臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 101年度簡字第33號
102年10月30日辯論終結原 告 蔡瑞萍即捷克老爹歐風餐館輔 佐 人 李雪芬被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 陳金德訴訟代理人 王基權訴訟代理人 蘇榮宏訴訟代理人 簡銘毅上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國101年8月8日高市法訴字第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為陳琳樺，於本件訴訟審理中變更為陳金德，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告於高雄市○○區○○里○○○路○○○○○號1樓經營餐飲料理業，並將烹飪廢氣經由污染防制設備處理後排放空氣中，惟該廢氣未被完全有效收集及處理，致產生異味，民眾檢舉原告造成空氣污染。被告於民國100年07月13日11時50分派員前往現場勘查，並會同原告至營業地點左側處進行周界異味污染物採樣，採樣時拍照存證並作成稽查記錄單及現場採樣記錄表，並將樣品送至行政院環境保護署(下稱環保署)認證合格之機構台宇環境科技股份有限公司(下稱台宇公司)進行檢驗，檢驗結果異味污染物濃度達59，已逾固定污染源異味污染物工業區及農業區以外地區排放標準10。爰此，原告已違反空氣污染防制法第20條第1項規定，被告遂依行政程序法第102條規定，於開立裁處書前以101年02月23日高市環局稽字第00000000000號函，通知原告陳述意見且於101年02月24日以雙掛號送達，並於原告提出陳述意見書後，依空氣污染防制法第56條第1項規定，開立第00-000-000000號裁處書（下稱原處分）裁處原告新台幣（下同）20萬元罰鍰及2小時環境講習，以101年03月13日高市環局稽字第00000000000號函送原告收執，並且於101年03月14日以雙掛號送達，惟原告不服於101年03月26日向市府提起訴願，經遭決定駁回而提起本件本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）被告所製作現場採樣記錄表明白表示：「採樣袋2.清洗記錄：100.7.8」，故本件採樣袋為重複使用，並且非第一次使用。但被告在上開現場採樣記錄表竟勾選採樣袋非重複使用及第一次使用，已屬違法！況且採樣袋是否確曾清洗或是否清洗乾淨，而不影響本次採樣結果亦未可知，故原告否認現場採樣記錄表之真正。
（二）依固定污染源空氣污染物排放標準第5條之規定之規定及參酌環保署95年7月11日環署空字第0000000000號函釋，檢測公司須於周界下風處位置採樣始符合上揭規定。然本件採樣點依現場採樣記錄表所載，係在水溝蓋上，且記載當時為「靜風」，試問在無風之狀態下，揆諸前揭說明，則原告顯非被告採樣點之「周界下風處」！姑不論被告採樣檢驗結果有無超出法定標準值，被告所為之採樣點既非位於原告周界下風處，即難認定被告採取之空氣異味污染物來自原告，被告逕以檢測報告作為裁處之依據，自非適法。
（三）原告經營期間被告因接獲民眾陳情檢舉原告之餐館油煙空污，然被告經派員多次查察，並未發現任何缺失及污染情形。卻在本次違法採樣下認定，在法規未改變，查察方式未改變之情形下，本次查察被告竟自行推翻其之前多次查察之結果，被告已明顯違反行政程序法第4條行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，及同法第8條行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，其行政處分並不適法。
