臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 104年度簡更字第6號
民國104年1月5日辯論終結原 告 台灣中油股份有限公司代 表 人 林聖忠訴訟代理人 林承琳律師被 告 高雄市政府勞工局代 表 人 李煥熏訴訟代理人 羅永新
劉芸卉楊佩樺上列當事人間勞動基準法事件，原告不服高雄市政府中華民國102年10月23日高市府法訴字第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經本院102年度簡字第158號判決後，被告不服，提起上訴，經高雄高等行政法院103年度簡上字第56號判決，將原判決撤銷關於勞工蔡詠竹、胡首仁、李明坤、王慶山、周泳祥等5人於民國101年1月14日選舉日出勤，原告未加倍發給薪資遭裁處部分廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、被告之代表人於民國104年12月31日由鍾孔炤變更為李煥熏，已據李煥熏於105年1月5日具狀承受訴訟，於法核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣被告所屬勞動檢查處於民國102年5月14日至原告所屬煉製事業部實施勞動檢查時，發現勞工蔡詠竹、胡首仁、李明坤、王慶山、周泳祥（下稱蔡詠竹等5人）於101年1月14日第13任總統副總統選舉與第8屆立法委員選舉合併投票日（下稱101年總統立委選舉日）有出勤事實，惟原告未加倍發給蔡詠竹等5人該日工資，爰於102年5月23日給予陳述意見之機會，原告雖於同年月27日以書面陳述意見，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，核認原告違反勞動基準法第39條規定之事實明確，乃依同法第79條第1項第1款規定，以102年6月3日高市勞條字第00000000000號裁處書（即本件原處分）裁處原告新臺幣（下同）2萬元罰鍰。原告不服，於經訴願駁回後，循序提起行政訴訟，經本院103年7月17日以102年度簡字第158號判決訴願決定及原處分關於勞工蔡詠竹等5人於101年總統立委選舉日出勤，原告未加倍發給薪資遭裁處部分撤銷。嗣經原告就此部分提起上訴後，經高雄高等行政法院104年5月15日以103年度簡上字第56號判決廢棄，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：
（一）按勞動基準法第39條之所以規定假日休息工資照給及假日工作工資加倍，乃因勞工本應放假之日，基於雇主之需求而放棄休假前來「額外」提供勞務，故雇主當然應該加倍給薪。但如勞資雙方已經約定採輪班、輪值方式提供勞務，則該等輪班、輪值之勞工雖在一般人休假日（週六、週日）上班提供勞務，但其本身休假日亦安排在一般人上班日（週一至週五之間），並未減少其休假日，對勞工權益之保障要無任何減損。
（二）改制前行政院勞工委員會（下稱勞委會）曾以90年4月12日台（90）勞動2字第0000000號函（下稱勞委會90年4月12日函）復經濟部，表示同意經濟部所屬事業機構人員在不低於勞動基準法所規定勞動條件前提下，依據公務員服務法，自90年起實施週休二日制，並排除勞動基準法第37條暨其施行細則第23條規定之適用；且行政院91年5月7日院授人考字第0000000000號函（下稱行政院91年5月7日函）亦明示「不再予該類人員於事後補休或發給加班費」之意旨。本件原告為經濟部所屬事業，依上開函示，其所屬勞工蔡詠竹等5人均係採輪班方式提供勞務，並不適用勞動基準法第37條暨其施行細則第23條之規定，則原告就其等於選舉日到班未加倍發給工資，並無違反勞動基準法第39條規定。
（三）又勞委會97年2月25日勞動2字第0000000000號令（下稱勞委會97年2月25日令）僅係將總統副總統選舉罷免投票日解釋為勞動基準法施行細則第23條規定指定應放假之日，惟就勞委會90年4月12日函所示經濟部所屬事業機構人員不適用勞動基準法第37條暨其施行細則第23條規定一節，並未排除適用。是以縱勞委會97年2月25日令將總統副總統選舉罷免投票日解釋為勞動基準法施行細則第23條規定指定應放假之日，依上述勞委會90年4月12日函所示，經濟部所屬事業人員亦排除其適用。
（四）勞委會101年4月6日勞動2字第0000000000號函（下稱勞委會101年4月6日函）雖將勞委會90年4月12日函有關「同意經濟部公營事業機構服務人員自90年起依公務員服務法實施辦法週休二日者，除勞動節暨公務人員週休二日實施辦法規定之放假日外，其他紀念日及中央主管機關規定應放假之日，均不予休假」之意旨，限縮解釋為「本不包括本會令定應放假之『總統副總統選舉罷免投票日』及『公職人員選舉罷免投票日』」。然勞委會101年4月6日函係在101年總統立委選舉日之後，故於101年總統立委選舉日當時根本沒有勞委會此等「限縮解釋」函文之存在，原告亦無從知悉。
