臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第46號
104年1月20日辯論終結原 告 高鋒裝卸股份有限公司代 表 人 蔡國勳訴訟代理人 歐陽珮律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 鄒燦陽訴訟代理人 陳泰成
李玲青上列當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國103 年1 月22日高市府法訴字第00000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：被告代表人於民國103年12月31日變更為鄒燦陽，有103年12月31日高市府人力字第00000000000 號任命令可稽，業據被告於104年1月12日具狀聲明承受訴訟，依法核無不合，應予准許。
貳、事實概要：被告稽查人員於民國102年9月3 日至高雄港55號碼頭進行空氣污染稽查作業，當時原告公司現場從事硫酸銨裝卸作業，具缺失「裝卸作業未設置或採行有效空氣污染防制措施」，依「固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法」（以下簡稱管理辦法）暨「違反固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法之缺失記點及處理原則」（以下簡稱缺失記點及處理原則），記缺失10點，已違反「空氣污染防制法」第23條第2 項所定之管理辦法第7 條規定，公私場所從事易致粒狀污染物逸散之製程、操作或裝卸作業未依規定設置或採行空氣污染防制設施，被告爰依空氣污染防制法第56條處新臺幣（下同）10萬元整罰鍰，並依環境教育法第23條第2 款處環境教育2 小時。經原告提起訴願，遭訴願決定駁回，原告仍不服，爰提起本件行政訴訟。
叁、本件原告主張：㈠原告認本案之處罰，已違公法上之比例原則:
1.處罰之輕重須與違規之行為相權衡，且手段須與目的相當，為行政法上之比例性原則，行政程序法第7 條定有明文。
2.查本件原告於被告103年9月3 日稽查當天，現場裝卸作業除有灑水保持地面濕潤，亦有設置防塵網，此節從高雄市環保局當日所拍攝之照片（高市環局空字第00000000000號函附件照片一）亦可證明，因該照片係從遠處拍攝較不易辨識，致被告誤認原告當日未設置任何防塵網，實際上當日確實有設置防塵網，細看證物二照片以紅線圈劃處即可看出設置防塵網之基座，以及其上所架設之防塵網。換言之，被告之裁處書謂原告裝卸作業部分未設置任何防塵網，進而認定原告未依管理辦法設置或採行任何防制措施，認定事實顯有違誤。
3.縱認原告於高雄市環保局稽查當時所設置或採行之防制措施（灑水保持地面濕潤及設置防塵網）未完全符合要求，依缺失記點及處理原則第2點規定，就此部分缺失應記4點，而非未設置任何防制措施記10點，則原告該次稽查記點總計應為8點，依缺失記點及處理原則第3點規定，稽查當次之缺失點數合計未達10點者，應要求限期改善，屆期未改善或未完成改善，始依違反管理辦法之規定為裁罰處分。
4.綜上可知，須原告完全未依法設置或採取法定措施之情況下方得以10點缺失計，但若僅為設置不完全，則應只以4點缺失計。被告應認原告雖設置防制措施，但未符合本辦法規定，以缺失4 點論處，惟被告卻未述明有造成任何污染之情況下，未依上開規定先要求原告限期改善，逕處原告罰鍰10萬元，適用法規顯有違誤並顯已違反行政法上比例原則，該行政裁量權之濫用，依行政程序法第4條第2項規定，依法應予以撤銷。
㈡被告所述違反「固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法」之規定:
