臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第101號
民國105年3月8日辯論終結原 告 鄭逸聰被 告 高雄市政府工務局代 表 人 趙建喬訴訟代理人 毛宏義
簡慧貞余佩君上列當事人間加給事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國104年5月12日公審決字第0111號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文復審決定及原處分關於向原告追繳自民國100年7月1日起至民國100年10月17日止；及自民國100年12月2日起至民國102年7月31日止之專業加給差額部分，均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告之代表人原為楊明州，嗣於民國104年8月11日變更為趙建喬，已據趙建喬於104年9月4日具狀聲明承受訴訟（參本院卷第19頁），於法核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告係國立高雄大學政治法律學系畢業，領有法學士畢業證書，原係被告一般行政職系專員，經被告於100年6月30日以高市工務人字第0000000000號令（下稱被告100年6月30日令）核定自100年7月1日調整歸系，原職改派法制職系，並經銓敘部於100年8月2日以部銓五字第0000000000號函（下稱銓敘部100年8月2日函）銓敘審查原告職稱、職務、職系合格實授為專員、編號A150050、法制，暨審定其官職等為薦任第9職等。另被告依其組織規程暨編制表：
「‧‧‧附註：‧‧‧二、為因應業務需要，得在本編制表內所列秘書、專員等職稱指定其中2人辦理法制業務。」之規定，指定原告專責辦理法制業務，並依公務人員加給給與辦法第13條所定之「公務人員專業加給表(五)」【自100年7月1日起生效，下稱修正前專業加給表(五)，嗣行政院以102年7月26日院授人給字第0000000000號函修正「公務人員專業加給表(五)」，並自102年8月1日修正生效，下稱修正後專業加給表(五)】支給專業加給在案。嗣被告審認原告不符合修正前之專業加給表(五)所定法制專業加給支給要件，以103年12月1日高市工務人字第00000000000號函（下稱原處分），撤銷原發給原告自100年7月1日起至102年7月31日止（下稱系爭期間）法制專業加給之處分，並請原告返還所溢領專業加給表(一)與(五)之法制專業加給差額新臺幣（下同）20萬6,068元。原告不服，於103年12月30日向公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）提起復審。經復審決定原處分關於向原告追繳自100年10月18日起至100年12月1日止溢領之法制專業加給差額部分撤銷；其餘復審駁回。惟原告不服上開復審決定關於駁回之部分（即自100年7月1日起至100年10月17日止；及自100年12月2日起至102年7月31日止之法制專業加給差額），遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）原告支領法制專業加給符合修正前專業加給表(五)規定，依其所定加給數額，支領法制專業加給之法定權利，於法自屬有據：被告之原處分，主要係依改制前行政院人事行政局（下稱人事行政局）84年9月5日局給字第24262號書函（下稱人事局84年9月5日函）：「為避免中央與地方機關執行標準寬嚴不一及徒增行政作業困擾，各主管機關於處理所屬機關修正編制表，加註辦理法制業務之職務時，應就其法制業務之質與量從嚴審核，並明定以1人為限。」、及行政院人事行政總處（下稱人事行政總處）103年10月2日總處給字第0000000000號函（下稱人事總處103年10月2日函）：「地方機關編制表加註辦理法制業務之職務，縱經考試院備查為2人以上，惟其得依規定核給法制人員專業加給者，仍以1人為限。」（上開2書函，以下合稱系爭書函）及被告並非專責辦理法制業務為由，而撤銷原告系爭期間已支領之法制專業加給。惟查，原告為國立高雄大學政治法律系畢業，並業經銓敘部100年8月2日函審定薦任第九職等法制職系專員合格實授在案，且原告實際承辦被告機關自治法規及訴願案件等法制業務，已符合修正前專業加給表有關職務歸列法制職系、法律系所畢業及實際從事法規、訴願等法制業務之規定要件，並考試院已於100年3月11日以考授銓法五字第0000000000號函同意備查高雄市政府99年12月25日高市府四維人企字第0000000000號令訂定被告機關組織規程暨編制表規定：「‧‧‧附註：‧‧‧二、為因應業務需要，得在本編制表內所列秘書、專員等職稱指定其中2人辦理法制業務。」亦即被告之組織規程內已載明法制業務人員得為2人。是以，原告依修正前法制人員加給表所定加給數額，支領專業加給之法定權利，於法當屬有據。是本件系爭書函限制僅得由其中1人領取法制人員專業加給，而造成原告工作權及財產權益之損害，自非合憲合法。
（二）被告之原處分援引之系爭書函，非屬合憲合法，分述如下：
１、違反法律保留原則：按公務人員保障法第15條規定：「公務人員依其職務種類、性質與服務地區，所應得之法定加給，非依法令不得變更。」又「基於憲法上法律保留原則，政府之行政措施雖未限制人民之自由權利，但如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令」（大法官解釋第443號、第614號、第658號第707號解釋參照）；按主管機關基於職權，因執行特定法律之規定，固得為必要之釋示，以供機關內部或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，惟其解釋內容仍不得逾越母法文義可能之範圍，否則即牴觸憲法第23條法律保留原則，亦迭經大法官釋字第568號、第566號、第711號解釋闡述甚明。此際依法律授權所訂定之法規命令既係附屬於母法而依母法授權所訂定，其固得訂定較為具體性、細節性或個別性條文，惟不得逾越授權之目的、內容及範圍，亦不得有所矛盾牴觸，此按行政程序法第150條第2項規定：「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」足稽。查本件系爭書函依公務人員加給給與辦法第13條規定：「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」行政院所訂之加給表內容亦僅得明定加給表之給與條件、類別、適用對象及支給數額，人事行政局自不得以機關書函方式，逾越加給表規定範圍，恣意限制適用加給表之「人數」，而對同職務、同性質、同工作內容之專業人員規定部分得支領專業加給，部分不得支領專業加給。換言之，系爭書函限定各機關政府核定專責辦理法制業務之職務以1人為限，已逾越母法授權訂定專業加給所得考量之因素，除牴觸憲法第23條法律保留原則外，亦不合公務人員加給給與辦法第13條規定，而依中央法規標準法第11條及行政程序法第158條規定，應為無效。再者，誠如保訓會於本件復審決定書張桐銳委員不同意見書所揭示：「關於法制加給，行政院據此一授權訂定專業加給表(五)加以規範，是關於公務人員是否能否支領法制加給，應依據專業加給表(五)為斷，行政院不得以行政規則或函釋增加專業加給表(五)所無之限制，否則即與法律保留原則有所牴觸。‧‧‧高市工務局並據以撤銷原發給處分，揆諸前開說明，均與法律保留原則有所違誤。」可資參照。
２、違反再授權禁止原則：按再授權禁止原則指法律授權行政機關訂定命令者，被授權之行政機關不得於法規命令再度授權其他行政機關另行發布行政命令而訂定更細節之規定，致無限制地輾轉立法，此依司法院大法官釋字第524號解釋意旨略以：「法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。」足資參照。次按「本法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。」為公務人員俸給法第18條第1項所明文。再按「職務加給、技術或專業加給均依其銓敘審定職等支給。」及「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」分別為92年1月17日修正發布之公務人員加給給與辦法第5條第1項前段（96年5月15日修正發布規定「職務加給、技術或專業加給，除有下列情形者外，均依其銓敘審定職等支給‧‧‧）及第13條所明定。是專業加給表係依公務人員俸給法第18條第1項及公務人員加給給與辦法第13條分層授權而來，行政院人事行政局基於職權，審酌各種加給之種類及性質，分別訂定其給與條件、類別、適用對象、支給數額，而為合理之區隔，並依行政程序報請行政院核定後實施，故專業加給表屬經法律授權行政院訂定之合法有效法規命令（最高行政法院100年度判字第1019號判決參照）。惟查，系爭書函無任何法規命令授權依據，即對於經法律授權之法規命令（專業加給表）增加該專業加給表所無之限制，實有違誤。另有關原處分說明一引據系爭書函而認原告不符合修正前公務人員專業加給表(五)之規定，惟該等函示內容係建議地方主管機關「本於權責」修訂其「組織規程及其編制表」之際，於該編制表內加註辦理法制業務之職務時，應就其法制業務之質與量從嚴審核，尚與修正前之公務人員專業加給表(五)無涉。又如保訓會本件復審決定書張桐銳委員不同意見書所揭示：「該書函實際上並未限制地方機關依編制表辦理法制業務之人員，得支領法制加給者以一人為限。‧‧‧」足證。換言之，被告機關逕以建議如何修訂機關組織編制之函示作為原處分之依據，惟其係屬行政指導之建議性質【否則公務人員專業加給表(五)即無須另於102年8月1日修正施行】，根本不得以之作為本件原處分之法規依據。至於修正前之公務人員專業加給表