（五）依司法院釋字第275號解釋意旨，人民違反法律上義務受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。本件原告遵循行政院、經濟部、經濟部國營事業委員會（下稱國營會）、行政院人事處總處所為各項事前解釋，甚至在101年總統立委選舉日前還特別申請上級解釋，並依經濟部國營會解釋辦理，當無任何故意或過失，被告不應據事後勞委會101年4月6日函追究先前原告依上級機關指示辦理之行為，原告對於違反勞基法第39條規定，顯無應處行政罰之故意或過失，被告不得為本件罰鍰處分。
（六）於本件更審程序，原告又主張：
１、原告並無違反勞動基準法之故意或過失，被告自不得為裁罰，且被告應就原告主觀上是否有故意或過失負舉證責任：查被告係以原告違反勞動基準法第24條、第39條規定，而作成本件裁處原告2萬元罰鍰處分。故告裁處原告罰鍰時，自應適用行政罰法第7條，就原告違反勞動基準法規定之主觀可非難性，加以舉證說明，此方合乎法治國之精神。惟查，原處分之裁處書內容，就原告違反勞動基準法規定之主觀可非難性，均付之闕如。顯見被告僅憑「原告未依法加倍發給渠等員工該出勤日薪資」，即遽為裁罰。然而，本件情形應否加倍發放薪資，法院判決本有互殊；又原告完全依循公務人員相關法令及其行政院、經濟部之函令規定辦理，縱認主管機關為勞動部，其前後見解亦大相逕庭，縱認原告具有「構成要件錯誤」情事，被告復未舉證原告依其能力、情境，得以認識且避免實現行政裁罰的構成要件（即主觀的過失）。
２、原告就本件原處分所認定之客觀事實及法律適用無預見可能性，就本件違規事實自無故意或過失：查原告於101年1月14日101年總統立委選舉日前，就本案法規適用已函詢上級機關，認定排除勞動基準法第37條暨同法施行細則第23條規定，故原告業已盡可能避免構成要件之實現，此觀101年總統立委選舉日前，原告為求慎重，乃於101年1月4日以油人發字第00000000000號函（下稱原告101年1月4日函）向國營會函詢對於選舉日放假出勤是否應加給該工作時間工資，國營會於101年1月12日以經國一字第00000000000號函（下稱國營會101年1月12日函）回覆原告，其說明二、三明確指出：「‧‧‧二、查本部於90年4月20日以經（90）人字第00000000000號函本部所屬事業略以，關於部屬事業機構人員依據公務員服務法自90年起實施
週休2日制，並排除勞動基準法第37條暨同法施行細則第23條規定，除勞動節暨公務人員週休2日實施辦法規定放假之日外，其他紀念日及其他中央主管機關應放假日，均不予休假一案，業經行政院勞工委員會函覆同意在案。而101年總統立委選舉日前函釋，與前開國營會101年1月12日函之結論相同，亦排除勞動基準法第37條暨同法施行細則第23條規定。復以行政院91年5月7日函略以，公務人員實施週休二日後，星期六、星期日為原屬之休息日，部分採輪班、輪值機關人員雖於選舉當日（星期六）照常出勤，惟原休息日（星期六）既已得於星期一至星期五任一工作日選擇補休，均不再予該類人員於事後補休或發給加班費。三、承上，本部所屬事業機構採輪班、輪值人員，以其例假日及放假日，業經行政院勞工委員會同意除勞動節外，其餘均係依公務人員週休2日實施辦法辦理（即不適用勞動基準法施行細則第23條規定），爰於星期六選舉當日輪值出勤人員之工資，仍應依行政院上開函示不另發給加班費或補休辦理，並在不妨礙員工前往投票之原則下審酌處理，以確保其選舉投票之權利。」
３、原告就101年總統立委選舉日是否加倍給與薪資之法律及事實之適用認定時點，業於次月15日確定。原告依確定時點「前」有效釋示認定本件不適用勞動基準法第37條暨同法施行細則第23條規定，難謂有期待原告再適用確定時點「後」釋示之可能性：查勞工蔡詠竹等5人之薪資係按月給付，依原告公司之工作規則第五章第四十條即約定：「工作人員薪（工）資之給付，每月中旬預發一次，但勞動契約另有約定者不在此限。」而101年總統立委選舉日即101年1月14日是否適用勞動基準法第37條規定乙事，該勞工之薪資及補休即係於次月月中即101年2月15日業經人事單位核定，是本件法律及事實之適用認定時點，應於101年2月15日即行確定。是以，基於法安定性考量，暨司法院大法官釋字第287號解釋要旨，有前後釋示不一之情形，前釋示（即行政院91年5月7日函、國營會101年1月12日函）並非當然無效，而後釋示（即勞委會101年4月6日函）既係於101年2月15日薪資核定確定時點「後」方發布，自無期待原告有嗣後再以「後釋示」重行核定薪資發給金額之義務。