臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第28號
103年10月6日辯論終結原 告 金門縣港務處代 表 人 許正芳訴訟代理人 沈炎平律師被 告 財政部關務署高雄關代 表 人 黃宋龍訴訟代理人 徐淑芬訴訟代理人 林維詩上列當事人間關於變更登記事件，原告不服財政部中華民國102年12月18日台財訴字第00000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為依海關管理進出口貨棧辦法核准設立之貨棧業者，於民國102 年5 月17日向被告申請辦理貨棧年度校正作業，併附貨棧變更登記申請書申請變更負責人登記，惟未檢具負責人異動之相關證明文件供審，經被告以102 年5月22日高普業一字第0000000000號函請限期補正，原告仍未提供。被告乃委請金門縣政府提供相關資料，據以辦理負責人變更之登記，並以102 年6 月4 日高普業一字第0000000000號函准予辦理在案。被告認原告違反海關管理進出口貨棧辦法（下稱系爭辦法）第12條規定，乃依同法第28條及關稅法第86條，於102 年6 月13日以高業處字第102027號處分書（下稱原處分）裁處原告警告乙次。原告不服提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件撤銷訴訟。
二、原告主張：
（一）依系爭辦法第12條第1 項第3 款規定，經完成登記之貨棧如變更負責人，應先向「主管機關」辦理變更登記，再於辦理變更登記之翌日起30日內向經管海關辦理變更登記換發登記證。惟原告組織模式係行政機關，原告之負責人變更並無應向有關主管機關辦理變更登記，並需經核准變更登記之必要程序，則衡諸該辦法第12條第1 項法文之解釋，顯非可適用於原告。又該條所示應向「主管機關」辦理變更登記，乃係如有該項四款事由發生，應依組織型態向各自主管機關辦理變更登記，譬如公司型態下，變更負責人等應向經濟部辦理變更登記；獨資商號則應向縣、市政府辦理變更登記。又系爭辦法第12條第1 項並未就向有關主管機關辦理變更登記定有期限。
（二）再者，系爭辦法第12條第1 項第3 款之規定，乃明定經完成登記之貨棧如變更負責人，應先向有關主管機關辦理變更登記，再於辦理變更登記之翌日起30日內向經管海關辦理變更登記換發登記證，是顯見該30日之期間，係自經完成登記之貨棧向有關主管機關辦理變更登記後始開始起算，而本件原告並無向有關主管機關辦理變更登記之程序，該30日之期間自無從起算，另更顯見該法規之規定，係以有先向有關主管機關辦理變更登記程序義務者為限，此始符合裁罰性法規應為嚴格文義解釋之原則；反之，若不依此解釋，則係透過擴張解釋之方式，無視立法者所定處罰人民之法定要件，過度侵害人民之權利；故被告以原告違反該法規之規定，而依系爭辦法第28條規定轉據關稅法第86條為處以警告一次之處分，原處分顯然違反裁罰法定原則。
（三）又訴願決定略以：「依海關管理進出口貨棧辦法第12條第
1 項規定，經完成登記之貨棧業者，於貨棧經營相關重要事項，如名稱、公司（事務所或營業所、機關所在地）地址、負責人（代表人或管理人）、營業種類、資本額等有所變更時，均應儘速於該事項發生變更且於核准變更登記之翌日起30日法定期限內向監管海關辦理變更登記換發登記證，俾便落實查核管理。準此，依該辦法第8 條完成貨棧登記申請之政府機關或公營事業，雖無須依公司法或商業登記法規定向主管機關辦理變更登記，然依其目的解釋，仍應於該辦法第12條第1 項第1 至5 款相關事項變更之翌日起30日法定期限內向監管海關辦理變更登記換發登記證，方屬允當，否則，無異任令政府機關或公營事業於完成登記後，即得任意變更貨棧之經營管理，而無須向監管海關辦理變更登記換發登記證，使行政管制目的無法達成。」云云，惟原處分係屬裁罰性之不利處分，在解釋上應作嚴格之文義解釋，以保障人民權利不受過度侵害，不可僅以該行政目的無法達成即擴張解釋該適用範圍，否則即違反法律保留原則，並將造成人民權利之過度侵害，至於行政目的無法達成部分，自應透過修法方式予以解決，而非逕透過解釋擴張適用範圍。