(五)內容既無系爭書函所定「以1人為限」之規定，倘逕以系爭書函之內容認定原告不符修正前之公務人員專業加給表之規定，除因此張冠李戴之舉而增加該專業加給表所無之限制外，亦顯屬適用法令之重大謬誤而不法侵害原告之權益至鉅。再者，有關人事總處103年10月2日函說明三所載略以：「‧‧‧地方機關編制表加註辦理法制業務之職務，縱經考試院備查為2人以上，其得依規定核給法制人員專業加給者，仍以1人為限。」惟自人事局84年9月5日函下達時起，迄102年8月1日修正後之公務人員專業加給表(五)止，該期間內之專業加給表(五)根本未就核給法制人員專業加給限於1人作任何之限制，此書函意旨使得依機關編制表擔任法制人員從事法制業務，且依修正前專業加給表（五）可依法支領法制專業加給者，因該書函事後以逾越文義且缺乏論理之敘述，擅自創設欠缺法源依據之法律效果，更使行政函釋凌駕於法規之上，實不足採憑。
３、違反法律明確性原則：法律明確性原則，其核心意涵在於法律既為人民及社會所適用，故其必須要合於人民行事法則及社會本身之運作法則，人民對於不明確的法律，因無從知悉法律之真正意涵，自無法加以遵行，司法院大法官釋字第432號解釋：「專門職業人員違背其職業上應遵守之義務，而依法應受懲戒處分者，必須使其能預見其何種作為或不作為構成義務之違反及所應受之懲戒為何，方符法律明確性原則。」而社會的運作具有延續性、一貫性，不明確的法律對於社會即會產生不明確的效果，自是有害於社會穩定的運作，自與法安定性原理有所不符，而且明確的法律，除可以避免國家任意曲解法令，從而得以節制國家權力之濫用外，亦使法院得對依據該法規所為之行為，有加以司法審查之可能，故明確性原則的檢驗標準即在於該法規是否具有可瞭解性（一望即知）、可預見性（人民得預見行政機關依據該法規會採取何種作為）及可審查性（有從事司法審查以救濟權利之可能），例如司法院大法官釋字第573號解釋理由書即指出「‧‧‧且其規定應呈請該管官署許可部分，就申請之程序及許可之要件，均付諸闕如，不僅受規範者難以預見及理解，亦非可經由司法審查加以確認，已違法律明確性原則。」修正前集會遊行法第11條第2款、第3款規定亦遭司法院大法官釋字第445號解釋指摘其有欠具體明確，惟須注意者，明確性原則並不禁止立法者於必要情形運用概括條款及不確定法律概念來加以規定，這主要是因為規範事實具有多樣性或複雜性，事前以法律作明確規定，有時有其事實上之困難所致，司法院大法官釋字第432號解釋即揭明「法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。‧‧‧立法使用抽象概念者，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違。」（司法院大法官釋字第521號、第545號、第594號、第602號等解釋參照）。查本件系爭書函僅規範得請領專業加給之人員限於1人，則機關內倘依業務需要已合法置數名法制業務人員者，機關應如何決定何人得領取專業加給，其資格條件究以職等、年資抑或年齡為決定之標準方屬適當，系爭書函均未詳予規定，對機關而言，如何依系爭書函之規定就法制業務人員間抉擇何人得領取專業加給，即有未明，且該等法制業務人員亦難以明確知悉其自身是否得領取專業加給，顯已造成受規範者難以預見及理解之窘境，自屬違反法律明確性原則。又被告機關人事單位相關主管均為20年以上資深人事人員，該等人員對於自身職掌之人事法令理應熟知，惟渠等遲至102年3月6日後始知悉有此一規定（被告復審答辯書第8頁倒數第11行所載），一般非承辦人事管理人員更加難以預見及理解，顯已違法律明確性原則。
４、違反平等原則：按憲法第7條規定：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」而平等原則之內涵依相關大法官會議解釋之闡釋，雖非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，固得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。（釋字第211號、第341號、第412號、第485號解釋參酌）惟其要求「恣意之禁止」，亦即「相同的事情應為相同的處理，不同的事情應為不同的處理」，不得將與「事物本質」不相關之因素，納入考慮而作為差別待遇之基準，倘無合理之理由支持差別待遇而損及憲法所保障人民在法律上地位之實質平等（大法官會議解釋第485號參照），即違反平等原則。則公務人員加給給與辦法第4條第2款規定：「公務人員各種加給之給與，應衡酌下列因素訂定：‧‧‧
二、技術或專業加給：職務之技術或專業程度、繁簡難易、所需資格條件及人力市場供需狀況。‧‧‧。」故專業加給固得基於職務之技術或專業程度不同、繁簡難易不一、所需資格條件及人力市場供需狀況有別等個別考量因素，按不同需要而為合理區別之待遇，此方符平等原則之實質平等。惟查，系爭書函造成未設法制專責單位之機關，如因法制業務量龐大，或機關之特性有法制人員數人以上需求時，其第2名實際上辦理法制業務之人員縱為合法有效之組織規程及其編制表上所列之法制人員，且符合（1）職務歸列「法制職系」；（2）具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格資格；及（3）辦理法制、訴願、調解業務等三項要件，卻僅因該加給表而使未設法制專責單位之機關內2名以上具有相同地位條件之法制業務人員，其中1人得領取法制加給，其餘則不得領取法制加給，是機關適用系爭書函之結果，亦僅得淪於欠缺判斷標準之情形下任意指定其中一人領取專業加給，造成法制業務人員間「一方地位較他方有利」之詭異結果，自已構成恣意之差別對待，即有違平等原則而應認其無效。
５、有信賴保護原則之適用：信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照）；「行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。‧‧‧倘上訴人之職務僅因中央主管機關考試院曾有不同意見而未及時同意被上訴人於精省後之組織規程，且上訴人之派令亦未改派其他不同之『新職』，仍係擔任原來之職務，則被上訴人僅以『機關名稱改名』，而停發上訴人之主管加給，即與憲法保障人民權利之意旨有違。」（最高行政法院95年度判字第01684號判決參照）；「違法之行政處分，基於依法行政原則之旨趣，固有撤銷之必要，以恢復合法之狀態，惟該處分如授予人民一定之利益者，由於人民通常會信賴該處分所授予之利益或法律地位，基於信賴利益之保護，自不宜率然撤銷此類處分，而應有所限制，於此涉及依法行政原則之貫徹與人民信賴保護之調和問題，對此行政程序法第117條但書設有規範，以資規範。」（參蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著「行政程序法實用」參照）。是以調和依法行政與信賴保護問題本係行政程序法第117條立法之本旨，藉以規範「依法行政」行為，如僅單向考慮「依法行政」，並以此作為不適用信賴保護原則之理由，則任何肇因於行政機關違失而損及人民信賴利益之行政處分，均可循此主張不保護人民之信賴利益。按依保訓會復審決定書理由四所載意旨，本件復審決定係以衡酌公務人員支領加給之平等性、貫徹依法行政原則及政府財政等公益，逕予認定原告之信賴利益並非顯然大於撤銷所欲維護之公益云云。惟該復審決定既肯認被告原核發原告法制加給之「違法」處分，原告非以詐欺、脅迫或賄賂方法，或提供不正確資料或為不完全陳述而作成行政處分者，亦難謂原告明知行政處分違法或因重大過失而不知之情事，換言之，原告並未有行政程序法第119條規定之信賴不值得保護之情形。原告於信賴值得保護之情形下，為撤銷之機關為維護公益或為避免受益人財產上之損失，仍應依行政程序法第118條但書規定，考量是否另定失效之日期。原告當初信賴原處分機關發給法制人員專業加給係符合規定，而從事較一般公務人員忙碌又責任重大之法制業務，詎被告事過三年餘，又認為原處分違反規定，率爾撤銷原核發原告法制加給之處分，追繳原告已作為生活開支安排之薪資差額206, 068元，怠於審酌是否另定失效之日期，致原告遭受信賴利益之損失，自不符憲法保障人民權利之意旨，並與行政程序法第8條規定之誠實信用原則，亦有未洽。或者被告亦應依行政程序法第120條第1項規定給予原告合理之補償方屬適法，倘有違法之行政處分，其不利益部分不應由原告全部承擔，被告行政程序認事用法顯有瑕疵，惟復審決定書卻仍規避不談，實有失保訓會乃我國公務人員保障之專責機關之立場。
（三）被告抗辯依原告承辦案件資料內容顯示，並非專責辦理法制業務，因此支領法制人員專業加給，顯與規定不符乙節，實屬誤解法令，分述如下：
１、按依法行政原則乃支配法治國家立法權與行政權之基本原則，亦為一切行政行為必須遵循之首要原則，行政程序法第4條即有明定。依原處分說明二，被告撤銷原告於系爭期間之法制人員專業加給，主要理由係以原告非「專責」辦理法制業務云云。惟查，依原告行為時之修正前專業加給表（五）規定，原告為國立高雄大學政治法律系畢業，符合法制職系，實際承辦被告機關自治法規及訴願案件等法制業務，即完全合於修正前專業加給表(五)之規定要件。是以，原告依修正前專業加給表(五)所定加給數額，支領專業加給，於法自屬有據。惟按專業加給表(五)及人事總處103年10月2日函說明之內容，並未查有各縣市政府秘書室編制內歸列法制職系之法制人員須為「專責」辦理人員規定之明文，是原告究竟係違反何項法令規定而應予撤銷所支領之法制人員專業加給，原處分函均未予敘明，核與行政程序法第4條規定之依法行政原則及同法第117條規定機關得依職權撤銷原行政處分，必須以原行政處分「違法」為前提，容有未符，原處分亦欠缺法令依據而具有重大明顯之瑕疵，違反同法第111條第7款規定而無效。