倘原告於薪資核定確定後，均須依後釋示加以重新核算薪資，則有違前開釋字第287號解釋之法安定性要求，原告將因主管機關朝令夕改而無所適從。且本件類似原因事實案件，經臺灣雲林地方法院104年度簡字第1號行政訴訟判決「訴願決定及原處分關於勞工李任祥於101年1月14日選舉日出勤，原告未加倍發給薪資或事後給予補休遭裁處部分撤銷。」嗣經臺中高等行政法院104年度簡上字第31號判決駁回雲林縣政府之上訴，即考量該案原告僅得適用101年總統立委選舉日前主管機關發布之函示，難謂原告有何過失可言。綜上，本件應適用上開確定時點即101年2月15日前有效之釋示，參以司法院大法官釋字第287號解釋要旨，原告依101年總統立委選舉日時有效之函釋，認定不加倍發給蔡詠竹等5人工資，難謂原告有何主觀上違法的故意或過失。
４、原告係依法令之行為，不具違法性：按「依法令之行為，不予處罰。依所屬上級公務員職務命令之行為，不予處罰。但明知職務命令違法，而未依法定程序向該上級公務員陳述意見者，不在此限」行政罰法第11條定有明文。查原告係依經濟部之函示而不予發放，縱認有權解釋之機關為勞委會，惟勞委會前曾以90年4月12日函之說明三中段表示：「三、…故公營事業機關服務人員之例假及休假，自90年1月1日起，依公務員服務法第11條及『公務人員週休二日實施辦法』之規定，自屬適法。另貴部建議該等人員自90年起依公務員服務法實施週休二日制並排除勞動基準法第37條暨同法施行細則第23條規定，除勞動節暨公務人員週休2日實施辦法規定放假之日外，其他紀念日及其他中央主管機關應放假日，均不予休假，本會敬表同意。」，嗣勞委會101年4月6日函又表明：「勞委會90年4月12日台（90）勞動2字第0000000號函之同意「…本不包括本會另定應放假之『總統副總統選舉罷免投票日』及『公職人員選舉罷免投票日』，特予澄明。」，既身為主管機關之勞委會，自身對於法令解釋亦有前後不一致之虞，倘受規範之私人，業已遵守行為時之主管及上級機關之函釋，應可認原告已盡力履行遵守法令之義務，自屬依法令或上級之命令之行為，而得阻卻違法等情。原告並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
（一）按勞動基準法第37條所稱其他由中央主管機關「規定」應放假之日，除開國紀念日之翌日及民俗節日外，包含經中央主管機關「指定」應放假之日，勞動基準法施行細則第23條定有明文。又101年總統立委選舉日為依勞基法施行細則第23條規定「指定」應放假之日，具投票權且該日原屬工作日之勞工，放假1日；而所稱放假1日，係指自午前零時至午後12時連續24小時；雇主徵得勞工同意於該日出勤者，應加給該工作時間之工資，且應不妨礙其投票；且公營事業機構人員自90年起實施週休二日，其他紀念日及中央主管機關「規定」應放假之日，固均不予休假，然不包括勞委會「令定」應放假之總統副總統及公職人員選舉罷免投票日，分別有勞委會97年2月25日令、101年4月6日函及中央選舉委員會100年12月5日中選人字第0000000000號函（下稱中選會100年12月5日函）意旨可資參照。
（二）次按雇主經徵得勞工同意於休假日工作者，工資應加倍發給，為勞動基準法第39條所明揭。而勞動基準法第37條及其施行細則第23條規定之紀念日及其他由中央主管機關規定勞工應放假日，與公務人員週休二日實施辦法第3條規定之內容並不一致，縱國營事業機構參照公務人員週休二日實施辦法採行週休二日制度，惟就勞動法令規定有關勞工應否放假疑義，仍應以勞動法令主管機關之解釋為準。易言之，有關總統副總統或公職人員選舉罷免之投票日，係經勞委會明令勞工應放假日，倘勞工於上開經選舉主管機關公布之選舉罷免投票日有出勤之事實，資方自應依法加給工資。
（三）本件勞工蔡詠竹等5人於101年總統立委選舉日有出勤之事實，惟原告並未加倍發給工資，有其等5人之101年1月出勤資料明細及同年2月份工作人員薪津表足憑。原告固主張依行政院91年5月7日函釋意旨，其採行週休二日制度，勞方按輪班表排定休息日，不再事後補休或發給加班費。然101年總統立委選舉日，係經勞委會及中央選舉委員會指定應放假之日，原告雖經徵得蔡詠竹等5人同意於該日出勤輪值，然未加發蔡詠竹等5人工資之事實明確，是被告以原告違反勞動基準法第39條規定，予以裁處2萬元罰鍰，並無違誤。
（四）於本件更審程序，被告又答辯：
