臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第76號
103年12月16日辯論終結原 告 銳耕實業有限公司代 表 人 黃瑭璋被 告 勞動部代 表 人 陳雄文訴訟代理人 黃麗英
楊雯雅上列當事人間因勞工保險條例及就業保險法事件，原告不服行政院中華民國103年3月21日院臺訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：被告代表人於民國103年8月22日由潘世偉變更為陳雄文，有103年8月21日（103）政字第00128號任命令可稽，業據被告於103年8月26日具狀聲明承受訴訟，依法核無不合，應予准許。
貳、實體部分：
一、事實概要：緣被告勞動部（即改制前行政院勞工委員會）依據勞動部勞工保險局（即改制前勞工保險局）之查報，以原告未於所屬員工徐嘉興到職期間申報參加勞工保險及就業保險，違反勞工保險條例第6條、第11條規定及就業保險法第6條第1 項規定，爰依勞工保險條例第72條第1項及就業保險法第38條第1項規定，分別以102年9月11日勞局承字第000000000000號及102年9月11日勞局承字第000000000000號裁處書，按原告應負擔之保險費金額，處以4倍及10倍罰鍰計新臺幣（下同）72,616元及35,070元。原告不服，提起訴願，遭行政院103年3月21日院臺訴字第0000000000號決定，駁回訴願，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告以原告違反勞工保險條例第6 條、第11條規定及就業保
險法第6條第1項規定，分別依勞工保險條例第72條第1 項及就業保險法第88條第1項規定裁罰原告72,616元及35,070元，違反一行為不二罰原則：
1.按所謂「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰原則」，其本意即禁止國家對人民之同一行為，由於制裁所適用之法規、主體及程序等差異，予以相同或類似之措施多次處罰，以避免破壞法秩序之安全，違背人民之信賴，自司法院大法官釋字第503 號解釋作成後，已可確立為我國行政罰上之重要原則，最高行政法院95年度判字第1366號判決可資參照。次按「納稅義務人違反作為義務而被處行為罰，僅須其有違反作為義務之行為即應受處罰；而逃漏稅捐之被處漏稅罰者，則須具有處罰法定要件之漏稅事實方得為之。二者處罰目的及處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符合行為罰及漏稅罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。是違反作為義務之行為，同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相同者，如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。」司法院大法官釋字第503號解釋文亦闡釋甚明。其後，根據釋字第503號解釋意旨而訂定之行政罰法第24條規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額（第
l 項）。前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複栽處（第2 項）」。再按「『一行為不二罰』乃現代民主法治國家之基本原則，此係避免因法律規定之錯綜複雜，致人民之同一行為，遭受數個不同法律之處罰，而承受過度不利之後果。
2.本件原告因未替所屬員工徐００加保勞工保險及就業保險，同時觸犯勞工保險條例及就業保險法之罰則，依行政罰法第24條第1 項前段規定，被告應從罰鍰額度較高之勞工保險條例第72條規定裁處，不可併罰，且勞工保險條例與就業保險法規定多有重複，則就業保險法應屬勞工保險條例之特別法，二者具有法規競合之關係，應採吸收主義，僅為一次處罰，前揭最高行政法院庭長法官聯席會議決議亦同此見解。再依釋字第503 號解釋意旨，違反作為義務之行為，同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相同者，如從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其他行為併予處罰。本件原告違反勞工保險條例所定作為義務之行為，同時構成未替所屬員工加保就業保險行為之方法，蓋原告既應所屬員工徐００要求未替其加保勞工保險，即無期待原告另行替徐００加保就業保險之可能性，且兩者處罰種類均為罰鍰，自應擇一重依罰鍰額度較高之勞工保險條例裁罰原告，疏料被告竟予分別裁罰，顯然違背一行為不二罰原則，至為明顯。
