臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第109號
106年12月13日辯論終結原 告 義大開發股份有限公司代 表 人 張天吉訴訟代理人 陳家暄律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 張舜華
王婉如上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國104年7月1日環署訴字第1040031992號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告為「大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫」之共同開發單位（負責購物廣場區及遊樂園區），前經（改制前）高雄縣政府審查系爭開發行為環境影響說明書（下稱環說書），作成有條件通過環境影響評估之審查結論，於民國98年10月27日以府環一字第0980210140號公告，另於99年11月23日以府環一字第0990302199號函備查環境影響差異分析報告（第一次變更）在案。嗣被告所屬環境保護局（下稱高雄市政府環保局）於102年4月19日、同年6月27及同年12月23日派員執行現場監督查核，經核對查核紀錄及原告提供之資料，發現原告101年度總用水量為343,175立方公尺、污水量為115,708立方公尺，超出環說書所載之用水量20,761立方公尺、污水量16,608立方公尺，另102年7月至12月之用水量亦超出環說書所載之用水量，被告核認原告未依審查通過之環說書所載內容切實執行，違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條規定，爰依同法第23條第1項第1款暨違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準（下稱裁量基準）規定裁處原告罰鍰新臺幣（下同）70萬元。原告不服提起訴願，經訴願機關審議結果，以「……污水量項目部分，係依裁量基準附表項次三.5之『G：各項污染物排放值或排放量（一）排放量超過環評承諾。但未超過環保法規管制標準或總量。』計算違反情節點數，……系爭污水量既可回收作為綠地澆灌或抑制揚塵灑水，其與前開裁量基準所稱排放量超過環境影響評估承諾之情形是否具必然關係，非無疑義？」為由，於104年1月16日以環署訴字第1030095612號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。」在案。嗣被告按上開訴願決定意旨重為處分，依環評法第23條第1項第1款暨裁量基準第4點規定，以104年3月20日高市府還綜字第10432711000號函附裁處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰30萬元。原告不服提起訴願，經遭訴願決定駁回，原告仍表不服，遂提起本件訴訟。
二、原告主張：㈠被告以內部簽呈方式變更高雄市政府第29次環評會議之決議
結論，由「退回小組審查」變更為「重新進行環評」不同意第二次環差報告，會議之決議結論未踐行實質審議及討論之正當法律程序，顯屬違法。
1.原處分認定應裁罰之行為期間為101年至102年2年，惟原告於101年12月27日已提出第二次環差報告申請變更自來水量及污水量（同污水回收再利用量），經被告環境影響評估審查會於102年3月22日進行第一次小組審查，結論作成「依照各方所提出意見補充、修正後，送本專案再審」在案，此有被告102年3月29日高市府環綜字第10233132200號函可參。
其後，被告環境影響評估審查會於102年8月23日進行第二次小組審查，結論為本案提環境影響評估審查委員會審查，亦有被告102年9月2日高市府環綜字第10239490000號函可參。
嗣被告於102年9月18日進行高雄市政府第29次環境影響評估審查委員會，該次會議之決議結論顯係「退回小組審查」自無疑義。又揆之被告環境影響評估審查委員會組織規程之正當程序，係要求環評委員會依法進行審查，並無針對環境影響說明書抑或環境影響差異分析報告進行審查而有不同。惟被告竟以內部簽呈方式變更環評會議之上開決議結論，導致該次環境影響評估審查委員會之會議記錄最終結論被竄改變更為：「重新辦理環評」，由「退回小組審查」變更為不同意第二次環差報告之變更。被告並將上開環評會議決議結論送達原告，而未踐行環評會之決議結論，亦即未踐行實質審議及討論之法定正當程序，自屬違法。
2.又該次環評會議之決議結論，即多數環評委員認定為「退回小組審查」，乃應屬可補正資料之事項，核屬環評法施行細則第37條第3項規定「開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析」及「環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正」等環差分析報告應行記載之事項，惟上開開發單位應與補正之資料，被告卻以內部簽呈方式變更，而未採取送有關委員及專家學者確認之作法，亦未再送請委員進行實質審議及討論，而被告102年9月18日高雄市政府第29次環評會議亦完全未有環評委員曾對前揭原告開發單位應補正之資料有實質審議及討論之紀錄，則被告未踐行實質審議及討論之正當法律程序，顯有重大程序瑕疵。亦即被告以「機關內部行為」之簽呈方式變更，實乃以「機關內部行為」達成之否決結論，並以102年11月18日高市府環綜字第10241932700號函通知原告，顯屬違反法定正當程序，自非適法。
3.被告僅以內部簽呈方式變更，而未採取送有關委員及專家學者確認之作法，亦未再送請委員進行實質審議及討論，而被告102年9月18日第29次環評會會議結論，亦完全未有環評委員曾對前揭原告應補正之資料有實質審議及討論之紀錄，即未踐行實質審議及討論之正當法律程序以進行相關審議及討論，就原告開發單位及與會委員會之要求完全未予審查，被告102年9月18日第29次環評會議決議結論之判斷顯然係在缺乏上開資訊之情況下所為，已構成判斷基於不完全資訊之違法，而逕作成「重新辦理環評」之審查結論，被告102年11月18日高市府環綜字第10241932700號函及102年9月18日第29次環評會議之會議結論，顯有判斷基於不完全資訊，係屬重大程序瑕疵之違法。
㈡被告於102年4月19日、102年6月27日、102年12月23日執行
聯合環境影響評估監督查核工作，認定原告有違反環評法，遂以（一）污水量超出環評記載。（二）用水量超出環評記載。（三）回收率未達環評記載等三項事由，期間被告曾以103年10月13日高市府環綜字第10337336400號函附裁處書就原告101年全年至102年6月自來水總用量及汙水量超出環評書件內容而裁罰80萬元（應為70萬元之誤繕），經原告提出訴願後，被告撤銷該裁處書在案。此外，原告於101年12月27日已提出第二次環差報告，惟遭被告違法否准第二次環差報告之審查通過。原告並非毫無改善作為，原告積極進行節約用水及汙水回收處理工程，惟被告並未限期原告改善，竟再於104年3月20日核認原告於101年1月1日至102年12月31日未依審查通過之環評書所載內容切實執行，依據原始環境影響評估之審查結論作成原處分之行政行為，被告作成原處分之行政行為顯係非以誠實信用之方法為之，已違反行政程序法第8條之規定，亦有權利濫用之情形，核與一般行政原理原則相悖。倘被告未以違法之內部簽呈方式變更環評會議之決議結論，則原告提出變更較高之自來水量及污水量（同污水回收再利用量）之第二次環差報告之審查程序早已續行審查通過。被告違法阻礙原告提出第二次環差報告審查通過在先，再以本件原處分裁罰原告於後，被告作成原處分之行政行為顯然非以誠實信用之方法為之，已違反行政程序法第8條之規定，亦有權利濫用之情形，核與一般行政原理原則相悖。
㈢被告裁罰係基於98年12月3日核准之環評書之自來水總用量
