臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第10號
103年6月10日辯論終結原 告 加密佳食品廠有限公司代 表 人 黃文祥被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 陳金德訴訟代理人 王健州訴訟代理人 張雅惠訴訟代理人 沈俊男上列當事人間飲用水管理條例事件，原告不服不服高雄市政府
102 年11月14日高市府法訴字第00000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係加水站盛裝飲用水之上游水源業者，以地下水體作為水源。被告於101 年12月24日派員至原告位於高雄市○○區○○路○○○ 號之營業地址進行盛裝飲用水水源水質採樣，檢驗結果硝酸鹽氮項目12.5 mg/L ，未符合飲用水水源水質標準最大限值( 硝酸鹽氮標準值：10mg/L) ，已違反飲用水管理條例第6 條第1 項規定，被告於102 年3 月11日高市環局稽字第00000000000 號舉發函請原告陳述意見，原告以102年3 月20日加字第0000000 號函提出陳述意見，惟被告認陳述意見為無理由，且原告於101 年11月12日違反同條款( 本局101 年12月19日高市府環稽字第000000000 00號函) 規定一次，爰依同法第21條暨違反飲用水管理條例處罰鍰額度裁量基準規定裁處新臺幣（下同）12萬元罰鍰並通知禁止作為飲用水水源，原告不服於102 年9 月13日提起訴願，經受理訴願機關以102 年11月14日高市府法訴字第00000000000 號訴願決定「原處分所處罰鍰超過新臺幣6 萬元部分撤銷，其餘部分之訴願駁回」後，原告仍不服，提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）飲用水水源水質標準第5 條規定：以地面水體或地下水體作為自來水及簡易自來水之飲用水水源者，其水質檢驗只有檢驗10項，而飲用水水源水質標準第6 條卻以地面水體或地下水體作為社區自設公共給水、包裝水、盛裝水…之飲用水水源者，其水質檢驗需要檢驗50項，…同樣都是水源，自來水只檢驗水質10項，而地下水體卻必需檢驗50項，兩者明顯存在不平等的檢驗地位。
（二）被告於101 年11月12日至原告營業地址進行包盛裝水水源採樣並送檢驗，舉發公文於101 年12月25日始送達原告，在該公文送達前，原告並不知有檢驗結果不合格之情事，以致未能進行檢查改善，而被告復於舉發公文送達前之前一日即101 年12月24日再度至同一營業處所進行採樣並檢驗，再以檢驗不合格為理由，以原處分對原告裁處，原告實屬不能甘服，被告為求業績，不讓原告有改善空間即連續裁罰，顯無理由，訴願決定未予撤銷，亦有未洽等語，並求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）按飲用水管理條例第3 條第2 項規定「本條例所稱飲用水，指供人飲用之水；其種類如下：…。飲用水之水源如下：一、地面水體：……。二、地下水體：指存在於地下水層之水。」、同法第6 條「第3 條第2 項各款所定水體符合飲用水水源水質標準者，始得作為飲用水之水源。...前項飲用水水源之水質標準，由中央主管機關定之。」、同法第21條「違反第6 條第1 項規定者，處新臺幣6 萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知禁止作為飲用水水源。」及同法第15條之1 「... 經禁止作為飲用水水源或供飲用者，該取水或供水單未於原因消失後，應由非其所屬且取得中央主管機關核發許可證之環境檢驗測定機構，對於水質不合格項目辦理採樣，並以同一水樣送檢後，檢具符合標準之檢驗測定報告，報處分機關核准後，始得恢復作為飲用水水源或供飲用。」、同法第28條「供販賣之包裝或盛裝之飲用水，其水源之水質管理，依本條例之規定；...。」。次按飲用水水源水質標準第3 條第1 項第4 款規定「水源水質檢驗之採樣地點如下：... 四、盛裝水水源：
於盛裝水業者取水後未進入淨水處理設備或貯水設備前，或尚未以管線、載水車或其他容器、設備輸送、盛裝或裝載之前採樣。…」、同水質標準第6 條「地面水體或地下水體作為…包裝水、盛裝水…，其單一水樣水質應符合下列規定: 硝酸鹽氮( 最大限值10.0 mg/L)」，合先敘明。
（二）本案原告之違規事實已如前述，有飲用水管理稽查紀錄、水質檢測報告及舉發函等附卷可稽，揆諸首揭法條及相關規定，原處分依法並無不合。
