臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第149號
103年9月29日辯論終結原 告 誠毅紙器股份有限公司代 表 人 鍾子毅訴訟代理人 張名賢律師複代理人 楊雅雯律師訴訟代理人 劉怡孜律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 陳偉德訴訟代理人 王美樺上列當事人間因環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國102 年10月2 日環署訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案」之開發單位，該開發案之「環境影響說明書」前經被告審查，作成有條件通過環境影響評估之審查結論，認無須進行第二階段環境影響評估，並於民國100 年11月11日以高市00000000000000000號公告審查結論在案。嗣被告所屬環境保護局於101 年12月13日派員赴系爭開發基地（坐落於高雄市○○區○○○段○○○ ○○○○○○ ○○○○○○ ○號等3 筆土地）執行現地監督查核，發現原告未於施工前舉行公開說明會，且未依審查結論於施工前進行一季環境監測，即逕行施工（即整地及設置洗車台），已違反環境影響評估法第7 條第
3 項及第17條規定，被告乃依同法第23條第1 項第1 款規定，於102 年5 月24日以高市府環綜字第00000000000 號函附編號00-000-000000 號裁處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元，環境講習2 小時。原告不服提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，故提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）原處分據以裁罰之事實有二，一為「魚塭疏濬」，另一為「施作洗車台」。然系爭開發基地原屬養殖用地，按非都市土地使用管制規則第6 條第1 項前段規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」，而依各種使用地容許使用項目及許可使用細目表，養殖用地之容許使用細目包括養殖設施及養殖防汙防治設施等，即原於系爭開發基地所設置之相關汙染防治設施，包括進出車輛為恐挾帶泥沙○○○區○道路所使用之洗車台，皆屬系爭開發基地之汙染防治設施，依上開條文本就無須經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可，原告本就有於系爭開發基地施做洗車台之權利。
（二）又原告係於101 年7 月間，經過高雄市政府接受民眾陳情，轉通知原告，因系爭開發案之基地旁土溝潰堤，導致積水，因此要求原告應防止水旁水溝堵塞、潰堤，原告乃因此開始修復基地旁之溝渠。並有高雄市政府副工程司謝宗霖在場與原告等開會作出結論。要求原告應定時清淤基地內之土溝以保持排水。原告接獲上開指示後開始修復基地旁之溝渠，因系爭基地旁已潰堤之土溝，係緊臨魚塭，惟該魚塭土堤（同時為水溝壁）較薄，為恐土堤修築後魚塭內之水位高漲，壓力過高再度擠毀修築後之土堤，因此將魚塭與魚塭間之土堤剷出缺口，避免雨水集中於溝圳旁之魚塭內，期使溝旁魚塭內積水流向他魚塭，再從他魚塭不斷抽水防止土堤再度潰堤。且高雄市政府水利局亦曾於10
1 年9 月11日、102 年4 月10日以高市000000000000
000 號函、00000000000 號函兩度重申：既有水利設施不得損壞。另土堤開始施工時，因夾帶泥沙至公路面，永安區公所清潔人員即向原告表示，因車輛夾帶泥砂外出污染路面因此，請求原告應將設置清洗設施，以清洗車輛，且依空氣汙染防制法第31條規定原告亦應採取適當防制措施，故原告係為避免造成塵土飛揚或汙染空氣，而設置洗車台。是以，原告進行魚塭疏濬及施做洗車台均是遵照上開函文及依法令之行為，不應受到處罰。