，但原告於101年12月27日已提出第二次環差報告在自來水總用量部分有明顯變更，則被告環保局所依據之事實，係屬舊事實，已被新事實合法取代。其差異如下：98年12月3日環評書之自來水總用量：20,761立方公尺。而101年12月27日提出第二次環差報告之計畫用水量：日用水量1,256.63CMD，最大日用水量2,755.72CMD，二者顯有不同。又原告所需自來水總用量已向被告提出聲請變更，並經被告於102年9月18日舉行第29次環境影響評估審查委員會，當場多數審查委員表示「無意見」，自來水總用量部分已有明顯變更，則被告環保局所依據之環評書件內容，係屬舊事實，已被新事實合法取代，則原告101年及102年7月至12月使用自來水總用量、101年汙水量，並未違反101年12月27日已提出第二次環差報告，原告自無未違反環評法第17條之情事。本件被告作成原處分之事實依據，時間為101年度全年之自來水總用水量及汙水量、102年度之自來水總用水量，惟原告之自來水總用水量及汙水量依據101年12月27日第二次環差報告已變更，即有「新事實」可供參照，被告卻捨棄不用，反而採用98年12月3日環境影響說明書之「舊事實」，並執意與原告爭執，已非允當。又被告誤認汙水量不是汙水回收再利用量，被告援引「錯誤事實」，將該「舊事實」與「錯誤事實」涵攝於法令構成要件之判斷，以及用於法律效果斟酌之依據，明顯有悖行政程序法第96條第1項第2款之規定。
㈣原告於101年及102年7月至12月使用自來水總用量，對於環境並無影響。
1.按高雄高等行政法院101年度訴字第251號判決意旨：「原告於污水處理設施實際設計力施作28OCMD，固違環評承諾，惟對於環境影響並無造成不利，反更有利益，又無違環評法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，則被告遽予裁罰，即有違誤。」原告提出用水計畫書予經濟部水利署南區水資源局審查在案，此有經濟部水利署南區水資源局函文可佐，惟經濟部水利署南區水資源局審查結論為俟本案環境影響差異分析案通過後，將予核定本件原告自來水總用水量之變更，故原告所需自來水總用水量業已送經濟部水利署南區水資源局審查。
2.原告所需之自來水，係由自來水公司第七區管理處供應，而依據自來水公司各區出水量統計表，自來水公司第七區管理處尚有1億餘立方公尺/年之供水能力可資運用。換言之，原告於101年度及102年度7月至12月使用自來水總用量，尚未造成任何環境影響。原告就自來水總用量已事先向經濟部水利署南區水資源局申請自來水總用量之數量，高於101年度總用水量為343,175立方公尺，然因行政程序摯肘，造成原告無法獲得用水許可，而自來水公司第七區管理處供給自來水仍有高額餘裕量，且遠大於原告101年度使用自來水總用水量，故自來水公司第七區管理處至少尚有一億零6百34餘萬立方公尺（換算成每日約291,400噸）之供水餘裕量可資用戶使用。
3.又參照98年8月31日自來水公司第七區管理處台水七操字第09800178260號函，自來水公司同意原告與泛喬公司（即天悅飯店），合併核給每日供應自來848.7噸（單位等同立方公尺），換算為全年309,776噸。而以101年原告與天悅飯店的自來水用量為代表，作為分析的基礎，原告101年自來水總用量為343,175噸，天悅飯店於101年自來水總用量為128,757噸，合併加總並換算每日平均自來水用量為1293噸/日。
其次，計算自來水用量超量分攤比例，自來水公司第七區管理處合併核給每日供應自來水848.7噸，原告對自來水公司第七區管理處提供之自來水超量使用323噸/日之自來水【（0000－000.7）×343,175÷（343,175＋128,757）＝323噸/日】並無自來水用量過多之情形。再者，自來水公司第七區管理處當初核給原告之自來水量而言，原告平均僅每日超出約323噸，然對照第七區管理處每291,400噸之餘裕量，僅為原告每日使用自來水用量僅為自來水公司第七區管理處餘裕量之千分之1.1（0.11%）。另觀之經濟部水利署103年11月19日經授水字第10320211450號函文公布之用水計畫書審查作業要點第二點及第三點規定，將用戶依用水量的不同，分為三個類別：用水量未達每日三百立方公尺；用水量大於等於每日三百立方公尺，但小於等於每日三千立方公尺；用水量大於每日三千立方公尺。是依據上開用水計畫書審查作業要點第二點及第三點規定，原告101年度總用水量343,175立方公尺，及102年7月至12月之總用水量，原告並非水利署定義之用水大戶，而原告101年度及102年度7月至12月使用自來水之總用水量迄未對環境造成影響，亦無違環評預防及減輕開發行為對環境造成不良影響之情事。
4.揆之高雄高等行政法院101年度訴字第251號判決意旨見，可見倘若開發單位之污水處理設施，固違環評承諾，惟對於環響並無造成不利，又無違環評法為預防及減輕開發行為對環成不良影響，藉以達成環境保護之目的，則行政機關遽予裁罰，即有違誤。由上，足見原告101年度及102年度7月至12月使用自來水之總用水量，迄未對環境造成影響，原告既無故意或過失之歸責事由，又無違環評法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，乃被告遽予裁罰，即有違誤。
5.用水量之主管機關應為經濟部水利署南區水資源局，則被告是否有權限越俎代庖，逕替經濟部水利署南區水資源局決定總用水量是否能成為處罰標準？被告是否有足夠事實認定原告總用水量得以作為處罰標準？又以總用水量作為處罰依據，是否有「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」之目的？再者，101年、102年間，供水單位每年尚有一億餘立方公尺之餘裕可供應用戶使用，遠遠超過原告總用水量，則被告是否得以原告之總用水量少許超量（相對於供水餘裕量）即給予處罰，均屬不明，且有疑義。用水量之主管機關應既為經濟部水利署南區水資源局，被告自非用水量主管機關，則被告就總用水量是否能成為處罰標準等，自應釋明以供法院審酌。
6.本件原告總用水量及污水量（回收水量）雖不符合環說書之記載，惟原告之總用水量及污水量（回收水量）並未「對環境造成不良影響」，對於「達成環境保護之目的」沒有任何妨害，又無違環評法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，揆諸高雄高等行政法院101年度訴字第251號判決意旨，原告遽予裁罰，即有違誤。且被告裁罰之手段和目的，與造成原告之損害比例顯然不相當。則總用水量及污水量（回收水量）並非違反環評法第17條之構成要件，被告以原告之總用水量及污水量（回收水量）違反環說書作成裁罰，不符合比例原則。
㈤被告誤認原告產生之污水量不是污水回收再利用量，援引「
錯誤」，將該「舊事實」與「錯誤事實」涵攝於法令構成要件之判斷，以及用於法律效果斟酌之依據，顯有悖行政程序法第96條第1項第2款之規定，且被告作成原處分所為之判斷，係出於錯誤之事實認定及不完全之資訊，依最高行政法院98年度判字第475號、99年判字第30號、103年判字第66號等判決，應予撤銷。
1.原告產生之污水量，依據環評承諾必須100%回收再利用，所謂100%污水回收再利用，係指原告產生之污水量，必須「全部」經污水處理後，再將全部的「量」回收再利用，原告不得將污水排到任何承受水體，如河川、湖、潭、水庫等。原告當時依環評承諾必須100%回收再利用之紀錄，已足資證明原告生產之污水量，就是污水回收再利用量。
2.倘若如被告之認定原告產生之污水量不是污水回收再利用量，造成原告產生污水量與污水回收再利用量間，數量有差異，將發生兩個情況（不計蒸發、誤差及貯留量），其一為原告產生的污水量大於污水回收再利用量，此表示有多出來的污水量排到不該排的地方，事實上本件並無此情況，故此情形不成立。其二為原告產生的污水量小於污水回收再利用量，惟此完全違反質量平衡原理，亦無可能性，故此情形亦也不成立。由上，可證原告產生的污水量事實上就是污水回收水量，縱使違反環審查評書內容，然被告未檢核原告排出之污水量實際是否造成環境影響，且原告產生之污水量事實上就是污水回收再利用量，污水既已處理為污水回收再利用水，污水量對於環境應無造成影響，故被告以污水量污水回收再利用水量過大加以處罰，就是增加環境影響說明書及分析報告之審查結論，亦即增加對於原告所無之義務，蓋舉重明輕，污水回收再利用水量並不違背環評結論，被告逕行認定污水量卻認為要處罰，顯然忽略本件污水量係屬「污水回收再利用量」之本質，實難令原告甘服。被告將該「錯誤事實」涵攝於法令構成要件之判斷，以及用於法律效果斟酌之依據，顯有悖行政程序法第96條第1項第2款規定。被告率爾依污水量之錯誤事實認定原告違反環評法第17條規定，作為裁罰理由，自非適法。