（四）原告為有效杜絕油煙異味空污情事發生，故除加裝靜電式油煙處理設備外，並於尾端加裝漂白水桶式除味設施。該油脂截留器有社團法人中華民國國際境技術截留器設備研究學會量產驗字第01803號量產合額證書，證明該油脂截留器符合國家標準CNS14431Q3001油脂截留器性能試驗法內容，並經ISIS環境技術截留器驗證中心（實驗室）試驗合格，況且提供廠商歐亞歌暨環保工程有限公司均有定期保養維修。原告善意相信上開合格油脂截留器及相關設施之防治效果，對污染源之排放並無過失可言。依司法院大法官釋字第275條之意旨及行政罰法第7條第1項之規定，不應處罰原告。
（五）被告稽查人員於100年7月13日11時50分至原告經營之餐館進行異味氣體採樣，惟採樣當日，原告曾敘明提出異議，當日採樣時並無客人上門消費，且隔鄰位址並有一同性質餐館(種子樹林義大利麵)之排煙管為同一方向於靜風狀態下進行作業排放，為有效摒除造成數據誤判情事發生，實應進行該址兩處異味指紋比對之採樣程序。惟被告人員並未針對原告此項異議主張，採取有效之辨認採樣作業，即逕自採樣送驗，實非允當。本案原陳情人居住於該址2樓處，與近鄰餐飲業者之油煙排放口水平位置等同一高度，研判實際污染源應為彼方所致，而非歸責於原告。
（六）原告曾多次質疑表示當日採樣人員(唐先生)，未具採樣人員合格證照，惟被告仍不願就此異議提出說明，如若非合格人員皆可充當進行採樣作業，對具懲罰性質之處分，則原告無以期待可信服，且合格證照之規定將形同具文。
（七）原告為小本經營之餐廳，室內坪數僅20坪有餘，座位不足20位，資本5萬元之小店。空氣污染防治法第56條第1項規定區別受處分對象為工商廠場與非工商廠廠之立法意旨，乃於常態情況下，工商廠場通常較非工商廠場於排放空氣污染物時對環境所造成之危害程序為大，故立法者乃對於違反該條款之工商廠場處以較重行政罰之規範。是行政機關於判定是否屬於工商廠場時，尚應就違規行為人之實際違規情節、違規對環境所造成之損害及回復之難易程序等情予以審酌而為事實上之認定，始符合法原意。依一般經驗法則而言，餐飲業從事烹飪，致散布油煙，所產生空氣污染之程序及對於環境之危害尚非重大，故一般之餐飲店除具一定之營業規模以上及屬重大污染源者外，應非工商廠場，主管機關對於違反之餐飲業者，自非得以工商廠場之經營規模予以處分。被告知才罰行為已違反行政法程序之比例原則，亦屬過重等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分。
四、被告則以：
(一)依異味污染物官能測定法-三點比較式嗅袋法第六、採樣及保存規定：採樣袋應預先以純淨空氣充分置換3次以上(本步驟可預先於實驗室進行) 。故本案採樣袋雖為第一次使用，仍依規定以純淨空氣清洗並無違誤。
(二)固定污染源空氣污染物排放標準第5條規定：「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定…」，上揭法條並未限定其採樣位置，惟其能判定其污染物是由公私場所排放。另環保署95年7月11日環署空字第0000000000號函(詳見原行政處分卷宗48頁次)主要述明應慎選採樣位置，以確保不因其他污染源背景濃度過高之干擾，影響檢測結果之認定，並無限制採樣位置須於周界下風處。本案採樣時之風向雖為靜風狀態，惟採樣位置位於原告排煙管出風口前，可明確判定污染物由原告所排放無誤，原告所引上開解釋函而自行"衍義"，委不足採。
(三)污染源排煙管排放污染量，會因其設置之空氣污染防制設施的處理量、效率等狀況而異，而其是否有污染環境之事實須視被告所屬稽查員至現場依其實際狀況判定。查被告採樣前至原告處稽查，係針對油煙逸散部份進行判定並勸請業者確實做好污染防制等措施，惟民眾屢次陳情本案且異味並無法以目視方式判定，原告始於事實欄所述時間、地點執行稽查採樣。
(四)原告營業場所固已加裝靜電油煙處理設備，並於尾端加裝漂白水通式除味等設施，然而裝設上開污染防制設備，雖有助於油煙之淨化，但不足以證明即能完全符合排放標準而無污染空氣之可能。況被告就本案異味污染物之採樣方法及測定標準，均係依環保署97年11月11日環署檢字第0000000000 號公告之異味污染物官能測定法-三點比較式嗅袋法(該法原先版本為NIEA A201.13A，業經100年11月10日環署檢字第0000000000號公告修定為NIEA A201.14A版本) 所定方式為之，並由環保署許可之檢驗測定機構台宇公司進行檢測，其異味污染物濃度達59，已超過法定排放標準(10)，有台宇公司檢測報告及現場照片等影片附原處分卷可稽。
