臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 104年度簡更(一)字第8號
民國105年2月16日辯論終結原 告 台灣中油股份有限公司煉製事業部大林煉油廠代 表 人 沈天河訴訟代理人 張坤明律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 蔡孟裕訴訟代理人 何國正
李俊儒上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國103 年3 月11日高市府法訴字第00000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，經本院103年度簡字第70號判決後，原告不服，提起上訴，經高雄高等行政法院104年度簡上字第48號判決，將原判決撤銷，發回本院更為審理，本院更為判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告之代表人於民國105年2月5日由吳義芳變更為沈天河，已據原告於105年2月16日具狀承受訴訟，於法核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於高雄市○○區○○○路○○號（下稱系爭廠區）從事觸媒裂解程序（製程編號：M33，下稱M33製程），被告於102年11月11日接獲民眾陳情通報，原告系爭廠區有排放粒狀污染物（黑煙）情形，遂於同日14時50分派員前往稽查，於原告系爭廠區外發現所屬廢氣燃燒塔（設備編號：
A023，下稱系爭廢氣燃燒塔）發生燃燒塔使用事件，而產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中，造成空氣污染之情事。嗣進入廠區內查察，獲悉係原告重油媒裂工場（RFCC）進行啟爐作業，水封油氣逸散，將M33製程內油管沈積之油氣排放至系爭廢氣燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全而產生黑煙，散布於空氣中，被告遂於同年11月27日依法舉發，並給予原告陳述意見之機會。原告雖於同年12月3日提出意見陳述，惟經被告審酌事實證據及陳述意見後，核認原告係1年內第2次違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定之事實明確，依同法第60條第1項、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條及環境教育法第23條第2款之規定，以102年12月7日高市環局空處字第
00 -000-000000號裁處書，裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰及環境講習2小時之處分（下稱原處分）。原告不服，提起訴願亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）按所謂廢氣燃燒塔使用事件，係指公私場所具石油煉製製程或輕油裂解製程者，所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣總流量大於3萬立方公尺；其餘公私場所之所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣總流量大於1萬5千立方公尺之情形。揮發性有機物空氣污染管制及排放標準（下稱揮發性有機物排放標準）第2條第59款定有明文。原告於102年11月11日14時50分使用系爭廢氣燃燒塔，係屬M33製程開車之行為，且燃燒廢氣總流量亦未達揮發性有機物排放標準第2條第59款所定之標準，並非廢氣燃燒塔使用事件，然被告卻於102年12月7日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書上「違反事實」欄內，記載原告於上開時點之違規事實係因「於廠區外○○○區○○路中鋼公司南門對面）發現貴司所屬地面廢氣燃燒塔發生燃燒塔使用事件，產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中」等語，足徵原處分就原告違規內容之事實認定顯有錯誤，則被告裁處所根據之事實既與事實真象不符，而有認定事實錯誤之情形，構成得撤銷之事由。
（二）行政院環境保護署（下稱環保署）於103年3月26日覆原告之郵件內容載明：「．．．三、所詢廢氣燃燒塔排氣不透光率適用法規疑義一節，依前揭規定，倘廢氣燃燒塔經塔頂火焰燃燒所排放之廢氣，符合固定污染源排放標準之排放管道不透光率排放標準之規定，並不宜以違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之規定告發處分。」等語，又環保署於103年7月30日環署空字第0000000000號函釋亦謂：