２、退萬步言，縱本案須為專責法制人員（假設語氣，原告否認之），因當時原告轉任法制人員時，原告任職於原處分機關秘書室，原告原辦理之秘書室業務如動員、物力調查等業務因當時主管（秘書室主任）尋無適當人員辦理，故仍交由原告辦理，然依原告職務說明書尚包括臨時交辦事項，且依公務員服務法第2條規定，原告有服從長官之義務，否則有違法之虞。被告認為原告辦理長官臨時交辦事項即逕予認定其非專責辦理法制業務，令人難以理解。
３、況且被告當時有二位法制人員分工辦理機關內自治法規、訴願與國家賠償案件之審查及法律會簽意見研擬、參加會議提供法制意見等法制業務，原告辦理被告所屬養工處、企劃處、違章建築拆除大隊之法制業務；另一位法制人員辦理新工處、建管處及其他幕僚課室之法制業務，換言之，即被告之所有法制業務係「專責」由此二位法制人員辦理，並非法制人員應「專責」辦理法制業務，其他非法制業務則不許辦理，如有辦理非法制業務之情形，即喪失支領法制人員專業加給之資格，被告實有誤解並有邏輯上謬誤，因而導引出錯誤結論。倘被告之論述得以成立，豈非鼓勵公務員自掃門前雪，非自身業務即可拒絕辦理，長官亦失去臨時交辦業務之權力，與民眾期望公務員能夠主動積極背道而馳，懲罰勇於任事之公務員，實匪夷所思。
（四）被告所提答辯狀第6頁至第11頁內容，係針對原告主張原行政處分違反法律保留原則、授權明確性原則及再授權禁止原則、法律明確性原則、平等原則等公法上之原理原則之辯駁，惟查，被告答辯之論述幾乎一字不漏地抄自高雄高等行政法院103年度訴字第105號判決理由，惟該判決之理由係論述「修正後專業加給表(五)」並未違反法律保留原則、授權明確性原則及再授權禁止原則、法律明確性原則、平等原則等。而本件訴訟原告係主張原處分係以系爭書函為依據，違反法律保留原則、授權明確性原則及再授權禁止原則、法律明確性原則、平等原則等公法上之原理原則，被告援引該判決之理由，顯有張冠李戴、指鹿為馬之嫌。
（五）原告是否有信賴保護原則之適用？
１、信賴保護原則是保護人民對於國家正當合理的信賴：信賴保護之法理基礎為法治國原則，法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障（司法院大法官釋字525號解釋參照）。
２、信賴保護原則審查之要件：原告主張有信賴保護原則之適用，按我國司法院大法官、學界對於信賴保護之檢視，一般咸以信賴基礎、信賴行為表現、值得保護之信賴、信賴授益處分之利益是否顯然大於撤銷處分所欲保護之公益等要件審查，逐步證立人民信賴之保護。(司法院釋字589號解釋、吳庚，行政法之理論與實用，12版，66頁、洪家殷，論信賴保護原則之適用－司法院大法官釋字525號解釋評析)，及依照行政程序法第117條、第119條之規定，即受處分人有：1.信賴基礎。2.信賴行為表現。3.值得保護之信賴。4.信賴授益處分之利益顯然大於撤銷處分所欲保護之公益。
３、茲依上述要件逐一詳述如下：
1.信賴基礎：原告係國立高雄大學政治法律學系畢業，領有法學士畢業證書，自100年7月起派代被告法制職系專員，負責辦理被告機關自治法規、訴願與國家賠償案件之審查及法律會簽意見研擬等法制業務，並奉核定依公務人員加給給與辦法第13條所定之修正前專業加給表(五)支給法制專業加給在案，均堪認定已具備國家有意運作公權力所產生之決定、主動支付原告法制加給之法的外觀存在，構成足令原告信賴之法令基礎。
2.信賴表現：所謂「信賴」，即為相信及依賴之意，也就是對於政府之信賴基礎確信為真實可靠的，而基於這種「信賴」，著手從事相關事務、安排規劃生活。針對信賴表現之要件，學者及實務意見不太一致，有主張僅需「信賴之存在」者（參洪家殷，論信賴保護原則之適用－司法院大法官釋字525號解釋評析）；亦有主張尚需「信賴之客觀表現」（參吳坤城，公法上信賴保護原則初探），又「純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍」，司法院大法官釋字525號解釋亦同斯旨。惟「信賴」為主觀的心理狀態，個人心理情狀究屬為何，當屬認定不易，除了外在的表現是已產生信賴之證明，但有相關之因應作為，無論積極或消極之行為，亦可作為佐證證明個人已足生信賴。按「『信賴表現』可以含括所有具法律意義之舉措，無論是『事實行為』或『法律行為』皆可作為『信賴表現』」、「為了給予受益人充分之保障，信賴表現應適度地從寬認定。若受益人基於對系爭授益處分之信賴而承擔某項義務，或因而捨棄其他獲益機會，皆可被認為是信賴表現。」（參林三欽，違法授益行政處分受益人之信賴保護－以金錢或可分物給付之授益行政處分為中心）。職是，原告因對前開信賴基礎之信任，同意由原本一般行政職系專員，轉任顯為業務繁重、責任又重大之法制職系專員，負責辦理被告機關自治法規、訴願與國家賠償案件之審查、陪同同仁出庭及法律會簽意見研擬等法制業務，期間除辦理被告機關會辦案件計達525件，尚有參加會議、提供同仁法律諮詢等業務，可謂業務忙碌不堪。而對於有權支用被告匯入原告薪資帳戶之法制加給一節不疑有他，而充做生活費開支使用，直至發現被告發函要求追繳原告之法制加給後，即向被告請求不再辦理絕大部分法制業務（僅承辦法制局公文），並獲被告准許，顯認原告前開種種行為，係屬信賴表現行為。
3.值得保護之信賴：關於原告是否有值得保護之信賴，依行政程序法第117條之規定，須無行政程序法第119條負面所列之各款事項，茲詳述如下：
(1)原告係被動支領被告核發之法制加給，並無以詐欺、脅迫或賄賂方法使被告作出支付法制加給之行為。
(2)原告並未對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使被告依上開資料或陳述支付法制加給與原告。
(3)原告並非明知被告支付法制加給之行政處分係屬違法或因重大過失而不知。蓋我國公務員考試將人事行政列為專業項目之一，非有人事行政之專業資格常難勝任機關之人事部門，而原告非人事行政人員，並無人事行政之專業知識，且從未擔任人事工作，對於公務員敘薪規定自然有所不知。是以被告之人事室主管均為20年以上資深人事行政人員，當時亦不知原告是否得支領法制加給，則如何期待自始未從事人事行政業務之原告應當知悉。
4.本件信賴授益處分之利益顯然大於撤銷處分所欲保護之公益：查本件撤銷授益行政處分之行政處分所欲保護之公益，應係國家預算之合法支配，以維護國家健全之財政，而本件信賴利益則為原告個人信任國家透過機關人員表現在外之主動敘薪方式，因而支付相當勞務以領取對價之財產保護，兩相比較之下，本件信賴授益處分之利益顯然大於撤銷處分所欲保護之公益，理由如下：
(1)原告執行被告機關法制職務，均係依從機關之派令所為。
(2)原告對於支領法制加給一事，並無可歸責之事由。
(3)不撤銷原授益行政處分對於公眾及第三者幾乎無影響，對國家財政衝擊亦微乎其微，但相對於原告，該專業加給差額相當於原告近二個半月薪資，對原告乃一般公務人員家庭，難謂影響非重。
(4)原告且已提供相當之勞務予國家，並非不勞而獲，國家亦自原告之勞務給付獲有利益（被告機關維持正常依法行政運作功能）。
４、再者，依「若相對人之信賴值得保護，但信賴利益沒有『顯然』大於撤銷處分所欲保護之公益，行政機關仍得撤銷該授益行政處分。此時既無信賴不值得保護情形，則另需考量信賴利益之損失補償。」（參程明修，還要讓信賴保護原則傷害多久？－保訓會102公審決301復審決定書），因此退萬步而言，縱使本件信賴授益處分之利益未顯然大於撤銷處分所欲保護之公益（假設語氣，原告否認之），被告亦應依行政程序法第120條第1項規定給予原告合理之補償方屬適法，被告及復審決定書卻規避不談，於法實有可議之處。
５、職是，基於國家誠信形象無價，原告信賴利益之保護應重於公益，而有原告之信賴利益顯大於撤銷原授益行政處分之行政處分所欲保護之公益。
（六）法制人員兼辦其他行政業務，是否合於領取法制人員專業加給之資格？
１、有關被告抗辯：「原告為應縣市合併後法制業務需要所置第2位法制人員，其雖大部分辦理法制業務，但仍有兼辦其他行政業務，自非屬專責法制業務之人員，而不合於領取法制人員專業加給之資格（台中高等行政法院102年度訴字第242號判決意旨參照）。」惟查，臺中高等行政法院102年度訴字第242號判決內容被告為雲林縣政府行政處副處長，居督導法制、訴願、國家賠償、印信、文書、檔案管理、庶務及出納等事項之角色，法制相關業務僅是其「督導」事項其中之一部；反觀原告實際「辦理」法制業務，非法制業務僅為百分之十以下之長官交辦業務，自難比附援引。且依常理，倘非長官交辦，原告並無主動要求辦理非法制業務之可能，按原告原職缺（專員）係設於被告機關秘書室之下，須接受直屬長官（秘書室主任）之指揮督導，秘書室主任如有交辦業務指示，即使非法制業務，原告如推辭之，即有違反公務員服從之義務，故以此咎責原告並不公平。又被告機關法制業務繁重，原告自100年7月1日起至102年7月31日止共計辦理受會法制案件計達525件。此外，從事法制業務尚需辦理長官交辦查明業務上法令疑義、提供業務單位同仁之法令諮詢、參加各項會議提供法律意見等，故長官交辦業務量為全部業務量百分之十以下，並無疑義。至於被告主張「兼辦其他行政業務，自非屬專責法制業務之人員，而不合於領取法制人員專業加給之資格」乙節，經查各直轄市、縣市政府法制局局長、副局長、秘書室主任等，仍有督辦或辦理人事、會計、採購等非法制業務；較小型（人口較少）鄉鎮區公所之調解委員會秘書，因調解案件較少，幾乎都有兼辦理其他非法制業務，倘如被告主張，有辦理非法制業務之情形，即喪失支領法制人員專業加給之資格，顯與目前政府處理大量行政，靈活運用人力資源之事實不符，無異鼓勵自掃門前雪，處罰勇於任事之公務員，此一主張亦無法令依據佐證以實其說，更與目前許多有資格並實際支領法制人員專業加給之公務人員，仍有兼辦理其他非法制業務之實務情形自相矛盾，而無從解釋此一情形，因此足證被告主張實屬斷章取義，有所誤會。