（三）原告既為加水站盛裝飲用水之上游水源業者，以地下水體作為水源，則被告查驗原告盛裝飲用水水源水質，應依據飲用水管理條例第28條「供販賣之包裝或盛裝之飲用水，其水源之水質管理，依本條例之規定；... 」、飲用水水源水質標準第3 條第1 項第4 款規定「水源水質檢驗之採樣地點如下：... 四、盛裝水水源：於盛裝水業者取水後未進入淨水處理設備或貯水設備前，或尚未以管線、載水車或其他容器、設備輸送、盛裝或裝載之前採樣。... 」，及94年11月15日環保署環署毒字第0000000000號函，以地下水抽出後不經設備處理直接採樣；至於原告主張「飲用水水源及自來水水源之檢測標準寬嚴不一實不公平云云，因法規規範密度屬於立法政策之範疇，故不在被告審查範圍。又本案稽查係針對原告之「盛裝飲用水水源水質」採樣檢驗，因此被告依循上述規定採取未經處理地下水源水質檢驗並依檢驗結果違反飲用水管理條例第6 條及同法第21條予以舉發，續予處分並通知禁止作為飲用水水源，並無不當。
（四）罰鍰額度方面，原告因水源水質項目硝酸鹽氮檢驗值（12.2 mg/L ）( 如卷證第2 頁) ，未符合飲用水水源水質標準最大限值( 硝酸鹽氮標準值：10 mg/L)，另原告於101年11月12日違反同條款規定一次，業經裁罰在案，被告依據違反飲用水管理條例處罰鍰額度裁量基準之規定，予以裁處罰鍰12萬元，經受理訴願機關於102 年11月14日高市府法訴字第00000000000 號函知被告「原處分所處罰鍰超過新臺幣6 萬元部分撤銷，其餘部分之訴願駁回。」，被告於102 年12月4 日高市環局稽字第00000000000 號函知原告「依高雄市政府訴願決定書意旨將102 年8 月16日高市環局飲處字第00-000-000000 號裁處書所處罰鍰超過新臺幣6 萬元部分撤銷」，即無罰款過重之問題。
（五）另原告於102 年10月16日( 被告收文日) 隨函檢具符合飲用水水源水質標準的硝酸鹽氮檢驗報告申請解除禁止作為飲用水水源，經被告於102 年12月23日採樣檢驗符合水質標準後，爰依飲用水管理條例第15條之1 暨行政程序法第
122 條之規定於103 年1 月13日高市環局稽字第00000000
000 號函廢止禁止作為飲用水水源之處分，併予敘明。
（六）綜上所述，原告之訴為無理由等語，資為抗辯，並答辯聲明：原告之訴駁回。
四、兩造之爭點：被告先後於101 年11月12日與101 年12月24日派員至原告同一營業場所進行水源水質採樣與檢驗，二次採樣檢驗結果雖均超過法定標準值，然被告對原告進行第二次水源水質採樣（101 年12月24日）時，第一次採樣不合格之舉發公函尚未送達原告（即101 年12月25日舉發公文送達原告），則原告上揭二次之違章行為是否為行政罰法上之一行為，而有一行為不二罰原則之適用？即被告是否不得以第二次（101 年12月24日）之採樣檢驗結果超過法定標準值，對之進行第二次裁處？
五、法院之判斷：
（一）飲用水管理條例第6 條規定：「第3 條第2 項各款所定水體符合飲用水水源水質標準者，始得作為飲用水之水源。
…。前項飲用水水源之水質標準，由中央主管機關定之。」，第21條規定：「違反第6 條第1 項規定者，處新臺幣
6 萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知禁止作為飲用水水源。」，第28條規定：「供販賣之包裝或盛裝之飲用水，其水源之水質管理，依本條例之規定…。」。飲用水水源水質標準第3 條第1 項第4 款規定：「水源水質檢驗之採樣地點如下：…四、盛裝水水源：於盛裝水業者取水後未進入淨水處理設備或貯水設備前，或尚未以管線、載水車或其他容器、設備輸送、盛裝或裝載之前採樣。…。」，第
6 條規定：「…地下水體作為…包裝水、盛裝水…之飲用水水源者，其單一水樣水質應符合下列規定: 硝酸鹽氮(最大限值10.0 mg/L)。」。另違反飲用水管理條例處罰鍰額度裁量基準第2 條規定：「違反本條例規定者，罰鍰額度應依附表所列情事裁處之。」及附表（節錄）：項次違反條款處罰條款及罰鍰裁量參考因素違規程度(A) 裁量參考因素違規次數(B) 罰鍰計算二第6 條第1項 飲用水水源水質不符合飲用水水源水質標準。第21條處6 萬元以上60萬元以下罰鍰。一、飲用水水源中除大腸桿菌群外，任一水質，最高濃度為飲用水水源水質標準限值倍數：…( 四) 未達3 倍者，6 萬元≦A ＜12萬元…。自本次違反之日起，往前回溯6 個月內違反相同款次數N×6萬元。6 萬元≦A+B ≦60萬元，合先敘明。
（ 二）又「所謂「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰
原則」，乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度不利之後果。詳言之，一行為已受處罰後，國家不得再行處罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰。而所謂「一行為」，其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」。又按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條 第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」郵政法第6 條第l 項、第40條第1款 定有明文。故行為人如有違反郵政法第6 條第l項之行為，而依同法第40條第1 款規定接獲多次罰鍰處分者，即有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之結果。以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反覆實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第