１、按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法規定之行政罰係指以制裁違反行政法上義務之行為為目的，由行政機關對違反行政法上義務之行為人所處之罰鍰、沒入或其他種類行政罰，除其他法律有特別規定外，行政罰以行為人對違反行政法上義務之行為係出於故意或過失為必要。所稱「故意」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言。其判斷標準，乃行為人之「明知」、「預見」等認識範圍，原則上均以「違反行政法上義務之構成要件事實」為準，至於有無違法性之認識，則非所問。又所謂「過失」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言。其注意程序之判斷標準，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，但如依法行為人應具備特別知識或能力者，則相應地提高其注意標準；至其注意範圍，原則上以「違反行政法上義務之構成要件事實」為其範圍，此從相關法規明文規定可知，如欠缺相關法規明文規定，則宜從「預見可能性」觀察，視該「違反行政法上義務之構成要件事實」是否客觀上可得認識而定其應注意範圍，宜由主管機關本於權責參酌立法意旨及違反義務類型之構成要件認定行為人有無故意或過失。
２、次按大法官釋字第275號解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」
３、本件經高雄高等行政法院103年簡上字第56號判決廢棄原判決發回更審，其判決意旨業已載明：原告未據以對101年總統立委選舉日有出勤事實之勞工蔡詠竹等5人加倍發給該日工資，顯違勞動基第準法第37條、第39條及其施行細則第23條規定，原判決逕以在101年總統立委選舉日前，原告無法預測勞委會發布101年4月6日函為由，認原告並未違反勞動基準法第37條及其施行細則第23條規定，即有判決不適用法令之違法等語。
４、本件原告既為經濟部所屬公營事業並為勞工之雇主，對於有關勞工給假之上開法規令釋及其課予雇主之法定義務，應無從諉為不知，以及原告對於勞委會90年4月12日函復經濟部之個案內容函釋，容有錯解。是原告依其上級機關之函復辦理，未發給蔡詠竹等5人加班費或補休，實違反勞動基準法第37條暨同法施行細則第23條規定。而原告雖主張於101年11月14日選舉日前，就本件法規適用已函詢其上級機關，認定排除勞動基準法第37條暨同法施行細則第23條規定，得否採認為阻卻行為人故意或過失責任等語。由於「故意」或「過失」之判斷標準，均以「違反行政法上義務之構成要件事實」為其認識或注意範圍，而「違反行政法上義務之構成要件事實」為何，則應視各該行政法之規定而定。自勞動基準法第37條暨同法施行細則第23條規定觀之，關於勞工紀念日、勞動節日及其他由中央主管機關規定應放假之日，均應休假，均有勞動基準法第37條之適用，而且不區分勞工係服務於私人企業或國營企業，而有不合理之差別待遇，否則即令法律明文規定，但係恣意的、違反事物本質與合目的性、體系正義或合理關聯性的差別待遇，亦與憲法第7條所規定之平等原則有違。次查勞動基準法第1條後段明定，該法未規定，適用其他法律之規定，第4條規定：「本法所稱主管機關：在中央為勞動部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」故關於勞工之權益、工資之認定，應優先適用勞動基準法，該法未予規定者，始適用其他法律之規定。準此，原告所稱於101年11月14日選舉日前，就本件法規適用已函詢其上級機關，進而認定排除勞動基準法第37條暨同法施行細則第23條規定，其主觀上即已具備故意或過失，除其上級機關國營會並非為勞動基準法之有權解釋機關外，且對於經中央主管機關「指定」之日應放假之強制規定，亦有錯解。
５、次就立法意旨審認，按有關公職人員選舉罷免投票日給假原則，內政部74年11月8日(74)台內勞字第357091號函（下稱內政部74年11月8日函）：「各類公職人員選舉罷免投票日各公民營事業單位對具有投票權員工依左列原則給假：一、星期日或原屬休息日舉行投票，不另放假。二、星期六或工作日舉行投票，按往例放假一日。三、因行使選舉權、罷免權，放假日工資照給。如放假日仍須其繼續到工者，應依照勞動基準法規定，加給其該工作時間之工資，但應不妨礙其投票。」勞委會91年4月29日(91)台勞動二字第0000000000號函（下稱91年4月29日函）：「本會依勞動基準法第39條規定，『指定』公職人員選舉罷免投票日具投票權且該日原屬工作日之勞工應休假，係為便於該等勞工行使投票權，且依同法第39條規定，該等勞工當日工資應由雇主照給。基上，當日原非屬工作日之勞工或無投票權者，除勞雇雙方另有約定外，尚不得援引上開規定請求給假及照給工資。」又勞委會97年2月25令：「總統副總統選舉罷免投票日為依勞動基準法施行細則第23條規定『指定』應放假之日。具投票權且該日原屬工作日之勞工，放假一日；原毋須出勤者，不另給假給薪。所稱放假一日，係指自午前零時至午後12時連續24小時。