（三）縱認系爭洗車台係為開發案所設，則設置洗車台亦僅係開工之準備行為，並非開發案實質動工內容。依據係環境影響說明書第表5.2-1 內容所載，工程內容係以「填土」為工程開始，但「設置安全圍籬、洗車台」等係施工時應具備之設施，該防污設施並非工程內容，因此係為工程開始前之準備行為，並非施工行為內容，不得解為開工。此觀同表所載：⑴工程內容係「填土整地工程」、「建築工程」、「公用設施工程」。⑵施工程序係「Ⅰ期填土→整地→排水→建築→植生→污水處理→水電→景觀美化」內容係以「填土」為開始，依序為同表以下各項施工之內容行為，並要求之環保內容「施工安全圍籬及防塵網…灑水沖洗設施…」。又依「施工順序」，本案應先「填土」為開始，填完後再「整地」，再予「建築」…依次以下。不可能尚未填土入魚塭，即率先花費工資費用等加以整地，整完後再回填土方，回填後再度整地，再行建築。
（四）被告數次表示「本府環境保護局101 年12月13日至開發場所現場監督查核，發現開發場所『原有魚塭水已抽乾，據開發單位表示為安全考量，部分魚塭內土方有整地行為，並洗車台目前已施作」而據以認定已有施工行為，違反環境影響評估法第7 條第3 項及第17條規定，而據以開罰。
惟原告於102 年2 月25日即以102 山字第0000000000號函向高雄市政府環境保護局綜合計劃科表示：魚塭疏濬行為是為減少廠區內積水，並增加滯洪量，故僅將部分魚塭間隔貫穿，並將原有上層積水抽乾，並未涉及地形地貌改變或整地行為，系爭洗車台之施作亦非開發案之實質施工內容。原告為設置食品級紙器廠房，於購得土地遂依相關規定辦理開發案及地目變更等行政程序，惟因地方勢力角力使原告之開發案遲遲無法動工，原告於此過程中為期能早日開工，對於近鄰符合法律規定之要求來者不拒，整修圳側崩敗之排水溝即為適例，甚至為期在此整修工程中不再遭遇行政或其他因素干擾，特意設置洗車台以防塵土飛揚，避免近鄰埋怨或再遭行政裁罰。被告機關應基於明確之證據及事實始得為行政處分，並遵守有利不利一律注意之原則，惟原處分機關未經查明系爭洗車台是否為原告依相關法律規定施作疏濬排水溝圳工程之必要設施，即以開發案中列有灑水沖洗設施謂原告設置該洗車台之行為屬開發案內之施工行為並加以裁罰，除違反行政程序法第9 條規定外，根據不實事項或未經證明之事實逕為罰鍰處分，已屬濫用裁量權限。綜上，原處分顯有上開違誤，爰依法提起本件訴訟，並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：
（一）「高雄縣永安鄉誠毅紙器工業區開發環境影響說明書（初稿）」係100 年3 月3 日由目的事業主管機關函轉至高雄市政府環境保護局審查，該局依本案環說書初稿第4-5 、4-6 頁現況地形測量圖、地理位置現況圖及高雄市政府環境保護局因審查「高雄縣永安鄉誠毅紙器工業區開發環境影響說明書（初稿）」，派員於100 年5 月31日至系爭開發場址現勘，系爭場址當時為魚塭及養殖池，未有洗車台設施。本案環境影響說明於100 年9 月2 日經被告環境影響評估審查委員會第7 次會議審查通過，原告機關於100年11月11日高市00000000000000000號函公告審查結論，本案環境影響說明書於101 年3 月13日經被告高市府環綜字第00000000000 號函定稿備查。被告101 年3 月核備之「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案環境影響說明書（定稿本）」第8-10頁：「一、施工期間：2.設置洗車設施，沖洗車輛所挾帶之土壤…」及第9-1 頁：「於施工期間及營運期間投注於環境保護工作上之項目包括洗車台、廢棄物處理…等等。」；另原告於102 年2 月25日
