臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第84號
103年5月26日辯論終結原 告 財政部國有財產署（改制前為財政部國有財產局）代 表 人 周後傑訴訟代理人 吳宗明複代理人 何旭苓律師複代理人 蘇哲萱律師複代理人 劉彥伯律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 許文銓訴訟代理人 黃國維訴訟代理人 黃淑妤上列當事人間水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國102 年5 月14日農訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要坐落高雄市○○區○○○○段○○○○○ ○號國有土地（以下簡稱系爭土地）之管理單位為原告，被告認定原告為系爭土地之水土保持義務人。被告所屬水利局於101 年6 月27日派員至系爭土地會勘，發現有崩塌及落石情事，以101 年6 月28日高市000000000000000 號函請原告於101 年7 月28日前，依水土保持法暨水土保持技術規範妥善實施水土保持處理與維護並改善完成。嗣該水利局復於101 年8 月8 日派員至系爭土地辦理會勘，再以101 年8 月13日高市水保字第00000000000 號函請原告善盡水土保持義務人之責，編列經費或向相關單位爭取治理，並命原告應於101 年9 月10日前依據水土保持法第8 條規定提出解決方案或改善對策。惟原告未在規定期限內完成改正，被告認其違反水土保持法第8 條第1 項第9 款（原處分誤繕為第8 條第9 項）規定，爰依同法第33條第1 項第1 款規定，以101 年11月5 日高市府水保字第00000000000 號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願亦遭決定駁回，爰提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）被告以原告未遵期依水土保持法暨水土保持技術規範，於座落於被告機關都市計畫範圍內之系爭292-3 地號國有非公用山坡地崩塌處實施水土保持處理與維護及提出解決方案或改善對策，以及原告機關未於101 年9 月19日向被告說明理由，已違反水土保持法第8 條第9 項，而於101 年11月5 日依該法第33條第1 項第1 款規定裁處原告6 萬元之處分，並不合法。
（二) 系爭崩塌乃肇因於101 年6 月間「610 水災」之超大豪雨
，屬天然災害所致之禍害，當應適用災害防救法之規定認定治理權責歸屬，而依災害防救法第4 條、第27條第1 項第16款及第36條第1 項第13款規定可知，被告機關乃該法所定之主管機關，自應本於其主管機關之權責，實施災害之應變、防止災害擴大及災後復原重建所需之治理與復健等事項，故系爭崩坍之治理顯然屬於被告機關之責任範圍，而與原告機關無涉；再參中央水土保持主管機關即行政院農業委員會（下稱農委會）97年5 月21日農授水保字第0000000000號函文，亦記載：「都市計劃範圍內土地……之災害復健，均應逕移該管權責機關辦理，不宜彙列為國有財產局之水土保持義務。」，已明確揭示系爭土地之水土保持工程並非原告之水土保持義務；復參行政院函送之「 坡地崩塌防災權責分工表」，亦已明定都市計劃區、山
坡地社區之坡地崩塌防災乃由直轄市政府主辦，系爭土地乃被告都市計畫區範圍內之土地，則系爭崩塌即應由被告負起防災及整治之義務。綜上，依災害防救法、農委會97年5 月21日函文及「坡地崩塌防災權責分工表」，均可得知系爭土地上之崩塌治理乃被告之權責，然被告竟故意忽略上開法規及上級機關之意見，逕自以水土保持法認定乃原告之水土保持義務並據以裁罰，則原處分顯然具有不適用法規以及適用法規錯誤之違法，而應予以撤銷。
(二) 再，因系爭崩塌發生後即知泰利颱風將接續來襲，故系爭
崩塌治理顯然具有時間上之急迫性而應盡速實施相關應變措施，以免後續颱風遭成災情擴大，而，依災害防救法第27條第1 項第16款規定，被告乃實施災害應變措施之權責機關，需由被告實施應變措施以避免災情擴大；再依「國有非公用山坡地需實施水土保持工作案件處理流程表」（下稱流程表）亦可知，具有治理上之急迫性者，縱屬原告應負之水土保持義務，亦應由被告先依災害防救法規定執行緊急處理並實施災害防救相關措施，綜上可知：縱認系爭崩塌之治理乃原告之水土保持義務，然因具有治理上之急迫性，故依災害防救法第27條第1 項第16款規定及上開流程表可知，亦應由被告先為實施災害應變措施，先為緊急處理以防止災情擴大方屬適法，惟被告竟率然推諉，另以水土保持法規定責令原告代為治理，則被告上開作為顯然緩不濟急且與上開法規及流程表相違，被告怠於履行治理責任已屬行政怠惰，竟又以原告未遵期實施水土保持措施而裁罰原告，則其處分顯然違法，應予撤銷。