「．．．廢氣燃燒塔是否屬於排放管道，主管機關核發許可證之廢氣流向與現場有不符之情形一節，．．．倘貴局核發之固定污染源操作許可已核予廢氣燃燒塔為排放管道，則難以援用空氣污染防制法第31條第1項之規定加以管制。」等語，可見關於廢氣燃燒塔是否屬於排放管道，端視主管機關所核發之固定污染源操作許可證是否已核定廢氣燃燒塔為排放管道，且倘若廢氣燃燒塔確屬排放管道，則不能援用空氣污染防制法第31條第1項之規定。查原告M19製程為油氣純化程序，系爭廢氣燃燒塔編號為P111，而編號為P者，即為排放管道，依上開環保署回函及函釋內容所示，本件即不能援用空氣污染防制法第31條第1項之規定加以管制，而應依固定污染源空氣污染物排放標準（下稱固定污染源排放標準）附表一加以管制，乃被告未查，逕以空氣污染防制法第31條第1項第1款為裁罰依據，顯然悖於法律規定，於法顯有未合，至為灼燃。
（三）有關廢氣燃燒塔所排放之廢氣是否合乎規定，應依固定污染源排放標準作為判斷基準，而稽之固定污染源排放標準附表一之規定，固定污染源空氣污染物如為粒狀污染物，其排放標準依目測判煙規定不得超過不透光率20%，停止、開始運轉時可到不透光率40%，但1小時內超過不透光率20%之累積時間不得超過3分鐘。然被告派員於102年11月11日14時50分針對系爭廢氣燃燒塔排放粒狀污染物所為之稽查，完全未依固定污染源排放標準附表一所定之方式量測，以判定是否違規，更欠缺客觀科學之依據或時間累積數據，僅憑瞬間之相片或影片作為其裁罰之依據，即率爾對原告課以處分，顯已違法。
（四）原告於98年間亦有由廢氣燃燒塔排放空氣污染物之行為，前經被告以違反空氣污染防制法第20條、第56條之規定予以裁處，被告於本件同類型之空氣污染行為卻援引不同法條裁處，已違反行政自我拘束原則。綜上可知，原處分適用法規及認定事實不當，訴願決定卻予以維持，實有未合。
（五）於本件更審程序，原告又主張：
１、本件原告所屬系爭廢氣燃燒塔（排放管道編號：P111）既為污染防治設備，亦為排放管道，無適用空氣污染防制法第31條第1項之餘地：
⑴按公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔
處理。但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。廢氣燃燒塔：指開放式燃燒裝置，該裝置包括具支撐結構之塔身、燃燒嘴、母火裝置、空氣或蒸氣輔助系統、滅燄器、水封槽、氣液分離設備、集氣管、點火裝置及其他附屬設施。可分為高架廢氣燃燒塔及地面廢氣燃燒塔。分別為揮發性有機物排放標準第4條第1項、第2條第9款所明定。參諸上揭規定，公私場所正常操作下排放之廢氣，固不得使用廢氣燃燒塔處理，惟遇開車等情況，例外得使用廢氣燃燒塔；亦即遇開車情況下，得使用高架廢氣燃燒塔及地面廢氣燃燒塔排放廢氣，則地面廢氣燃燒塔亦為法定排放管道，應無可議，合先敘明。
⑵系爭廢氣燃燒塔為符合空氣污染防制法施行細則第28條所明規定之排放管道：
①按「本法第31條第2項所定排放管道，應符合下列條件之
一：一、依規定設置採樣設施者；其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可。二、依規定得免設置採樣設施者。本法第31條第2項所稱未經排放管道，指未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放或其排放管道未符合前項各款情形之一者。」此為空氣污染防制法施行細則第28條所明規定。
②上揭所稱依規定得免設置採樣設施者，係以環保署98年1
月5日發布之「檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範」為據，依該採樣設施規範第8條規定：污染源倘因故未能依本規範設置採樣設施時，應參考中央主管機關公告之相關空氣污染物標準檢測方法規定，並提書面資料說明，經主管機關認可；退步言之，上揭採樣設施規範雖未明定廢氣燃燒塔可免設置採樣設施，然空氣污染防制法第31條第2項所定排放管道免設置採樣設施，並非僅有「依規定得免設採樣設施」而已，尚有：其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可，亦屬合法之排放管道，此參空氣污染防制法施行細則第28條第1項第1款後段自明。
③查一般排放管道依上開採樣設施規範，固只要符合8D、2D
（D指直徑）或是經過主管機關許可只要符合1.5GM，即可
以1 .5D及0.5D位置設立採樣口；而廢氣燃燒塔處理點係在頂（末）端，且因廢氣燃燒塔內部的污染物型態跟燃燒後之型態已不一樣，在前端即底部設置採樣設施即屬無意義之事等情，此業經原告陳明在卷。則依上所述，縱不認系爭廢氣燃燒塔符合檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範第8條規定免設置採樣設施之情形，惟亦應依其事實上無法在頂（末）端設置採樣設施，肯認其係經被告核可符合空氣污染防制法施行細則第28條第1項第1款後段規定之合法排放管道。