雇主徵得勞工同意於該日出勤者，應加給該工作時間之工資，且應不妨礙其投票。」勞委會101年4月6日函：「…三、前開規定旨在使具投票權且當日原應出勤之勞工便於行使投票權，其符合前開規定之勞工當日本可放假，工資應由雇主照給。另查投票權僅得於投票當日行使，該日自無得與其他工作日對調實施。爰本會90年4月12日台（90）勞動2字第0000000號書函雖同意經濟部建議公營事業機構服務人員自90年起依公務員服務法實施辦法週休二日者，除勞動節暨公務人員週休二日實施辦法規定之放假日外，其他紀念日及中央主管機關規定應放假之日，均不予休假，本不包括本會令定應放假之『總統副總統選舉罷免投票日』及『公職人員選舉罷免投票日』，特予澄明。…。」被告作成本件裁處時，適用法令並無違誤，符合立法及前揭函釋意旨。且觀諸勞委會101年4月6日函內容亦僅重申勞委會97年2月25日令釋，即總統副總統選舉罷免投票日為依勞動基準法施行細則第23條規定「指定」應放假之日之意旨，併敘明該令釋規定旨在使具投票權且當日出勤之勞工便於行使投票權，蓋投票權僅得於投票當日行使，該日自無得與其他工作日對調實施等語，並未逾越前揭內政部74年11月8日函及勞委會97年2月25日令釋之內容。
６、再就違反行政法上義務之構成要件審認，按法治國家之秩序維護，乃國家與人民之共同責任，國營事業單位違反行政法上義務自應受制裁，不得以錯解法令為由免責，乃屬當然。又依行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」國營事業單位相關承辦業務人員未遵守法令規定致機關違反行政法上義務規定，如承辦人員具有故意過失，則推定機關具有故意或過失，但機關如能舉證證明無過失，自不在此限。故原告主張：原告係於101年11月14日選舉日前，就本案法規適用已函詢其上級機關國營會，認定排除勞動基準法第37條暨同法施行細則第23條規定云云，尚不足採。是經濟部上開之函釋係牴觸勞動基準法之規定，原告罔顧勞動基準法第1條第2項之最低標準強制規定，致損及勞工之權益，亦難謂無故意、過失之違反行政義務責任。次按行政罰法第11條第2項規定，依所屬上級公務員職務命令之行為，不予處罰。但明知職務命令違法，而未依法定程序向該上級公務員陳述意見者，不在此限。乃有關依上級公務員職務命令有阻卻違法之規定。所謂職務命令，係指個別具體之指示而言。如依所屬上級公務員職務命令之行為，係出於依從所屬長官之命令，乃克盡自己之職務，亦具有阻卻違法之正當事由，故第2項前段規定不予處罰。惟公務員服務法第2條但書所謂屬官對於長官命令之意見陳述，係指公務員對於長官所發之命令，如認有違法、不當或其他不同意見時，得有下情上達之管道，避免發生長官命令恣意獨斷之情形，以期判斷周延；故如行為人明知職務命令係違法，卻未依法定程序向其上級公務員陳述意見，而仍罔顧法令之規定逕為違反行政法上義務之行為者，其本身仍有可非難性，即難認有阻卻違法之正當事由，因此行政罰法第11條第2項但書即參照予以明定，此種情形不在此限。查勞動基準法自73年7月30日公布施行至今已逾30年有餘，勞動基準法第37條暨同法施行細則第23條規定又係強制規定，原告自難諉為不知，又經濟部之上開函釋係牴觸勞動基準法之規定，增加法律所無之限制規定，原告罔顧勞動基準法第1條第2項之最低標準強制規定，致損及勞工之權益，亦難謂無故意、過失之違反行政法義務責任。原告主張並無違反行政法義務之故意、過失，自非有理由等語，資為抗辯。被告並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有原處分卷【含原告所屬勞工蔡詠竹等5人之出勤資料明細、工作人員薪津表（參原處分卷第7-8頁、第11-18頁）、被告所屬勞工檢查處一般事業單位勞動條件會談記錄表（參原處分卷第25頁、勞動檢查結果通知書（參原處分卷第24頁）、檢查結果記錄表（參原處分卷第26頁）、被告102年5月23日給予原告陳述意見函（參原處分卷第28頁）、被告102年6月3日高市勞條字第00000000000號裁處書（即原處分，參原處分卷第39-40頁）、高雄市政府102年10月23日高市府勞訴字第00000000000號訴願決定書】及訴願卷宗附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：原告勞工蔡詠竹等5人於101年1月14日101年總統立委選舉日有出勤事實，惟原告未加倍發給蔡詠竹等5人該日工資，是否有違反勞動基準法第39條之規定？被告依同法第79條第1項第1款規定裁罰原告2萬元罰鍰之原處分，有無違法？
六、本院之判斷如下：