3.原處分以原告產生之污水量超出環評書之內容，而原告產生之污水量即為污水回收再利用量，即被告處罰原告之污水回收再利用量太多，惟原告之污水量即污水回收再利用量，固違環評書之內容（承諾），惟對於環境影響並無造成不利，又無違環評法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，揆諸前開高雄高等行政法院101年度訴字第251號判決要旨，原告遽予裁罰，即有違誤。㈥按立法目的、法律授權等原則，環評法規範對象雖為審查通
過的結論，至於形成結論所經歷之中問過程，如本件原告已於101年12月27日提出第二次環差報告之環評書件內容，原告對於舊審查通過之環評書有無公法上之義務，則屬其他法律或行政命令規範範圍，應避免執法機關面對成千上百頁組成的環境影響評估書件，任意抽取其中一頁某段文字或某數字，指摘原告開發單位不符環境影響評估內容，以違反環評法相繩。更何況，原告已提變更較高之自來水量及污水量（同污水回收再利用量）之第二次環差報告，惟被告102年9月18日高雄市政府第29次環評會議之結論，顯有判斷基於不完全資訊，係屬重大程序瑕疵。而因被告違法阻礙第二次環差報告審查通過，被告再據以作成原處分，故被告作成原處分之行政行為顯係以違背誠實信用之方法為之，違反行政程序法第8條之規定，有權利濫用之情形，核與一般行政原理原則相悖。
㈦環說書件係經由「環境影響評估審查委員會」審查後得出環
評審查結論，包括兩部分即環說書件所載內容以及其負擔與附款。本件被告引用環評審查結論之總用水量及污水量（回收水量）作為處罰標準，即被告係以環說書件所載內容作為裁罰標準，然環說書環評審查結論範圍廣泛，全部用作為裁罰標準，過於嚴苛，且僅由被告單方片面認定是否違反環評審查結論，實有違明確性原則。又環說書之環評審查結論及範圍，不需經過立法機關審閱即得作為裁罰標準，且審查結論之內容十分龐雜，任何人事先無法全然知悉並區別有無構成違反義務行為，只能事後單憑被告之認定為準，顯與明確性原則相悖。則以環評審查結論之總用水量及污水量（回收水量)做為處罰標準，更與明確性原則相違。況且，被告迄未釋明總用水量及污水量（回收水量）做為處罰標準之理由。被告以總用水量及污水量（回收水量）超量，做為本件裁罰之理由，被告有未盡明確調查之瑕疵，自有違誤。總用水量及污水量（回收水量）為環評審查結論，並非「環評承諾」，故被告以違反環說書審查結論之總用水量及污水量（回收水量）作為裁罰之依據，違反明確性原則，係為違法之行政處分。
㈧原告所有購物廣場區之地下室停車場壁面係倚山建築，而上
開停車場牆面時常有滲出水流出並流入公共排水溝，被告發現後旋即於100年9月2日要求原告將上開停車場牆面山壁滲出水視為污水，被告並要求原告比照環評承諾「污水全數回收使用」，將上開停車場牆面山壁滲出水「污水全數回收使用」，限期原告於100年9月15日前提出改善方案，並確實執行，原告於100年10月30日完成並以函文通知被告等情，有高雄市政府環境保護局100年9月2日高市環局綜字第1000081500號函及義大開發股份有限公司100年9月15日(100)義開字第100098號函可證。惟查，原告所有購物廣場區之地下室停車場壁面山壁滲出水，並非環說書內所載之污水範圍，故101年全年污水量之數量，自應扣除原告所有購物廣場區之地下室停車場壁面之滲出水量。
㈨按高雄縣政府審查通過之系爭開發行為環境影響說明書（下
稱環說書）記載之內容，可知「污水」係採「污水零排放」之承諾，該「污水零排放」之承諾，係屬「環評承諾」。而所謂「污水零排放」，係指事業體所有產生污水，不得以任何形式排放至附近水體，且被告亦從未爭執原告違反「污水零排放」之環評承諾。準此，足見被告認定原告101年全年污水量為115,708立方公尺，101年全年污水量115,708立方公尺即原告101年全年汙水回收水量。又依據環說書之內容，並未記載原告所有之購物廣場區地下室停車場壁面山壁滲出水部分，該山壁滲出水自非環說書內所載之污水範圍，故101年全年污水量之數量，應予扣除原告所有購物廣場區之地下室停車場壁面山壁之滲出水數量。惟查，被告迄未明確調查上開停車場壁面山壁滲出水之數量，自有調查事實未完備之虞。而原告上開停車場牆面山壁之滲出水量估計，亦僅有短短不到二週時間，然原告對於上開停車場牆面山壁滲出水量之日、月、季等變化量，均付之闕如，被告亦未詳查101年全年回收污水量（115,708立方公尺）究竟有多少數量，屬於上開停車場牆面山壁滲出水數量，被告遽指原告於101年全年回收污水量及回收水量超量，就事實之調查即未臻明確。被告主張對事實部分調查明確，似嫌率斷。
㈩原告所有購物廣場區地下室停車場壁面山壁滲出水，被告於
100年9月2日時要求原告將滲出水視為污水，並比環說書中環評承諾「污水全數回收使用」，可見在「污水全數回收使用」前提下，只要原告自主完成污水回收使用即可，無須專家學者履勘諮詢，亦無須審查。則就「污水全數回收使用」事項，被告行政機關對於事物本質上相同之事件應作相同處理。換言之，被告既於100年間並認同「增加污水回收使用量」不等同「有對環境造成不良影響」，被告將標準訂定在「污水全數回收使用」即可，亦不認為構成違反環評法第17條規定，現今被告卻將原告「污水全數回收使用」，認定違反環評法第17條而綜予以處罰，執法標準前後寬嚴不一，係以差別待遇（平等原則）為之。原告就污水量已全數回收，被告所不爭執，且被告於100年間已認定「增加污水回收使用量」對環境造成並無造成不良影響，亦不違反環評法第17條，原告自已信賴在「污水全數回收使用」前提下，只要原告自主完成污水回收使用即可，並未違反環評法第17條之規定。再者，原告於100年間依被告指示，購物廣場區地下室停車場壁面山壁滲出水引入污水處理廠中，當成污水處理，再依環評承諾將污水全數回收使用，原告並以函文呈報被告已於100年10月30日完成，係屬合法，然事隔兩年後，被告就同一事件嗣後變更見解認為「增加污水回收使用量」違反環評法第17條，顯有違誠實信用原則。
環評審查結論之性質僅為行政處分，被告依環評審查結論之
行政處分作為處罰之標準，亦有恣意判斷及濫用權利之虞。被告於100年9月2日要求原告將上開停車場牆面山壁滲出水視為污水，並要求原告比照環評承諾「污水全數回收使用」，故被告100年9月2日時要求原告將滲出水視為污水，並比照原告環評承諾「污水全數回收使用」，被告尚不認為原告違反環評法第17條，嗣後被告卻以本件原處分認定違反環評法第17條規定，則被告在不同時間、不同承辦人員，竟對於污水量（回收水量）之解釋有前後相反，被告任以解釋裁罰標準，顯為恣意判斷及濫用權利。
原告前以100年9月15日義開字第100098號函向被告呈報山壁
滲出水回收再利用方案，內容載明每日山壁滲出水量平日35立方公尺，下雨後流量240立方公尺。98年10月27日核定原告環境影響說明書第2頁內容記載核定本計畫基地全年平均雨天日數為84.9日，截至今日為止84.9日從未辦理變更。滲出水流模式大抵如波浪形，下雨當日未必見到顯著流量增加，隨後雨水緩緩滲入地下，再從地下滲出山壁，雨後次二日約可達最大滲出水量，接著滲出水量緩步下降，因此估計方式為：下雨當時採平日流量35立方公尺，第二日流量逐漸上升以155立方公尺計，第三日流量以最高240立方公尺計，第四日流量逐漸下降以155立方公尺計，第五日恢復平日流量35立方公尺。以下雨日數84.9日計算，則101年山壁滲出水量計為50,557立方公尺，該山壁滲出水量屬於被告行為所致，山壁滲出水量應歸責於被告之指示而非污水，故不應計入101年污水量中。
原告101年污水量115,708立方公尺，已依環評承諾全數回收
再利用，已達成環境保護目的，對環境無影響。當被告發函指示原告需將山壁滲出水比照污水全數回收使用時，立即產生被告可事先預見的兩個結果：（1）總污水量必然超過環說書記載之推估污水量16,608立方公尺，因為當初評估期間，沒有將其計入。（2）山壁滲出水納入污水系統後，污水處理費用必然增加。其次，被告雖然知道原告沒有義務處理山壁滲出水，而且會增加原告污水系統負荷及污水處理費用，但仍命原告比照污水全數回收使用，可見得原告回收山壁滲出水，當時由被告立場看來是一件對環境有利（益）行為，就算總污水量必然超過環說書記載之推估污水量16,608立方公尺，也不認為違反環評法。再者，從量化數據觀察，回收山壁滲出水量50,557立方公尺的行為，使得原本未經處理的山壁滲出水，經過原告處理後回收再利用，包括增加原告污水系統負荷及增加處理費用，周遭環境因原告行為所獲得之利益，也是大於超過推估污水量48,543立方公尺（115,708－50,557－16,608＝48,543立方公尺）所造成的影響，被告不可隨著時間及承辦人員的變遷，恣意變更合法或違法之見解。