(五)被告於100年07月13日派員至現場稽查，其採樣時間為同日11時50分至55分，縱如原告所稱尚無客人進店內消費，惟查訴願人之廚房已在作業中，此有稽查照附卷可憑。反觀隔鄰之餐館(種子樹林義大利麵) 之廚房並無作業，此復有存證照片足證，自難認有原告所指摘之情事。倘原告主張本案異味污染物係由鄰近其他場所產生或原處分機關採樣檢測過程有失精準，自應提出有利於已之證據，惟本案原告並未提出相當之證明以實其說，自不能認其主張之事實為真實，原告執此據為免罰之論據，除與現場稽查發現之事實不符外，其主張亦屬無據，核無足採。
(六)依據行政院環境保護署97年11月11日環署檢字第0000000000號公告「異味污染物官能測定法-三點比較式嗅袋法」相關規定，已明定異味污染物之採樣方法及測定標準，包括採樣步驟、樣品數、樣品體積、採樣時間、測定步驟、測定場所條件、測定檢查人員篩選條件及其他應注意事項等，並未對採樣人員有資格限制之規範，是以被告依上述規定採樣，並無不當及適法性之疑義。
(七)依據行政院環境保護署099年06月09日環保署環署空字第0000000000C號函釋：「核釋小規模餐飲業違反空氣污染防制法規定，適用非屬工商廠場應處罰鍰額度之管制對象如下：一、以固定或流動攤位從事餐飲業者。二、非以攤位營業方式從事餐飲業，每月銷售額未達營業稅起徵點，免依商業登記法申請登記者」。爰此，被告函文財政部高雄市國稅局苓雅稽徵所諮詢，經苓雅稽徵所來函(詳見原行政處分卷宗49頁次)答覆：「經查旨揭行號於95年11月06日設立，每月營業稅銷售額已達起徵點。」，雖然原告室內坪數僅20坪有餘，但仍屬於空氣污染防制法第56條第1項後段規定所稱之工商廠場。綜上，本案原告核已違反首揭空氣污染防制法第20條第1項規定，原處分機關依同法第56條第1項規定之工商廠場裁處新台幣20萬元整罰鍰，並無違誤。
(八)綜上所述，本件原告對於周界異味污染物濃度檢測值達59，已超過法定排放標準之事並不爭執，然原告主張為有效杜絕油煙異味空污情事，已加裝收集及處理設備，惟經被告前往稽查採樣確認，雖裝置收集及處理設備，但異味未被完全有效收集及處理，所辯顯不足採等語，資為抗辯，並聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）按空氣污染防制法第20條規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。…。」，第56條第1項規定：「公私場所違反第20條第1項…者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰。」。固定污染源空氣污染物排放標準第1條規定：「本標準依空氣污染防制法第20條第2項規定訂定之。
」，第2條規定：「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源…；其標準如附表…二。…。」，第3條規定：本標準專用名稱及符號定義如左：1.一.周界：指公私場所所使用或管裡之界線。第5條規定：「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定汙染物由欲測之公私場所排放所為之測定。…。」，依上揭標準第2條之附表一規定，周界異味污染物標準值在工業區及農業區以外地區之污染源為10（按異味污染物為無因次之數學運算值，故無單位。）。公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）規定：「違反條款：第20條第1項規定（排放污染物未符合排放標準）。處罰條款及罰鍰範圍（新臺幣）：第56條，工商廠場處罰10萬至100萬元。污染程度（A）…2.臭氣及異味官能測定結果超過排放標準之程度：…（2）達500％但未達1000％者，A=2.0…；危害程度（B）…2.