102 山字第00 00000000 號函回覆高雄市政府環境保護局現地監督查核意見內容：「臨時性洗車台係於101 年11月間完成，係於本案已經地政單位完成土地變更編定之異動程序（已編定為工業區工業用地）後始為之，主要係考量因應現地安全性阻隔施工並因應未來施工之環境保護措施（含施工圍籬、魚塭疏濬、卡車揚塵防制等）」。綜上，依本案已通過之環境影響說明書及原告回覆高雄市環境保護局現地監督查核意見內容，所爭之洗車台屬「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案環境影響說明書（定稿本）」所載之開發行為一部份。原告施做洗車前台應依環境影響評估法第7 條第3 項辦理說明會及依第17條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」之規定辦理。原告未於洗車台施做前舉辦施工說明會，且未依本案環境影響說明書審查結論：「（三）因本案位於經濟魚類養殖區，請於施工前依表8.3-1 環境監測內容一覽表(1 /2)進行一季施工前監測，以建立環境背景值」施行，已違反環境影響評估法之規定
（二）原告主張魚塭疏濬及施做洗車台非屬施工行為，惟高雄市政府環境保護局執行本案環境影響評估現地監督查核工作時，發現系爭開發基地原有魚塭水已抽乾，為安全考量部分魚塭內土方有整地行為，並施作洗車台，有原告代表於現地監督與追蹤查核表簽名確認及採證照片。惟查系爭開發案環境影響說明書第五章表5.2-1 開發行為之目的及其內容- 施工階段欄位明載「(1) 工程內容：填土整地工程、建築工程、公用設施工程。(2) 施工程序：I 期：填土→整地→排水→建築…。(3) 環保內容：施工安全圍籬及防塵網…灑水沖洗設施及環境監測作業」，足徵填土整地及設置灑水設施等，均屬係爭開發案所稱之「施工」行為。綜上所述，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯，並答辯聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，除下列爭執要點外，餘有原處分書、訴願決定書、系爭開發基地土地登記謄本（本院卷第19至28頁）、「高雄市○○區○○路浪板拆遷」會議紀錄（本院卷第92頁）、高雄市永安區公所103 年7 月14日高市○區00000000000000 號函（本院卷第93頁）、採證照片（本院卷第75、94、95頁）等附卷可稽，堪信屬實。本件爭執要旨在於：原告是否未進行環境監測及舉行公開說明會，即在系爭基地上為施工行為？
五、本院判斷：
（一）按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」「開發單位應依據環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論切實執行。」「有下列情形之一者，處新臺幣30萬元以上150 萬元以下罰鍰，並限期改善；……：一、違反第7 條第3 項、……第17條之規定者。」環境影響評估法第7 條、第17條、第23條第1項1款及分別定有明文。又環境影響評估法施行細則第18條規定：「開發單位依本法第
7 條第3 項舉行公開之說明會，應於開發行為經目的事業主管機關許可後動工前辦理。」次按違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準第2 點第1 項規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依附表所列情事計算外，另應審酌因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，予以併計裁處。」第4 點規定：「本基準計算之罰鍰……未達法定最低罰鍰額者，以該法定最低罰鍰額裁處之。……」附表：「項次：一。違反條款：第7 條。處罰條款：第23條。
裁量參考因素/ 違反情節/ 情節：( 一) 未於施工前舉行公開說明會者。……裁量參考因素/ 違反情節點數：2 ……裁量參考因素/ 影響危害程度/ 程度：a ……。b ……。c ……。影響危害程度加權比重（% ）……裁處罰鍰：
裁處點數計算裁處點數＝（違反情節點數）×（1 ＋影響危害程度加權比重a ）×（1 ＋影響危害程度加權比重b）×……罰鍰計算1 、裁處罰鍰＝裁處點數×5 萬元/ 每點。2 、30萬元≦裁處罰鍰≦150 萬元。」「項次：三。
違反條款：第17條。處罰條款：第23條。裁量參考因素及裁處罰鍰：一行為違反第17條規定，同時符合三.1至三.10 所定數項違反情節者，依項次三.1 至 三.10 裁處罰鍰所列情事分別計算裁處點數，再依累計之裁處點數計算總罰鍰額度裁處之。1 、總罰鍰額度＝（三.1裁處點數＋