④次查被告核發予原告之高市環局空操許證字第E0121-00號
高雄市固定污染源許可證（下稱系爭許可證），關於許可固定污染源即其他石油製品製造程序（油氣純化程序，M19）之排放管道口徑及排放口位置規定，業將廢氣燃燒塔列為P111編號，且其他條件限制欄載明：「1.不需設置（廢氣燃燒塔出口）設置0個採樣口」（見原處分卷第116頁），此有被告於100年4月核發之系爭許可證即所載內容可稽。又此列有P111之編號排放口，乃符合環保署核定編制許可證之系統設定制式程序，為E（污染源)-A（防制設備)-P（排放管道）之設計，此亦有系爭許可證之製程流程圖記載情可稽。是以，編號P111排放口既經被告核發之系爭許可證所核可，要屬合法之排放管道無疑，被告無再飾詞否定之餘地，否則顯與誠信原則相悖。
⑶系爭廢氣燃燒塔既為合法排放管道，則本件適用空氣污染
防制法第31條第1項第1款、第60條第1項等規定即有違誤：按在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。違反第31條第1項各款情形之一者，處5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處10萬元以上1百萬元以下罰鍰。固為空氣污染防制法第31條第1項第1款、第60條第1項所明定。惟按前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為，亦為空氣污染防制法第31條第2項所明定。且環保署103年7月30日環署空字第0000000000號亦函釋甚明，如上所述。是以，空氣污染防制法第31條第1項第1款、第60條第1項之規定，固以「未經排放管道排放之空氣染染行為」為裁罰之要件，然系爭廢氣燃燒塔既為合法之排放管道，業如上述，故縱認本件為空氣污染行為，惟係由合法之排放管道排放，核與上揭「未經排放管道排放」之法定要件不符，自不得援引上揭規定作為裁罰依據，遽被告竟適用上揭規定裁罰，其適用法規實有違誤。
２、本件開車行為符合揮發性有機物排放標準第4條第1項但書規定，乃屬合法排放行為：空氣污染防制法第20條固規定：公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。惟固定污染源排放標準第2條則規定：本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；其標準如附表一、附表二。但特定業別、區域或設施另訂有排放標準者，應優先適用該標準。又揮發性有機物排放標準亦係根據空氣污染防制法第20條第2項、第22條及第23條規定授權訂定，核屬上開固定污染源排放標準第2條但書所稱之另訂有排放標準之情形，則本件應優先適用揮發性有機物排放標準之規定，尚無適用固定污染源排放標準之規定，至為顯然。再按揮發性有機物排放標準第4條第1項規定：公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理。但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。查被告核發予原告之系爭許可證記載內容，既列有排放管道、編號P111排放口，並註記排放標準：「須符合揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」等語，則系爭廢氣燃燒塔之操作，應逕優先適用揮發性有機物排放標準之規定，應無可議；且原告本件啟爐行為係屬揮發性有機物排放標準第4條所稱之開車行為，得使用廢氣燃燒塔處理廢氣，亦無可疑。從而，系爭廢氣燃燒塔既為被告核可之排放管道，且本件啟爐行為，亦為揮發性有機物排放標準第4條第1項但書之開車行為，自應逕認本件為法所核許之操作，並無探究是否該當空氣污染防制法第31條第1項第1款、第60條第1項之餘地等情。原告並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