超過排放標準之污染物非屬毒性污染物者B=1.0；污染特性（C）C=違反本法發生日(含)前1年內違反相同條款累積次數；應處罰鍰計算方式（新臺幣）：非工商廠場A（2.0）×B（1.0）×C（1.0）×10萬。」。又環保署95年5月2日環署空字第0000000000號函釋略以：「…有關空氣污染防制法中所稱之公私場所包括工商廠場及非工商廠場。工商廠場係指從事營利、工商活動行為或須經目的事業主管機關核准始得設立之公私場所，如公司、工廠（場）及商業場所等。…」，99年6月9日環署空字第0000000000C號函釋略以：「核釋小規模餐飲業違反空氣污染防制法規定，適用非屬工商廠場應處罰鍰額度之管制對象如下：…二、非以攤位營業方式從事餐飲業，每月銷售額未達營業稅起徵點，免依商業登記法申請登記者。」，合先敘明。
（二）經查，本件如事實概要欄所載之事實，有空氣污染稽查紀錄工作單、照片、檢測報告書影本及被告裁處書附於訴願卷可稽，洵堪認定。原告雖否認排放異味污染源且質疑異味污染源之採樣過程，並以前揭主張爭執，惟查：
1、原告從事餐飲業，經被告於100年7月13日派員會同檢測機構祥威環境科技有限公司（簡稱祥威公司）人員前往原告店址稽查，經在系爭店址周界內外巡查，確認異味來源為該餐飲店煮食之油煙臭味（異味），即依前揭固定污染源空氣污染物排放標準第5條之規定進行「周界測定」，於該店址一樓油煙排氣管道出氣口下風處之周界外隔鄰地點約1、2公尺採集臭氣樣品乙袋（10公升裝），且當場製作「高雄市政府環境保護局公害案件稽查紀錄工作單」、「現場採樣紀錄表」，記載採樣點「廠外周界」」及繪製「採樣位置圖」，並拍照存證。之後所採集之臭氣樣品委由台宇公司進行臭氣及異味官能測定，由合格嗅覺判定員依環保署公告之檢測方法「臭氣及異味官能測定法-三點比較式嗅袋法（NIEA A201.10A）」進行臭氣濃度分析，結果臭氣濃度為59，超過固定污染源空氣污染物排放標準所定限值（工業區及農業區以外地區為10），此有空氣污染稽查紀錄單、採證照片、現場採樣單、台宇公司出具之報告書等附原處分卷可稽，違規事實明確，而公私場所排放空氣污染物應符合排放標準，為前揭法條所明定，若有違反，即應受罰。被告據以裁處20萬元罰鍰，並無不合。
2、原告主張本件採樣當時，尚未有食客上門點餐，未有任何煮食行為，且附近餐館林立，隔鄰即為另一餐館，且該餐館亦排放油煙，被告未衡量場所以外店家所加諸於場所之原因，遽認所採樣之臭味污染物係由原告所排放，實違反證據法則云云。惟查，①採樣當時，雖未有食客上門點餐，但原告員工已有備料行為，且排油煙機運轉中，並非無排放油煙行為。②另依行為時固定污染源空氣污染物排放標準第5條規定：「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定..」，上揭法條並未限定其採樣位置，僅以能判定其污染物是由公私場所排放為限。另環保署95年7月11日環署空字第0000000000號函亦係主要述明應慎選採樣位置，以確保不因其他污染源背景濃度過高之干擾，影響檢測結果之認定，並無限制採樣位置須於周界下風處之限制。另環保署95年11月3日環署空字第0000000000號函釋亦載明：「執行周界粒狀污染物及臭氣或厭惡性異味稽查檢測時，應於公私場所周界能判定該污染物係由其所排放之任何地點，進行單一代表性檢測點採樣檢測之執行原則。」意旨，上開函釋係行政院環境保護署本於行政主管機關地位，就固定污染源空氣污染物排放標準中關於如何執行周界粒狀污染物及臭氣或厭惡性異味稽查檢測所為釋示，其釋示係闡明法規原意，並未違背正當法律程序或採證法則。是以執行周界臭氣或厭惡性異味之採樣，僅需該地點能判定污染物由欲測之公私場所排放所為即可，並未限定須多點採樣或須採下風處之樣品始符合規定。③又本院傳訊祥威公司採樣人員李信佳到庭查證採樣情形，該名證人到庭證稱：「（法官：你如何決定適當採樣地點？）朝氣味明顯的下風處，當時我們有做風速、風向的測定，我們在下風處選擇不會被其他味道干擾的地方採樣。（法官：你認為的污染源為何？）我是以氣味排放口作周界的測定。（法官：當時是否有風？）當時沒有風，是靜風。我記得當時我有確認是原告的排放口，有氣體排出，有味道產生。