604 號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯應以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使「時段」在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關「按次連續」裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違（本院98年度11 月 份第2 次庭長法官聯席會議決議參照）。」，此亦有最高行政法院101年判字第202 判決意旨可參。
（三）經查，⑴本件原告係加水站盛裝飲用水之上游水源業者，每日以抽取地下水體予以淨化處理後，販送其他下游業者為業，則其每日持續重複抽取地下水體水源予以淨化販送之行為為其營業行為，倘其抽取之水源水質經採樣檢驗有超過法定驗標準值之情形時，其重複抽取水源之違法行為雖屬自然的多數動作，但在評價上應屬法律上一行為。蓋原告係於密集之時間內以重複持續之行為實現違反行政法上義務之構成要件，且行為在持續之時間內並未有重大改變，故應視為一次違反行政法上義務之構成要件。⑵又關於違反行政法義務行為次數之認定標準，宜就個案之具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能性及社會通念定之。本件飲用水管理條例及違反飲用水管理條例處罰鍰額度裁量基準，對於連續違反同法第6 條、第21條之行為，並未規定連續處罰之條件，亦即並未對於前後次處罰之間隔及期間作明確之特別規定，而參酌前揭最高法院101年判字第202 號判決意旨、大法官會議釋字第604 號解釋文「..立法者固得以法律規定行政機關執法人員得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的，但仍須符合憲法第23條之比例原則及法律授權明確性原則。... 」、「立法者對於違規事實一直存在之行為，考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法即時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，從而對此多次違規行為得予以多次處罰..」及考量行政裁罰之制裁所包含確認、干涉與預防之功能，則本案對於違反飲用水管理條例行為之連續處罰，應以行政機關之裁處作為區隔違法行為次數之標準，始得謂為合理且必要之行政管制，否則行為人既不確知檢驗結果違法，即無改善空間，行政機關於裁處前對行為人再進行多次採樣檢驗，既無益行政管制功用之發揮，亦徒增擾民及不符比例原則、法律明確性原則而已。⑶本件被告派員於101 年11月12日至原告營業處抽取地下水體水源採樣檢驗，檢驗結果非肉眼可得判讀亦非立時可知，以致被告於檢驗結果出爐後，雖於101 年12月19日以高市府環稽字第00000000000 號函舉發原告檢驗結果硝酸鹽氮項目12.2 mg /L（標準現值為10/L），不符合飲用水水源水質標準，並限期提出陳述意見云云，惟該舉發函於101 年12月25日始送達原告，原告並於期限內提出陳述意見，被告雖認原告所陳不足採，而仍於102 年7 月17日以高市環局飲處字第00-000-000 000號裁處書裁處罰鍰6 萬元，通知禁止作為飲用水水源及處環境講習2 小時，則在前揭裁處書送達原告前，原告營業上所為之重複持續抽取地下水體水源之行為，縱有水源水質超標違法之情形，依前揭說明，亦應與101 年11月12日之超標行為視為法律上單一行為，僅可受一次之行政處罰，被告於101 年12月24日再次採樣檢驗結果縱屬於法不合，亦屬前開裁處應否加重罰款額度之問題，並非可以重複處罰，故本案原處分係屬對於原告同一違法行為所為之第二次裁罰，違反前揭一行為不二罰之法則，而有所違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 20 日
行政訴訟庭 法 官 吳文婷上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，並依法繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 103 年 6 月 27 日
書記官 葉玉芬