（一）按空氣污染防制法第77條所稱設施故障，係指固定污染源相關設施之不可預見且無法避免之非經常性設備功能失效，且非屬故意或人為疏失或不當維修，如天災或無預警停電等外力因素所致，為同法施行細則第41條規定所揭明，另有環保署95年6月30日環署空字第0000000000號函釋意旨足資參照。次按揮發性有機物排放標準第2條第59款有關「廢氣燃燒塔使用事件」定義所定「發生燃燒塔使用事件」一語，係被告用以描述系爭事件之客觀狀態，與前揭「廢氣燃燒塔使用事件」之定義無涉，再者，揮發性有機物排放標準係依空氣污染防制法第20條第2項、第22條及第23條規定之授權所訂定，倘違反揮發性有機物排放標準者，應依同法第56條規定處罰，核與本件被告係以原告違反同法第31條第1項第1款規定，並依同法第60條規定裁處無涉。本件違規事實之發生，係因原告重油媒裂工場（RFCC）進行啟爐作業，水封油氣逸散，將油管內沈積之油氣排放至系爭廢氣燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全而產生黑煙，散布於空氣中，有公害案件稽查記錄工作單影本附卷可稽，且經原告員工簽名確認，顯見本件違規事實之發生係因人為操作不當，非屬空氣污染防制法第77條規定所指不可預見且無法避免之設備故障所致。
（二）本件依原告申請被告核發之系爭許可證所載內容，其排放管道雖列有編號P111之排放口，惟該排放口不需設置採樣口，該編號係為符合環保署固定污染源管理資訊系統設計之需求所編列之代號，實際上並不存在此一排放口，其製程廢氣處理係經由系爭廢氣燃燒塔燃燒處理後直接排放大氣中，屬空氣污染防制法施行細則第28條第2項所規定未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放之情形，為空氣污染防制法第31條第2項所稱未經排放管道排放之空氣污染行為。又系爭廢氣燃燒塔亦經載明為「污染防制設備」而非「排放管道」，有系爭許可證附卷可稽。故系爭廢氣燃燒塔非屬系爭許可證所許可之排放管道，本件屬空氣污染防制法第31條及空氣污染行為管制執行準則之適用範圍，核無疑義，自不受排放固定污染源排放標準附表一檢測方法之限制。
（三）原告自98年間起迄今有多次利用廢氣燃燒塔排放空氣污染物污染空氣而遭裁罰之紀錄，其中98年至100年間雖經被告依空氣污染防制法第20條第1項、第56條予以裁罰之紀錄，但自100年起，即由被告多次依空氣污染防制法第31條第1項、第60條之規定裁處，此為原告所知悉，更何況正確適用法律為被告職責，被告所為並未違反行政自我拘束原則。
（四）因原告於本事件發生前1年內已有1次之違規行為（即102年11月1日16時20分，M21製程內廢氣瞬間導入廢氣燃燒塔，因燃燒不完全產生黑煙（粒狀物），經被告於102年11月25日以高市環局空處字第00-000-000000號裁處書，依違反空氣污染防制法第31條第1項之規定、以同法第60條第1項、裁罰準則第3條、環境教育法第23條第2款之規定，裁處20萬元、環境講習2小時之處分），本次為第2次違反同法令之行為，被告依空氣污染防制法第60條第1項、裁罰準則第3條規定裁處原告20萬元罰鍰，再依環境教育法第23條第2款處環境教育講習2小時之處分，用促其踐行改善之義務，亦屬允當，並無違誤等語資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造陳明在卷，並有本件稽查紀錄影本、系爭廠區內之廢氣燃燒塔冒出大量黑煙照片2幀、錄影光碟（參原處分卷第3-6頁）、被告高市環局空處字第00-000-000000號裁處書（參原處分卷第11頁）、系爭許可證（參原處分卷第98-126頁）及訴願決定書等件附於原處分卷可參，並有訴願卷宗在卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：
（一）系爭廢氣燃燒塔除為污染防制設備外，是否同時兼具法定之「排放管道」？
（二）原告之本件排放是否符合揮發性有機物排放標準第4條第1項但書之規定，為合法排放行為？原告有無可據以免罰之事由？
（三）被告以原告違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定，依同法第60條及環境教育法第23條第2款規定，以原處分裁罰原告罰鍰20萬元及環境講習2小時之處分，有無違法？
六、本院之判斷如下：
（一）按空氣污染防制法第31條第1項第1款、第2項、第3項規定：「（第1項）在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。‧‧‧。（第2項）前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。（第3項）第1項行為管制之執行準則，由中央主管機關定之。」第60條第1項規定：「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」第75條規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處。（第2項）前項裁罰準則，由中央主管機關定之」第77條規定：「固定污染源之相關設施故障致違反本法規定時，公私場所立即採取因應措施，並依下列規定處理者，得免依本法處罰：一、故障發生後1小時內，向當地主管機關報備。二、故障發生後24小時內修復或停止操作。三、故障發生後15日內，向當地主管機關提出書面報告。」次按環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之ㄧ者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：‧‧‧。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」另裁罰準則第1條規定：「本準則依空氣污染防制法第75條第2項規定訂定之。」同裁罰準則第3條規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。‧‧‧。」