三.2裁處點數... ）×5 萬元/每 點2 、30萬元≦裁處罰鍰（計算之總罰鍰額度）≦150 萬元」及「項次：三.1.參考裁量因素/ 影響危害程度/ 程度及影響危害程度加權比重：a ……。b ……。c ……。裁處罰鍰/ 裁處點數計算：裁處點數＝【（A 項違反情節點數）×（1 ＋影響危害程度加權比重a） ×（1 ＋影響危害程度加權比重b ）×…】＋【（B 項違反情節點數）×（1 ＋影響危害程度加權比重a ）×（1 ＋影響危害程度加權比重b ）×…】＋......。三.3。違反條款：第17條。處罰條款：第23條。參考裁量因素/ 違反情節/ 情節：E ：未執行或未執行部分期程之環境監測。違反情節點數：每缺1 季2 點，不足1季以1 季計。參考裁量因素/ 影響危害程度/ 程度及影響危害程度加權比重：同項次三.1。裁處罰鍰/ 裁處點數計算：同項次三.1。裁處罰鍰/ 罰鍰計算：1 、裁處罰鍰＝裁處點數×5 萬元/ 每點。2 、30萬元≦裁處罰鍰≦
150 萬元。」，合先敘明。
（二）經查，原告為「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案」之開發單位，該開發案之「環境影響說明書」前經被告審查，作成有條件通過環境影響評估之審查結論，認無須進行第二階段環境影響評估，並於民國100 年11月11日以高市00000000000000000號公告審查結論在案，則依前揭環評法第7 條第3 項、同法施行細則第18條之規定，應於施工前舉行公開說明會，且應依同法第17條之規定，依環境影響說明書、評估書所載內容及審查結論切實執行。詎高雄市政府環境保護局於101 年12月13日派員赴系爭開發基地執行現地監督查核，發現原告未於施工前舉行公開說明會，且未依審查結論於施工前進行一季環境監測，即逕行施工，於現場整地及設置洗車台，此觀卷附「環境影響評估現地監督與追蹤查核紀錄表」所載「原有魚塭水已抽乾，為安全考量部分漁塭內土方有整地行為。洗車台目前已施作」等情甚明，並有查核人員王美樺到庭指述綦祥，足認原告確已違反環境影響評估法第7 條第3 項及第17條規定，被告依同法第23條第1 項第1 款及同法罰緩額度裁量基準第2 點第1 項、第4 點等規定，裁處30萬元，於法並無不合。
（三）原告雖以前詞置辯，惟查：
1 、依系爭開發案環境影響說明書第五章表5.2-1 開發行為
之目的及其內容所載「一、開發行之目的...-- 施工階段⑴工程內容：填土整地工程、建築工程、公用設施工程。⑵施工程序：Ⅰ期：填土→整地→排水→建築……。⑶環保內容：施工安全圍籬及防塵網……灑水沖洗設施及環境監測作業，足徵填土整地及設置灑水沖洗設施等，均屬系爭開發案所稱之「施工」行為。
2、非都市土地使用管制規則第6 點固規定養殖用地之容許使用項目固包括養殖污染防治設施，惟系爭土地既已列入本件開發案之開發範圍，則原告是否可以填土整地及設置灑水沖洗設備，自應依照系爭開發案之影響說明書所列程序辦理。更何況原告雖辯稱其設置洗車台為養殖污染防治設施，惟被告向高雄市永安區公所查詢結果，該所函覆：「...二、.. 自誠毅紙器股份有限公司設廠並於工區範圍架設圍籬以來，本所僅於各次環境影響審查會議上，提出永安路二側原有側溝應保持通暢、維持原有側溝功能，並無囑告該公司修復前揭土地外側崩敗堵塞之溝渠情事。三、本所103.7.2 高市○區00000000000000 號函，要求誠毅紙器股份有限公司新作道路兩側水溝及日後不得將水溝圍在廠區內，以利排水溝維護及清疏」等語，有該函附卷可查（見卷93頁），且101 年7 月12日研商高雄市○○區○○路浪板拆遷事宜會議紀錄所載：「... 會議結論：1.經誠毅紙器股份有限公司表示設施之施工圍籬範圍屬該公司私有土地，且今年豪雨並無路面地面水無法排洩之情形。2.誠意紙器股份有限公司同意於施工圍籬底部每20公尺設置開孔乙處（約L*H ＝0.3m*0.05m），並定時清淤基地內土溝以保持排水暢通。」等情，此亦有該會議紀錄附卷可稽（見卷92頁）。