1.按該管理辦法第4 條規定: 「公私場所堆置逸散性粒狀物污染物質，應設置或採行下列有效抑制粒狀污染物逸散設施之一: …二、除出入口外，堆置區四周應以防塵網或阻隔牆圍封，其總高度應達設計或實際堆置高地1.25倍以上…五、設置自動灑水設備，灑水範圍應涵蓋堆置區域，並於堆置期間噴灑、使堆置物保持濕潤。」且同辦法第7 條亦規定: 「公私場所從事易致粒狀污染物逸散之製程、操作或裝卸作業，應設置或採行下列有效收集或抑制污染物逸散之設施之一。但採濕式製程作業者，不在此限。一、設置圍封式集系系統。……五、於作業期間灑水，使物料保持濕潤。」
2.原告於被告稽查當日，係於高雄港碼頭從事硫酸銨裝卸作業，因高雄港為公用碼頭，船舶停靠點及從事裝卸作業之地點無法固定，且碼頭係由高雄港務公司管轄，船舶停靠點均由其強制決定，原告僅短期承租，無法如同一般廠區可自行決定船舶停靠地點，故原告根本無法於碼頭設置大型設備或其他相關建設系統，此部分實際上均有賴高雄港務公司統籌辦理，原告依其能力所及範圍，僅能於裝卸作業期間灑水，以保持地面之濕潤，並架設防塵網，避免粒狀污染物逸散，而本件原告已依規定為上開防制措施，並無被告裁處書所陳稱之違法情節，洵屬至明。
3.依上開管理辦法之規定，如原告作業有須改善之處，惟可受指摘之瑕疵甚小，被告竟未詳盡查明事實及真相便作成原處分，明顯濫用其裁量權，其處分違法不當應予撤銷。
㈢本案之處罰，已違反行政程序法第8 條公法上之信賴保護原則:
1.查原告曾於95年6 月20日於高雄港50號碼頭新天客散裝貨輪進行河砂裝卸作業，因未作好適當防制措施，作業中掉落沙土於地面上，致運輸貨車駛過引起塵土飛揚，產生明顯粒狀污染物，當天經被告（高雄市政府環境保護局）稽查後依法告發，並認原告違規事實明確，故依空氣污染防制法第31條第1項第6款規定及同法第60條第1 項規定，裁處原告10萬元罰鍰，後經原告提起行政訴訟，亦經高雄高等行政法院以96年簡字第80號判決，判以原告敗訴之處分，原告歷經該處分後，參酌判決內容及事後被告對原告所提之建議，為防止塵土飛揚狀況再次發生，加裝作業防塵網，以防止粒狀污染物四處散落。
2.次查，原告確有因信賴被告所為之意思表示（此由被告機關於檢送裁處書函文中均一再表示係因原告於裝卸作業部分未設置任何防塵網而予以開罰，可證被告先前確係明確告知原告此類作業架設防塵網即可）及酌參96年簡字第80號判決，每遇有需裝卸粒狀污染物質時，為防止粒狀污染物四處散落，均於裝卸作業現場加裝有防塵網，原告於本案進行系爭硫酸銨裝卸作業之同時，亦加裝有防護網，且硫酸銨為溶水性物質，雖無法採濕式作業，但原告仍於作業現場確有灑水以持地面濕潤，故被告認原告未於現場裝設防塵網，而予以原告處分之行為，實有違誤。
3.綜上，原告乃因信賴被告所為之意思表示的效力而展開具體信賴行為，並因而產生信賴基礎，而於裝卸作業進行中增設防塵網及進行灑水等處理行為，縱因之後法規因情事變遷而有所修正，惟原告仍信賴被告明確之意思表示，於客觀上仍有具體因信賴被告所為意思表示之表現，故應有信賴利益保護範圍之適用，故被告以系爭處分書處以原告10萬元罰鍰之處分，顯有違信賴保護原則，其處分顯為過當，應另為適法之處分。
㈣又依臺灣港務股份有限公司高雄港務公司103年9月10日高港
污防字第0000000000號回函可知，實務上運作碼頭區的污染防制措施就是設置簡易的防塵網及灑水車等，被告機關稽查原告當天，原告公司當時已有設置防塵網及灑水車，此部分均有所附照片可為證，故被告對於原告公司裁罰之理由為未設置任何之防塵網，顯無理由。
㈤綜上所述，被告之處分顯有錯誤，為此爰提起本件行政訴訟。並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
肆、被告則以：㈠本案被告係依「空氣污染防制法」第23條第2 項所定之管理