㈡退步言之，縱認被告分別裁罰原告72,616元及35,070元不違
反一行為不二罰原則，亦違反行政程序法第7 條之比例原則：
1.按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，行政程序法第7 條定有明文。次按「菸酒稅法第二十一條規定：『本法施行前專賣之米酒，應依原專賣價格出售。超過原專賣價格出售者，應處每瓶新臺幣二千元之罰鍰。』其有關處罰方式之規定，使超過原專賣價格出售該法施行前專賣之米酒者，一律處每瓶二千元之罰鍰，固已考量販售數量而異其處罰程度，惟採取劃一之處罰方式，於個案之處罰顯然過苛時，法律未設適當之調整機制，對人民受憲法第十五條保障之財產權所為限制，顯不符妥當性而與憲法第二十三條之比例原則尚有未符，有關機關應儘速予以修正，並至遲於本解釋公布之日起屆滿一年時停止適用。系爭規定修正前，依該規定裁罰及審判而有造成個案顯然過苛處罰之虞者，應依菸酒稅法第二十一條規定之立法目的與個案實質正義之要求，斟酌出售價格、販賣數量、實際獲利情形、影響交易秩序之程度，及個案其他相關情狀等，依本解釋意旨另為符合比例原則之適當處置，併予指明。」，司法院大法官釋字第641號解釋文揭櫫甚明。
2.原告以一行為同時違反勞工保險條例及就業服務法，遭被告分別裁處「應負擔保險費」金額4 倍及10倍罰鍰，被告所為之裁罰處分雖有助於勞工保險條例及就業服務法立法目的之達成，惟無法通過「必要性原則」之檢驗，蓋被告應可就勞工保險條例及就業服務法相關罰則擇一重而裁罰原告，上開方式相較於被告分別裁罰原告4 倍及10倍罰鍰，顯係相同有效且侵害較小之手段，是原處分明顯違反比例原則，灼然甚明。況依釋字第641號解釋所揭櫫之意旨，被告並未斟酌原告並非故意違反相關規定、違反時間非長及影響勞工權益之程度甚微（自願不構成侵害）等因素，即遽為裁罰原告應繳保險費4倍及10倍之處分，明顯不符比例原則。
㈢被告未區分個案情形，一律依勞工保險條例第72條第1 項及
就業保險法第38條第1項規定裁處原告應負擔保險費金額4倍及10倍之罰鍰，顯有裁量怠惰之裁量瑕疵：
1.按「財政部以98年12月8日台財稅字第00000000000號令修正發布之稅務違章案件裁罰金額或倍數參考表（下稱倍數參考表），係作為下級機關行使裁量權之基準。其中針對98年5月27日修正公布所得稅法第114條第1 款前段罰則規定之裁量基率：『扣繳義務人未依所得稅法第88條規定扣繳稅款，已於限期內補繳應扣未扣或短扣之稅款及按實補報扣繳憑單：（一）應扣未扣或短扣之稅額在20萬元以下者，處0.5 倍之罰鍰。（二）應扣未扣或短扣之稅額超過20萬元者，處1倍之罰鍰。』就應處1倍之罰鍰部分，為法定最高額度。稅捐稽徵機關如據以對應扣未扣稅額超過20萬元之過失行為裁罰，因其較諸故意行為應受責難程度為低，非不得依倍數參考表使用須知第4 點，將裁罰倍數予以調低，以示有別，而符合法規授權裁量之意旨。倘逕處
1 倍之罰鍰，未具體說明審酌應處法定最高額度之情由，可認為不行使法規授與之裁量權，而有裁量怠惰之違法。」，最高行政法院102年度3月份第2 次庭長法官聯席會議決議可供參照。
2.本件徐００任職於原告時，以其尚積欠銀行債務，為恐薪資遭受強制執行，無法維持生活開銷費用為由，要求原告免為其申報參加勞工保險，而由其自行加入職業工會投保，原告因體恤徐００生活困難，故未申報徐００參加勞工保險，並非故意違反相關規定，依上開最高行政法院庭長法官聯席會議決議意旨，被告本應考量原告並非故意違反相關規定，而調低裁罰倍數，詎被告一律率依勞工保險條例第72條第1項及就業保險法第38條第1項規定裁處原告應負擔保險費金額之「4 倍」及「10倍」罰鍰，且未具體說明審酌應處法定最高額度之情由，足認被告並未行使法規所授與之裁量權，洵有裁量怠惰之裁量瑕疵，原處分顯非適法。
㈣綜上，被告依勞工保險條例第72條第1 項及就業保險法第38
條第1項規定分別裁罰原告72,616元及35,070 元，違反一行為不二罰及比例原則，且被告未斟酌本案特殊情形一律依規定裁處原告應繳保險費4 倍及10倍之罰鍰，顯有裁量怠惰之瑕疵，原處分自非合法，應予撤銷；訴願決定予以維持原處分，同有違誤。為此爰提起本件行政訴訟。並聲明：撤銷原處分及訴願決定。
三、被告則以：㈠依照勞工保險條例第6 條規定，年滿15歲以上，65歲以下，