（四）訴願決定以原告非屬第一次違反該法規為由，從而認定原行政處分無所違誤，然裁罰性行政處分係處罰行為人違背行政法上義務之行為，而非處罰行為人自身，是以行為人以前之行為為此次處罰之依據自屬違法，況且被告裁罰前未予原告陳述意見機會，訴願決定以此論斷原處分合法，自屬違反不當連結禁止原則及正當法律程序。
（五）另觀被告先前對原告所為之行政處分，以建置通關自動化單軌作業及貨棧登記證等事件為例，被告所為之處分不僅未踐行正當法律程序，且先後矛盾，亦有不當連結之違法，亦可得出被告就行政處分之作成及行政事務之處置均甚不嚴謹，且反覆無常，是訴願決定逕以被告單方所提之函文為據，認被告非第一次違反該法規，而產生對原告不利之立場，該證據取捨顯有違誤。綜上所述，原處分及訴願決定顯有上開違誤，爰依法提起本件訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）系爭辦法雖為法規命令，依據行政程序法第150 條第1 項規定：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」，系爭辦法係依據關稅法第26條第2 項規定授權訂之，符合法律授權明確性原則，原告違反系爭辦法第12條規定，被告依第28條轉據關稅法第86條規定處分，被告依上開規定論處，並未違反裁罰法定原則。又按系爭辦法第12條第1 項規定：「經完成登記之貨棧，其有下列情形之一者，應於向有關主管機關辦理變更登記，並於核准變更登記之翌日起30日內向經管海關辦理變更登記換發登記證。……三、變更負責人。」揆其立法本旨，係要求完成登記之貨棧業者，於貨棧經營相關重要事項，諸如名稱、公司（事務所或營業所、機關所在地）地址、負責人（代表人或管理人）、營業種類、資本額等有所變更時，均應儘速於該事項發生變更且辦理登記之翌日起30日法定期限內向監管海關辦理變更登記換發登記證，俾便落實查核管理。準此，依系爭辦法第8 條完成貨棧登記申請之政府機關或公營事業，雖無須依公司法或商業登記法規定向主管機關辦理變更登記，然依其目的解釋，仍應於系爭辦法第12條第1 項第1 至5 款相關事項變更之翌日起30日法定期限內向監管海關辦理變更登記換發登記證，方屬允當，否則無異任令政府機關或公營事業於完成登記後，即得任意變更貨棧之經營管理，而無須向監管海關辦理變更登記換發登記證，致使行政管制目的不達。從而系爭辦法第12條第1 項所稱「核准變更登記之日」，基於目的、文義解釋，宜解為「該條第1 項第1 至5 款相關事項發生變更之日」，方符本旨。
（二）本案原告既屬依系爭辦法第8 條完成貨棧登記申請之政府機關或公營事業，原告代表人亦屬有權代表對外為意思表示或受意思表示之負責人，則於金門縣政府以101 年10月
1 日府人一字第0000000000號令核定原告負責人一職之派免，並於000 年00月0 日生效時，原告之負責人即已發生變更，原告依系爭辦法第12條第1 項負有向被告辦理變更登記換發登記證之義務，原告迄至102 年5 月17日始申請辦理貨棧年度校正作業，併附貨棧變更登記申請書申請變更負責人登記，顯已逾本辦法第12條第1 項規定辦理變更登記換發登記證法定期限，被告依同辦法第28條轉據關稅法第86條規定處以警告乙次，洵屬有據。
（三）又按行政罰法第3 條規定：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」，原告符合行為人資格規定無訛。次依系爭辦法第12條第1 項規定，行為人確實有申請變更之義務。復按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」，自97年來，原告代表人屢次更動，原告均未依法主動於規定期限內向被告申請變更，被告屢次審酌原告係公營事業，未諳海關法規，屢次於同意變更後，以事後勸告指導方式代替處分，請原告日後注意；未料原告均置之不理，一再違反規定，難謂無故意或過失。