（三）而，縱認系爭崩塌之治理屬原告應負之水土保持義務且不具治理上之急迫性，惟依行政院經濟建設委員會90年12月11日部（90）字第05455 號函可知，有關國有山坡地之水土保持處理與維護工作，乃由中央水土保持主管機關即農委會水土保持局逐年編列預算統籌辦理，而其行政流程乃依上開農委會97年5 月21日函文說明二：「有關各直轄市、縣（市）政府轄內需實施水土保持處理與維護工作之國有非公用山坡地，現行作業係依……『國有非公用山坡地需實施水土保持工作案件處理流程表』規定，由各直轄市、縣（市）政府勘查判定是否符合彙列原則，將需由國有財產局實施水土保持處理與維護之案件及其工程內容、經費等提報該局。再由國有財產局彙送本會水土保持局協助爭取次年度專項經費以實施治理。」，即，依前開「國有非公用山坡地需實施水土保持工作案件處理流程表」流程表辦理之。是以，倘認系爭土地崩塌之治理屬於原告之水土保持義務且不具治理上之急迫性，則應由被告勘查後，將相關工程內容、經費等提報予原告，再由原告於次年彙送農委會水土保持局協助爭取次年度專項經費以實施治理，換言之，該項水土保持工程乃由農委會水土保持局編列經費統籌辦理，非原告得擅自為之，原告之行政義務僅為代被告轉送相關資料予農委會水土保持局，並不包含需自行實施任何水土保持措施；而，被告明知上開行政程序，卻不循上開程序，一再限期原告必須於當年度（101 年）
8 、9 月間即自行實施水土保持措施，再以原告未於規定期限內為之而裁罰，可知被告顯係刻意忽視上開行政程序，課予原告客觀上根本無法達成之義務，且不啻為要求原告違反上級機關訂定之行政程序，原處分顯然違反期待可能性原則又流於恣意，原處分應予撤銷。
（四）如前所述，系爭崩坍理應由被告依災害防救法、農委會97年5 月21日函文及「坡地崩塌防災權責分工表」，由被告自行負起治理之責，縱使系爭崩塌乃原告應負之水土保持義務，亦應區分是否具有治理上之「急迫性」而依「國有非公用山坡地需實施水土保持工作案件處理流程表」做不同處理，惟，無論是否具急迫性，原告之行政義務均僅止於代被告將相關資料轉呈農委會水土保持局而已，並不包含由原告自行實施水土保持措施。實則，於本案爭議發生前，被告從未要求原告應自行於經管之國有非公用山坡地上實施任何水土保持措施，縱使經認定為屬原告之水土保持義務，亦均依照上開「國有非公用山坡地需實施水土保持工作案件處理流程表」辦理，亦即，倘非由被告自行實施水土保持工作，即係請原告代轉農委會水土保持局，而從無要求原告應自行實施水土保持工作之先例，即，被告依災害防救法主管機關之權責自行實施相關救災措施，或依上開流程表區分是否急迫而為辦理，已成為被告長年慣行之行政慣例，原告亦因此產生正當合理之信賴，故被告於系爭崩塌治理亦應為相同處理，惟今被告竟一反常態，逕命原告自行實施水土保持工作並據以裁罰，則原處分除有上揭適用法規錯誤、不適用法規及違反期待可能性之違法外，尚與其向來之行政慣例相悖，而有違反平等原則及行政自我拘束原則之違誤，應予撤銷。
（五）倘被告抗辯系爭土地上之崩塌屬於原告之水土保持義務而應由原告自行治理，則被告實應說明何以其可不依災害防救法所定主管機關之權責自行治理，反認定屬於原告水土保持義務之理由；此外，更應說明何以系爭崩塌不依其向來遵循之「國有非公用山坡地需實施水土保持工作案件處理流程表」辦理，而逕自依水土保持法命原告應自行實施數項水土保持義務，亦即，被告須具體說明系爭崩塌與先前其他類似事件有何實質上之差異，以致於被告可捨棄向來遵循之「國有非公用山坡地需實施水土保持工作案件處理流程表」不用，於本案特別引用水土保持法規定認定、下命並裁罰原告之原因；否則，被告即應受先前行政慣例之拘束，將本案與其他案件做相同處理，亦即依該流程表請原告轉呈相關資料至農委會水土保持局統籌辦理即可，而非命原告自行實施相關水土保持措施，以保障原告之正當合理之信賴，並維持法秩序之安定，避免原告遭受損害。
（六）末，被告尚將原告未於其指定之101 年9 月19日至被告說明之事實，列為裁罰原告6 萬元罰鍰之理由，此參原處分：「查該處（即指原告）規定期限內改正且101 年9 月19日未至本局說明，違反本法第8 條第9 項，依據同法第33條第1 項第1 款規定處分。」，以及被告102 年7 月31日答辯狀：「七、查南區分署並未派員到被告機關說明，視為放棄陳述之機會，故被告機關之裁罰於法有據，故原告機關所言之訴，不足採信。」即明；惟查，行政程序法第