２、本件復審決定書主文：「原處分關於向復審人追繳自100年10月18日起至100年12月1日止溢領之專業加給差額部分撤銷；其餘復審駁回。」即保訓會撤銷原處分對於原告自100年10月18日起至100年12月1日止溢領之專業加給差額部分。換言之，保訓會肯認原告自100年10月18日起至100年12月1日支領法制加給符合規定（原告代理被告機關法制秘書期間，被告機關該期間僅有一名法制人員），但該期間原告仍有辦理上級交辦之非法制業務，是以，保訓會無異認為法制人員有否兼辦其他非法制業務，實與支領法制加給無涉。
（七）系爭書函係屬「行政指導」抑或「行政規則」？
１、被告一再主張系爭書函為解釋性行政規則，並援引司法院大法官釋字第287號之見解認為：「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。‧‧‧」惟查，被告既主張系爭書函為解釋性行政規則，按行政程序法第159條所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運用，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。故系爭書函如屬行政規則，對於全國人事單位自有拘束力，必須遵循辦理。但何以專業加給表(五)修正前，高雄市政府內消防局、勞工局及被告等機關均有2人支領法制加給？而我國人事單位係採「一條鞭」制度為眾所周知，上述機關均有人事單位，當受高雄市政府人事處、人事行政局（現為人事行政總處）指揮監督，為何均未遵照系爭書函意旨（明定以1人為限）辦理？顯有矛盾，而被告推諉為承辦人之疏忽，難道前述機關許多承辦人、主管均發生疏忽？顯不合理。因此，系爭書函並非行政規則，乃為針對機關修改組織編制規定而提供建議性質之「行政指導」，實屬最合理之解釋。
２、專業加給表(五)曾於91年6月1日、100年7月1日修正時，均未將系爭書函意旨（明定以1人為限）修訂於加給表內，如系爭書函為解釋性行政規則，已具有對內發生法規範效力，何以至102年8月1日又將書函意旨（明定以1人為限）修訂於專業加給表內？顯為行政院知悉系爭書函法律基礎之欠缺，欲蓋彌彰的加以修訂，足見系爭書函並非為解釋性之行政規則。
（八）綜上，本件被告撤銷原告於系爭期間已支領之專業加給，並請原告繳納差額206,068元，實有違誤，復審決定固部分予以撤銷、部分卻未予糾正，亦有未合等情。並聲明求為撤銷復審決定及原處分關於向原告追繳自100年7月1日起100年10月17日止；及自100年12月2日起至102年7月31日止之專業加給差額部分。
四、被告則以：
（一）按公務人員俸給法第19條第1項明定：「各機關不得另行自定俸給項目及數額支給，未經權責機關核准而自定項目及數額支給或不依規定項目及數額支給者，審計機關應不准核銷，並予追繳。」查銓敘部103年5月28日部銓二字第0000000000號書函就「有關公務人員俸給法第19條第1項所定不依規定項目及數額支給之俸給應予追繳之規定有無行政裁量之空間疑義」，釋復人事行政總處謂：「說明：
四、再查公務人員保障暨培訓委員會103年4月1日103年第4次委員會議同意備查之追繳加給事件審查基準，需依實際個案情形適用程序法相關規定後，再判斷得否撤銷原違法授益之行政處分；至於追繳範圍，則依『受益人之信賴是否值得保護』為判斷準據（按：如受益人之信賴值得保護，超過『5年』以上之給付，即不予追繳；如受益人之信賴不值得保護，超過『15年』以上之給付，以不予追繳為宜）。以上開審查基準係保訓會審查案件之內部參考準則，爰本部予以尊重。」等語，乃行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自法規生效之日起，對於尚未確定的案件有其適用（最高行政法院103年度判字第491號判決意旨參照）。準此，被告自100年7月1日起發給原告之法制專業加給於法有違，爰撤銷原告依修正前專業加給表(五)支領之法制專業加給，而改按專業加給表(一)核發，並依行政程序法第127條規定，追繳原告於系爭期間溢領專業加給差額；及所追繳範圍係5年內之給付，依法有據。
（二）原告於系爭期間擔任法制職務，並不符合修正前專業加給表(五)所規定要件：
１、按人事行政總處101年11月22日總處給字第00000000000號函略以：「為避免法制專業加給之支給流於寬濫，自80年10月7日行政院訂頒相關支給規定時，即規定其支給對象須為專責法制單位人員且專責辦理法制業務，如未設法制專責單位，亦須於組織法規明定專責辦理法制業務之職務始得支給‧‧‧」；次按人事局84年9月5日函主要是針對「法制人員專業加給表」支給對象要件規範意涵補充規定略以「未設法制專責單位者，‧‧‧應就其法制業務之質與量從嚴審核，並明定以1人為限。」又按修正前專業加給表(五)之適用對象規定，機關或單位內法制人員，同時符合：(1)職務歸列「法制職系」；(2)具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格資格；(3)辦理法制、訴願、調解業務等三項要件者為限：1.依組織法、組織條例、組織通則、組織規程所設置之法制機構或法制單位。‧‧‧5.雖未設法制專責單位，但其組織法規明定辦理法制業務之職務者（例如各機關歸列法制職系並專任辦理法制業務之參事‧‧‧）；再按人事總處103年10月2日函略以：「地方機關編制表加註辦理法制業務之職務，縱經考試院備查為2人以上，惟其得依規定核給法制人員專業加給者，仍以1人為限」。
２、綜合上開規定可知，被告於系爭期間核給法制專業加給須同時符合下列要件，並非法制職務人員均符合支領法制專業加給，茲將資格條件臚列如下：(1)職務歸列法制職系。(2)具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格。(3)專責辦理法制業務。(4)以1人為限。
３、被告置法制人員有原支領法制專業加給之秘書及原告2人，並於系爭期間皆支領法制專業加給，因被告非法制機關、亦未設法制專責單位，依上開規定僅能1人支領法制專業加給，查原告係被告為應縣、市合併後法制業務需要所置第2位法制人員，其雖大部分辦理法制業務，但仍有兼辦其他行政業務，自非屬專責法制業務之人員，而不合於領取法制人員專業加給之資格（臺中高等行政法院102年度訴字第242號判決意旨參照），被告爰考量「秘書」係專責承辦法制業務職責程度較為繁重，乃指定由「秘書」支領法制專業加給，爰此被告於系爭期間即不符合支領法制專業加給之要件，經衡酌公務人員支領法制職務加給必須具備資格條件之平等性，依公務人員俸給法第19條第1項「不依規定項目及數額支給之俸給應予追繳」之規定，追繳被告系爭期間所溢領之專業加給差額。
（三）查原告前對於被告於102年9月18日以高市工務人字第00000000000號函以「撤銷支給專業加給表(五)改按專業加給表(一)支給，及收回102年8月份溢發之專業加給差額，‧‧‧台端（即原告）102年7月31日前專業加給差額是否收回疑義，將另案釋疑後遵循辦理」不服，經提起復審，經保訓會102年11月19日104公審決字第0330號決定書決定駁回，原告仍不服，爰於103年1月23日提出撤銷行政訴訟，經高雄高等行政法院103年度訴字第105號判決駁回原告之訴。茲就原告之起訴理由，參照高雄高等法院判決意旨，答辯如下：
１、修正前專業加給表(五)並無違反法律保留及再授權禁止原則之情事：
(1)如前述，原告並不符合修正前公務人員專業加給表(五)所規定支給要件，被告核給原告系爭期間之法制專業加給，原告不能以此即謂其合於修正前專業加給表(五)之規定，其所支領法制專業加給顯與上開要件未符合，原告並無公務人員保障法第15條之適用。
(2)系爭書函主要是針對「法制人員專業加給表」支給要件之「雖未設法制專責單位者，但其組織法規明定辦理法制業務之職務」規範意涵補充規定，依司法院釋字第287號解釋意旨，行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，應自法規生效之日起，對於尚未確定的案件有其適用，具有拘束全國各機關之效力，各機關亦應遵循辦理。
(3)按「法律授權主管機關依一定程序訂定法規命令以補充法律規定不足者，該機關即應予以遵守，不得捨法規命令不用，而發布規範行政體系內部事項之行政規則為之替代。倘法律並無轉委任之授權，該機關即不得委由其所屬機關逕行發布相關規章。」固經司法院釋字第524號解釋在案。惟專業加給表係公務人員俸給法第18條第1項及公務人員加給給與辦法第13條之分層授權，由人事行政總處基於職權，審酌各種加給之種類及性質，分別訂定其給與條件、類別、適用對象、支給數額，而為合理之區隔，並依行政程序報請行政院核定後實施，且依公務人員加給給與辦法第13條規定，加給表並非再由該辦法授權行政院另行訂定，而係以行政院訂定之各種加給表，作為考試院會同行政院所訂定之公務人員加給給與辦法規定，以辦理各種加給之支給，故公務人員加給給與辦法及加給表，均為依公務人員俸給法第18條，授權考試院會同行政院所訂定之法規，並無違反再授權禁止之原則，而為合法有效之法規命令（最高行政法院103年度判字第491號、101年度判字第802號、100年度判字第2052號判決及103年度裁字第1355號裁定意旨參照）
(4)參諸憲法第23條所謂「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」之法律保留原則，係指對基本權之侵害或干涉者，應有法律依據，固不待言。惟如非屬基本權之侵害或干涉事項，而係給付或授益事項，是否有以「法律」為依據為必要？依照司法院釋字第443號解釋理由書闡釋之意旨，固可認有關給付或授益行政如涉及公共利益之重大事項者，仍應有法律或法律授權之命令為依據。惟衡酌層級化法律保留原則，係為保障人民之基本權而建立之法體系，如形式化遵守結果，反而造成人民基本權之損害，自應有所權衡，而以人民基本權之保障為優先考量，始符合憲法第23條法律保留原則之規範意旨。(高雄高等行政法院103年度訴字第105號判決意旨參照)