依據行政罰法第18條規定，行政機關審酌違反行政法上義務行為應受責難程度等因素，得決定裁處輕重，考量原告違反作為義務行為屢次發生，受責難程度較高，處以警告乙次，應屬適當，並無違反不當聯結禁止原則。此外，原告以建置通關自動化單軌作業及貨棧登記證等事件為例，辯稱被告所為處分不甚嚴謹，且反覆無常，訴願決定援引被告單方所提之函文，其證據取捨顯有違誤一節，原告其所述理由實與本案無關，不宜與本案混為一談等語，資為抗辯，並答辯聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，除下列爭執要點外，餘有原處分書、訴願決定書附卷可稽。本件爭執要旨在於：原告是否有依系爭辦法第12條規定，向被告辦理變更登記之義務？若有，原告是否已逾越變更登記之期限？
五、本院之判斷
（一）按「前項貨棧或貨櫃集散站業者，應向所在地海關申請登記及繳納保證金；其應具備之資格、條件、保證金數額與種類、申請程序、登記與變更、證照之申請、換發......其他應遵行事項之辦法，由財政部定之。」、「貨棧或貨櫃集散站業者之變更登記、證照之申請、換發....... 其他應遵行事項，違反依第26條第2 項所定之辦法者，海關得予以警告並限期改正或處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰；並得連續處罰......」分別為關稅法第26條第2 項及第86條所明定。次按「申請設置貨棧者應備具下列各文件送經當地海關實地勘察後，核准登記之。....... 一、申請書：應書明申請機關、公司、行號之名稱、統一編號、地址、電話號碼、負責人姓名、身分證統一編號、電話號碼及其住址。....... 」、「經完成登記之貨棧，其有下列情形之一者，應向有關主管機關辦理變更登記，並於核准變更登記之翌日起30日內向經管海關辦理變更登記換發登記證。一、...... 三、變更負責人。...... 」及「貨棧業者違反...... 第12條、...... 應遵行事項，海關得依關稅法第86條規定，予以警告並限期改正或處新臺幣6千元以上1 萬5 千元以下罰鍰；並得連續處罰......」分別為海關管理進出口貨棧辦法（下稱系爭辦法）第8 條、第12條第1 項第3 款及第28條所規定。又依系爭辦法第1條之規定，揭示系爭辦法係依關稅法第26條第2 項之規定訂定之，故系爭辦法係有法律授權之法規命令，依行政程序法第150 條規定，係屬有效之法規命令。
（二）又系爭辦法第2條之規定，本辦法所稱貨棧，係指經海關核准登記專供儲存未完成海關放行手續之進口、出口或轉運、轉口貨物之場所，是以貨棧實具有襄助海關處理未完成放行手續之進出口或轉運貨物之功能，自應接受海關之行政監督，而有遵行系爭辦法所定程序之義務。系爭辦法第8 條規定，申請設置貨棧者，應填具申請書，內容記載申請機關、公司、行號....負責人姓名及其他法定事項，送經當地海關實地勘查後，核准登記之。故貨棧申請設置時，既應於申請書註明負責人姓名，顯見貨棧負責人誰屬，係屬海關監督事項，於貨棧負責人變更時，自亦有通知當地海關之義務。又此項負責人變更之通知，以有效變更負責人為前提，倘負責人變更無效，自無通知海關之實益。關於負責人之變更，於公司或獨資商號之場合，因需依相關法令向各該管主管機關完成變更登記並經核准後，始生負責人變更之效力。而於貨棧業者為政府機關或公營事業之場合，其負責人之變更，係以派令到達時或派令指定生效時點屆至時，生負責人變更之效力，自無適用前揭法條所定向主管機關完成變更經核准後始生效之程序，然其負責人既因派令而發生變更，自應依前揭法令規定，於變更生效後之30日內，向當地海關機關辦理變更登記換發登記證。蓋系爭辦法第12條第1項第3款之規定重點，在於負責人有否有效變更，而非負責人變更生效前，有無向其他機關作變更登記。倘為行政機關成立之貨棧業者負責人變更時，無須依上開規定於變更生效後向海關辦理變更登記換發登記證，無異任令政府機關或公營事業於完成登記後，即得任意變更貨棧之經營管理，而無須向監管海關辦理變更登記換發登記證，致使行政管制目的不達。