102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」，而，上開法律並未限制處分相對人須「到場」陳述意見，處分相對人以書面陳述並無不可，而本案原告針對系爭崩塌之治理權屬，於原處分作成前即已數次發函被告說明相關法律依據及理由，且於被告指定說明日當日，亦曾再度發函說明，故被告於處分前，實已明確知悉原告之所有主張，惟被告不僅不予斟酌，尚以原告未於指定期日「親赴」被告說明為由裁罰原告，被告顯然故意曲解法律規定，而有適用法律錯誤之違法，應予撤銷等語，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）按水土保持法第4 條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」再按同法第8 條第9 項規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：( 下略) 九、其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治災害需實施水土保持處理與維護。」另按同法第33條第1 項第1 款規定：「有下列情形之一者，處新台幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反第8 條第1 項規定未依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護，或違反第22條第1 項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」末按行政程序法第
105 條第3 項規定：「不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會。」。
（二）原告雖主張系爭土地，依行政院農業委員會97年5 月21日農授水保字第0000000000號函釋，各直轄市、縣( 市) 政府勘查時，除應查明有無為違規行為，以及有無訴願人以外其他適格之水土保持義務人外；並應針對擬實施處理與維護地點，先行釐清災害屬性及其治理權責機關( 單位)，諸如道路及其邊坡、都市計畫範圍內土地、河川區域限內土地等災害復建均應逕移權責機關辦理，不宜彙列訴願單位之水土保持義務云云，惟查本案經被告所屬水利局10
1 年6 月28日高市000000000000000 號函旨揭系爭土地為原告轄管之國有土地，亦屬水土保持法第4 條所稱之水土保持義務人暨行政院農業委員會95年11月20日農授水保字第0000000000號函釋土地所有權人對於土地具有社會義務，故閒置土地之所有人應善盡管理責任，仍應依水土保持法暨水土保持技術規範妥善實施水土保持處理與維護，且於同函要求原告南區分署於101 年7 月28日前提出改善方案。
（三）原告另主張「本處於101 年7 月6 日台財產南改字第0000000000號函依據行政院「坡地崩塌防災權責分工表」規定請原處分機關主政處理，並依其項次3 「災害復原重建」項目，有關都是計畫區、山坡地社區災害防治之主辦，係直轄市、縣轄（市）政府之權責」云云。然查，「災後復原重建」依據「公共設施災後復建工程經費審議及執行作業要點」第7 條第1 款及「高雄市政府動支災害準備金作業要點」第4 條，並無原告機關稱之「災後復原重建」之適用，系爭土地之崩塌地處理及維護仍屬原告之權責，被告所屬水利局101 年7 月19日高市水保字第00000000000號函復原告 並依據「國有非公用山坡地需實施水土保持工作案件處理流程」主動填報勘查紀錄表1 份。被告所屬水利局101 年8 月13日高市水保字第00000000000 號函檢送系爭土地之勘查紀錄表1份於原告，請原告善盡水土保持義務人責任編列經費或向相關單位爭取治理，並依據水土保持法第4 條及第8條規定請原告於101 年9 月10日提出解決方案或改善對策 。原告101 年8 月31日台財產南改字第0000000000號函仍以非水土保持義務人之由並檢還勘查紀錄表1 份，該函顯已違反水土保持法第4 條之規定並無意提出解決方案或改善對策 ，被告101 年9 月12日高市府水保字第00000000000 號函請南區分署派員於101年9 月19日到被告說明，且敘明逾期未提出陳述意見者，將依據行政程序法第105 條第3 項規定，視為放棄陳述之機會，被告將依職權調查結果查處。而查，南區分署並未派員到被告說明，視為放棄陳述之機會，故被告之裁罰於法有據，原告機關所言之訴，不足採信等語，資為抗辯，並答辯聲明：原告之訴駁回。