辦法暨缺失記點及處理原則進行公私場所查核記點作業，依據立法旨意，公私場所從事製程作業應具備或採用其法規所訂之污染防制設施或措施，各項作業之適用防制措施亦分別規範於管理辦法第4條至第9條。查原告所述於作業現場灑水保持地面濕潤係屬管理辦法第6條第2款之規定，查被告逐條查核缺失記點，於該項目並無缺失，且缺失記點為0 點，而當日查核缺失點數10點，係因原告未依管理辦法第7 條之各款規定，從事裝卸作業應設置或採行有效收集或抑制粒狀污染物逸散之設施之一，且違反管理辦法及缺失記點處理原則第1 條規定：「為使直轄市、縣（市）主管機關對於公私場所違反固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法規定，有一致之處理方式及符合比例原則，特訂定本原則。」、第2條規定：「 (一)未依本辦法規定設置或採行污染防制設施者，記十點。(二)雖設置防制設施，但未符合本辦法規定者，記四點。……」、第3 條規定：「違反本辦法規定之缺失記點處理原則如下：……（二）稽查當次之缺失點數合計十點以上者，逕依違反本辦法規定處分。」，綜上說明，本案稽查當次缺失點數合計10點，依缺失記點及處理原則，被告逕可依違反管理辦法規定處分，並非原告所認本案之處罰已違反管理辦法及空氣污染防制法與行政程序法第
7 條公法上之比例原則。令倘原告僅灑水保持車輛通行路徑地面濕潤而非於裝卸作業區灑水保持物料濕潤，則無法依管理辦法第7條第5款來判定原告該項目防制措施有為之；查原告僅於船之一側架設單片防塵網，因其無法有效防制逸散揚塵，亦非屬管理辦法第7條第1至第5 款之規定之防制設施之一。
㈡次查原告作業當時為碼頭主管機關高雄港務股份有限公司依
商港法第45條第1 項規定核發許可之船舶貨物裝卸承攬業公司，裝卸作業期間對該碼頭係有事實管領能力，依商港法第
37 條第4款，略述「商港區域內，不得為下列污染港區行為：…四、船舶排煙、裝卸作業、輸送、車輛運輸或堆置區，發生以目視方式，即可得見粒狀污染物排放或逸散於空氣中之行為。」，再依行政罰法第7條第2項規定，「法人、設有代表人或管理人之非法人團體……違反行政法上義務者，其代表人、管理人、……之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失」及管理辦法第3 條之規定「本辦法之適用對象，指附表一所列，會產生逸散性粒狀污染物之公私場所固定污染源，其中附表一之序號五，包含船舶貨物裝卸承攬業。原告對其使用之碼頭區域內，裝卸作業期間應負狀態維護管理之責任，被告據以裁處並無違誤。倘原告長期於公用碼頭進行船舶貨物裝卸承攬作業，未能依管理辦法第7 條各款設置或採行抑制粒狀污染物逸散之設施之一者，可依管理辦法第11條規定，提出替代之方法至原告審查同意後為之，以符合管理辦法之規定。
㈢再查行政院環境保護署於98年1月8日環署空字第0000000000
A 號令訂定發布「固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法」，而98年法令發布實施時，本局辦理多場之業者法規宣導會，並於會中逐條說明，藉此能讓業者充分瞭解法規並符合其規範，俾免受罰。針對未能符合之業者除開單告發，亦對其進行輔導改善。倘原告稱按參照行政程序法第8條、第119條、第120條、第126條及司法院大法官釋字第589、525號解釋等相關規定，陳述行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護等作為免罰之理由，則不足採信。
㈣有關原告陳述96年簡字第80號判決乙案，係依「空氣污染防
制法」第31條第1項第6款規定及同法第60條第1項規定告發裁處，而原告述參酌96年簡字第80號判決內容及事後被告對原告所提之建議，為防止塵土飛揚狀況再次發生，加裝作業防塵網，以防止粒狀污染物四處散落乙事。查本案裁罰依據係依行政院環境保護署於98年1月8日環署空字第0000000000
A 號令訂定發布「固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法」，與上開案例裁處依據除法令不同外，且就時空背景轉換，因應人民生活品質要求日益進步，法令隨之嚴謹。換言之，原告亦應遵守本案管理辦法，採取相關污染防制措施，以符合本辦法之相關規定。
㈤綜此，被告依據管理辦法第7 條規定，及空氣污染防制法第