(5)行政院訂定之公務人員專業加給表之內容，均係賦予公務人員享有專業加給具體數額之授益行政給付之性質，並非對財產權為限制或剝奪之干預行政之規定，倘謂行政院訂定之各種給表，違反再授權禁止原則而無效云云為可採，無非將此項法制面未盡完善之不利益歸諸於全體公務人員承擔，使全體公務人員因而喪失得受領專業加給具體數額之支給依據，明顯違反憲法第15條保障人民財產權之意旨，亦與憲法第23條法律保留原則之旨趣不符。是故，縱認行政院訂定之公務人員專業加給表非屬法律明確授權訂定之法規命令，且未依行政程序法第157條第3項之規定發布，而屬行政規則之性質，惟權衡公務人員之實質權益保障與層級化法律保留原則體系之規範目的，及該授予俸給利益之行政給付應受法律規範之密度，實應較限制或剝奪人民基本權之干預行政為寬鬆，且於法制面未盡完善前，行政院訂定之各種加給表均已成為國家法秩序之一部分等各項因素，則在掌理國家預算編制與全國資源分配之行政院本其權責已就專業加給適用對象與範圍為必要之規範，且經考試院認可同意（公務人員加給給與辦法第13條規定參照）之現實情況下，亦應容允以行政院訂定之各種加給表作為規範各機關辦理公務人員專業加給之支給依據，以資規範國家與公務人員間公法上之俸給關係。從而，被告依行政院訂定之專業加給表(五)或(一)之相關規定，作為核發原告專業加給具體數額之支給依據，並無不合。(高雄高等行政法院103年度訴字第105號判決意旨參照)
２、修正前專業加給表(五)並無違反法律明確性原則：
(1)按「關於人民自由權利之事項，除以法律規定外，法律亦得以具體明確之規定授權主管機關以命令為必要之規範。命令是否符合法律授權之意旨，則不應拘泥於法條所用之文字，而應以法律本身之立法目的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。‧‧‧」司法院釋字第506號解釋理由書第1段闡釋甚明。稽之公務人員俸給法第2條第5款及第5條第2款業已明定專業加給係按專業人員所任職務性質之不同，另加之給與。而關於具體化特定職務性質及內容，並為適當之區隔，立法者有無從鉅細靡遺一一規範之事實上困難，自得授權行政機關發布命令為補充規定，以因應社會變遷及人力資源之彈性機動調整。是以，綜合判斷公務人員俸給法之立法目的及整體規定之關聯意義，足可得知立法者依公務人員俸給法第18條第1項規定：「本法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。」授權行政機關訂定之法規命令，係就公務人員加給支給之具體規範事項，授權行政院及考試院盱衡公務人力需求及國家財政有限資源之現實規劃基礎，而就公務人員加給之支給及分配標準發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循，核其規定內容，並無違反法律明確性原則。(高雄高等行政法院103年度訴字第105號判決意旨參照)
(2)再者，法制專業加給之支給，並非本於公務人員身分依法應獲得之俸給，其支領與否並未損及公務人員之身分、官等及俸給等權益（最高行政法院97年裁字704裁定意旨參照）。準此，84年9月5日函主要是針對「法制人員專業加給表」支給對象要件規範意涵補充規定略以「未設法制專責單位者，‧‧‧，應就其法制業務之質與量從嚴審核，並明定以1人為限。」係授權由公務人員所屬機關考量機關業務之實際需要，基於機關人事行政裁量權限之職權行使，就符合資格條件者中自行判斷選擇最適合專責辦理法制業務職務之公務人員1人為之，符合功能最適理論之要求，準此，原告指稱系爭書函僅規範得請領法制專業加給之人員限於1人，且未明定應由何法制人員領取法制專業加給之標準，違反法律明確性原則，委不足採。
３、修正前專業加給表(五)並無違反平等原則：
(1)按行政程序法第6條規定係憲法第7條平等原則之具體規定，所謂正當理由，包括「為保障人民在法律上地位之實質平等，並不限制法律授權主管機關，斟酌具體案件事實上之差異及立法目的而為合理之不同處置」（司法院釋字第211號解釋參照）以及「並不禁止法律依事務之性質，就事實狀況之差異而為合理之不同規範」（司法院釋字第481號解釋理由書參照）。
(2)法制專業加給之發給，係考量法制業務之專業性，以及處理法制業務量之規模，一般機關之法制業務量達到一定規模，才會設置專責法制單位，如未達一定規模而未設置專責法制單位，則以其組織法規明定辦理法制業務之職務。準此，人事局84年9月5日函主要針對未設法制專責單位者，其組織法規明定辦理法制業務之職務規範意涵補充規定略以「組織規程所附之編制表仍屬組織規程之一部分，為避免爾後各機關因此紛紛修改其編制表，俾所屬人員得支領法制人員專業加給，因而造成中央與地方機關執行標準寬嚴不一及徒增行政作業困擾起見，地方主管機關於處理所屬機關修正編制表，加註辦理法制業務之職務時，應就其法制業務之質與量從嚴審核，並明定以1人為限。」。
(3)鑑於法制人員專業加給之訂定，依其時代背景及歷史沿革，係緣於80年間行政院為提昇法務人員素質及法務工作品質，乃訂定支給標準較一般公務人員專業加給標準為高之法制專業加給，以吸引優秀法律專業人才投入政府機關從事法制專業工作，各機關之組織、編制、員額之任務及人力需求，並非一成不變，必須考量國家之經濟及財政狀況，合理分配國家有限資源，並立基於當時國家政策及業務之需要，彈性應變，以增進行政效率及效能。準此，行政院依各種不同之專業性質及業務需要，訂定不同專業加給表為合理之區隔，及衡酌機關如未設有法制專責單位，其法制業務量與設有法制專責單位之機關顯然有別，為衡平公務人力資源及國家財政之妥適配置，避免浮濫，因而限制專責辦理法制業務並支領法制專業加給之適用對象之範圍，自具有合理差別待遇之正當性，而與平等原則無違。(高雄高等行政法院103年度訴字第105號判決意旨參照)
(4)按平等原則之法理，乃要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，原人事局對修正前專業加給(五)支領要件於84年9月5日函所為解釋，具有拘束全國各機關之效力，各機關亦應遵循辦理，為保護專業加給核發之公平性，自不宜准許原告之請求。而平等原則當然指合法的平等，並不包含違法的平等，職此，被告追回原告溢領之專業加給，並不違反憲法之基本權，退而言之，反亦為維護憲法價值而為之。
４、原告無信賴事實之具體表現，並無信賴保護原則之適用：
(1)按司法院釋字第525號解釋理由書略以，有下列情形之一時，則無信賴保護原則之適用‧‧‧三、純屬法規適用對象主觀之願望或期待而未有表現已生信賴之事實者，蓋任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故必須有客觀上具體表現信賴之行為，始足當之。次按信賴保護原則之適用，須有信賴之基礎、信賴之具體表現且無信賴利益不值得保護之情形者，其信賴利益始予保護。
(2)查原告係於100年7月1日始擔任被告機關法制職系職務，並銓敘審定在案，然其取得之時點係於84年9月5日函解釋之後，行政主管機關就修正前專業加給表(五)適用對象要件闡明法規之原意時，原告尚未取得其適用對象要件之資格，難謂原告已有客觀上信賴事實之具體表現，原告應無司法院釋字第525號解釋信賴保護原則之適用。
(3)人事局84年9月5日函係為平衡中央與地方各機關現職公務人員間之合理待遇，基於職務繁重、業務人員專業行政法規素養之日漸提昇、整體公務人員之俸給公平性與國家財政等諸多因素之綜合考量，而有適當規制法制專業加給發給人數之必要性。再者，被告前為因應99年12月25日縣市合併後，法制業務量增加，於100年7月1日將原告由一般行政職系調整為法制職系，指定原告（職稱專員）負責辦理法制業務，並支領法制加給，縱使原告並無行政程序法第119條所定信賴不值得保護之情形，然原告是否可以支領法制專業加給，仍應視其是否符合修正前專業加給表(五)之規定，並非謂一旦經被告指定為辦理法制業務，即可認定原告享有領取法制專業加給之待遇。
(4)行政程序法上所規定之信賴利益，係指人民信賴原行政處分有效，而另有表現之行為以獲取預期之利益而言，而信賴利益並非現存之利益，政府機關給付公務人員之法制專業加給，係屬金錢而為單純之現存利益，原告縱使將現存利益予以消費，尚難認為係信賴表現之行為。又該給付涉及公務人員法制及平等原則，亦與公益有關，機關所核發之給付如與法規有違，致公務人員有溢領之情事，自得撤銷此違法核發給付之授益性處分，原告自無主張信賴利益保護之餘地，原告既不合信賴保護要件，難認有財產上之損害，自無行政程序法第118條但書之適用。（最高行政法院100年度判字第2052號判決意旨參照）
５、綜上，人事局84年9月5日函對修正前專業加給表(五)適用對象規定，授權機關視法制業務之規模以設專責法制單位或置專責職務1人為要件，可避免支給寬濫，並維持中央與地方機關衡平原則，以建立更公平合理支給制度，完全係基於公益之考量，本件並無違反信賴保護原則及相關憲法對基本權之保障，原告之主張並不足採，被告追繳原告溢領之專業加給，核無違誤。
（四）原告承辦法制以外業務，依其業務性質及相關法令規定，並非臨時交辦事項：
１、按「職務說明書訂定辦法」第2條（第2項）職務說明書應包括下列各項（第6款）工作項目：係指依據機關組織法規、處務規程、辦事細則、分層負責明細表等規定所分配於本職務之工作項目；次按高雄市政府所屬各機關總務業務分層負責明細表內「四、安全防護作業」項及高雄市政府工務局組織規程第3條秘書室另掌理不屬於被告其他各、室行政事項，查原告承辦全民防衛動員、物力調查及役政等業務，屬前開規範範圍，為常態性業務，準此，原告雖有辦理法制業務，但非專任亦屬事實。
２、查法制人員專業加給，支給數額較一般公務人員為高，為避免支給寬濫，其支給資格條件應予適度合理規範，爰機關未設法制專責單位，其法制業務量顯與設有法制專責單位之機關有別，辦理法制業務並支領法制加給之人員，自應有所限制。因此退步言之，縱使原告為專責法制人員，依據系爭書函之函釋，被告亦僅能就法制秘書及原告2人間以其承辦法制業務之職責繁重，擇一核給法制專業加給。