環說書明確記載原告污水處理廠之設計污水量合計為每日57
0立方公尺，換算每年總設計污水量為208,050立方公尺，原告101年污水量115,708立方公尺，僅及環說書記載總設計污水量之55%，未違背環境保護目的，對環境無影響。除了上述環說書記載設計污水量合計為每日570立方公尺之外，原告另依水污染防治法向被告申請通過的水污染防治許可證（文件）內容載明原告向被告提出申請的總廢（污）水量是每日產生570立方公尺，被告核准原告的總廢（污）水量也是每日570立方公尺，由此可見，被告依法授予原告在每日570立方公尺的總廢（污）水量範圍內運作，均屬合法，然而嗣後又認定原告101年污水量115,708立方公尺是違反環評法，原告101年污水量只有被告核准量之55%，被告恣意認定事實，前後見解矛盾，原處分自無由成立。
經濟部南區水資源局105年5月2日核給原告與天悅飯店共計
每日1387立方公尺之自來水量，不但證明原告自來水量不會造成環評影響，而且程序上相關單位，包括經濟部南區水資源局及臺灣省自來水公司第七區管理處均已補正竣事，同時原告提送之新版（105年11月）環境差異分析，目前已完成第一次環評委員會之審查，審查程序仍進行中。原告產業屬性為遊樂業，自來水用量迥異於石化、鋼鐵、半導體等高耗水產業，又位於供水能力優異之臺灣自來水公司第七區管理處轄區內，自來水量在本案自始即非環境影響因子，原告自來水用量對環境影響無足輕重，再者，應有程序業已補正，原告新版環境差異分析現正審查中，原處分援用環評法處罰本件對環境無影響且程序事項又經補正之事實，本件原告之行為縱有差異，既經補正，即不應再予處罰。
推估污水量及設計污水量，兩者均記載於環說書，並依據環
評法規審查通過。登記污水量則是由被告依據水污染防治法規，核給原告水污染防治許可證（文件）並准予登記污水量，原告須依登記污水量操作營運，不得逾越。由水污染防治法第18條規定可得知登記污水量的定義，即依據水污染防治措施及其管理辦法所核准操作運轉之廢（污）水收集、處理、排放的量體。推估污水量每年是16,608立方公尺，設計污水量是每日570立方公尺，登記污水量每日570立方公尺可知，設計污水量等於登記污水量，設計污水量及登記污水量分別大於推估污水量。推估污水量、設計污水量兩者均依環評法規審查通過，惟並未明文規定實際營運實時，應以何者為準，環說書也未指明，應以何者為準。自99年起，原告實際營運時，就是以登記污水量為準，登記污水量等於設計污水量。環評法第1條後段明文規定：「本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」，由此證明環評法所未規定者，不是排斥其他法令，而是由其他有關法令補充，作為執法依據。
水污染防治措施計畫及許可申請審查管理辦法第10條規定：
「事業申請水措計畫審查時，應填具申請表，並檢附下列文件：九、應實施環境影響評估者，其審查通過之環境影響評估書件（以下簡稱環評書件）影本。」再次證明被告核發水污染防治許可證（文件）並准予登記污水量，事前確實有審酌原告提送之環說書。被告核給原告水污染防治許可證（文件）並准予登記污水量時，在事前已依據環評法規審酌環說書（見水污染防治許可證（文件）第五、環評承諾註記：「回收用於綠地澆灌之廢污水，…及水污染防治法之相關規定」，顯見被告曾經先確認過環說書內容，爾後經裁量，始核給原告登記污水量。原告依據登記污水量操作營運並無違反環評法。
自來水用量與環說書不符，被告採高密度審查而認定違反環評法，並非有理由。
1.被告已依環評法及水污染防治法，核給原告全數回收廢（污）水量達每日570m3（每年208,050m3)，而自來水是原告唯一用水來源，成為廢（污）水也無污染之虞，對於地區水資源與供水也無影響，此外原告產業屬性為低污染無煙自之觀光遊樂業，用水量在各種產業中亦非屬耗水產業，歸納以上各點，原告用水量並非屬足以影響（或者左右）環境之虞的因素，如果採高密度審查，亦即，只要用水量與環說書記載不符，而不須審酌是否確實有影響環境之虞，遽下原告違反環評法之結論，即有輕重明顯失衡之弊，因為原告已依被告核定全數回收廢（污）水方式，採取必要手段達成環境保護之目的，對比未全數回收廢（污）水方式，卻同樣也發生用水量與環說書記載不符事件者，結果有無採取必要手段達成環境保護之目的者，下場都一樣，連處罰金額都相同，採高密度審查的弊病是顯而易見。
2.我國裁罰性法條都有標準一致的構成要件，但在環評法就不同，環評法第17條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」，結果造成類似空白授權情形，構成要件往往是由地方環保機關認定之影響環境因素而定，惟認定上常有寬嚴不一情形，以本案為例：自來水用量在環說書「預測開發行為可能引起之環境影響」的分析中，隻字未提，自來水用量視為非影響環境因素，但被告卻認為要處罰，此即為適例。
3.環保署曾經於103年04月30日，針對環評法第17條作出函釋：「因此判定開發單位是否違反本法第17條規定，自應回歸環境影響評估法第1條所定「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」之立法宗旨」，「主管機關仍應依本法第1條之立法意旨判定該項不同之處是否已對環境造成不良影響之虞，納入處分之具體理由，俾使處分更為完備。」，本件函釋寓意於裁處前仍應將是否已對環境造成不良影響之虞，納入處分之具體理由，藉此緩和「環境影響說明書、評估書所載之內容」容易成為構成要件的現象，惟被告在原處分仍只有記載自來水用量超量，未遵函釋意旨辦理。
被告主張「違反環評法第17條規定之裁罰，並不以確實發生
影響環境之具體結果為要件」，並非正確，仍應個案認定，被告斷章取義，不足採信。
1.審查結論中部份不是依據科學知識導引得出，而是方便做行政管理，行為人不遵守，對於環境絲毫無影響，茲舉苗栗縣後龍鎮風力發電廠興建計畫環境影響說明書為例，其審查結論：應於開發行為施工前30日內，以書面告知目的事業主管機關及本署預定施工日期。倘若行為人完全遵守環境影響說明書每項步驟實施開發，則肯定對於環境絲毫無影響，惟疏於踐行審查結論「施工前30日內，以書面告知目的事業主管機關」，就是違反環評法第17條有關切實執行審查結論之規定，因此，在上述這類非屬科學知識導出之事件上，得為「不以確實發生影響環境之具體結果為要件」。
2.其次，非屬前開案例之事件，仍應進行實質審查，例如臺北高等行政法院96年度訴字第03248號判決，判決理由：「…又原告未完成污水下水道之設置部分，並未違反上述環境影響說明書之內容；再其餘被告認定原告之違章事實，復多有認定事實與檢附之證據不合之違法，從而，被告以原告有違反環評法第17條規定，而依同法第23條第1項第1款裁處上述罰鍰，於法自有未合，…」等語。由上，可見被告認定環境影響說明書、評估書所有記載之內容均為法令，無須實質審查，憑著書件內容逐字比對，稍有出入，一律以違反環評法第17條處斷，此與文字獄何異，應非環評法制定目的。
另多餘水量及污染量全部在已開發區內，非屬影響環境之虞
的行為，但是否違反環評法第17條，被告在不同時期，有前後矛盾的判斷。山壁滲出水雖然是自然產生，卻仍無法避免必然含有少量污染物包括化學需氧量（chemicaloxygendema
nd，簡稱COD）及懸浮固體物（suspendedsolids，簡稱SS），被告所屬承辦人員於100年要求原告全部回收山壁滲出水時，原告曾提醒被告，一旦全量回收山壁滲出水，水量及污染量也會超過環說書原估計值，被告認為多餘水量及污染量均在已開發區內，非屬影響環境之虞的行為，遂不要求原告辦理環說書變更，仍逕行發函要求原告全部回收山壁滲出水，可見得當初被告見解是認為「多餘水量及污染量在已開發區內，非屬影響環境之虞的行為」，嗣後被告承辦人更換，執法尺度也隨之變更，竟然在原處分書內，將山壁滲出水的水量一併計入加以處罰。因此，本案爭執點在於「多餘水量及污染量全部在已開發區內，對於環境無影響，是否仍有違反環評法第17條？」，被告在不同時期的判斷，產生前後矛盾的判斷。此外，原處分書有關記載認定污水量之事實確實有錯誤。