56 條規定，並依環境教育法第23條第2款裁處原告10萬元罰鍰及環境教育2 小時，並無不當，原告之訴理由顯為規避處分之詞，爰請依法駁回原告之訴。
伍、本院之判斷：
一、按「公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作；其固定污染源之最大操作量，不得超過空氣污染防制設施之最大處理容量。固定污染源及其空氣污染物收集設施、防制設施或監測設施之規格、設置、操作、檢查、保養、紀錄及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關定之。」空氣污染防制法第23條定有明文；又「公私場所違反…第23條…者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰。」「依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；…。」同法第56條第1項及第2項亦有規定；另「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：…二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」環境教育法第23條第2款亦有規定。
又依固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法第1條規定：「本辦法依空氣污染防制法…第23條第2項規定訂定之。」第2條第1款、第8款及第9款規定：「本辦法專用名詞定義如下：一、逸散性粒狀污染物質：指因人為或自然的破壞、擾動或風蝕作用，致物質本身或其表面附著之粒狀物散布於空氣者。…。八、圍封式集氣系統：指以阻隔物包圍固定污染源，使其與廠房其他空間隔絕之集氣系統。該系統之圍封空間應維持負壓操作狀態，使固定污染源排放之粒狀污染物能完全收集至污染防制設備。九、局部集氣系統：指藉由氣罩將製程設備逸散出之粒狀污染物，利用動力吸引、收集進防制設備之系統。系統應有效收集製程設備逸散之粒狀污染物。…。」第3條規定：「本辦法適用對象，指附表1所列會產生逸散性粒狀污染物之公私場所固定污染源。…。」第7條規定：「公私場所從事易致粒狀污染物逸散之製程、操作或裝卸作業，應設置或採行下列有效收集或抑制粒狀污染物逸散之設施之一…：一、設置圍封式集氣系統。二、設置局部集氣系統。三、採用密閉式作業。四、於封閉式建築物內操作。五、於作業期間灑水，使物料保持濕潤。」第11條規定：「公私場所未能依本辦法設置或採行空氣污染防制設施或監測儀錶者，得提出替代之方法，報請直轄市…主管機關同意後為之。」而依管理辦法第3條附表1所示：「序號：五」「適用對象：港區內具有從事下列作業之行業或管理機關：…三、船舶貨物裝卸承攬業。四、港區管理機關。」「適用對象條件說明：一、逸散性粒狀污染物質裝卸、輸送或運輸作業。二、上述作業以外，屬港區管理機關管理之粒狀污染物逸散源。」另外違反固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法之缺失記點及處理原則第1條規定：「為使直轄市…主管機關對於公私場所違反固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施管理辦法（以下簡稱本辦法）規定，有一致之處理方式及符合比例原則，特訂定本原則。」第2條規定：「違反本辦法規定之缺失記點如下：(一)未依本辦法規定設置或採行污染防制設施者，記10點。（二）雖設置防制措施，但未符合本辦法規定者，記4點。（三）違反本辦法規定之缺失記點，詳如附表。」第3條規定：「違反本辦法規定之缺失記點處理原則如下：(一)稽查當次之缺失點數合計未達10點者，應要求公私場所限期改善；屆期未改善或未完成改善者，依違反本辦法規定處分。(二)稽查當次之缺失點數合計10點以上者，逕依違反本辦法規定處分。」而依缺失記點及處理原則第2條第3款附表所示：「違反本辦法條次及製程作業：第7條公私場所從事易致粒狀污染物逸散之製程、操作或裝卸作業。」「空氣污染防制設施及監測儀錶設置或採行情形：未設置或採行本辦法第7條第1款至第5款規定防制設施之一。」「缺失記點點數：10」。