（二）又按空氣污染防制法施行細則第28條規定：「（第1項）本法第31條第2項所定排放管道，應符合下列條件之一：
一、依規定設置採樣設施者；其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可。二、依規定得免設置採樣設施者。（第2項）本法第31條第2項所稱未經排放管道，指未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放或其排放管道未符合前項各款情形之一者。」第41條規定：「本法第77條所稱故障，指固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效。但因設計不當或操作、維護不良者，不適用之。」再按揮發性有機物排放標準第1條規定：「本標準依空氣污染防制法第20條第2項、第22條及第23條規定訂定之。」第2條第4款、第5款、第9款、第58款、第59款規定：「本標準專有名詞及符號定義如下：‧‧‧四、密閉集氣系統：指可將設備或製程設備元件排出或逸散出之揮發性有機物，捕集並輸至污染防制設備，使傳送之氣體不直接與大氣接觸之系統。該系統包括集氣設備、管線及連接裝置。五、污染防制設備：指處理廢氣之熱焚化爐、觸媒焚化爐、鍋爐或加熱爐等密閉式焚化設施、冷凝器、吸附裝置、吸收塔、因應緊急狀況使用之廢氣燃燒塔或其他經主管機關認定者。‧‧‧九、廢氣燃燒塔：指開放式燃燒裝置，該裝置包括具支撐結構之塔身、燃燒嘴、母火裝置、空氣或蒸氣輔助系統、滅燄器、水封槽、氣液分離設備、集氣管、點火裝置及其他附屬設施。可分為高架廢氣燃燒塔及地面廢氣燃燒塔。‧‧‧。五十八、緊急狀況：因突發事故、無法預期且不可抗力之事件，導致公私場所產生安全危害之虞，需立即採取緊急處理行動，以回復正常安全操作之狀況。五十九、廢氣燃燒塔使用事件：指公私場所具石油煉製製程或輕油裂解製程者，所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣總流量大於3萬立方公尺；其餘公私場所之所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣總流量大於1萬5千立方公尺之情形。‧‧‧。」第4條規定：「（第1項）公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理。但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。（第2項）前項必要性操作包含下列情形之一：一、燃料氣系統壓力暫時性超出安全設定範圍。二、因釋壓閥故障造成洩漏。三、因廢氣熱值不足，補充之氫氣、天然氣或液化石油氣產生之排放。四、設備元件間歇性少量排放。五、因反應器、蒸餾塔或製程設施操作壓力高於釋壓裝置設定壓力，或操作溫度高於最大設定溫度之情形。六、觸媒或吸附劑之再生或活化，且經冷凝循環回收或煅燒處理後之排放。七、其他因安全考量之排放。」復按空氣污染行為管制執行準則第1條規定：「本準則依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第31條第3項規定訂定之。」第2條規定：「本準則適用於主管機關執行未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為管制。」第4條第1款規定：「主管機關執行空氣污染行為管制時，應符合下列規定：一、判定粒狀污染物逸散行為時，應以目視確認明顯可見粒狀污染物排放，倘其逸散之廢氣含有水蒸氣，應於稽查紀錄中敘明執行判定時排除水蒸氣干擾之情形。」