原告已依環評審查意見（環評法）加重負擔，被告復要求原
告特別犧牲，再以違反環評法第17條處罰，有違行政程序法第7條之比例原則。
1.原告依環評審查意見實已加重負擔，即採更嚴格水質標準措施因應。原告（遊樂業）位於自來水水質水量保護區內，現行法令雖未沒明文禁止原告（遊樂業）排放污水（經處理後）至開發區外，但已依環評審查意見加重負擔採全回收再利用措施因應（零排放），原告行為優於現行法令。此外，在水質方面，我國環保署放流水標準對於遊樂業者排放限值為︰懸浮固體物(簡稱SS)＝50mg/L、生化需氧量(簡稱BOD)＝50mg/L、化學需氧量(簡稱COD)＝150mg/L，但原告再依環評審查意見加重負擔採更嚴格水質標準措施因應，亦即︰SS＝20mg/L、BOD＝10mg/L、COD＝80mg/L，明顯大幅優於現行放流水標準(原證39)。總體而言，採用零排放及更嚴格水質標準措施，亦即原告須加重付出初設及維護成本，故而原告已依環評審查意見加重負擔。
2.又原告沒有義務處理並回收山壁滲出水，被告卻要求原告特別犧牲，額外增加負擔迄今。
⑴環保署民國98年7月29日環署水字第0980063567號函︰『…
有關地下湧泉產生之漫地流廢水，若未與作業等廢水混合條件下，建議比照逕流廢水之管理方式，得排入雨水下水道。…』，原告環說書內容未規範山壁滲出水的情況下，應回歸到其他法令，故環保署基於水污染防治法第2條函釋地下湧泉（山壁滲出水同屬地下湧出水）之管理方法，應適用於原告基地內之山壁滲出水，因此，依照環保署上開函釋意旨，原告沒有義務處理並回收山壁滲出水。
⑵被告明知原告是受環評管制之場所，卻在100年間，不顧原
告提醒未辦理環評變更污水量及回收水量，有違環評法第17條，仍然函文要求原告比照污水全回收措施，全數處理並回收山壁滲出水，粗估每年需額外處理水量高達50,557立方公尺，原告自100年10月30日起，迄今六年間總共處理並回收303,342立方公尺（計算式：50,557立方公尺×6年）的山壁滲出水，所額外支出的勞務、折舊、操作、維護等成本遠遠超過本案30萬罰鍰。
⑶被告不顧變更污水量及回收水量需依環評法第17條辦理，要
求原告做出沒有義務之特別犧牲，實質上，原告已實現環境保護的公共利益，否則，原告可依環評法第17條，按照法定程序申請變更，雖然目前進度已通過環評委員會初審會議，但未經大會審議通過之前，原告仍無義務額外處理山壁滲出水量，原告六年間省下的費用支付區區30萬罰鍰綽綽有餘。
3.有違行政程序法第7條規定之比例原則「比例原則」此一概念在我國行政程序法第7條中予以明文化，亦有學者稱為「過度禁止」（Ubermasverbot）原則，質言之，是針對國家行為所欲實現之公共利益與因此被犧牲之人民權利兩者間之衡平關係，本案原告已採零排放及更嚴格水質標準措施因應，而且原告開發行為經過三年長期間監測，證實並未加重周遭環境影響，是以環評法所欲實現之公共利益，即環評法第1條︰「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」，原告雖然已經達成，詎被告仍進一步要求特別犧牲，全數處理並回收山壁滲出水，縱然過度加重原告負擔，原告也已依指示照辦，衡情而論，對於環境更為有利，惟被告並未審酌過度加重原告負擔之因素，逕指違反環評法第17條云云，使得環評法第17條在執行上，簡約化為只核對數字，數字不符就以違反環評法第17條處斷，至於綜合原告各項行為加總後，原告特別犧牲是否對於環境更為有利？被告概不納入審酌範圍，其裁處有違行政程序法第7條之比例原則。
原告產生的污水從未有加重周遭環境影響之虞
原告除98年10月27日完成初次環說書之外，尚包括通過一次環境差異分析報告，通過一次環境監測期滿三年檢討，以及通過一次環說書變更內容對照表，分別說明如下︰（一）「大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫」環境影響說明書（簡稱本計畫環說書）於98年10月27日正式完成，環說書第七章預測開發行為可能引起之環境影響，7-2節營運期間，有關預測原告污水對於環境影響的記載是︰「本案購物廣場及遊樂園區開發後所產生之廢（污）水不會影響高屏溪水質水量保護區之水質。」（二）開發計畫完成進入營運階段時，應即執行環境監測工作，環境監測期滿三年後，應執行環境監測結果檢討，並須提送被告備查，原告於104年1月27日完成本計畫環境監測期滿三年之檢討報告，在水質監測項目之結果檢討記載是︰「本計畫應『未』對地面水體直接性衝擊」，遊樂園區綠地土壤監測之結果檢討記載是︰「本計畫未對周遭之土壤品質造成直接性衝擊。」（三）原告參加第一次的環評變更，即「本計畫環說書變更內容對照表（第四次變更）（環境監測計畫變更）」，經過環評委員會審查後，原告於104年11月16日正式通過環評審查完成環評變更，前揭環評變更，有關原告污水對於水質影響的記載是︰「茲因購物廣場及遊樂園區之污水採全數回收，對於獅龍溪流域水質之影響相當輕微。」，獅龍溪流域不屬於高屏溪水質水量保護區，而且原告環評承諾利用回收水每2日執行一次街道揚塵洗掃作業，因而該利用回收水行為及其影響均為環評法所容許，長期以來並沒有增加任何環境負面影響。此外，遊樂園區綠地土壤長期使用回收水澆灌，其監測結果綜合檢討記載︰「本計畫未對周遭之土壤品質造成直接性衝擊。」，由於評估結果優於預期，因此環評委員會審查後，同意原告遊樂園區綠地土壤停止監測。（四）開發計畫在營運階段時，即須依環評法執行環境監測工作，原告需每季彙整「環境監測報告書」並經被告核閱，被告在裁處時，充分掌握所有環境監測結果，對於原告產生的污水從未有加重周遭環境影響之虞。綜上與環評相關的預測與監測驗證結果，原告產生的污水從未有加重周遭環境影響之虞，反之原告所屬遊樂園區綠地土壤，尚因評估結果優於預期，環評委員會授予停止監測之決定，可見得原告產生的污水，無論是用在原告的基地內，或是基地外，全然無加重周遭環境影響之疑慮。
原告之自來水量增加但污水量不增的情況有︰（一）空調系
統設定溫度從攝氏25度降至24度，就足以使冷卻系統自來水消耗量大幅增加；（二）水上遊樂設施（水戰船及飛越愛琴海），開放時間從上午10點，提前到8︰45；（三）飛越愛琴海吐水龍恢復吐水；（四）夏秋季每日舉辦演員、小丑與來賓自由水攻對戰遊戲，都足以使自來水蒸散量與飛濺量大幅增加，但都沒有污水產生，被告不了解產業運轉，所謂自來水量增加，污水量等比例增加，亦為憑空臆測不可信實。被告認定101年污水量為115,708立方公尺，被告承認應扣除
的山壁滲出水量50,557立方公尺。原告實際產生101年總污水量為65,151立方公尺（計算式：115,708-50,557=65,151立方公尺）。原告環說書記載推估年污水產生量16,608立方公尺，並非環評承諾。原告101年污水量雖超過推估年污水產生量倍率3.92（倍）【計算式：65,151立方公尺÷16,608立方公尺＝3.92（倍）】，然原告並未違反被告加重嚴格管制的回收水「參數濃度」為懸浮固體物（簡稱SS）＝20mg/L、生化需氧量（簡稱BOD）＝10mg/L、化學需氧量（簡稱COD）＝80mg/L，「參數年總量管制」為每年允許回收水SS總量＝20×16608/1000＝332.16公斤，每年為許回收水BOD總量＝10×16608/1000＝166.08公斤，每年允許回收水COD總量＝80×l6608/1000＝l328.64公斤。101年每月監測回收水SS濃度紀錄，12個月依序為2.8、3.2、1.6、3.7、4.3、4.9、
11.2、2.2、10.6、1.7、ND、ND（表示有偵測但沒有測到污染物），每個月均小於20mg/L，全年平均3.85mg/L，加計超過推估量倍率=3.92（倍），3.85×3.92＝15.1mg/L仍然小於嚴格的20mg/ L。101年每月監測回收水B0D濃度紀錄，12個月依序為ND、ND、4.2、ND、ND 2.3、ND、ND、ND、ND、N
D、ND、ND，全年平均0.54mg /L，加計超過推估量倍率＝3.92（倍），0.54×3.92＝2.1mg/L仍然小於嚴格的10mg/L。101年每月監測回收水COD濃度紀錄，12個月依序為11.2、16.