（五）公務人員待遇及相關加給等之核給應依法令規定為之，如超出核薪範圍，不依法令規定支給時，支付機關並無裁量彈性，所超過法令規定之給付，即屬實質不合法，自屬公法上因無法律原因之給付為不當得利，受領人自應予返還。因此原告於系爭期間，不符合支領法制加給之要件，被告之撤銷處分，並對原告追繳未依規定項目數額之支給，係依法行政，並無違法之處。
（六）本件並無信賴保護原則之適用：
１、本件原告並無信賴保護原則之適用，茲分述之：
1.信賴基礎及表現：原告係國立高雄大學政治法律學系畢業，應80年公務人員高等考試二級漁業行政組及格，於98年8月10日由高雄市楠梓區公所課長調任被告擔任一般行政職系專員職務，嗣被告為因應99年12月25日縣市合併後，需依限完成自治法規制（訂）定作業，爰將原告職務於100年7月1日由一般行政職系調整為法制職系，並自是日起依專業加給表(五)核給法制專業加給，故被告核定法制加給係在原告就任之後，本件原告縱使符合支領法制專業加給之資格要件，然其取得之時點係於人事局84年9月5日函解釋之後，行政主管機關就修正前專業加給表(五)適用對象要件闡明法規之原意時，原告尚未取得其適用對象要件之資格，難謂原告已有客觀上信賴事實之基礎及具體表現，原告應無司法院釋字第525號解釋信賴保護原則之適用。
2.原告有行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形：原告係被告為應縣、市合併後法制業務需要所置第2位法制人員，其雖有辦理法制業務，但仍有兼辦其他行政業務，自非屬專責法制業務之人員，而不合於領取法制人員專業加給之資格（臺中高等行政法院102年度訴字第242號判決意旨參照），又原告係高雄大學政治法律學系畢業，其服公職已逾20年，並曾辦理法制業務，對於有關法制人員專業加給支領條件之一，須「專責辦理法制業務」，且被告又以書面明確告知，原告對於本身是否專責承辦法制業務，實難諉為不知，其信賴已不值得保護。
２、本件公益大於私益：原告支領法制專業加給，依據84年9月5日函釋未合於支給要件規定，被告依據公務人員俸給法第19條規定，應依法予以追繳，原告溢領之專業加給差額，經與公務人員支領專業加給之平等性、貫徹依法行政原則及國庫財政等公益衡酌，原告主張之信賴利益並非顯然大於撤銷所欲維護之公益，應無行政程序法第117條第2款信賴保護原則之適用，茲說明如下：
1.公務人員支領專業加給之平等性
(1)按平等原則之法理，乃要求行政機關對於事物本質上相同的事件作相同的處理，原人事局對修正前專業加給(五)支領要件於84年9月5日函所為解釋，具有拘束全國各機關之效力，各機關亦應遵循辦理，為保護專業加給核發之公平性，自不宜准許原告之請求。
(2)綜觀最高行政法院、各高等行政法院有關追繳加給裁判案（最高行政法院101判802號、臺北高等行政法院104訴880號、臺中高等行政法院102訴242號及高雄高等行政法院103簡上25等），凡屬5年內違法給付之溢領專業加給，受領人縱使為善意，亦皆判決應予返還不當得利。
2.貫徹依法行政原則：被告自100年7月1日起發給原告之法制專業加給既然於法有違，又係5年內之給付，依上開銓敘部103年5月28日書函意旨，縱使原告之信賴值得保護，被告亦應依法追繳原告系爭期間溢領之專業加給差額。
３、原告主張信賴系爭處分，其信賴利益應受保護，惟查，原告是否有值得保護之信賴，除依行政程序法第119條規定要件判斷外，於提供金錢給付之情形，尚須就受益人有無因該金錢之給付而耗用之，或作成不能回復或難於回復之財產處置，其間並有因果關係者而論，若僅消極受領給付，而非積極為上開行為者，即難認有信賴表現，自無信賴保護原則之適用（最高行政法院95年度判字第01210號、99年度判字第963號判決意旨參照）。本件原告僅係消極受領被告所核定法制加給，並未指出及舉證因該法制加給之受領，而有如何之耗用行為，或作成不能回復或難於回復之財產處置，自難認其信賴原違法授予利益之行政處分而值得保護。
（七）原告無財產上之損失，並無行政程序法第120條之適用：查原告於系爭期間溢領之專業加給差額，純粹是公法上之不當得利，原告本當予以返還，尚不屬其因信賴該處分而致遭受財產上損失，被告何來給予補償之理等語，資為抗辯。被告並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有國立高雄大學學士學位證書【參高雄高等行政法院104年度訴字第287號卷（下稱第287號卷）第19頁】、高雄市政府工務局派令（參第287號卷第20頁）、高雄市政府工務局職務說明書（職務編號A150050，參第287號卷第20頁）、修正前專業加給表(五)（參第287號卷第22頁）、修正後專業加給表(五)（參第287號卷第23頁）、高雄市政府工務局102年9月18日高市工務人字第00000000000號函（參第287號卷第24頁）、原處分（即高雄市政府工務局103年12月1日高市工務人字第00000000000號函，參第287號卷第25-26頁）、人事局84年9月5日函（參第287號卷第27-28頁）、人事總處103年10月2日函（參第287號卷第29頁）、銓敘部100年8月2日函（參第287號卷第30頁）、高雄市政府99年12月25日高市府四維人企字第0000000000號令發布之被告組織規程暨編制表（參第287號卷第31-33頁）及保訓會104年5月12日公審決字第0111號復審決定書及不同意見書（參第287號卷第12-18頁）附卷可稽，應可認定。本件兩造之爭點為：
（一）被告以系爭書函（即人事局84年9月5日函及人事總處103年10月2日函）認依修正前專業加給表(五)之規定，原告不得支領法制專業加給，而以原處分撤銷原發給原告在系爭期間之法制專業加給，有無違反法律保留原則、再授權禁止原則、法律明確性原則、平等原則及信賴保護原則等一般法律原則？
（二）原告是否必須專責辦理法制業務，方可支領法制專業加給？
（三）原告有無信賴保護原則之適用？
六、本院之判斷：
（一）按公務人員俸給法第1條規定：「公務人員之俸給，依本法行之。」第2條第5款規定：「本法所用名詞意義如下：
‧‧‧。五、加給：係指本俸、年功俸以外，因所任職務種類、性質與服務地區之不同，而另加之給與。」第3條第1項規定：「公務人員之俸給，分本俸（年功俸）及加給，均以月計之。」第5條規定：「加給分下列三種：一、職務加給：對主管人員或職責繁重或工作具有危險性者加給之。二、技術或專業加給：對技術或專業人員加給之。三、地域加給：對服務邊遠或特殊地區與國外者加給之。」第18條第1項規定：「本法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。」第19條第1項規定：「各機關不得另行自定俸給項目及數額支給，未經權責機關核准而自定項目及數額支給或不依規定項目及數額支給者，審計機關應不准核銷，並予追繳。」次按公務人員加給給與辦法第1條規定：「本辦法依公務人員俸給法第18條規定訂定之。」第2條規定：「各機關公務人員加給之給與，除法律另有規定外，依本辦法規定辦理。」第3條第1款、第2款規定：「本辦法所用名詞意義如下：一、加給：指公務人員俸給法第5條所定之職務加給、技術或專業加給及地域加給3種。二、組織法規：指組織法、組織條例、組織通則、組織規程、組織準則、組織自治條例及依中央行政機關組織基準法訂定發布之處務規程、辦事細則。」第4條第2款規定：「公務人員各種加給之給與，應衡酌下列因素訂定：‧‧‧。二、技術或專業加給：職務之技術或專業程度、繁簡難易、所需資格條件及人力市場供需狀況。」第5條第1項前段規定：「職務加給、技術或專業加給，除有下列情形者外，均依其銓敘審定職等支給‧‧‧。」第13條規定：「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」
（二）又按人事行政總處於102年7月12日邀集中央行政機關及地方行政機關召開「檢討『公務人員專業加給表(五)』及『公務人員專業加給表(二十)』相關規定」會議（參本院所調閱高雄高等行政法院103年度訴字第105號卷第197-201頁、第228-229頁）載明：「背景說明：『公務人員專業加給表(五)（以下簡稱表(五)）‧‧‧規範各機關法制‧‧‧單位專責辦理法制‧‧‧業務，且職務歸列法制‧‧‧職系之人員始得依各該表支給專業加給。‧‧‧。惟依中央行政機關組織基準法規定，各機關內部一、二級單位數量有限制，致行政院組織改造後各機關內部單位須重行檢視並加以精簡；加以現今各機關公務人員從事業務多須具備一定之法制‧‧‧能力，現行法制加給‧‧‧相關規定，爰在符合公務環境、兼顧機關用人需求及避免增加國家財政負擔等因素下，現行表(五)‧‧‧相關規定容有通盤檢討之必要。‧‧‧。』案由一：檢討表(五)相關規定：『‧‧‧二、‧‧‧(一)地方機關未設法制專責單位者，依現行函釋規定，機關得從嚴審核，於編制表加註辦理法制業務之職務，且以1人為限。是否有放寬之必要？‧‧‧三、‧‧‧(一)考量表(五)支給意旨，為免寬濫並兼顧機關用人需求，目前支領條件不宜再放寬，惟可小幅調整對象規定。‧‧‧(三)中央及地方機關未設法制專責單位，其專責辦理法制業務人員依表(五)支領專業加給之人數，似可考量以組織規模、主管法規數量釐訂。(四)另現今各機關公務人員均須具備各自業務範圍內相關法制能力，且與會多數工作圈成員認為，各機關掌理之法規係由業務單位草擬，法制單位於法制體例上提供協助，爰表(五)支給數額似可依現行各機關法制人員實際從事之工作重新評訂，容有檢討調降空間。四、考量前開會議決議(三)，以機關組設規模與法制業務質量非有必然之關聯，且主管法規數量難以衡量，爰擬維持未設法制專責單位之中央及地方機關，其依表(五)支領專業加給人數仍以1人為限。
‧‧‧基上，建議表(五)依下列方式修訂：(一)將現行法規或函釋相關規定納入表(五)規範，俾使該表更臻明確。
