臺灣高雄地方法院行政訴訟裁定 103年度簡字第164號原 告 鄧如峯訴訟代理人 林堯順律師被 告 財政部國有財產署南區分署代 表 人 黃莉莉訴訟代理人 吳碧娟律師上列當事人間承租國有土地事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文本件移送至臺灣嘉義地方法院。
理 由
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」行政訴訟法第2 條、第12條之2 第2 項前段分別定有明文。次按審判權限之有無，為合法訴訟應優先具備之訴訟成立要件，不問訴訟進行至何程度，法院均應依職權調查處理，毋待當事人之主張。且當事人訟爭案件之事件性質，應依其原因事實及訴訟標的為法律上之客觀判斷，如應定性為私法關係之爭議，則應歸屬普通法院審判之訴訟事件。縱當事人主觀上認其為公法上爭議事件，或認應屬行政法院管轄之公法爭議事件，受訴法院仍不受其主觀法律見解之拘束，而應依該事件之本質，為法律上之客觀評價，正確劃歸由有審判權限之法院審理之，以符合二元訴訟制度之公益目的，要難單憑原告主觀上之主張，而作為行政法院有無審判權限之判斷標準。準此，當事人起訴所爭執之事項，必須為公法上爭議，且法律無別有規定審判法院時，始得依法提起行政訴訟，由行政法院審理之。又所謂公法上之爭議，係指人民與行政機關間，因公法關係（包括公法上法律關係或公權力措施）所生之爭議而言。當事人如就行政法院無審判權之私法爭議事件或法律別有規定由普通法院審判之訴訟事件，誤向行政法院提起行政訴訟時，行政法院即不得為本案之辯論及裁判，而應依職權將該訴訟事件移送至有受理訴訟權限之普通法院審理。
二、本件原告主張：
（一）原告前於民國103 年8 月13日依據國有財產法第42條第1項第2 款規定，向被告申請承租坐落嘉義縣○路鄉○○段○○○ ○號土地（下稱系爭土地），然經被告審查後認為資格不符而註銷原告之申請，並表示此非為行政處分，應依循民事訴訟程序處理，拒絕做出行政處分。然原告之祖先早於日據時代已占有使用系爭土地，而後被告於阿里山之土地進行編定後，原告之父親就系爭土地與被告成立租賃契約，經被告同意並向嘉義縣政府申請建築執照後，於系爭土地上興建建物。詎料被告嗣後反悔，表示建物於97年11月10日方竣工，並不符合國有財產法第42條第1 項第2款承租國有土地之資格，否認原告有合法正當之權源可承租使用系爭土地，要求原告將系爭建物拆除，並將土地返還於被告。被告當初同意原告興建建物，事後卻反悔並以此為理由拒絕原告之申請，其反覆無常之行為造成原告無所適從。又訴外人羅芳審、黃榮懷，其建物亦超過標準，然被告卻以繳納補償金之方式免除其拆除之責任，且得繼續承租國有土地，原告與訴外人羅芳審、黃榮懷之情狀相同，被告卻拒絕原告繳納補償金，甚至要求原告須拆屋還地後，方得繼續承租系爭土地。被告之行為顯然已違反平等原則及誠信原則，其應做出同意原告申請承租系爭土地之行政處分，而非以未附理由之方式註銷原告之申請。嗣原告就被告所屬之嘉義辦事處於103 年8 月13日以台財產南嘉三字第00000000000 號書函之處分不服，提起訴願，嗣後經財政部以103 年10月16日台財產訴字第0000000000
0 號訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
（二）原告向被告申請承租系爭土地而被駁回之行為，應為公法範疇，故原告得就此依法提出行政爭訟以為救濟：參照大法官釋字第695 號解釋，我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（本院釋字第448 號、第466 號解釋參照）。至於人民依行政法規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟（本院釋字第540 號解釋參照）。按補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益（森林法第5 條規定參照）。故林區管理處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。是林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，如有不服，自應提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。又參照大法官解釋第540號，人民向行政機關申請承租公有財產，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果，不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，該機關與人民間既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，除法律別有規定者外，須依法提起行政爭訟以為救濟。然被告卻將是否准予承租及准予承租後之締約程序混為一談，表示原告申請承租國有土地之行為乃為私法上締約行為，故原告僅得依循民事爭訟處理，不得提起行政救濟。惟依據上開大法官解釋可知，行政機關認定不符合該當要件前，則該機關與人民間為成立任何私法關係，當主管機關認定符合要件進入締約程序時，方為私法關係之範疇。今原告申請承租國有土地，遭被告駁回，尚未進入締約程序，仍屬於公法範疇，但被告卻已註銷之方式回覆原告，表示原告未檢附82年7 月21日前已實際使用之文件，逕自註銷，未給予原告任何解釋或補件之機會，更拒絕做成行政處分，剝奪原告提起行政救濟之機會。