4、21.9、17.7、16.1、12.9、10.5、12.0、10.5、24.9、1
6.8、12.5，全年平均15.3mg/L，加計超過推估量倍率=3.92（倍），15.3×3.92＝59.9 mg/L仍然小於嚴格的80m g/L。
所有加重嚴格管制的回收水「參數濃度」，即使經過加計超過推估量倍率之後，也均未超過管制標準，同理可證，SS＝
15.1×16608/10 00 = 251公斤，小於每年回收水SS總量332.16公斤，BOD＝0.54×16608/1000＝35公斤，小於每年允許回收BOD水總量166.08公斤，COD＝59.9×16608/1000 = 995公斤，小於每年允許回收水COD總量1328.64公斤。原告101年度自來水用量雖然增加，然污水之污染量及濃度經證明均無隨之增加，全部均在管制值之內，因此，被告主張自來水用量增加則污水的污染量及濃度隨之增加，被告推論原告於101年度污水有污染環境云云，純屬臆測，無科學根據，更與事實不符。又原告自99年底開始營運以來，被告不定期派員在原告基地四周採樣監測，監測結果均未告知有異常現象，故亦可證明原告自來水用量增加，與外界環境污染沒有關聯。
復根據環保署「開發行為環境影響評估作業準則」附件六範
疇界定指引表，本案環境影響評估的項目並不包括自來水，換言之，原告營業特性顯示，自來水不是敏感因子，無關於影響環境，不須要針對自來水進行評估，在最初實施本案環境影響評估時，依照範疇界定指引表，挑出需要評估項目，排除不需要評估項目，自來水就不是選項，故被告以自來水超量為由處罰原告，係行政機關之判斷以與事物無關事項為考量，即違反行政不當連結之禁止，參照司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生等三位大法官所提不同意見書，行政處分應予撤銷。又參照本件環說書『第七章、預測開發行為可能引起之環境影響』，『第八章、環境保護對策、替代方案』的內容，完全沒有針對自來水提出隻字片語，足以證明環境影響評估的項目並不包括自來水。關於自來水的描述出現在第五章開發行為之目的及內容，第7-36及7-37兩頁，其用途只是做為推估污水量的工具，而不是環境影響評估的項目，此後也就沒有再出現，再從98年10月27日核定函之八項審查結論看來，亦與自來水也毫無關聯。綜上論述，原告101年度污水量縱然超過推估量，然原告101年度污水污染物濃度均低於環評承諾值，更符合總量管制值，毫無污染環境之虞，無違法之處，且被告不定期監測原告地周圍結果亦同。至於被告依據98年10月27日府環一字第0980210140號函核定版內容，處罰原告101年自來水總用水量超量，然查，自來水不在環境影響評估範疇內，被告遽行處罰即屬無中生有。
末具備技術性及專業性之事件，行政機關雖有判斷餘地，惟
於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更，參照司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生等三位大法官所提不同意見書，可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（最高行政法院103年度判字第272號判決參照）。
本件被告裁處時有應審酌卻未審酌之事實，顯然是基於不完全之資訊，復查，法律概念涉及事實關係時，是否要將毫無環境影響之虞的事由，視為違法事實，因為本計畫環說書自來水量及污水量的數據，是經由推估程序而得，仍具有推測之不確定性質在內，但是長期監測資料，卻是經過實際驗證所得，沒有推測推估餘地，裁量時完全排除亦有未洽，此外，原告並無義務處理並回收山壁滲出水，卻依被告指示做出特別犧牲，自始被告並未納入裁量，因此被告做成之處分確實存有瑕疵。
原處分書有關記載認定污水量之事實已經證實有錯誤，又存
有前開諸多未為審酌之瑕疵，歷次環評審查證實，原告之行為確實沒有造成環境不良影響之虞或不良影響，並無違反環評法，爰依法提起本件訴訟，並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：㈠查原告於101年12月27日檢送「大高雄迪斯奈華城義大廣場
開發計畫環境影響差異分析報告」予目的事業主管機關（被告觀光局），被告觀光局於102年1月4日轉送被告，被告於102年3月7日函請原告繳納審查費，原告以102年3月13日（102）義開字第102026號函檢送「大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫環境影響差異分析報告」（第二次變更）初稿及環評書件審查費繳款書，被告分別於102年3月22日及8月23日召開初審會議，第二次初審會議結論為：「一、本案經綜合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答覆後，本專案小組建議本案不同意變更，並應就變更部分重新辦理環境影響評估，理由如下：原規劃量體、遊客人數與現況差異太大，依據環境影響評估法施行細則第38條第4款『計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者』，故建議依該法規定重新辦理環評。二、本案提本府環境影響評估審查委員會審查。」。原告提送之環境影響差異分析於102年9月18日經原處分機關環境影響評估審查委員會第29次會議決議不同意變更，建議依規定重新辦理環評，被告並以102年11月18日高市府環綜字第10241932700號函函知原告，如有不服本處分，得於文到次日起30日內，備具訴願書並檢附本處分經由被告向行政院環境保護署提起訴願，然原告並未於期限內提起訴願。被告於102年4月19日、102年6月27日及102年12月23日辦理環評監督查核，其中102年4月19日及102年6月27日尚於環評書件審查階段，依據環評法第16及17條規定，仍應依已通過之環評書件切實執行，且非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容，另102年12月23日已確知審查結論為「不同意變更，建議重新辦理環評」，爰亦應依循環評法第16及17條規定辦理。
㈡原告101年用水量是34萬立方公尺，污水量是11萬5000立方
公尺，遠大於當時環境影響說明書的用水量是2萬立方公尺、污水量1萬6000立方公尺，已經明顯沒有依環評法第17條規定開發單位應依環境影響說明書、環評書所載之內容即審查結論，切實執行。被告依同法第23條及違反環境影響評估法裁處罰鍰30萬元，此部分並無違誤。依同法第23條第1項第1款是行為法，如有違反就應處罰，不必有危險或實害的結果，原告主張101年12月有提出變更申請，沒有造成任何環境影響這部分的主張跟這件的處分作成完全無涉。原告101年用水量34萬噸，原告在101年1月用水量超過2萬噸，就已經違規了，即使在12月提出變更申請，也是事後申請，此部分與原處分沒有關係。原告因環境影響評估法事件，不服被告103年10月13日高市府環綜字第10337336400號函附裁處書所為之處分，提起訴願，經行政院環境保護署審議後，其訴願決定為「原處分撤銷，由原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。」。理由摘述如下：被告環保局於102年4月19日、102年6月27日及102年12月23日等日派員執行現場監督查核，經依據查核紀錄及原告提供之資料核對發現訴願人101年度總用水量為343,175立方公尺、污水量為115,708立方公尺，超出環說書所載之用水量20,761立方公尺、污水量16,608立方公尺，另102年7至12月之用水量也超出環說書所載之用水量，被告核認原告未依審查通過之環說書所載內容切實執行，違反環評法第17條規定，有現地監督查核意見表、會議紀錄、環說書定稿本節本、裁處書、環境影響差異分析報告（第一次變更）定稿本節本及被告103年12月10日高市府環綜字第10344449000號更正函等影本附卷可稽，另有關本案開發基地位於自來水水質水量保護區，依據裁量基準違反情節點數應加權計算（+100%），亦有台灣自來水股份有限公司第七區管理處98年4月3日台水七工字第09800063920號函查復本案開發基地位屬水質水量保護區影本附卷可證，爰被告依環評法第23條第1項第1款暨裁量基準裁處原告70萬元罰鍰，固非無據。查原處分就原告用水量等項目，認有未依審查結論及環說書所載內容切實執行，依裁量基準附表項次三.10之「N：違反其他環評承諾」據以計算違反情節點數，尚無不合。惟就「污水量」項目部分，係依據裁量基準附表項次三.5之「G：各項污染物排放值或排放量（一）排放量超過環評承諾。但未超過環保法規管制標準或總量。」計算違反情節點數（6點，經加權計算為12點），然本案環說書第5章5-44頁載明：「購物廣場及遊樂園區合計全年污水量16,608立方公尺，因排放至高屏溪水質水量保護區，將採全數回收，零排放之方式處理」，且同頁圖5-2-14，回收之污水全部用於綠地澆灌及抑制揚塵灑水，則「污水量」既可回收，則與前開裁量基準所稱「排放量」超過環境影響評估承諾之情形是否具必然關係，非無疑義？則原處分未區辨「污水量」及「排放量」之關聯，就該項目逕依裁量基準附表項次三.5G違反情節點數計算罰鍰金額，是否正確自非無商榷之餘地。爰被告依據前述訴願決定書內容釐清「污水量」部分之違反情節點數，將「污水量」之違反情節點數修正依裁量基準附表項次三.10之「N：違反其他環評承諾」據以計算後，另行開立裁處書，裁罰原告30萬元罰鍰，應無原告所述違反行政程序法第8條及權利濫用之情形。
㈢依據環評法第16及17條規定，應依已通過之環評書件切實執