（一）按勞動基準法第37條規定：「紀念日、勞動節日及其他由中央主管機關規定應放假之日，均應休假。」第39條規定：「．．．第37條所定之休假．．．，工資應由雇主照給。雇主經徵得勞工同意於休假日工作者，工資應加倍發給。．．．。」第79條第1項第1款規定：「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反．．．第34條至第41條．．．規定。」次按行為時勞動基準法施行細則第23條第3項（按本條規定業經勞動部於104年12月9日修正發布，並自105年1月1日施行，惟本件應適用行為時之舊施行細則第23條第3項之規定，以下均同）規定：「本法第37條所稱其他由中央主管機關規定應放假之日如左：一、中華民國開國紀念日之翌日（元月2日）。二、春節（農曆正月初一至初三）。三、婦女節、兒童節合併假日（民族掃墓節前一日）。四、民族掃墓節（農曆清明節為準）。五、端午節（農曆5月5日）。六、中秋節（農曆8月15日）。七、農曆除夕。八、台灣光復節（10月25日）。九、其他經中央主管機關指定者。」可知勞動基準法第37條所謂其他由中央主管機關規定應放假之日，依行為時勞動基準法施行細則第23條第3項規定，包括由中央主管機關規定應放假之特定節日（即第1款至第8款）及經中央主管機關指定者（即第9款）二類。前者應休假之日期均已預先特定；後者則有待中央主管機關以行政命令指定應休假之日期，先予敘明。
（二）次按有關公職人員選舉罷免投票日給假原則，內政部74年11月8日函載明：「各類公職人員選舉罷免投票日各公民營事業單位對具有投票權員工依左列原則給假：一、星期日或原屬休息日舉行投票，不另放假。二、星期六或工作日舉行投票，按往例放假一日。三、因行使選舉權、罷免權，放假日工資照給。如放假日仍須其繼續到工者，應依照勞動基準法規定，加給其該工作時間之工資，但應不妨礙其投票。」勞委會91年4月29日函亦載明：「本會依勞動基準法第39條規定，『指定』公職人員選舉罷免投票日具投票權且該日原屬工作日之勞工應休假，係為便於該等勞工行使投票權，且依同法第39條規定，該等勞工當日工資應由雇主照給。基上，當日原非屬工作日之勞工或無投票權者，除勞雇雙方另有約定外，尚不得援引上開規定請求給假及照給工資。」另勞委會97年2月25日令：「總統副總統選舉罷免投票日為依勞動基準法施行細則第23條規定『指定』應放假之日。具投票權且該日原屬工作日之勞工，放假一日；原毋須出勤者，不另給假給薪。所稱放假一日，係指自午前零時至午後十二時連續二十四小時。雇主徵得勞工同意於該日出勤者，應加給該工作時間之工資，且應不妨礙其投票。」查上開解釋函令乃行政機關基於法定職權，就行政法規所為之釋示，旨在闡明首揭法律及法規命令原意，且無違勞動基準法第1條所揭櫫為規定勞動條件最低標準而制定本法，雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準，以保障勞工權益之立法目的，亦與母法規定之意旨無違，本院自均得援為本件判決之依據。又闡明法規原意之釋示，性質上並非獨立之行政命令，應自法規生效之日起有其適用，復經司法院釋字第287號解釋有案。綜上可知，勞動事務之中央主管機關歷來皆認為公職人員選舉罷免投票日，乃依勞動基準法第37條及其施行細則第23條規定由中央主管機關「指定」應放假之日，投票日具投票權且該日原屬工作日之勞工均應休假，各公營及民營事業單位對具有投票權且於該投票日出勤之勞工，自應加給該工作時間之工資，此無論公營或民營事業係實施週休二日制或採輪班制均應一體適用。
（三）又「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第260條第3項定有明文。而依行政訴訟法第236條之2第3項之規定，上開規定於行政訴訟庭簡易訴訟程序亦有適用。查本件被告不服本院前審判決，提起上訴，經高雄高等行政法院廢棄原判決，發回本院更為審理，本院自應受其法律上見解之拘束，並以其發回意旨作為本判決論述之基礎。經查，本件勞工蔡詠竹等5人於101年總統立委選舉日有出勤，原告並未加倍發給工資等情，乃兩造所不爭執，並有蔡詠竹等5人之出勤資料明細、工作人員薪津表（參原處分卷第7-8頁、第11-18頁）、被告所屬勞工檢查處一般事業單位勞動條件會談記錄表（參原處分卷第25頁、勞動檢查結果通知書（參原處分卷第24頁）、檢查結果記錄表（參原處分卷第26頁）等件可稽，堪信為真實。原告固為