受僱於僱用5 人以上之工廠、公司、行號、新聞、文化、公益及合作事業之員工，應以其雇主為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人。同條例第11條規定，投保單位應於其所屬勞工到職之當日填具加保申報表申報加保。又依照同條例第72條第1 項規定，投保單位違反本條例規定，未為其所屬勞工辦理投保手續者，按自僱用之日起，至參加保險之前一日或勞工離職日止應負擔之保險費金額，處4 倍罰鍰。勞工因此所受之損失，並應由投保單位依本條例規定之給付標準賠償之。
㈡依照就業保險法第5條第1項規定，年滿15歲以上，65歲以下
之受僱勞工，具中華民國國籍者，或與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留依法在臺灣地區工作之外國人、大陸地區人民、香港居民或澳門居民，應以其雇主或所屬機構為投保單位，參加本保險為被保險人。同法第6條第1項規定，本法施行後，依規定應參加本保險為被保險人之勞工，自投保單位申報參加勞工保險生效之日起，取得本保險被保險人身分。同條第3 項規定，應參加本保險為被保險人之勞工，其雇主或所屬團體或所屬機構未為其申報參加勞工保險者，各投保單位應於其所屬勞工到職之當日，為所屬勞工申報參加本保險。又依照同法第38條第1 項規定，投保單位違反本法規定，未為其所屬勞工辦理投保手續者，按自僱用之日起，至參加保險之前一日或勞工離職日止應負擔之保險費金額，處10倍罰鍰。勞工因此所受之損失，並應由投保單位依本法規定之給付標準賠償之。
㈢本案前經勞工保險局查明，據原告自陳前所屬員工徐００君
先後於99年12月8日至100年6月16日離職、100年10月13日到職至102年7月5 日離職，惟原告未於徐０在職期間申報參加勞工保險及就業保險，有原告102年9月5 日傳真說明、所附徐０薪津轉帳證明及徐０被保險人異動資料等影本卷可稽。
被告以原告違反勞工保險條例第11條及就業保險法第6條第3項規定之加保作為義務，按原告自僱用員工達5人之日即101年3月1日起之徐０在職期間應負擔之勞工保險費，及徐０所有在職期間應負擔之就業保險費金額，分別處以4 倍及10倍罰鍰計72,616元及35,070元，並無不合。原告稱應徐０請求未予加保，由其自行於職業工會投保云云，按勞工保險及就業保險係屬強制性社會保險，凡符合強制投保之單位，有僱用勞工之事實，除有不得加保之法定事由或已擇由其他雇主申報加保外，皆應依首揭勞工保險條例第11條及就業保險法第6 條規定為所屬勞工辦理加保手續，該項公法上作為義務，非得由勞雇雙方協議免除。又依勞工保險條例第6條第1項第7 款規定，須為無一定雇主之勞工或自營作業者，始得由其所屬本業職業工會參加勞工保險，所稱無一定雇主之勞工，依同條例施行細則第11條規定，係指經常於3 個月內受僱於非屬該條例第6條第1項至第5款規定之2個以上不同之雇主者。另參加就業保險應以受僱為要件，職業工會與所屬會員間不具僱傭關係，由職業工會申報參加勞工保險，並不生就業保險效力，是職業工會所屬會員，除受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者外，於受僱期間，仍應以其雇主為投保單位辦理加保，以保障其就業安全，此經被告改制前行政院勞工委員會92年10月29日勞保1字第0000000000 號函釋有案。原告為勞工保險條例第6條第1項第2款及就業保險法第5條規定之強制投保單位，自應依規定申報徐０參加勞工保險及就業保險，不得以應員工請求為由，執為免除法定應加保責任之論據。
㈣再者，勞工保險條例與就業保險法之規範目的及保障內容各
異，該二法規均明文規範投保單位應為員工加保之作為義務及違反時之罰則，原告未依規定於徐０在職期間申報參加勞工保險及就業保險，即已構成二個違反行政法上作為義務之行為，依行政罰法第25條規定，自得分別裁處。況就業保險法於92年1月1日施行前，投保單位如未按規定申報所屬員工加保之罰鍰處分，係按勞工保險普通事故保險費率6.5%為計算罰鍰基準，科以雇主應負擔保險費2 倍罰鍰；而就業保險法施行後，分別以勞工保險普通事故保險費率為5.5%（自98年1月1日起費率6.5%，100年1月1日起費率7%，101年1月1日起費率7.5%，102年1月1 日起費率8%），就業保險費率為1%科處罰鍰，而就業保險法規定投保單位未依規定申報員工加保，自其應為加保之日至參加保險之前一日或勞工離職日止雇主應負擔保險費之金額，加重科處10倍罰鍰，足見該法之立法精神係以更強之規範方式來達成政府照顧勞工之生活保障。