足見被告及永安區公所從未要求原告於施工前為防雨災將漁塭之水抽乾，亦未要求將漁塭間隔打通與設置洗車台。惟高雄市政府環保局人員於101 年12月13日派員至系爭土地監督查核結果，發現原告派員於魚塭內挖土及填土，為整地行為等情，有前揭「環境影響評估現地監督與追蹤查核紀錄表」附卷可稽，並有查核人員王美樺到庭到庭指述甚詳，並有同日現場照片4 張在卷可查（見卷94、95頁），且查①系爭土地於101 年間既無因豪雨致路面地面水無法排洩之情形，則原告並無打通漁塭間隔之必要，原告辯稱為防雨災而疏濬漁塭與現況不符，不足採信。②又查，永安區公所於上開會議係要求原告於施工圍籬底部每20公尺處開孔並定時清淤基地內土溝以保持排水暢通，而土溝位於圍籬之外，漁塭位於圍籬之內，永安區公所並未要求原告清理圍籬內之漁塭，而係要求清淤土溝，更何況排水是否良好，視土溝有無清淤而定，與將圍籬內之數個漁塭間隔剷除一事無關，亦即清淤土溝與魚塭內整地係屬二事，況且101 年間並無豪雨致路面地面積水之情形，已如前述，可見二者並無相關，是以原告實無於魚塭內開挖土方回填他處之必要，原告辯稱其於魚塭內挖土填於他處係為疏濬漁塭以防雨災一情，與事實不符，委無足採。③又承前述，原告挖掘魚塭內土地之目的既非疏濬漁塭防災而係屬環境影響說明書所規範之整地行為，則其因整地而於101 年11月完成洗車台之施作以清潔來往車輛泥巴，即屬前揭說明書環保內容欄所稱之灑水沖洗設施，二者皆屬施工行為無訛。④又查，原告針對101 年12月13日環保局所為「洗車台目前已施作，請開發單位說明施作日期，並說明有無執行環境監測」之提問，回覆稱：..臨時性洗車台係於101 年11月間完成，係於本案已經地政單位完成土地變更編訂之異動程序（已編定為工業區工業用地）後始為之，主要係考量因應現地安全性阻隔施工並因應未來施工之環境保護措施（含施工圍籬、漁塭疏濬、卡車揚塵防制等），開發單位尚未進行實質施工行為，環境監測計畫依環說書定稿p.8-23，於施工前須先進行一次環境監測，將於102 年3 月開始進行環境監測計畫」，此有原告102 年2 月25日102 山字第0000000000號函所附101 年12月13日環保局「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案環境影響說明書」現地監督查核意見及回覆附卷可稽（本院卷第60、61頁），足認原告於進行整地及施作洗車台之施工行為前，並未履行環評法第17條之作為義務。
（四）綜上所述，原告為系爭開發案之開發單位，於施工前應先舉行公開說明會及依據環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論切實執行，卻未舉行公開說明會且未依審查結論於施工前進行一季環境監測，即逕行施工整地及設置洗車台，核屬違反環評法第7 條第3 項、第17條之規定，從而被告依同法第23條第1 項第1 款規定，被告參酌前揭違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準第2 點第1 項規定、第4 點規定及前述該基準之附表規定，於102 年5 月24日以原處分裁處原告罰鍰30萬元，環境講習2 小時，於法有據，訴願決定予以維持，核無不合。原告指摘原處分認事用法有誤，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法之提出與判決結果不生影響，爰不予一一論駁。又原告聲請傳訊在場施工人員為證，為該等人員係聽命原告行事，所證有偏頗之虞，且現場施工情形為客觀狀態，並無詢問其目的、動機之必要，故原告聲請傳訊施工證人顯無必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 13 日
行政訴訟庭 法 官 吳文婷上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，並依法繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 103 年 10 月 20 日
書記官 葉玉芬