臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第22號
102年5月22日辯論終結原 告 沐之岑有限公司法定代理人 方馨羚輔 佐 人 余建中被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊 市長訴訟代理人 王姿灌
鄭任程黃健源上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國
101 年12月22日交訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：民國101年7月18日聯合報B2版報導高雄市有棚棚屋經營旅館業務，被告所屬機關觀光局人員於101年7月19日搜尋網際網路棚棚屋資料，查知原告於網路刊登房型介紹、房價表、訪客留言等資訊招攬旅客並提供不特定人訂房等住宿服務，遂於101年7月27日辦理聯合稽查，至原告於高雄市○○區○○○路○○號3 樓經營之「棚棚屋」現場稽查，現場查有原告設置之活動式帳篷11頂、木屋式5座、組合式4頂，而認原告有未領有旅館業登記證擅自經營旅館業務之違規，其經營房間數以5 間固定式木屋數量計算，於101年8月31日以高市府觀產字第00000000000 號處分書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）9 萬元，並禁止其營業。原告不服提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
（一）被告所舉證之聯合報報載與網路資料均未載明原告之詳細地址，且報載與網路資料均已載明原告經營之方式，係以會館方式僅提供會員住宿服務；又被告會勘記錄表所載之【市招名稱棚棚屋】，實際為外觀無任何招牌大樓，以上均顯示，原告並無意利用報載與網路資料對非特定之對象招攬住宿。又被告無預警即抵現場，經表明身分後始由志工開門協助調稽查，顯示被告係偽裝加入會員而成為特定對象後詐取完整地址來進行稽查，但稽查現場並無發現原告有任何對非特定對象實際提供短期住宿營利之實際行為與證物。
（二）又交通部99年12月29日交路字第0000000000號解釋令，係參照主計處行業別分類表之Ⅰ大類55中類551小類裡的551
0 細類之定義所為之函釋，依該分類表之定義：短期住宿服務業係以從事日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等行業，如旅館、旅社、民宿等，但該細類之定義不包含僅對特定對象提供臨時性住宿服務之招待所。卻僅由發展觀光條例第24條第3 項去規範，非以營利為目的且供特定對象住宿之場所的部分，且未對所謂特定對象進行定義，致使針對其他住宿服業之部分規範不清，因此若強納入發展觀光條例來進處分，顯失公平，未兼顧公共利益與人民權益之維護，逾越必要之限度。
（三）末按旅館業管理規則第6條第3款，對於客房之定義亦無明確規範，原告唯恐觸法己於成立棚棚屋利前，即利用高雄市政府線上服務系統咨詢適當經營行業與應注意事項，高雄市政府觀光局回覆於空地搭建帳棚之經營方式非本局所管，但並未說明若以木屋方式經營即屬旅館營業場所之客房範圍，遂致原告在提高服務動機下，誤以【可以拆解並原物復原】之一般大眾對臨時性建物之認知，而搭建了5座臨時性木屋，不料竟遭罰鍰。從而原告對於違反行政法上之義務行為並不具有故意、過失，依行政罰法第7 條之規定，不應處罰。
（四）按原告係以帳篷方式提供特定對象（即原告招募之會員）住宿服務，並非提供不特定對象，縱有收費，亦非經營旅館業務，更何況司法院大法官釋字第313、402解釋文已揭示裁罰性行政處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後發布命令，方符憲法第23條之意旨。然旅館業管理規則第6 條並未明定客房之材質應為如何，又特定對象為何？非特定對象為何？均未見明文規定，且原告提供低廉之優質住宿服務，有促進觀光之效，反遭被告以違反觀光發展條例裁處，違反憲法第23條、行政執行法第3 條之規定，且依國家賠償法第2條第2款規定，構成國家賠償事由。綜上所述原處分顯有違誤，爰提起本件行政訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）原告雖稱其採會員經營方式，僅對特定之臉書會員提供住宿服務，並非對不特定人提供服務云云。惟原告所稱會員，係指社群網站「臉書」之會員，並無申請資格限制，且一人可申請多個帳號，不能稱為特定對象。
（二）又原告為公司組織，營業項目包括飲料批發，餐館業及不動產租賃業等，顯見其成立係以營利為目的，並非社會福利團體，此外，原告依據每一入住者住宿型態之不同，採用不同之收費方式，更足證屬營利行為。
（三）觀光發展條例第24條第3 項雖規定「非以營利為目的且供特定對象住宿之場所，由各該目的事業主管機關就其安全、經營等事項訂定辦法管理之。」，但本件原告經營之「棚棚屋」並非提供特定對象住宿，且為公司組織之營利事業，不符上揭法條所定非以營利為目的之要件，自不得適用上述規定，而應依同條第1 項規定，於領取旅館登記登記證後，始得經營旅館業務。