（三）被告所屬之嘉義辦事處拒絕原告申請承租系爭土地之行為，已違反行政程序法第6 條之平等原則，依據行政程序法第111 條第7 款，此行政處分無效：按行政程序法第6 條之規定，行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。此為行政法上之平等原則，亦係憲法第7 條規定保障人民平等權之具體要求。平等原則之基本要件，在要求行政行為對本質相同之事物，應為相同之處理，對於本質不同之事物，亦須為不同處理；惟為防平等原則之濫用，對事物本質是否相同，應依客觀標準認定之（最高行政法院93年度
214 號判決參照) 。透過上開平等原則之作用，行政機關內部之指令或作業規定具有外部效力，亦即行政機關非有正當理由，作成行政行為時，應依其內部指令或作業規定，對行為相對人不得為差別待遇；相對人亦有要求行政機關依其內部之指令或作業規定，對其為與其他人相同處理之請求權（最高行政法院96年判字第1651號判決參照）。
原告曾向被告承租系爭土地，並申請於系爭土地上興建建物，當時經過被告之同意，且經嘉義縣番路鄉公所核發使用執照。惟當時因不諳法律而有違規之情狀，被告要求原告拆除，然本轄村民羅芳審、黃榮懷，亦因超高建築，然被告以繳補償金方式罰之，准予免除拆除。而原告與上開違規人之情形相同，其他違規人卻得用罰鍰之方式解決，更可繼續承租土地，然原告不但被要求將建物全數拆除，甚至被駁回續租土地之申請。又原告之祖先於82年7 月21日以前已使用系爭土地，並有相關文件可資證明，然被告未給予原告補件之機會，擅自以註銷之方式駁回原告之申請，顯有失公允。
（四）行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第8 條有明文規定。當初原告之父親承租系爭土地時經被告同意，並向嘉義縣政府申請核發建築使用執照，於系爭土地上興建建物，然今被告卻以系爭建物竣工日期為97年11月10日，否認原告有正當合法之權源可承租使用，更要求原告應將系爭建物拆除。被告當初同意原告興建系爭建物，嗣後表示因竣工日期為82年以後，而拒絕原告申請繼續承租系爭土地，並據此要求原告應將建物拆除，原告當初基於信賴被告而興建系爭建物，如今被告卻據此拒絕原告之申請，還要原告拆除，被告反覆之行為不但讓原告手足無措，更違反行政程序法第8條之誠實信用原則，侵害原告之信賴利益。
（五）依據國有財產法第42條第1 項第2 款，非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰82年7 月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。而原告之祖先早於日據時期就實際使用系爭土地，此部分有當時所簽訂之嘉義縣合作造林合約實測圖可稽，故原告符合國有財產法第42條第1 項第2 款於82年7 月21日以前就以實際使用之要件，且原告願繳清歷年使用補償金，故原告主張乃有理由，被告應核准原告之申請案。
（六）綜上，原告爰聲明請求撤銷訴願決定及原行政處分，被告並應同意原告承租系爭土地。
三、經查：
（一）按國有財產法第42條第1 項第2 款規定：「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰……二、民國82年7 月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。」次按行政訴訟法第2 條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」及第12條之2 第2 項前段規定：「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」再按司法院釋字第
448 號解釋：「司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒，憲法第77條定有明文，可知民事與行政訴訟之審判有別。又依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297 號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年判字第
270 號判例及61年裁字第159 號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」及釋字第466 號解釋：「憲法第16條規定人民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判。至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之。……」準此，得依行政訴訟法提起行政訴訟者，限於公法上之爭議；至私法上之爭執，行政法院並無受理訴訟權限。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，如非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，應循民事訴訟程序解決。行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。