四、二造爭執要旨：系爭土地於101 年6 月間之崩塌情形，是否構成災害防救法所稱之天然災害？如非，原告是否為水土保持法第4 條所稱之水土保持義務人，負有依水土保持法暨水土保持技術規範妥善實施水土保持處理與維護並改善完成之義務？
五、本院之判斷：
（一）按水土保持法第4 條規定「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、第
8 條第1 項第9 款規定「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：... 九、其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治災害需實施之水土保持處理與維護。」、第33條第1 項第1 款規定「有下列情形之一者，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反第8 條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第22條第1 項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」。另依勞委會93年12月27日農授水保字第0000000000號及95年11月20日農授水保字第0000000000號函釋意旨，土地所有人對於土地具有社會義務，故閒置土地之所有人仍應善盡管理責任。準此，水土保持法第四條所稱之公、私有土地之「使用」，宜為較廣義之解釋，即閒置土地亦屬消極性質之使用行為，合先敘明。
（二）原告主張系爭土地屬坐落都是計畫區內之山坡地形，於10
1 年6 月間，因610 豪雨災害連日沖刷而崩塌，原告於10
1 年6 月1 日與鼓山區公所致現場會勘後，鼓山區公所於
101 年6 月14日以高市○區00000000000000 號函，通報被告主政辦理會勘。當時中央政府及被告皆成立災害應變中心以資因應，中央災害中心甚且於101 年6 月12日11時升級為一及開設，是以系爭土地因連日超大豪雨沖刷災害所致崩塌，為災害防救法所稱天然災害，係屬「災後復原重建」情形，有行政院秘書長99年6 月3 日院臺忠字第0000000000號函送「坡地崩塌防災權責分工表」之適用。
另依農委會97年5 月21 日 農授水保字第0000000000號函釋意旨，各直轄市、縣（市）政府勘查時，除應查明有無違規行為，以及有無原告以外其他適格之水土保持義務人外；並應針對擬實施處理與維護地點，先行釐清災害屬性及其治理權責機關（單位），諸如道路及其邊坡、都市計畫範圍內土地、河川區域線內土地等之災害復建，均應逕移該管權責機關辦理，不宜彙列為原告之水土保持義務；又依災害防救法第36條第1 項第17款、水土保持法施行細則第35條第1 項第4 款規定及前揭「坡地崩塌防災權責分工表」，其中項次3 「災後復原重建」內項目3-6 ，有關都市計畫區、山坡地社區災害防治之主辦應為直轄市、縣（市）政府權責，故被告所為處分顯有違誤云云，並提出0610豪雨水災中央災害應變中心新聞稿及101 年6 月10日至6 月14日之雷達回波圖、24小時累積雨量圖為證（見本院102 年度簡字第83號卷28頁至31頁）。惟查，上開新聞稿僅證明高雄市被列為為超大豪雨區及中央災害應變中心提升至一級開設一事，然應變中心之開設，僅係預防措施，並不代表全市或全區之受損已達災害防救法第2 條所定之天然災害程度，且101 年6 月10日前後高雄地區雖發布為豪大雨區，但高雄市面績達2946.2 671平方公里，上開累積雨量圖並未顯示雨量全灌在鼓山地區，況且依被告提出之101 年6 月左營雨量觀測站之平均雨量表與土石流警戒累積雨量表所示，鼓山區之土石流警戒雨量為550mm ，而當時6 月10日單日平均雨量為100. 5mm，前後日則為
63.5mm及67.5mm，且計算6 月6 日（之前雨量為0 ）至6月18日（原告會勘系爭土地之日）之累積雨量為486mm 未達550mm 之土石流警戒範圍，此外考量行政院公共工程委員會等中央防災機關並未將本次崩塌列寶為天然災害範圍，故系爭土地上擋土牆之本次崩塌，係屬平常下雨所致之崩塌，並非災害防救法第2 條所列之天然災害，其整治程序並無適用災害防救法及前揭「坡地崩塌防災權責分工表」之餘地。