（法官：原告與隔壁餐廳排放口相隔一個店面情形下，於靜風情形下是否會影響採樣的結果？）我們採樣時有先確認味道的產出才採樣，採完樣的樣品還有做一個味道的確認，大概與排放口的味道是一致的。（法官：原告表示採樣地方下方為水溝，水溝的異味與廚房產出的異味是否會相混淆，並影響採樣的結果？）採樣有確認是油煙的氣味，油煙氣味裡面有一些蒜香味，味道的特徵蠻明顯，我們送樣記錄單中有確認是油煙味，應該不至於與水溝味道辨認不出來，採樣或許會採集到其他味道、氣體，但是我們還是有針對油煙味去做嗅覺的判定，嗅覺的判定是給有經由檢測認定的公司。（法官：採樣地點與排放口距離多遠？）大概一、兩公尺，因為採樣規定是要在周界，就是在原告店的外面。」等語，足認李信佳確係於可聞出與原告店址油煙排放口相同油煙味之適當處所進行採樣。原告爭執採樣地點及採樣過程有誤一節，與實情不符，不足採信。
3、原告另主張系爭使用之採樣袋係重複使用，有不潔之虞云云。惟查，被告製作之現場採樣記錄表雖載明採樣袋清潔記錄：100.7.8，惟依據被告提出祥威公司所出具之採樣袋清洗標準作業程序單所載，系爭採樣袋確經標準作業流程清洗，並於採氣袋經氮氣清洗三次以上後靜置之，並將採氣袋進口閥關上，貼上標籤完成清洗，並有清洗過程照片6張、採樣袋清洗標準作業流程圖附於原處分卷可稽，足認系爭採樣袋並非重複使用，而係依規定於使用前進行氮氣清洗流程所作之紀錄，原告上開主張不足為憑。
4、原告另主張其為小本經營之餐館，室內坪數僅20餘坪，應非工商廠場云云。惟按空氣污染防制法第56條第1項區別受處分對象為工商廠場與非工商廠場之立法意旨，乃考量於常態情形下，工商廠場較非工商廠場於排放空氣污染物時，對環境所造成之危害為大，立法者始作較重之裁罰標準。次按工商廠場係指從事營利、工商活動行動或需經目的事業主管機關核准始得設立之公私場所，如公司、工廠（場）及商業場所等；另小規模餐飲業違反空氣污染防制法規定，其非以攤位營業方式從事餐飲業，每月銷售額未達營業稅起徵點，免依商業登記法申請登記者，核非屬工商廠場處罰鍰額度之管制對象，此分別有環保署95年5月2日環署空字第0000000000號函及99年6月9日環署空字第0000000000C號函等解釋意旨可資參照。經查原告係具有一定之營業規模以上之餐飲業，並非僅以臨時攤位經營，且其每月營業稅銷售額已達起徵點，此有苓雅稽徵所101年2月6日財高國稅苓營業字第0000000000號函附卷可按，是原告上開主張，尚難採憑。
5、原告另主張其為有效杜絕油煙異味空污情事發生，已定期參加講習，於餐館除加裝檢驗合格之靜電式油煙處理設備、油脂節流器並定期委託歐亞歌暨環保工程有限公司進行定期保養維修，對於油煙異味之防止，已盡最大努力，對於造成空氣污染超標之違規，並無故意或過失行為云云。
惟查，原告安裝上開設備及定期僱用專業機構維修等情，為被告所不爭執，有上開公害案件稽查紀錄單、維修記錄附卷可稽，並經維修之證人林俊安到庭證述屬實，惟原告於備料階段啟動抽油煙機，即可自排放口聞出污染異味（蒜頭香煎味道）一節，業據證人李信佳證述在卷，足認原告之排煙管應係效能不佳或未維持乾淨，內附有油脂，以致啟動排煙，即有異味氣體排出，對此異味原告加以注意即不可能諉為不知，故原告對於有異味一事未徹底防範，尚難謂無過失，原告辯稱對於違規情事並無過失一節，亦不足採信。
（三）綜上所述，本案原告之違規事實明確，原告所辯亦不足採，揆諸前揭法令規定及函釋意旨，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定之罰鍰部分，為無理由，應予駁回。至原告其餘主張，核與本件判決決定結果不生影響，爰不再一一論述，附此說明。
六、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 11 日
行政訴訟庭 法 官 吳文婷上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，並依法繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 11 月 12 日
書記官 葉玉芬