（三）經查，原告於系爭廠區進行重油媒裂工場（RFCC）啟爐作業，因水封油氣逸散，以致油管內沈積之油氣排放至地面燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全而產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中，造成空氣污染等情，經民眾舉報，被告稽查人員到場依空氣污染行為管制執行準則之規定作成稽查紀錄單，並由原告員工簽名確認無誤等情，有本件稽查紀錄影本、系爭廠區內之廢氣燃燒塔冒出大量黑煙照片2幀、錄影光碟附卷可稽（參原處分卷第3-6頁），堪信屬實。被告於102年11月27日以高市環局稽字第00000000000號函予以舉發，並依違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之規定，及以本次違規行為係原告1年內第2次違反相同規定應予加重處罰為由（按原告於102年之第1次違規，詳見原處分卷第129頁之裁處書），依同法第60條第1項及裁罰準則第3條及環境教育法第23條第2款等規定，以原處分裁處原告罰鍰20萬元及環境講習2小時，經核與卷證資料相符，且為原告所不爭執，自堪採認。
（四）原告雖主張：原告於102年11月11日14時50分使用系爭廢氣燃燒塔，係屬製程啟爐之開車行為，且燃燒廢氣總流量亦未達揮發性有機物排放標準第2條第59款所定之標準，並非廢氣燃燒塔使用事件，然被告卻於本件裁處書上「違反事實」欄內，記載原告於上開時點之違規事實係因「於廠區外○○○區○○路中鋼公司南門對面）發現貴司所屬地面廢氣燃燒塔發生燃燒塔使用事件，產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中」等語，足徵原處分就原告違規內容之事實認定顯有錯誤云云。惟查，本件裁處書「違反事實」欄內關於「於廠區外‧‧‧發現貴公司所屬地面廢氣燃燒塔發生燃燒塔使用事件，產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中」等文字之記載，雖使用「廢氣燃燒塔使用事件」一詞，且揮發性有機物排放標準第2條第59款之規定固定義「廢氣燃燒塔使用事件」，係指公私場所具石油煉製製程或輕油裂解製程者，所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣總流量大於3萬立方公尺；其餘公私場所之所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣總流量大於1萬5千立方公尺之情形而言，但上開規定並不能導出凡使用廢氣燃燒塔排放氣體者，即屬該法條所稱之「廢氣燃燒塔使用事件」。故被告於裁處書上雖使用「廢氣燃燒塔使用事件」一詞，惟揆其文義，應僅係被告用以描述本事件使用廢氣燃燒塔之客觀狀態，即係被告客觀描述原告於102年11月11日使用編號A023號之第五廢氣燃燒塔排放廢氣之行為，邏輯上尚不得逕認為被告係舉發原告於本件之行為，係符合揮發性有機物排放標準第2條第59款所稱之「廢氣燃燒塔使用事件」，故原告主張被告於本件裁處書所認定之事實顯有錯誤云云，不足採信。
（五）次查，揆諸上開空氣污染防制法第31條之規定係屬「行為罰」，即在各級防制區及總量管制區內，不得有從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物之行為。且所謂「不可預見」係指無從預見且無法避免之設備功能失效，且應為非經常性之設備功能失效，亦非故意或人為疏失或不當維修所造成，如天災或無預警停電等外力因素等是，此亦為空氣污染防制法第77條、同法施行細則第41條之規定所明示，並有環保署95年06月30日環署空字第0000000000號函釋意旨足資參照。經查，廢氣燃燒塔之使用為因應工安緊急狀況，其原始設計已納入工安事件需大量排放製程氣體之安全需求，原告於系爭廠區從事輕油裂解程序之煉製行為，而本件違規事實之發生，係因原告重油媒裂工場（RFCC）進行啟爐作業，水封油氣逸散，將油管內沈積之油氣排放至系爭廢氣燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全而產生黑煙，散布於空氣中，如上所述，並有公害案件稽查記錄工作單影本附於原處分卷可稽，且經原告員工簽名確認，顯見本件違規事實之發生係因原告員工之人為操作不當，非屬如天災或無預警停電等外力因素所造成，即不符合空氣污染防制法第77條所指不可預見且無法避免之設備故障所致，原告自不能據為免罰之論據。
（六）原告又主張：依空氣污染防制法第31條第2項之規定，第1項所指之空氣污染行為，係指「未經排放管道排放」之空氣污染行為，而原告於本件之M19製程為油氣純化程序，系爭廢氣燃燒塔編號為P111，而編號為P者，即為「排放管道」，依環保署函釋內容所示，本件即不能援用空氣污染防制法第31條第1項之規定加以管制，且系爭廢氣燃燒塔為符合空氣污染防制法施行細則第28條所規定之排放管道，M19製程發生本件突發事故，需緊急排放時，係經由系爭廢氣燃燒塔（排放口編號P111）排放，且系爭廢氣燃燒塔確係M19製程之系爭許可證上所載明之「排放管道」云云。按廢氣燃燒塔除具有污染防制設備之功能外，是否亦得兼具有「排放管道」之性質，應為本件兩造之主要爭執要點。經查：