』‧‧‧。」並達成：「(一)『公務人員專業加給表(五)』部分：1.依行政院法規會建議，中央三級以上機關未設法制專責單位者，得指定1人專責辦理法制業務；另考量中央與地方衡平，直轄市及縣（市）政府所屬一級機關及鄉（鎮、市）公所未設法制專責單位者，亦得指定1人專責辦理法制業務，並依銓敘部意見，不再採於編制表內加註之方式，改由報經中央二級機關、直轄市及縣（市）政府核定方式管制。2.直轄市政府所屬二級機關原依規定（已於編制表註記）支領有案之職務，基於實際需要，得專案列冊報請直轄市政府核定後繼續支給至修編為止。」之結論。行政院嗣則於102年7月26日以院授人給字第0000000000號函（參高雄高等行政法院103年度訴字第105號卷第226-227頁）核定修正「公務人員專業加給表(五)」，並自000年0月0日生效。而依修正後之專業加給表(五)適用對象欄規定：「同時符合以下要件之法制人員：1.職務歸列法制職系。2.法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格。3.專責辦理法制、訴願或調解業務。4.具下列情形之一：(1)依組織法規所設法制機關或單位。(2)經行政院、直轄市或縣（市）政府核定以任務編組型態所設法制機構或單位。(3)各機關訂有單獨組織規程之法規會（法規委員會）、訴願審議會（訴願審議委員會）。(4)依鄉鎮市調解條例第1條所設調解委員會（並以依同條例第33條指派擔任調解委員會秘書者為限）。(5)中央三級以上機關、直轄市及縣（市）政府所屬一級機關、鄉（鎮、市）公所未設法制專責單位者，由上級之中央二級機關、直轄市及縣（市）政府核定專責辦理法制業務之職務（含調解委員會秘書），並以1人為限。」且以上事實為兩造所不爭執，並有本院所調閱高雄高等行政法院103年度訴字第105號卷宗暨該案判決書附卷可資參憑，堪信為真實。
（三）經查，高雄市政府99年12月25日高市府四維人企字第0000000000號令發布之被告組織規程暨編制表（參本院卷第42-45頁）第3條規定：「本局設下列各處、室，分別掌理各有關事項：一、建築管理處：‧‧‧。二、工程企劃處：‧‧‧。三、資訊室：‧‧‧。四、秘書室：文書、研考、印信、檔案、出納、庶務、法制、公共關係、新聞聯繫及不屬於其他各處、室行政事項。」並於編制表附註2記載：「為因應業務需要，得在本編制表內所列秘書、專員等職稱指定其中2人辦理法制業務。」據此可知，被告係高雄市政府所屬一級機關，而其組織規程並未設有法制專責單位。又查，高雄市政府94年8月22日高市府人一字第0000000000號令修正發布之被告組織規程及其編制表（參本院卷第46-49頁），原明定由秘書1人專責辦理法制業務，並支領法制專業加給，嗣為因應99年12月25日縣市合併後，法制業務量增加，被告於100年7月1日將原告由一般行政職系調整為法制職系，並依高雄市政府99年12月25日高市府四維人企字第0000000000號令發布之被告組織規程暨編制表（參第287號卷第31-33頁）附註2之規定，另增指定原告（職稱專員）負責辦理法制業務，並支領法制專業加給在案。惟嗣因修正後專業加給表(五)明定直轄市政府所屬一級機關未設法制專責單位者，專責辦理法制業務職務以1人為限，被告考量秘書承辦法制業務職責程度較為繁重，乃指定由秘書繼續支領法制加給等情，為兩造所不爭執，且有上開被告組織規程暨編制表（參第287號卷第31-33頁，原證12）在卷足憑，洵堪認定。
（四）又上開修正後專業加給表(五)並未違反法律保留原則、授權明確性原則及再授權禁止原則、法律明確性原則、平等原則等情，業經高雄高等行政法院以103年度訴字第105號確定判決闡明甚詳，亦為兩造所不爭。惟本件兩造之爭點乃被告以系爭書函（即人事局84年9月5日函及人事總處103年10月2日函）認依修正前專業加給表(五)之規定，原告不得支領法制專業加給，而以原處分撤銷原發給原告在系爭期間之法制專業加給，如上所述。而原告主張系爭書函有違反法律保留原則、再授權禁止原則、法律明確性原則、平等原則及信保護原則等情，則為被告所否認。本院查：
１、本件被告之原處分，主要係依改制前人事行政局84年9月5函：「為避免中央與地方機關執行標準寬嚴不一及徒增行政作業困擾，各主管機關於處理所屬機關修正編制表，加註辦理法制業務之職務時，應就其法制業務之質與量從嚴審核，『並明定以1人為限』。」及人事總處103年10月2日函：「地方機關編制表加註辦理法制業務之職務，縱經考試院備查為2人以上，惟其得依規定核給法制人員專業加給者，『仍以1人為限』。」及被告並非專責辦理法制業務為由，而撤銷原告於系爭期間已支領之法制專業加給。惟查，原告為國立高雄大學政治法律系畢業，並業經銓敘部100年8月2日函審定薦任第九職等法制職系專員合格實授在案，如上所述，且原告自100年7月1日起實際承辦被告機關自治法規及訴願案件等法制業務，已符合修正前專業加給表(五)有關職務歸列法制職系、法律系所畢業及實際從事法規、訴願等法制業務之規定要件，另高雄市政府99年12月25日高市府四維人企字第0000000000號令訂定被告機關組織規程暨編制表（參第287號卷第31-33頁），亦經考試院於100年3月11日以考授銓法五字第0000000000號函同意備查在案。依上開被告機關組織規程暨編制表規定：「‧‧‧附註：‧‧‧二、為因應業務需要，得在本編制表內所列秘書、專員等職稱指定其中2人辦理法制業務。」亦即被告之組織規程內已載明法制業務人員得為2人。從而，原告依修正前專業加給表(五)所定加給數額，於系爭期間內支領法制專業加給，實屬於法有據。且被告於系爭期間內亦均已核實給付法制專業加給予原告之事實，亦為被告所不爭執。
２、次查，公務人員依法取得之俸給，基於憲法上服公職之權利，受制度性保障（司法院釋字第605號解釋參照），故關於公務人員俸給之內容、給與條件、適用對象、支給數額等等，應屬於法律保留事項，亦即應以法律或法律授權訂定之法規命令定之。按公務人員俸給法第18條授權訂定之公務人員加給給與辦法第13條規定：「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」從而，關於法制加給，行政院依據此一授權規定訂定專業加給表(五)加以規範。是關於公務人員能否支領法制加給，應依據專業加給表(五)為斷，行政院即不得以未經法律授權之行政規則或行政函釋增加專業加給表(五)所無之限制，否則即與「法律保留原則」有所牴觸。而關於行政機關未設置法制專責單位，惟其組織法規明定辦理法制業務之職務，其擔任該職務之人員支領法制專業加給是否以1人為限，直至102年8月1日修正生效之專業加給表(五)始明文限制以1人為限，然100年7月1日修正生效之專業加給表(五)則未有明文限制。而本件原告於系爭期間支領法制專業加給之依據，乃100年7月1日修正生效之專業加給表(五)之規定，而依該修正前專業加給表
(五)之規定，行政機關未設置法制專責單位，而其組織法規明定辦理法制業務之職務，其擔任該職務之人員支領法制專業加給者，並未限定以1人為限，如上所述。從而，被告辯稱：該專業加給表(五)關於適用對象欄之規定，自83年7月1日修正實施至102年7月31日止，歷經多次修正均未變更云云，即屬不能採信。
３、又按公務人員保障法第15條規定：「公務人員依其職務種類、性質與服務地區，所應得之法定加給，非依法令不得變更。」且「基於憲法上法律保留原則，政府之行政措施雖未限制人民之自由權利，但如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主管機關始得據以訂定法規命令。」（大法官解釋第443號、第614號、第658號、第707號解釋參照）。按主管機關基於職權，因執行特定法律之規定，固得為必要之釋示，以供機關內部或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，惟其解釋內容仍不得逾越母法文義可能之範圍，否則即牴觸憲法第23條法律保留原則，亦迭經大法官釋字第568號、第566號、第711號解釋闡述甚明。
且行政程序法第150條第2項規定：「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」故依法律授權所訂定之法規命令，既係附屬於母法而依母法授權所訂定，其固得訂定較為技術性或細節性之條文，惟不得逾越授權之目的、內容及範圍，亦不得與母法有所矛盾、牴觸。經查，依上開公務人員加給給與辦法第13條之規定，行政院所訂之加給表內容亦僅得明定加給表之給與條件、類別、適用對象及支給數額，人事行政局自不得以書函方式，逾越上開依法律授權訂定之加給表規定之範圍，而恣意限制適用加給表之「人數」，而對同職務、同性質、同工作內容之專業人員，規定部分得支領專業加給、部分不得支領專業加給。故系爭書函規定各機關核定專責辦理法制業務之職務，其擔任該職務之人員支領法制專業加給者，限定以1人為限，已逾越母法授權訂定專業加給所得考量之範圍，顯已牴觸憲法第23條法律保留原則，亦不符上開公務人員加給給與辦法第13條之規定。從而，本件被告撤銷原發給原告系爭期間之法制專業加給之處分，並請原告返還所溢領之法制專業加給，關於原發給法制專業加給處分合法性之判斷，自應以100年7月1日修正生效之專業加給表(五)為斷。該專業加給表(五)既未明文限制得領取法制加給者以1人為限，則人事總處103年10月2日函援引人事局84年9月5日函載明：「‧‧‧地方機關編制表加註辦理法制業務之職務，縱經考試院備查為2人以上，惟其得依規定核給法制人員專業加給者，仍以1人為限。‧‧‧」等語，且被告並依據系爭書函之意旨，以原處分撤銷原發給原告之法制專業加給，揆諸前開說明，實與法律保留原則有悖，而屬違法。