倘謂就業保險法施行後，投保單位未依規定申報所屬被保險人之加保時，有「一行為不二罰原則」之適用，而僅擇勞工保險條例規定科處罰鍰，實有違立法意旨，且就業保險法並未明定，如依勞工保險條例科處罰鍰後，得免依該法規定科處罰鍰。又勞工保險條例及就業保險法對於未依規定加保所定罰則，係按未加保期間應負擔之保險費金額處以一定倍數之罰鍰，未就罰鍰倍數或金額賦予主管機關裁量權限，所訴被告機關並未斟酌本案特殊情形，一律依照勞工保險條例第72條第1項及就業保險法第38條第1項規定裁處原告應負擔保險費4倍及10倍之罰鍰，不符合比例原則，顯係誤解法令，核不足採。綜上，原告未於徐０在職期間申報參加勞工保險及就業保險，被告依照勞工保險條例第72條第1 項及就業保險法第38條第1項規定，分別核處勞保4倍及就保10倍罰鍰，並無違誤。
㈤又勞工保險及就業保險係屬強制性社會保險，凡符合強制投
保之單位，有僱用勞工之事實，除有不得加保之法定事由外，皆應依規定為所屬勞工辦理加保，此項為公法上之作為義務，非得由勞雇雙方協議免除。
㈥綜上，本件原告之訴為無理由，請依法駁回原告之訴。
四、本院之判斷：（一）按「年滿十五歲以上，六十五歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：......二、受僱於僱用五人以上公司、行號之員工.......。」又「投保單位違反本條例規定，未為其所屬勞工辦理投保手續者，按自僱用之日起，至參加保險之前一日或勞工離職日止應負擔之保險費金額，處四倍罰鍰。勞工因此所受之損失，並應由投保單位依本條例規定之給付標準賠償之。勞工保險條例第6條第1項第2款、第72條第1項分別定有明文。又按就業保險法第5條第1項之規定，年滿15歲以上，65歲以下之受僱勞工，具中華民國國籍者，或與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留依法在臺灣地區工作之外國人、大陸地區人民、香港居民或澳門居民，應以其雇主或所屬機構為投保單位，參加本保險為被保險人。同法第6條第1項規定，本法施行後，依規定應參加本保險為被保險人之勞工，自投保單位申報參加勞工保險生效之日起，取得本保險被保險人身分。同條第3項規定，應參加本保險為被保險人之勞工，其雇主或所屬團體或所屬機構未為其申報參加勞工保險者，各投保單位應於其所屬勞工到職之當日，為所屬勞工申報參加本保險。又依照同法第38條第1項規定，投保單位違反本法規定，未為其所屬勞工辦理投保手續者，按自僱用之日起，至參加保險之前一日或勞工離職日止應負擔之保險費金額，處10倍罰鍰。勞工因此所受之損失，並應由投保單位依本法規定之給付標準賠償之。（二）經查，本件徐００自100年12月19日起開始至原告公司工作，原告並未為其投保勞工保險及就業保險，此為原告所自承，原告雖謂係應徐００之要求，惟勞工保險及就業保險係屬強制性社會保險，凡符合強制投保之單位，有僱用勞工之事實，除有不得加保之法定事由或已擇由其他雇主申報加保外，皆應依規定為所屬勞工辦理加保手續，該項公法上作為義務，非得由勞雇雙方協議免除，此不得作為原告免責之事由，原告上開違反規定之事實堪以認定。原告雖又稱本件裁罰違反一行為不二罰原則，惟勞工保險條例與就業保險法之規範目的及保障內容各異，該二法規均明文規範投保單位應為員工加保之作為義務及違反時之罰則，原告未依規定於員工在職期間申報參加勞工保險及就業保險，即已構成二個違反行政法上作為義務之行為，自得分別裁處。況且就業保險法並未明定，如依勞工保險條例科處罰鍰後，得免依該法規定科處罰鍰。原告雖又稱裁罰違反比例原則，惟勞工保險條例及就業保險法對於未依規定加保所定罰則，係按未加保期間應負擔之保險費金額處以一定倍數之罰鍰，未就罰鍰倍數或金額賦予主管機關裁量權限，原告所稱，顯係誤解法令，核不足採。（三）從而，原告上開未於徐０在職期間申報參加勞工保險及就業保險，被告依照勞工保險條例第72條第1項及就業保險法第38條第1項規定，分別核處勞保4倍及就保10倍罰鍰，並無違誤。
五、綜上所述，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 12 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 林俊寬
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 103 年 12 月 30 日
書記官 邱秋珍