如上之主張，惟查，前揭內政部74年11月8日函釋有關公職人員選舉罷免投票日給假原則，及勞委會97年2月25日令釋載明：「總統副總統選舉罷免投票日為依勞動基準法施行細則第23條規定『指定』應放假之日。．．．雇主徵得勞工同意於該日出勤者，應加給該工作時間之工資，且應不妨礙其投票。」等語，已就各公營及民營事業單位具有投票權，且於公職人員選舉罷免投票日原屬工作日之勞工應休假，各公營及民營事業單位對具有投票權且於該指定之投票日出勤之勞工，應加給該工作時間之工資一節，闡釋明確，業如前述，原告既為經濟部所屬公營事業並為勞工之雇主，對於有關勞工給假之上開法規令釋及其課予雇主之法定義務，自無從諉為不知。且觀諸勞委會101年4月6日函文內容，亦僅重申勞委會97年2月25日令釋總統副總統選舉罷免投票日為依勞動基準法施行細則第23條規定「指定」應放假之日之意旨，併敘明該令釋規定旨在使具投票權且當日出勤之勞工便於行使投票權，蓋投票權僅得於投票當日行使，該日自無得與其他工作日對調實施等語，並未超逾前揭內政部74年11月8日函及勞委會97年2月25日令釋之內容。是以，原告未據以對101年總統立委選舉日有出勤事實之勞工蔡詠竹等5人加倍發給該日工資，顯有違勞動基準法第37條、第39條及其施行細則第23條規定。原告主張：在101年總統立委選舉日前，伊無法預測勞委會發布101年4月6日函為由，認並未違反勞動基準法第37條及其施行細則第23條規定云云，洵不足採。
（四）次查，原告雖又舉勞委會90年4月12日函，主張其自90年起依公務員服務法實施週休二日制，並排除勞動基準法第37條及其施行細則第23條之規定，除勞動節及公務人員週休二日實施辦法規定之放假日外，其他紀念日及其他中央主管機關規定應放假之日，均不予休假，故原告雖未對於101年總統立委選舉日有出勤事實之勞工蔡詠竹等5人加倍發給該日工資，亦不違法云云。然就勞委會90年4月12日函復經濟部載明：「主旨：關於貴部所屬事業機構人員可否在不低於勞動基準法所規定勞動條件前提下，依據公務員服務法自90年起實施週休2日止，並排除勞動基準法第37條暨同法施行細則第23條規定之適用一案，復請查照。
說明：．．．二、查『公務人員週休二日實施辦法』係基於公務員服務法第11條授權訂定之法規命令，故凡依公務員服務法第11條規定實施週休二日者，其紀念日及節日應一併適用『公務人員週休二日實施辦法』。三、公營事業機關服務人員，依公務員服務法第24條規定，為該法之適用對象。該法第11條及『公務人員週休二日實施辦法』規定之全年例、休假日數，優於勞動基準法及其施行細則之規定，故公營事業機關服務人員之例假及休假，自90年1月1日起，依公務員服務法第11條及『公務人員週休二日實施辦法』之規定，自屬適法。另貴部建議該等人員自90年起依公務員服務法實施週休二日制並排除勞基法第37條暨同法施行細則第23條規定，除勞動節暨公務人員週休二日實施辦法規定之放假日外，其他紀念日及其他中央主管機關規定應放假之日，均不予休假，本會敬表同意。」之內容整體觀察，勞委會於說明欄二、明確表示凡依公務員服務法第11條規定實施週休二日者，其「紀念日」及「節日」應一併適用公務人員週休二日實施辦法；說明欄三、則表示同意公營事業機關服務人員之例假及休假，自90年1月1日起，依公務員服務法實施週休二日制並排除勞動基準法第37條暨同法施行細則第23條規定，除勞動節暨公務人員週休二日實施辦法規定之放假日外，其他紀念日及其他中央主管機關「規定」應放假之日，均不予休假之意旨。惟勞委會90年4月12日函文中，對於須經主管機關以行政命令「指定」應放假之總統副總統選舉罷免投票日及公職人員選舉罷免投票日，並未表示同意排除，而可不予休假。此觀前述內政部74年11月8日函釋有關公職人員選舉罷免投票日給假原則，就此已有規範即明。原告就上開勞委會90年4月12日函復經濟部之個案函釋，不當解讀為可排除適用勞動基準法第37條及其施行細則第23條第3項第9款經中央主管機關「指定」之日應放假之強制規定，容有誤解，亦無足取。
（五）原告雖又主張：原告並無違反勞動基準法之故意或過失，被告自不得為裁罰，且被告應就原告主觀上是否有故意或過失負舉證責任，又原告完全依循公務人員相關法令及行政院、經濟部之函令規定辦理，縱認主管機關為勞動部，其前後見解亦大相逕庭，縱認原告具有「構成要件錯誤」情事，被告復未舉證原告依其能力、情境，得以認識且避免實現行政裁罰的構成要件（即主觀的過失），故原告就本件原處分所認定之客觀事實及法律適用，並無預見可能性，就本件違規事實自無故意或過失云云。惟查：