更何況前揭法條使用負責人變更之字眼，文義解釋上當然係指生效之變更，且該法條之立法目的係為使當地海關得以監控貨棧業者之管理階層與營運狀況，故被告主張依系爭辦法第12條第1 項之規定，原告負責人變更後，應於變更生效後之30日期限內辦理負責人變更登記以資換發登記證，堪認係符合法條之目的性解釋。又法規命令之合目的性解釋，與擴張解釋不同，前者係參考立法理由及立法當時的狀況，以探求法律的真義；後者指法律所規定的文義過於狹隘，單從字義表面以文理解釋加以檢視，並不足以窺出其立法的真意，故必須根據立法目的予以目的性的擴張，始能正確適用法律於社會生活之中。本件從系爭辦法之法源依據及立法體例與條文用語，均在配合海關對貨棧業者之管理，故被告基於對系爭辦法第12條第1 項第3 款之合目的性解釋，要求被告配合期限辦理負責人變更登記，符合論理解釋之法則，原告辯稱被告之裁處係屬擴張解釋或違反裁罰法定主義云云，與事實不符，不足採信。
（三）經查，原告雖為政府機關，惟其既為領有登記證之貨棧業者，如前所述，自應受當地海關監督，於有系爭辦理第12條第1項第3款所定負責人變更之事由發生時，自變更時起30日之期限內應向被告為變更登記領取變更登記證。惟金門縣政府以101 年10月1 日府人一字第0000000000號令核定處長一職之派免，並於000 年00月0 日生效時，原告之負責人既已發生變更，依前揭規定，應向被告辦理變更登記換發登記證，惟原告迄至102 年5 月17日申請辦理貨棧年度校正作業時，始併附貨棧變更登記申請書申請變更負責人登記，即已逾規定期限，被告依系爭辦法第28條轉據關稅法第86條規定，處以警告乙次，洵屬有據。
（四）又查原告逾期申請變更登記並非初犯，原告曾經金門縣政府以97年3月14日府人一字第0000000000號令核定自97年3月16日起異動處長，惟原告遲至98年5月20日始向被告申請變更登記，換發登記證，被告審酌原告係公營事業，違反前開規定之義務行為，係不知情之初犯，爰免予處分，惟已聯繫主辦人員說明相關規定。嗣原告經金門縣政府以99年7 月26日府人一字第0000000000號令核定異動處長，復遲至100年5 月18日始向被告申請變更登記，換發登記
證，被告考量原告違章情節尚屬輕微，為免原告輕忽法規，一再累犯，乃於100年5月25日以高普業一字第0000000000號函請原告日後若有類似情形應辦理變更登記事項，應依海關管理進出口貨棧辦法第12條規定，於核准變更登記之翌日起30日內向被告申辦，乃原告經前開2 次勸導之後，仍再次違反相同規定，且具函向被告陳述反對意見，經被告審酌不足採後，依上開規定處以警告乙次，核無違誤，被告自無於裁處前，未踐行正當法律程序，亦無未予原告陳述意見機會之情事。又訴願決定論述原告在被告裁處前，已因同樣情形遭被告具函要求改正，其目的在於論述原告對於前揭違規行為是否有行政罰法第8條所定「不得因不知法規而免除行政責任。但按其情節得減輕或免除其處罰。」之排除卸責藉口情形，並未因而違反不當聯結禁止原則，原告辯稱被告之裁處違反正當法律程序、不當連結禁止原則云云，不足採信。
（五）綜上所述，原告所為既已違反系爭辦法第12條規定，被告依同法第28條及關稅法第86條，以原處分裁處原告警告乙次，於法有據，訴願決定予以維持，亦無不合。原告指摘原處分違法，應予撤銷為無理由，應予駁回。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段之規定，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 10 月 20 日
行政訴訟庭 法 官 吳文婷上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，並依法繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。
上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 103 年 10 月 22 日
書記官 邱秋珍