（四）原告另主張其開業前曾利用高雄市政府線上服務系統咨詢適當經營行業與應注意事項，被告所屬機關觀光局回覆提問時，並未說明若設置活動式木屋，即屬旅館營業場所之客房範圍云云。惟查，原告所稱活動式可拆解組合之木屋，經被告所屬機關觀光局派員現場稽查發現，該木屋已固定於建築物室內地上，且內設有空調設備，並非一般帳蓬方式，與原告所稱於商用大樓內搭建帳蓬之經營方式有異，應認定為固定式之住宿設施。原告另主張主計處行業別分類項目不包括僅對特定對象提供臨時性住宿服務之招待所云云，然原告係對不特定之人提供日或週之住宿服務，且收取費用，依交通部99年12月29日交路字第0000000000號令釋示內容：「除合法經營之觀光旅館及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得營業。」，可見原告經營棚棚屋營利，核屬經營旅館業務之行為等語，資為抗辯，並答辯聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並有聯合報簡報、原告刊登之網頁資料、營利事業登記證、被告觀光局現場會勘紀錄表、現場照片、被告處分書等影本附於原處分卷可稽，洵堪認定。兩造所爭執者厥為本件原告是否違反發展觀光條例第24條第1 項規定，被告予以裁罰並禁止其營業，是否適法？
五、本院之判斷：
（一）按「本條例所用名詞，定義如下：‧‧‧八、旅館業：指觀光旅館業以外，對旅客提供住宿、休息及其他經中央主管機關核定相關業務之營利事業。」、「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。」、「未依本條例領取營業執照而經營觀光旅館業務、旅館業務、旅行業務或觀光遊樂業務者，處新臺幣9 萬元以上45萬元以下罰鍰，並禁止其營業。」、「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則之規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表2 之規定裁罰。」、「未領取旅館業登記證而經營旅館業。‧‧‧房間數10間以下，處新臺幣15萬元，並禁止其營業‧‧‧。」等，分別為行為時發展觀光條例第2條第8款、第24條第1項、第55條第3項、發展觀光條例裁罰標準第6條及其附表2 第1項所明定。核上開裁罰標準係中央主管機關交通部依發展觀光條例第67條規定之授權訂立，其附表之裁罰標準表乃為使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇而訂定。其中上述附表2第1項按房間數定處罰之基準，乃考量違規行為之態樣及情節之輕重而為，亦與發展觀光條例母法規定之意旨無違，自得適用。
（二）有關旅館、民宿與不動產租賃之區別，按立法者為發展觀光產業，宏揚中華文化，永續經營臺灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮，特制定觀光發展條例(觀光發展條例第1條規定參照) ，而於該條例第2條第7款、第8款、第9款分別將觀光旅館業、旅館業及民宿之定義予以明文規定，而上開3 種行業在民法上均係符合租賃之定義，惟其等共同之處，多係以提供床鋪、棉被、枕頭、衛浴設備、浴巾、毛巾、洗髮精、肥皂、拖鞋、茶水．．．等基本設備，較高規格者尚可能提供電視、放影機、影片、冰箱、牙刷、吹風機等進階配備，其目的在對旅客提供住宿服務，且旅客只需準備自身簡單衣物即可入住，大致而言，此等旅客多係短期、臨時性入住（天數不多），單位費用較高；相較於民法規定一般不動產租賃僅提供不動產本體，通常並未提供上開用品，且租賃期間較長（多以月、季、半年、1年為單位）自有所不同。次按「稱租賃者，謂當事人約定，一方以物租與他方使用收益，他方支付租金之契約。」民法第421條第1項定有明文，此為民法有關租賃契約之定義。然公、私法所保護之法益、領域本有不同，旅館、民宿之經營，除提供房屋供承租人使用外，更涉有消防、衛生、公共安全等公益，自與一般不動產租賃有別。再依交通部觀光局99年6 月29日觀賓字第0000000000號函釋：「說明：．．．三、另行政院主計處中華民國行業標準分類將旅館及民宿與不動產租售業區別說明如下：旅館及民宿規定於該標準分類I 大類之55中類－住宿服務業：『凡從事短期或臨時性住宿服務之行業均屬之，有些場所僅提供住宿服務，有些場所則提供結合住宿、餐飲及休閒設施之複合式服務。不包括：以月或年為基礎，不提供住宿服務之住宅出租應歸入6811細類【不動產租售業】。』另55小類－短期住宿服務業及5510細類－短期住宿服務業規定：
『凡從事以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務
等行業均屬之，如旅館、旅社、民宿等。主要經濟活動（5510細類子目參考）為民宿、汽車旅館、旅社、旅館、賓館、觀光旅館。』。四、日租屋之經營型態符合『凡從事以日或週為基礎，提供客房服務或渡假住宿服務等行業』之要件，應屬旅館業或民宿等短期住宿服務業範疇。」等語，亦已就兩者之定義，根據行政院主計處之中華民國行業標準分類詳為說明在案。足見原告所為之經營型態如符合上開短期住宿服務業（如旅館、旅社、民宿）之定義，即已有別於僅單純提供住宿房間或不動產而不提供其他住宿服務之不動產租賃，則無論其對外經營之宣傳名稱為何，或有無辦理不動產租賃業之營業登記，均不影響其為經營短期住宿服務業之認定。