１、按大法官釋字第275號解釋載明：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」且行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」意或過失為必要。所稱「故意」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言。其判斷標準，乃行為人之「明知」、「預見」等認識範圍，原則上均以「違反行政法上義務之構成要件事實」為準，至於有無違法性之認識，則非所問。又所謂「過失」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言。其注意程序之判斷標準，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，但如依法行為人應具備特別知識或能力者，則相應地提高其注意標準。至其注意範圍，原則上以「違反行政法上義務之構成要件事實」為其範圍，此固可從相關法規明文之規定可知，惟如欠缺相關法規明文規定時，則宜從「預見可能性」觀察，視該「違反行政法上義務之構成要件事實」是否客觀上可得認識而定其應注意範圍。而就本件而言，原告縱無違反勞動基準法上開規定之故意責任，惟原告有無過失責任之認定，須以下列三要件加以判斷：⑴在未認識的情況下實現行政裁罰的構成要件；⑵依個案的客觀事實，審慎、守法的國民將不致實現行政裁罰的構成要件（客觀的義務違反）；⑶依行為人個人的能力、情境，其得以認識且避免實現行政裁罰的構成要件（主觀的過失）。
２、次按，就違反行政法上義務之構成要件審認，按法治國家之秩序維護，乃國家與人民之共同責任，國營事業單位違反行政法上義務自應受制裁，不得以錯解法令為由免責，乃屬當然。查勞動基準法自73年7月30日公布施行至今，已逾31年有餘，勞動基準法第37條暨同法施行細則第23條規定又係強制規定，原告自難諉為不知。矧上開內政部74年11月8日函、勞委會91年4月29日函、勞委會97年2月25日令等解釋函令乃行政機關基於法定職權，就行政法規所為之釋示，旨在闡明首揭法律及法規命令原意，且無違勞動基準法第1條所揭櫫為規定勞動條件最低標準而制定本法，雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準，以保障勞工權益之立法目的。從而，勞動事務之中央主管機關歷來皆認為公職人員選舉罷免投票日，乃依勞動基準法第37條及其施行細則第23條規定由中央主管機關「指定」應放假之日，投票日具投票權且該日原屬工作日之勞工均應休假，各公營及民營事業單位對具有投票權且於該投票日出勤之勞工，自應加給該工作時間之工資，此無論公營或民營事業係實施週休二日制或採輪班制均應一體適用，已如上所述。故上開行政院91年5月7日函及經濟部國營會101年1月12日函釋，經核均係牴觸勞動基準法之強制規定，增加法律所無之限制，本院自得不與援用。而原告罔顧勞動基準法第1條第2項之最低標準強制規定，援用上開行政院91年5月7日函及經濟部國營會101年1月12日函釋，致損及勞工之權益，縱無故意，亦難謂無違反行政法義務之過失責任。故縱原告主張：伊曾函詢經濟部關於員工在101年總統立委選舉日出勤，是否該加倍發給工資，而獲經濟部國營會101年1月12日函復以：「公務人員實施週休二日後，星期六、星期日為原屬之休息日，部分採輪班、輪值機關人員雖於選舉當日照常出勤，惟原休息日既已得於星期一至星期五任一工作日選擇補休，均不再予該類人員於事後補休或發給加班費。」等語，致原告於行為時不知其行為係法律處罰規定之構成要件事實，而產生所謂「構成要件錯誤」等情屬實，而不能成立「故意」之違法行為，惟此並不妨礙原告可構成「過失」之違法行為。從而，原告既有實現本件行政裁罰之構成要件行為，且依本件個案之客觀事實判斷，身為國營事業之原告，本應審慎、守法的避免實現行政裁罰之構成要件，其竟仍罔顧勞動基準法之規定而違反，亦難謂無客觀義務之違反。況依原告身為國營事業之能力、情境，其亦得以認識且避免實現本件行政裁罰之構成要件，惟原告竟又不加以認識且避免，故原告實具有主觀上之過失。綜上，原告主張伊於本件並無違反行政法義務之過失責任云云，亦非可採。
（六）另原告主張：原告於本件係依法令之行為，亦不具違法性云云。惟查，原告所援用之行政院91年5月7日函及經濟部國營會101年1月12日函釋，經核均係牴觸勞動基準法之強制規定，增加法律所無之限制，已如上述。而原告罔顧勞動基準法第1條第2項之最低標準強制規定，援用上開行政院91年5月7日函及經濟部國營會101年1月12日函釋，致損及勞工之權益，亦尚難謂係依法令之行為。故原告主張伊於本件不具違法性云云，同屬不可採信。
七、綜上所述，原告所主張之各情既屬無從憑採，則被告以本件勞工蔡詠竹等5人於101年總統立委選舉日有出勤，原告並未加倍發給工資為由，核認原告違反勞動基準法第39條規定之事實明確，乃依同法第79條第1項第1款規定，以原處分裁處原告2萬元罰鍰，洵屬有據。從而，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 19 日
行政訴訟庭 法 官 楊富強
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴）。
中 華 民 國 105 年 1 月 19 日
書記官 邱秋珍