１、空氣污染防制法關於空氣污染之管制，分為「行為管制」與「標準管制」，前者如同法第31條第1項之管制，後者如同法第20條所謂之排放標準之管制。而排放標準之管制，一為排放管道之管制，一為周界之管制。關於排放管道之管制，應依固定污染源排放標準作為判斷基準，而稽之固定污染源排放標準附表一之規定，固定污染源空氣污染物如為粒狀污染物，其排放標準依目測判煙規定不得超過不透光率20%，停止、開始運轉時可到不透光率40%，但1小時內超過不透光率20%之累積時間不得超過3分鐘，然依本件原告違規之情節觀之，其使用系爭廢氣燃燒塔進行排放氣體之時間，可能只有短短數分鐘到十餘分鐘，被告稽查員若經通報到達現場檢測時，可能已無相當之時間依上開固定污染源排放標準附表一之標準程序進行檢測，先予敘明。
２、又參諸上開空氣污染防制法施行細則第28條規定可知「排放管道」之定義，須符合「依規定設置採樣設施者；其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可」或「依規定得免設置採樣設施者」之條件，足徵並非謂將廢氣導引至大氣排放者，即屬排放管道。又上揭空氣污染防制法施行細則第28條規定所稱「依規定得免設置採樣設施者」，係指須依環保署於98年1月5日所發布之「檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範」，而得予免設置採樣設施之情況。查系爭廢氣燃燒塔未設採樣口之情形，並非因高度上無法設置採樣口，蓋一般排放管道依前開採樣設施規範，只要符合8D、2D（D指直徑）；或是經主管機關許可而符合1.5GM，即可以1.5D及0.5D 位置設立採樣口，然廢氣燃燒塔處理點係在頂（末）端，因廢氣燃燒塔內部之污染物型態與燃燒後之型態已不一樣，故在前端即底部設置採樣設施即屬無意義之事等情，業據被告陳述甚詳，核與前揭空氣污染防制法施行細則第28條之規定相符；且與廢氣燃燒塔實際構造及燃燒功用一致，堪予採信。顯見廢氣燃燒塔因非空氣污染防制法施行細則第28條所稱之「排放管道」，故與排放管道相關之「檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範」並未規定廢氣燃燒塔可免設採樣口，即此之故，且被告亦未核准於系爭廢氣燃燒塔可免設採樣口。
３、又依揮發性有機物排放標準第4條規定可知，公私場所正常操作下排放之廢氣，固不得使用廢氣燃燒塔處理，惟遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，則得使用廢氣燃燒塔處理廢氣之排放。準此而言，廢氣燃燒塔於符合法定條件之情形下，雖可兼具「緊急排放口」之性質，惟此仍非屬空氣污染防制法施行細則第28條所規定之「排放管道」。次查，本件M19製程之系爭廢氣燃燒塔（P111）係屬揮發性有機物排放標準第2條第9款規定之高架燃燒塔及第5款規定之污染防制設備等情，此為兩造所不爭執。經揆諸M19製程之系爭許可證（參原處分卷第98至126頁），關於許可固定污染源即其他石油製品製造程序（油氣純化程序，M19）之排放管道口徑及排放口位置規定，雖將廢氣燃燒塔列為P111編號，但其他條件限制一欄則載明：「1.不需設置（廢氣燃燒塔出口）設置0個採樣口」（參原處分卷第116頁），核與前揭空氣污染防制法施行細則第28條之規定不符，已如前述。且本件P111編號之廢氣燃燒塔，實係空氣污染物防制設備，編號為A023，系爭許可證上並載有其操作條件（參原處分卷第115頁），而系爭A203廢氣燃燒塔於系爭許可證載明為「污染防制設備」（參原處分卷第120頁），並對應編號P111排放口；另系爭許可證第19頁有關排放管道口徑及排放口位置規定，另列有編號P016排放口，對照同頁所載明之P016排放口，其上記載「採樣設施符合1.5D /0.5D規範；採樣孔4個；距上游擾流區域‧‧‧」等條件限制，足徵系爭A203廢氣燃燒塔雖可兼具「緊急排放」之性質，惟該緊急排放口並未設置採樣設施，且未報經被告核定免設置，亦非屬依規定得免設置採樣設施之情形，自非空氣污染防制法施行細則第28條第1項所稱之「排放管道」自明。且廢氣燃燒塔因設備有「緊急排放」廢氣之情形時，該廢氣燃燒塔之防制功能啟用，是為防制設備（A023），防制（燃燒）後廢氣即逕排大氣，是為「排放口」（即P111）。又遍查系爭許可證之內容，亦無可將系爭A023高架燃燒塔（編號P111排放口）定性為經核可之「排放管道」之規範。從而，使用系爭A023高架燃燒塔燃燒排放廢氣之行為，為自「排放口」（P111）排放之空氣污染行為，而非自「排放管道」排放。則原告廠區之系爭A023廢氣燃燒塔排放大量明顯之粒狀污染物（黑煙）之行為，自屬未經排放管道排放之空氣污染行為無疑。從而，原告主張：本件A023廢氣燃燒塔既經被告核發系爭許可證，亦屬合法之排放管道，故本件不符合空氣污染防制法第31條第1項第1款之構成要件云云，不足採信。從而，本件係屬空氣污染防制法第31條及依同法條第3項所定執行準則之適用範圍，核無疑義，故原告於本件之違規行為，自應由稽查人員依空氣污染防制法施行細則第33條之規定，以目視是否產生黑煙之方式稽查。原告主張應以固定污染源排放標準附表一所規定之目測方法稽查云云，亦不足採信。