４、末按，系爭書函規定各機關核定專責辦理法制業務之職務，其擔任該職務之人員支領法制專業加給者，限定以1人為限，已逾越母法授權訂定專業加給所得考量之範圍，顯已牴觸憲法第23條法律保留原則，亦不符上開公務人員加給給與辦法第13條之規定，已如上所述。則被告之原處分援引系爭書函之意旨，認原告依據修正前專業加給表(五)之規定所支領之法制專業加給，係屬溢領，而以原處分撤銷原發給原告之法制專業加給，揆諸前開說明，既與法律保留原則有違，則原處分當屬違法。因原處分業經本院認定與法律保留原則有違而違法，如上所述，則原告另主張系爭書函是否有違反再授權禁止原則、法律明確性原則、平等原則及信賴保護原則等情，本院即無庸再逐一論述，併此敘明。
（五）被告雖又抗辯依原告承辦案件資料內容顯示，原告並非專責辦理法制業務，因此支領法制人員專業加給，顯與規定不符，並引用臺中高等行政法院102年度訴字第242號判決意旨而為依據云云。惟查，經本院檢視臺中高等行政法院102年度訴字第242號判決內容，被告為雲林縣政府行政處副處長，居督導法制、訴願、國家賠償、印信、文書、檔案管理、庶務及出納等事項之角色，法制相關業務僅是其「督導」事項其中之一部分；反觀本件原告於系爭期間乃實際「辦理」法制業務，自難比附援引。且依常情判斷，倘非長官交辦，原告並無主動要求辦理非法制業務之可能。另原告原職缺（專員）係設於被告機關秘書室之下，須接受直屬長官（秘書室主任）之指揮督導，秘書室主任如有交辦業務指示，即使非法制業務，原告亦有辦理之義務，否則即有違反公務員服從義務之可能，故被告以原告並非「專責」辦理法制業務，故無法支領法制專業加給云云，顯不足採。且衡之常情，各直轄市、縣市政府法制局局長、副局長、秘書室主任等，仍有督辦或辦理人事、會計、採購等非法制業務；人口較少之鄉鎮區公所之調解委員會秘書，因調解案件較少，亦均恆有兼辦其他非法制業務，倘如被告抗辯，必須專責辦理法制業務者，始得支領法制專業加給，顯與常情不符。復揆諸本件復審決定書主文載明：「原處分關於向復審人追繳自100年10月18日起至100年12月1日止溢領之專業加給差額部分撤銷；其餘復審駁回。」即保訓會撤銷原處分對於原告追繳自100年10月18日起至100年12月1日止溢領之專業加給差額部分。換言之，保訓會肯認原告自100年10月18日起至100年12月1日支領法制加給之資格，並認符合修正前專業加給表(五)之規定（按上開期間乃原告代理被告機關法制秘書期間，被告機關於該期間僅有1名法制人員），惟該期間原告仍有辦理上級交辦之非法制業務等事實，亦為被告所無法否認。從而，法制專業人員有否兼辦其他非法制業務，實與支領法制加給之資格無涉。被告以此為辯，亦洵不足採。
（六）原告有無信賴保護原則之適用？經查，被告雖又抗辯原告於本件並無信賴事實之具體表現，且原告有行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，另本件被告欲維護之公益大於原告之私益，故原告並無信賴保護原則之適用云云。惟查：
１、按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文，此即學理上所稱「信賴保護原則」，係具有憲法位階之法律原則。所謂信賴保護原則，係源於法之安定性之要求，指人民因相信既存之法秩序，而安排其生活或處置其財產，嗣後法規或行政處分發生變動，不得使其遭受不能預見之損害。次按行政程序法第117條第2款規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」第119條規定：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」第118條規定：「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得令其失其效力之日期。」從而，行政機關雖得依職權撤銷違法之行政處分，惟此撤銷之效果是否必然溯及既往，非無可疑，應審酌一般社會通念及當事人是否有值得保護之信賴利益等因素存在，以兼顧法律秩序與當事人利益之平衡。又倘違法之授益行政處分係提供連續之金錢或其他得分割之物之給付，倘受益人已信任該行政處分之存續，縱經斟酌對公益之影響，固仍得將之撤銷，惟受益人已使用所提供之給付而不存在者，亦無需返還，以避免授益人之財產損失（臺北高等行政法院89年度訴字第2262號判決意旨參照）。
２、原告主張於本件情形有信賴保護原則之適用，依上開行政程序法第117條、第119條之規定，需符合下列四要件：即原告須有：1.信賴基礎。2.信賴行為。3.值得保護之信賴。4.信賴授益處分之利益顯然大於撤銷處分所欲保護之公益。茲分述如下：
1.信賴基礎：按原告係國立高雄大學政治法律學系畢業，領有法學士畢業證書，自100年7月1日起派代被告法制職系專員，負責辦理被告機關自治法規、訴願與國家賠償案件之審查及法律會簽意見研擬等法制業務，並奉核定依公務人員加給給與辦法第13條所定之修正前專業加給表(五)支給法制專業加給在案，堪認已具備國家有意運作公權力所產生之決定、主動支付原告法制專業加給之法的外觀存在，構成足令原告信賴之法令基礎。
2.信賴表現：按所謂「信賴」，即為相信及依賴之意，亦即乃受處分人對於行政機關之信賴基礎確信為真實可靠的，而基於此種「信賴」，著手從事相關事務、安排規劃生活之謂。而信賴表現之要件，倘若僅係「純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍」，司法院大法官釋字525號解釋可資參照。惟「信賴」為主觀之心理狀態，個人心理情狀究屬為何，當屬認定不易。而「信賴表現」應含括所有具法律意義之舉措，無論是「事實行為」或「法律行為」皆可作為「信賴表現」，且為予以受益人充分之保障，信賴表現自應適度的從寬認定。若受益人基於對授益處分之信賴而承擔某項義務，或因而捨棄其他獲益之機會，皆可被認為是信賴表現。」從而，原告因對被告100年6月30日令核定自100年7月1日調整歸系，原職改派法制職系此一信賴基礎之信任，同意由原本一般行政職系專員，轉任法制職系專員，負責辦理被告機關自治法規、訴願與國家賠償案件之審查、陪同同仁出庭及法律會簽意見研擬等法制業務，並對於有權支用被告匯入原告薪資帳戶之法制專業加給一節不疑有他，而充做生活費開支使用，直至被告以原處分追繳原告之法制專業加給後，即向被告請求不再辦理法制業務（僅承辦法制局公文），並獲被告准許，顯認原告前開種種作為，係屬信賴表現行為。
3.值得保護之信賴：關於原告是否有值得保護之信賴，依行政程序法第117條之規定，須無行政程序法第119條負面所列之各款事項，茲詳述如下：
(1)原告係被動支領被告核發之法制專業加給，並無以詐欺、脅迫或賄賂方法使被告作出支付法制專業加給之行為。
(2)原告並未對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使被告依上開資料或陳述支付法制專業加給予原告。
(3)原告並非明知被告支付法制專業加給之行政處分是否係屬違法；或因重大過失而不知。蓋我國公務員考試將「人事行政」列為專業項目之一，非有人事行政之專業資格常難勝任機關之人事部門，而原告非人事行政人員，並無人事行政之專業知識，且從未擔任人事工作，對於公務員敘薪規定自然有所不知。故原告並非明知被告支付法制專業加給之行政處分是否係屬違法；或因重大過失而不知。
4.本件信賴授益處分之利益顯然大於撤銷處分所欲保護之公益：查本件撤銷授益行政處分之行政處分所欲保護之公益，應係國家預算之合法支配，以維護國家健全之財政，而本件信賴利益則為原告個人信任國家透過機關人員表現在外之主動敘薪方式，因而支付相當勞務以領取對價之財產保護，兩相比較之下，本件信賴授益處分之利益顯然大於撤銷處分所欲保護之公益，理由如下：
(1)原告執行被告機關法制職務，均係依從機關之派令所為。
(2)原告對於支領法制專業加給一事，並無可歸責之事由。
(3)不撤銷原授益行政處分對於公眾及第三者幾乎無影響，對國家財政衝擊亦微乎其微。惟相對於原告，系爭期間所支領之法制專業加給差額數額非少，對原告乃一般公務人員家庭，難謂影響非重。
(4)原告已提供相當之勞務予國家，並非不勞而獲，國家亦自原告之勞務給付獲有利益（即被告機關維持正常依法行政之運作功能）。
３、從而，原告主張於本件情形有信賴保護原則之適用等情，應堪採信。被告抗辯原告有行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，且本件被告欲維護之公益大於原告之私益，故原告並無信賴保護原則之適用云云，亦不足採信。
七、綜上所述，原告於系爭期間支領法制專業加給，符合修正前專業加給表(五)之規定，故系爭書函規定各機關核定專責辦理法制業務之職務，其擔任該職務之人員支領法制專業加給者，限定以1人為限，已逾越母法授權訂定專業加給所得考量之範圍，顯已牴觸憲法第23條法律保留原則，亦不符公務人員加給給與辦法第13條之規定。從而，本件被告撤銷原發給原告系爭期間之法制專業加給之處分，並請原告返還所溢領之法制專業加給，關於原發給法制專業加給處分合法性之判斷，自應以100年7月1日修正生效之專業加給表(五)為斷。該修正前專業加給表(五)既未明文限制得領取法制加給者以1人為限，則人事總處103年10月2日函援引人事局84年9月5日函載明：「‧‧‧地方機關編制表加註辦理法制業務之職務，縱經考試院備查為2人以上，惟其得依規定核給法制人員專業加給者，仍以1人為限。‧‧‧」等語，且被告並依據系爭書函之意旨，以原處分撤銷原發給原告之法制專業加給，揆諸前開說明，實與法律保留原則有悖，而屬違法。
故原處分尚有違誤，復審決定（撤銷部分除外）就駁回部分未予糾正，亦有未合。故原告訴請撤銷復審決定及原處分關於向原告追繳自100年7月1日起至100年10月17日止；及自100年12月2日起至102年7月31日止之專業加給差額部分，為有理由，應予准許。
八、又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 楊富強
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 105 年 3 月 29 日
書記官 邱秋珍