二、經查，本件被告即原處分機關派員於事實欄所述時間地點至原告裝卸硫酸銨作業場所進行逸散性粒狀污染物污染源稽查時，發現該場所未設置或採行有效空氣污染防制措施，乃依管理辦法第7條與缺失記點及處理原則等規定記缺失10點，此有存證照片及查核紀錄表等影本附原處分卷可稽，堪稱信實。原告雖主張其在高雄港區內為裝卸作業與一般之工商廠場處所有所不同，裝卸作業地點並不固定，且碼頭係由高雄港務公司管轄，原告無法自行決定設置大型設備或其他相關建設，均有賴高雄港務公司統籌辦理，原告僅能於裝卸作業期間灑水，保持地面濕潤，並架設防塵網，又稽查照片係從遠處拍攝較不易辨識，致被告即原處分機關誤認原告當日未設置任何防塵網，實際上原告確實係有設置防塵網云云，惟按公私場所從事易致粒狀污染物逸散之裝卸作業，應設置圍封式集氣系統或局部集氣系統，或採行密閉式作業、於封閉式建築物內操作、於作業期間灑水使物料保持濕潤等有效收集或抑制粒狀污染物逸散。而所謂圍封式集氣系統，係指以阻隔物包圍固定污染源，使其與廠房其他空間隔絕之集氣系統，該系統之圍封空間應維持負壓操作狀態，使固定污染源排放之粒狀污染物能完全收集至污染防制設備；所謂局部集氣系統，係指藉由氣罩將製程設備逸散出之粒狀污染物，利用動力吸引、收集進防制設備之系統，管理辦法第2條第8款、第9款及第7條分別定有明文，而依卷附稽查照片所示，原告於高雄港區內55號碼頭從事裝卸作業時，係先將硫酸銨以船舶上之抓斗抓起後，露天堆置於碼頭上，並於一側設置防塵網一面，其所設置之防塵網，並非屬管理辦法第2條第8款及第9款所定之圍封式集氣系統及局部集氣系統，與管理辦理第7條第1款及第2款應設置圍封式集氣系統、局部集氣系統之規定未合，且本件經本院函詢台灣港務股份有限公司高雄港務分公司，經表示「貨物裝卸作業係由裝卸承攬公司直接向船方或貨方進行承攬，其裝卸過程所需.....防塵設備，均應由裝卸承攬公司自備...」有該分公司高港污防字第0000000000號函在卷可查，原告所稱原告無法自行決定設置大型設備或其他相關建設，均有賴高雄港務公司統籌辦理自不足採。又上開管理辦法第7條第5款所指於作業期間灑水，目的乃在致令物料保持濕潤，以抑制粒狀污染物逸散，縱認原告於作業場地及周邊灑水，亦不符合上開管理辦法規定，又縱如原告所稱本案裝卸硫酸銨作業無法採密閉式作業，然其仍應依管理辦法第11條規定提出替代防制措施並報經原處分機關同意後為之，惟原告並未提出申請替代方案，自難謂已設置或採行有效之空氣污染防制措施，故原告主張不足採信。另原告又主張其於被告即原處分機關稽查當時所設置或採行防制措施未完全符合要求，依缺失記點及處理原則第2點第2款規定，亦應僅記缺失4點，但被告即原處分機關卻未依第2點第1款規定記缺失10點，適用法規顯有違誤云云，惟查行政院環境保護署為使原處分機關對於管理辦法規定，有一致之處理方式及符合比例原則，乃訂定缺失記點及處理原則，依缺失記點及處理原則第3條第2款規定，稽查當次之缺失點數合計10點以上者，即可依法處分，而本件裝卸作業未設置或採行有效空氣污染防制措施，經記缺失10點，已如前述，有固定污染源逸散性粒狀污染物空氣污染防制設施查核記錄表影本在卷可稽，是原告之主張亦無足採。
三、從而，被告即原處分機關核認原告違反空氣污染防制法第23條第2項及管理辦法第7條規定之事實明確，爰依同法第56條第1項及環境教育法第23條第2款規定裁處10萬元罰鍰、環境講習2小時，經核於法並無不合。
陸、綜上所述，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 1 月 27 日
行政訴訟庭 法 官 林俊寬
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 104 年 1 月 27 日
書記官 邱秋珍