行，且非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。有關原告101年12月27日提出之第二次環差報告業經本府環境影響評估審查委員會第29次會議決議不同意變更，建議依規定重新辦理環評；原告針對本案提起行政處分無效之行政訴訟，經高雄高等行政法院判決原告之訴駁回，並經最高行政法院判決確定，故原告仍應依已通過之環說書（即「大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫環境影響說明書」）內容切實執行，並無原告所稱誤認「舊事實」情況。且原告係於101年12月27日提出第二次環差報告，102年9月18日進行高雄市政府第29次環評會之審查，顯見原告於本件之違規事實，早在高雄市政府第29次環評會召開之前即已存在，故縱然原告第二次環差報告之申請可如其預期而獲准通過，亦無溯及治癒原告早已存在之違規事實。
㈣近年相關單位積極宣導節約用水，顯見超量用水對環境有其
危害性，原告係國內知名業者，其節水作法具有指標意義，且原告若欲增加用水量，仍應依環評法相關規定辦理變更。爰依據環評法第16及17條規定，仍應依已通過之環評書件切實執行，且非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。查本案環評書件內容，本案合計全年污水量16,608立方公尺，採全數回收零排放之方式處理，預估綠地澆灌回收水量15,960立方公尺，抑制揚塵灑水回收水量1,859立方公尺。今原告101年污水量計115,708立方公尺，遠超出環評書件內容之污水量，惟開發範圍面積及認養洗掃道路長度固定，所需之澆灌及抑制揚塵灑水量有一定值，若超量澆灌是否會對當地環境造成影響，有待商榷。爰若污水量增加，仍應依環評法相關規定辦理變更，評估開發行為對環境可能影響之程度及範圍，提出環境管理計畫進行審查。依照最高行政法院實務見解（最高法院104年度判字第200號判決），就違反環評法第17條規定之裁罰，並不以確實發生影響環境之具體結果為要件，原告所稱「倘若開發行為未對環境造成不良影響，該開發行為不應使用環境影響評估法處罰」容有誤解。且環評法中央主管機關行政院環境保護署於前揭判決揭示該等意旨後，亦於105年11月8日再為環署綜字第0000000000之釋例，強調先前103年4月30日環署綜字第1030035464號函釋僅係個案解釋，非泛指所有環評書件所載內容。
況本案原告全年用水量與污水量遠超過環說書件所載用水量與污水量之15倍及6倍，其差異甚為顯然，並無不明確處，用水量與污水量雖非「環評審查結論」，然亦屬環評法第17所規範之「環說書所載之內容」，原告未確實避免逾越限值，實已難稱不致造成環境不良影響，被告依法加以裁罰，自更無違誤，已如前狀所述，至於認定該等水量之依據，依原告所計算山壁滲出水量50,557立方公尺，縱使101年全年污水量115,708立方公尺扣除50,557立方公尺後，65,151立方公尺亦遠高於環說書件所載之16,608立方公尺，亦無從動搖本案認定！㈤原告提送之「大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計晝」第五次
環境影響差異分析報告（修正二版）4-43頁計算污水量變更前後污染排放量的差異性，回收水之各項污染物如BOD、COD、SS等變更後均因水量增加而增加，且依照本案環說書用水平衡圖所示回收水用於綠地澆灌及抑制揚塵灑水，換言之回收水亦是回歸到自然環境，若以總量管制的角度，實難謂原告對於環境無影響。況依最高行政法院實務見解（最高法院104年度判字第200號判決），就違反環評法第17條規定之裁罰，並不以確實發生影響環境之具體結果為要件，原告所稱「倘若開發行為未對環境造成不良影響，該開發行為不應使用環境影響評估法處罰」容有誤解。設計水量為本案污水處理廠之「設計量」，用來設計污水廠處理流程各處理單元，與污水量不可混為一談。且原告於環說書8-9頁中亦清楚記載「…本計畫講物廣場及遊樂園區尖峰日污水量分別為98.8CMD及90.6CMD，購物廣場將設置2套（設計量120CMD）之污水處理設施、遊樂園設置3套（設計量分別為90CMD、120CMD、120CMD）處理遊客及員工生活污水…」，另於審查結論回覆說明第一點：「本計畫購物廣場及遊樂園區全年污水量為16,608立方公尺…」，可得知環說書中原告已回覆說明全年污水量為16,608立方公尺並於報告書中明確記載。故被告認101年度全年污水量超過環說書件所載全年污水量，未依審查通過之環說書所載內容切實執行，違反環評法第17條規定，依同法第23條規定裁處並無不合。
㈥依環評法施行細則36條第1項略以:「本法第16條第1項所稱
之變更原申請內容，指本法第6條第2項第1款、第4款、第5款及第8款或…之內容有變更者。」；另依環評法第6條規定略以，環說書應記載下列事項：「（摘述自環評法）1、開發單位之名稱及其營業所或事務所。2、負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。3、環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。4、開發行為之名稱及開發場所。5、開發行為之目的及其內容。6、開發行為可能影響範圍之各種相關計晝及環境現況。7、預測開發行為可能引起之環境影響。8、環境保護對策、替代方案。9、執行環境保護工作所需經費。10、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表」。本案用水量及污水量均記載於環說書第5章開發行為之目的及內容，依環評法規定如有不符應依施行細則第36條至第38條規定辦理變更。故本件原告若於營運過程中，察覺用水情況與先前評估之數量有所落差導致用水量及污水量有超出原環說書核准量之虞時，自應先行前來辦理環評變更，而非心存僥倖待被告監督查核發現違反事項之後再匆忙聲請變更，顯倒果為因。
㈦依照最高行政法院實務見解，就違反環評法第17條規定之裁
罰，並不以確實發生影響環境之具體結果為要赴。且環評法中央主管機關行政院環境保護署於前揭判決揭示該等意旨後，亦於105年11月8日再為環署綜字第0000000000之釋例，強調先前103年4月30日環署綜字第1030035464號函釋僅係個案解釋，非泛指所有環評書件所載內容。原告所稱「倘若開發行為未對環境造成不良影響，該開發行為不應使用環境影響評估法處罰」容有誤解。
㈧被告為環評法之主管機關，針對原告違反環評法之行為自應
加以處罰，實與自來水法主管機關為何無涉，另本案原處分係先前經訴願決定撤銷而重為之適法處分，除遵照前訴願決定意旨外，亦將有利不利於原告之事項一併注意，而依違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準以法定罰鍰最低額加以裁罰，應與原告斤斤指摘之禁止差別待遇原則、比例原則、誠實信用原則無違，更無權利濫用之虞。綜上，原處分機關仍判定原告違反環境影響評估法第17條規定，並依環境影響評估第23條第1項第1款：「有下列情形之一，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一違反第七條第三項、第十六條之一或第十七條規定者。」及「違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準」規定對原告裁處罰鍰新臺幣30萬元。（計算方式：
污水量及用水量與環評書件所載之內容不符者，裁處點數分別為一點、一點，又本案開發基地位於自來水水質水量保護區，依裁量基準所規範影響危害程度（以下簡稱危害程度）加權比重（%）為+100%，及裁處點數須加倍計算，經計算其裁處點數為4點，另依據裁量基準第四點略以「本基準計算之罰鍰逾法定最高罰鍰者，以該法定最高罰鍰額裁處之；未達法定最低罰鍰額者，以該法定最低罰鍰額裁處之。…」，裁罰新台幣計30萬元整。原處分並無違誤，原告所提行政訴訟顯無理由等語，並答辯聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，除下列爭執要點外，餘有訴願決定、原處分、第2次環差報告、.環評承諾100%回收再利用之紀錄、98年10月27日府環一字第0980210140號函核定環說書、102 年4 月19日辦理「102 年度第二季聯合監督查核」之查核會議紀錄及原告提供之回覆資料影本、102 年6 月27日辦理環評現地監督查核之查核紀錄表、102 年12月23日辦理「義大世界污水排放情形」聯合監督查核之查核紀錄及原告提供之回覆資料、大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫環境影響說明書定稿本等在卷可查，洵堪認定。本件爭執要旨在於：原告是否違反環境影響評估法第17條之規定？被告予以裁處是否適法？
五、本院判斷：㈠按「開發單位應依據環境影響說明書、評估書所載之內容及
審查結論切實執行。」「有下列情形之一者，處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反……第17條之規定者。」環評法第17條及第23條第1項第1款定有明文。又裁量基準第2點規定：「違反本法規定者，罰3鍰額度除依附表所列情事計算外，另應審酌因違反本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，予以併計裁處。……。」附表：「項次：三.5。
違反條款：第17條。處罰條款：第23條。參考裁量因素∕違反情節∕情節：G：各項污染物排放值或排放量（一）排放量超過環評承諾。但未超過環保法規管制標準或總量。違反情節點數：6。參考裁量因素∕影響危害程度∕程度及影響危害程度加權比重：同項次三.1【……c：開發基地位自來水水質水量保護區等環境敏感區位之一者（+100％）】。項次：三.10。……參考裁量因素∕違反情節∕情節：N：違反其他環評承諾。違反情節點數：1。＜註：違反數環評承諾項目者，依違反項目累計點數。＞參考裁量因素∕影響危害程度∕程度及影響危害程度加權比重：同項次三.1……。罰鍰計算：1、裁處罰鍰＝裁處點數×5萬元∕每點。2、30萬元≦裁處罰鍰≦150萬元。」第4點規定：「本基準計算之罰鍰逾法定最高罰鍰者，以該法定最高罰鍰額裁處之；未達法定最低罰鍰額者，以該法定最低罰鍰額裁處之。……」，合先敘明。