（七）原告雖又主張：環保署103年7月30日環署空字第0000000000號之函釋內容載明：「‧‧‧廢氣燃燒塔是否屬於排放管道，主管機關核發許可證之廢氣流向與現場有不符之情形一節，‧‧‧倘貴局核發之固定污染源操作許可已核予廢氣燃燒塔為排放管道，則難以援用空氣污染防制法第31條第1項之規定加以管制」等語，可見關於廢氣燃燒塔是否屬於排放管道，端視主管機關所核發之固定污染源操作許可證是否已核定廢氣燃燒塔為排放管道，且倘若廢氣燃燒塔確屬排放管道，則不能援用空氣污染防制法第31條第1項之規定，而應依固定污染源排放標準附表一加以管制云云。惟查，依上開環保署之函釋內容，雖係認可各地方主管機關可自行核定是否將業者之廢氣燃燒塔編列為排放管道，然鑑於石化業者常以新製程共用其他製程已先行設立之廢氣燃燒塔，因後者非因應新製程所量身訂製，導致常以緊急工安事件為由，由廢氣燃燒塔排放黑煙之情況甚為普遍，而固定污染源排放標準附表一所定之目測法囿於排放時間因素，較無法達有效之稽查，以及考量為達空氣污染防制法第31條、施行細則第28條及33條之規範目的（即禁止污染空氣），則被告辯稱未將系爭廢氣燃燒塔核定為排放管道，合乎前揭法律規定及立法目的，值堪採信。至於原告另提出環保署於103年3月26日回覆之函文，敘明廢氣燃燒塔排放之廢氣不宜以空氣污染防制法第31條第1項規定告發處分等情，純係行政機關之個案見解，並無拘束本院之效力，併此敘明。
（八）原告另主張：本件啟爐之開車行為符合揮發性有機物排放標準第4條第1項但書規定，乃屬合法排放行為云云。惟查，依揮發性有機物排放標準第4條第1項之規定，公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處裡，但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。本件原告之啟爐行為雖屬該規定所稱之開車行為，得使用廢氣燃燒塔處理廢氣，但因廢氣燃燒塔非屬「排放管道」，仍有空氣污染防制法第31條、同法施行細則第28條、第33條規定之適用，而非屬應適用空氣污染防制法第20條、揮發性有機物排放標準及固定污染源排放標準予以檢測是否有污染空氣行為之範圍。故原告上開主張，容有誤解，洵不足採。
（九）末查，原告主張被告以空氣污染防制法第31條第1項、第60條規定裁處原告，違反行政自我拘束原則云云。按行政自我拘束原則，源於憲法之「平等原則」，乃要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，即要求相同之事物為相同之處理（但二事務是否相同，係由法規範之觀點決定之），此「禁止差別待遇原則」遂形成行政自我拘束；故「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6條亦定有明文，是以行政機關作成行政處分時，對於相同或具同一性之事件，為保障人民之正當信賴，並維持法秩序之安定，應受合法行政先例或行政慣例之拘束，如無實質正當理由，即應為相同之處理，此即所謂行政自我拘束原則。經查，原告自98年6月22日起，迄本件被裁罰時止，因使用廢氣燃燒塔而污染空氣遭被告裁罰之事件不下9件，其中98年至100年4月期間，遭被告以違反空氣污染防制法第20條第1項、第56條裁處者有3件；之後以同法第31條第1項、第60條裁處者共有5件，此有被告提出98年至103年度廢氣燃燒塔空氣污染案件稽查裁處情形彙整表1份在卷可查（參本院103年度簡字第70號卷第119-121頁），而原告於本件違規行為日期為102年11月11日，足認本件原告行為時，被告裁處之法規依據已變更為空氣污染防制法第31條第1項、第60條第1項，且此項變更適用法條，係屬適用正確之法律規範，如上述本院之認定。故被告於本件以空氣污染防制法第31條第1項第1款、第60條第1項規定裁處原告，並未違反行政自我拘束原則，原告此部分主張，亦無足可採。
七、綜上所述，原告違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定之事實，事證明確，則被告依同法第60條第1項及裁罰準則第3條規定，以原處分裁處原告20萬元之罰鍰，再依環境教育法第23條第2款規定，處以環境教育講習2小時之處分，核無違誤之處。從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 1 日
行政訴訟庭 法 官 楊富強
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 3 月 1 日
書記官 邱秋珍