（三）經查，原告於網際網路架設專屬商業網站「棚棚屋」，刊登房型介紹、房價表、訪客留言等資訊，招攬旅客；並以高雄市○○區○○○路○○號3 樓提供旅遊、出差、商務等不特定人員有日或週之訂房住宿，且對訂房住宿者提供客房服務，並以日為基礎計價收費等情，有聯合報B2版報導、棚棚屋網路資料、高雄市政府聯合稽查表、照片等附卷可稽。原告雖主張⑴其於大樓內空地上提供非固定物即帳篷供特定人住宿休息，並未構成經營旅館，且其於營業之初，曾向被告所屬主管機關詢問是否違法，獲有相關人員之答覆始開業服務民眾，卻仍遭受處罰，故被告之罰鍰處分應予撤銷云云。惟查，原告所稱於空地搭建非固定式之帳篷一節，實係指在大樓內之3 樓地板上搭活動式帳篷及固定式木屋，此有現場照片可稽，核其性質，係屬利用建築物內之特定空間，提供固定之住宿設施供人使用，亦屬不動產（建築物）利用。原告提供建築物之特定空間供人使用，並收取對價，依民法第421 條之規定「稱租賃者，謂當事人約定，一方以物租與他方使用收益，他方支付租金之契約。前項租金，得以金錢或租賃物之孳息充之。」及參照交通部99年12月29日交路字第0000000000號令釋：
「．．．除合法經營之觀光旅館業及民宿以外，其以不動產租賃方式經營，提供旅遊、商務、出差等不特定人有日或週之住宿或休息事實而收取費用營業者，核屬旅館業務之營業行為，應依法取得旅館業登記證，始得經營。」，堪認係屬經營旅館。⑵又原告提供住宿或休息之對象，雖限於臉書會員，然原告召募會員之方式為①使用網路②具有臉書帳號③填寫入門申請書並提供身分證。而任何人會使用電腦且具有網際網路知識者，即得於網路上建立臉書帳號，且此為現代人經營社會生活所常使用之方式，原告以之作為是否准予入住棚棚屋之標準，尚不構成具有特定性。是以原告於臉書社群網站揭露提供住宿設施及收費標準訊息，即屬對不特定人招攬提供住宿服務。⑶至於原告主張於營業前曾向主管機關查詢云云。然原告查詢之問題為：「..計畫在空地或商用住宅的大樓內，約40坪的空間以搭建帳篷的方式，同時提供空調與盥洗衛浴設備還有客廳，以符合背包客在經濟、舒適、乾淨、衛生、隱私方面的需求，月營業額預估約新台幣5 萬元。請問以上述方式來經營，應以哪種特別行業別來申請？需特別注意什麼？」，被告所屬機關觀光局回覆略以：於商用住宅大樓提供背包客住宿一節，依據交通部99年12月29日交路字第0000000000號令示，以不動產租賃方式經營....，屬旅館業之營業行為，而旅館業管理規則規定，經營旅館必須辦妥公司或商業登記，並向地方主管機關申請旅館業登記，領取旅關業登記證後，始得營業....，另外，於空地搭建帳篷之方式，非本局所管行為，煩請洽相關單位辦理」（見卷第15至16頁），顯見被告所屬主管機關觀光局承辦人員已建議原告應取得旅館業登記證，始得在大樓內提供背包客住宿或休息，原告主張事先徵詢被告主管機關確認不違法云云，與事實不符，不足採信。
（四）末按，行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」，是以違反行政法上義務之行為，若係出於故意或過失，依上開法條之反面解釋，即應加以處罰。本件原告既藉由輔佐人余建中事先向高雄市政府線上服務系統諮詢適當經營行業與應行注意事項，並獲回覆，自當知悉於商用大樓內提供不特定背包客住宿服務並予收費，應取得旅館業登記證後始得經營，乃竟仍有事實概要欄所載之違規情事，其主觀上即有違反觀光發展條例及旅館業管理規則之相關規定應無疑義。是以，被告認定原告未先向地方主管機關申請登記領取旅館業登記證後，即擅自在高雄市○○○路經營「棚棚屋」旅館業務，違反發展觀光條例第24條第1 項規定，並按同條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準第6條附表2第1項規定，裁處原告9 萬元罰鍰，並禁止其營業，經核既未逾越法定裁量範圍，且無與法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用等情事，自難謂為不法。
（五）綜上所述，原告前開主張既不可採，則被告以原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，依同條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準第6條附表2第1項規定，裁處9萬元罰鍰，並禁止其營業，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核與判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 102 年 5 月 31 日
臺灣高雄地方法院行政訴訟庭
法 官 吳文婷上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 6 月 3 日
書記官 葉玉芬