（三）承前所述，系爭土地擋土牆之崩塌，既非屬災害防救法所稱之天然災害，則其相關災害防治法規即應適用水土保持法，而原告既為系爭土地之管理單位，依該法第4 條之規定，原告即為水土保持義務人。關於原告如何履行其水土保持義務，原告主張因本次崩塌之防治具有急迫性，應適用災害防救法第27條第1 項第16款及前揭流程表，應由被告（即地方水土保持機關）先依災害防救法規定權責執行緊急處理並實施災害防救相關措施，被告於緊急實施水土保持處理前前應辦會勘，將會勘結果及相關施工計畫、項目即預估經費等送本局轉送水保局續處，由原告為被告向農委會爭取經費，並無立即採取防治措施之義務，被告要求原告限期實施相關工程，於法不合云云。惟查，被告所屬水利局於101 年6 月27日至現場勘查，有現勘紀錄表在卷可稽（見原處分卷23頁），並於101 年8 月8 日再至現場勘查，勘查結果確認災因為天然災害，勘查意見為提報國有財產局彙辦，擬辦工程內容為：其他：請填工法、計價單位、數量、防落石柵20公尺、防落石網100 平方公尺，此有10 1年度國有非公用山坡地需實施水土保持處理與維護案件勘查紀錄表附可稽（下稱勘查紀錄表）見原處分卷37頁），可見雖非屬災害防救法第2 條之天然災害，對於非公用國有山坡地之防治，被告仍有依前揭流程表會勘及提出擬辦工程內容之義務，並提報原告會辦。又被告雖有提出勘查紀錄表之義務，但其究非系爭土地之水土保持義務人，被告上開會勘行為，係為輔助原告盡其水土保持義務，且勘查紀錄表並無急迫性或非急迫性之記載，僅記載擬辦工程內容供原告防治參考，以便利原告向農委會爭取水土保持計畫經費，並未因此免除原告之水土保持義務，乃原告自承其接獲被告之會勘紀錄及限期函文後，既未向上級機關爭取經費，亦未有任何實際防治措施或擬辦方案回復被告，而係將被告之限期函文退回，爭執應由被告負水土保持義務等情，足認原對於系爭土地擋土牆之崩塌情形，並無任何防治之作為，而未盡其水土保持義務。
（四）原告雖另主張系爭土地縱無「坡地崩塌防災權責分工表」之適用，原告為系爭土地之水土保持義務人，然系爭土地之治理，不論有無急迫性，依前開流程表之程序，原告僅有代被告爭取治理經費，並無實際從事治理工程之義務云云。惟查，原告既為水土保持義務人，自有實際治理之法律上義務，前開流程表雖列有被告辦理會勘及建議施作工程之程序，然此僅為協助原告治理，前開流程表並無變更水土保持法第4 條所定水土保持義務人規定之效力。原告雖舉治理慣例，向來由原告爭取經費後交由被告實施治理工程，被告逕予裁處，違反平等原則、行政慣例、行政怠惰、行政自我拘束及信賴原則云云。惟查，被告僅係發函原告要求提出改善報告，並未以實際施作工程為限，而原告自承於期限屆至前未向上級機關爭取經費，亦未提出改善方案，反發函退回函文及說明其非水土保持義務人云云，自屬未有任何改善方案之提出。按關於災害防救業務之業務，依災害防救法第4 條之規定，主管機關在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府，是以本案天然災害之屬性是否為災害防救法第2 條所稱之天然災害，其認定之權責機關既為被告，原告即無爭執之權利，故原告未依限提出任何改善方案，自屬違反水土保持法第8 條第1 項第9 款之行政義務。本案違規情形與原告在其他水土保持案件均會向上級爭取治理經費之情形不同，自無被告是否違反平等原則、行政怠惰、行政自我拘束、信賴原則之問題。
（五）綜上所述，被告所屬水利局以101 年6 月28日高市000000000000000 號函告知原告依水土保持法第4 條規定，為系爭土地之水土保持義務人，依農委會95年11月20日農授水保字第0000000000號函釋土地所有權人對於土地具有社會義務之函釋，閒置土地之所有人應善盡管理責任，仍應依水土保持法暨水土保持技術規範妥善實施水土保持處理與維護，且於同函要求原告南區分署於101 年7 月28日前提出改善方案，惟原告違反同法第8 條第1 項第9 款規定之處理及維護之義務，未為任何處理與維護，經被告限期處理後，仍未有處置，從而被告依同法第33條第1 項第
1 款規定，以原處分裁罰6 萬元，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦稱妥適，原告請求撤銷原處分及訴願決定，核無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，二造其餘攻擊防禦方法之提出，於本案判決結果無影響，爰不另為一一論駁，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 5 日
行政訴訟庭 法 官 吳文婷上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，並依法繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 103 年 6 月 13 日
書記官 葉玉芬