（二）又按司法院釋字第695 號固解釋：「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」惟該695 號解釋係就行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租地契約，未為准許之決定所生之爭訟而為之解釋，必須符合該695 號解釋之要件，始得援用該695 號解釋。經查，本件被告就原告依國有財產法第42條第1 項第2 款規定，向被告申請承租系爭土地，核屬為訂立租賃契約所為要約之意思表示，而被告予以否准，僅屬土地管理者不為承諾出租系爭土地之意思表示，故原告因被告拒絕原告承租系爭土地所生之爭議，實係屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，依上開司法院釋字第448 號及第466 號解釋意旨，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，原告若對之爭執，應循民事訴訟程序解決。且本件爭訟非屬行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租地契約，未為准許之決定所生之爭訟，核與司法院釋字第695 號解釋之要件不合，原告不得提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由普通法院審判，本院對之並無審判權。是訴願決定不予受理，洵無違誤，原告逕向本院提起行政訴訟，即有未洽。
（三）另由司法院釋字第540 號解釋理由書：「……國民住宅條例係為統籌興建及管理國民住宅，以安定國民生活及增進社會福祉之目的而制定（該條例第1 條），並由政府機關取得土地興建及分配住宅，以解決收入較低家庭之居住問題（同條例第2 條、第6 條），其具體之方法係由政府主管機關取得土地、籌措資金並興建住宅，以收入較低家庭為對象辦理出售、出租、貸款自行建築或獎勵民間投資興建（同條例第2 條、第6 條、第14條、第16條、第23條及第30條等參照）。除其中獎勵民間投資興建之國民住宅，承購人與住宅興建業者屬於單純之私法關係，並無疑義外，主管機關直接興建及分配之住宅，先由有承購、承租或貸款需求者，向主管機關提出申請，經主管機關認定其申請合於法定要件，再由主管機關與申請人訂立私法上之買賣、租賃或借貸契約。此等契約係為推行社會福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，所採之私經濟措施，並無若何之權力服從關係。性質上相當於各級政府之主管機關代表國家或地方自治團體與人民發生私法上各該法律關係，尚難逕謂政府機關直接興建國民住宅並參與分配及管理，即為公權力之行使。至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果（參照國民住宅出售、出租及商業服務設施暨其他建築物標售標租辦法第4 條）不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法提起行政爭訟，係另一問題。……」以觀，足見該540 號解釋理由書先敘明國民住宅條例制定之目的、所欲解決問題及具體方法、與國家、國民、社會等重要公益之關聯性甚高，再闡述政府主管機關對於人民申請承購、承租該機關直接興建之國民住宅或貸款者，認為依相關法規或行使裁量權之結果不符合該當要件，未為准許之決定所生之爭訟，應依法提起行政爭訟，故必須符合該540 號解釋所述之要件，始得援用該540 號解釋。且尚難徒憑該540 號解釋理由書，遽謂凡政府機關否准人民締約之申請，而未能進入訂約程序者，人民對於該否准之決定所生之爭訟，均得提起行政爭訟。矧本件爭訟非屬政府主管機關對於人民申請承購、承租該機關直接興建之國民住宅或貸款者，認為依相關法規或行使裁量權之結果不符合該當要件，未為准許之決定所生之爭訟，核與司法院釋字第540 號解釋之要件不合。且國有財產法第42條第1 項第2 款規定制定之目的、所欲解決問題及具體方法、與國家、國民、社會等重要公益之關聯性與該540 號解釋情形有別。是原告對於被告否准其申請承租系爭土地之決定，不得提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由普通法院審判，本院對之並無審判權。
（四）從而，本件原告向被告申請承租系爭土地，核屬為訂立租賃契約所為要約之意思表示，而被告予以否准，僅屬土地管理者不為承諾租賃土地之意思表示，要非行政處分。又依前揭司法院釋字第448 號解釋意旨，本件因被告拒絕原告承租系爭土地所生爭議，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟事項，本院對之並無審判權，原告不得依訴願、行政訴訟程序以為救濟，訴願決定不予受理，並無不合。從而，原告逕而提起行政訴訟，依首揭規定之說明，本院應依職權將本件訴訟移送於有審判權之臺灣嘉義地方法院，爰裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 30 日
行政訴訟庭法 官 楊富強上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀。
中 華 民 國 104 年 4 月 30 日
書記官 劉法萱