㈡又按環境法規係國家對於人類開發、利用、保護及改善自然
資源環境之活動中，所制訂規範各種社會關係之法規之總和。故環境法不僅規範自然資源之保護，也規範開發利用者使用自然資源之權利義務。從而環境保護之主管機關於執行環保法規時，不應僅偏重環境保護一面，於開發利用行為對自然資源或生態環境並無危害或危害之虞時，亦應保障開發利用者使用自然資源之權利。又關於環境法基本之立法原則，有所謂之預防原則、污染者責任原則與最佳可得技術原則之論述。環境影響評估制度即是上開預防原則之體現，係國國家機關控制環境之管制工具之一。我國環估法即是前述環境管制工具之一，此觀之環評法第1條規定「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」甚明。上開環評制度雖具偏重程序法之性質，但基於環境法之特色，除具有綜合各項法規之特性外，亦包含多項工程技術、自然科學等技術性以及廣泛的社會性等，從而開發單位依環評法第17條：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」之規定，對於環境影響說明書（下稱環說書）所記載之內容，應於如何範圍內盡其切實執行之義務，不僅牽涉開發單位之環境利用權應予如何保障之問題，亦牽涉主管機關如何有效監督執行之認定標準。本案原告主張惟有環評委員會所作成之審查結論始為環評承諾事項，如有違反始受環評法第17條規定之評價，並認為承諾事項雖為環說書之一部，但並非所有環說書之內容均屬承諾事項；被告則辯稱環說書內容之全部均為承諾事項，原告之開發利用行為倘與環說書所載內容數值不符，即構成前開法條之違反。
㈢本院以為(1)環評法第17條將環說書、評估書及審查結論同
列舉為開發單位應切實執行之事項，顯見環說書內容與審查結論顯屬不同之事項，故應均為開發單位應切實執行之標的。(2)惟環說書既係預先評價開發，利用行為是否危害環境或有違害環境之虞，方法上即免不了要利用科學上之方法，採計各項目之預估值，以其相互作用之數值關係作為是否通過環境評價之依據，此即前述環境法具有高度技術性之特色所致。而環境評估制度雖係為預防危害環境之情事發生，然是否以發生實害結果或有發生危害之虞，為違章之構成要件，不應一概而論，應視環說書內容如何具體認定。(3)環評法為國家機關為保護環境所制定的行政法規，具有強制性，其與依科技決定的預估數值之準確性的關係如何，在確立環境標準之場合，常構成主要問題。亦即一項環境政策或一種環境控制方法可能是直接由科學的不確定因素所決定，此種不確定因素在法律實踐方面容易產生偏差或過於簡單。例如對於一種開發、利用行為是否危害環境之判斷，僅依靠單項的定量分析來確定，而未綜合所有影響因子，不免影響到法的客觀性與信服性。再者，環說書內容既是開發單位應切實執行的事項，則實質上亦對開發單位產生利用環境資源的權利義務，此項對環境之開發使用權亦屬憲法上應予保護之財產權之ㄧ，國家機關亦應予以尊重。是國家機關基於依法行政之原則，對於執行內容具有不確定性之判斷因子，應於合乎環境法規立法目的下，審酌環境法規之技術性，及尊重開發單位之環境使用權，對於有利及不利之事項，應予調查審酌。 (4)又查，參酌環評法第17條之立法理由：「為發揮環境影響評估制度之實質功能，明定開發單位應切實執行環境影響說明書；評估書及主管機關依第13條第3 項作成審查意見所載之內容」及環評法第1 條之立法目的，可知，所謂環境影響評估制度之實質功能，在於預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，準此，倘環說書之記載與現狀雖有不同，但不同之處無關於預防及減輕開發行為對環境造成不良之影響者，即無違環境影響評估制度之實質功能，而不構成環評法第17條之違反。況環說書之環評審查結論及範圍，不需經過立法機關審閱即得作為裁罰標準，且審查之內容十分龐雜，開發單位往往無法全然知悉並區別營運行為有無構成違反義務行為，只能事後單憑行政機關之認定為準，例如本件環說書第8-12頁記載：回饋計畫，
( 三)預估營運期間每年約可增加政府六億元以上，但原告實際營業結果，未達成上開數額，即其適例，是以純以環說書記載之內容與數值為違法之認定標準，確有欠缺明確性之虞，是以本院認為開發單位除已於審查結論列為承諾事項應切實執行外，對於環說書內所載，與環境影響評估所欲控制之事項具有決定性或重大關聯性之事項亦有切實執行之義務外，對於對環境無不利影響以及對於評估事項之結果，不具單一決定性或重要性之因素（預估數值）縱有違反，倘對環境未構成危害或有危害之虞，即不構成環評法第17條之違法行為，合先敘明。
㈣原告主張：被告違法阻礙原告於101 年12月27日提出之第二
次環差報告之審查通過，將高雄市環評審查會102 年9 月18日第29次審查會議之結論：「退回小組審查」，以內部簽呈方式竄改為「重新辦理審查」，並於102 年11月18日函知原告，使原告無法變更自來水用量及污水量，所為已違反正當法律程序，且顯然非以誠實信用之方法為之，亦已違反行政程序法第8 條之規定，有權利濫用之情形，核與一般行政原理原則相悖云云。惟原告提出第二次環差報告係101 年12月27日，高雄市政府第29次環評會係於102 年9 月18日審查，顯見本件裁處事實之認定，早在高雄市政府第29次環評會召開之前即已存在，縱然原告第二次環差報告之申請可如其預期而獲准通過，亦無法溯及適用原告早已存在之行為事實。況被告對原告於102 年11月18日寄出之函文，已敘明第二次環差報告於102 年9 月18日經被告環評會第29次會議決議不同意變更，並建議應依規定重新辦理環評，原告如有不服，應提起訴願之旨，然原告未提起訴願，以致該駁回處分確定，該行政處分即已確定。依行政程序法第110 條第3 項前段「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」規定，該行政處分有確定之效力，又「行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而一有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，該他行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，該他行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。」臺中高等行政法院101 年度訴字第
274 號判決，亦可資參照。從而，原告提送之第二次環差報告既經被告環評會第29次會議決議不同意變更，而原告並未續提訴願及行政爭訟程序而告確定，如上所述，則被告上開駁回原告所提第二次環差報告之處分業已確定，並有形式之存續力及構成要件效力，而為有效之行政處分，本院即屬無從再予審查該處分之合法性，而應受該處分之拘束。原告事後對被告上開駁回其第二次環差報告之行政處分，所提起之確認行政處分無效之訴訟，亦分別經高雄高等行政法院105年度訴字第5 號判決及最高行政法院106 年度判字第47 號確定判決駁回原告之訴，此有上開二件行政訴訟判決可參，則被告基於該駁回原告第二次環差報告之有效行政處分，其後所作成之原處分，難謂有何違反誠實信用及權利濫用之情形，原告上揭主張之內容，洵無足採。
㈤本件被告裁處原告違反環評法第17條規定之違規事項，無非
係以原告於101 年度之全年總用水量為343,175 立方公尺，超出環說書內容記載之用水量20,761立方公尺、102 年7 月至12月之用水量亦超過標準，101 年度產生之總汙水量為115,708 立方公尺，已逾越環說書所載之年度總汙水量16,608立方公尺，認為原告未依環說書所載內容確實執行，違反環評承諾為依據，惟查：
1.本件自來水用水量非本件開發案進行環境影響評估時之重要因子及環境影響評估項目：
按水資源為事業發展任何產業所必須，向為保護環境之重要項目之一，然本件開發案為遊樂業，檢視環保署「開發行為環境影響評估作業準則」附件六範疇界定指引表所載內容可知，本案環境影響評估的項目並不包括自來水之用水量，換言之，原告營業特性顯示，自來水雖屬重要之水資源，然於本件並非敏感因子，無關於影響環境，不須要針對自來水進行評估，原告最初實施本案環境影響評估時，依照範疇界定指引表，挑出需要評估項目，排除不需要評估項目，自來水就不是選項，此由環說書『第七章、預測開發行為可能引起之環境影響』，『第八章、環境保護對策、替代方案』的內容，並未觸即自來水項目，足以證明環境影響評估的項目並不包括自來水。又關於自來水的估算數值載明於第五章開發行為之目的及內容 (環說書第7-36及7 -37 兩頁)， 其用途係作為推估污水量之工具，且其用量之估算，亦係根據預估入園之遊客數而來，然實際營運時遊客數增時，用水量即增，反之亦然，而遊客數之預估與實際來客數是否應予限制，牽涉業者之營運成本、獲利以及對於環境是否有重大影響，然根據本件環說書之審查結論，對於來客數未作總額管制，，顯見與遊客數呈正比關係之用水量，其在本件環境審查之作用，主要係作用在污水量之處理方面。是以評估原告用水量超標所造成之影響，是否構成環評承諾，不應純以預估之用水量數值定之，而應對各項違反之數值綜合判斷，非謂其中一項數值違反，即可認定有違環評承諾。
2.原告於101 年度及102 年度7 月至12月使用之自來水總用量，超過環說書之記載之數值，對於自然環境保護並未發生不利影響或有影響之虞，理由如下：
①依環保署「開發行為環境影響評估作業準則」附件六範疇界
定指引表所載內容可知，自來水用水量並非環評之評估項目，所牽涉者在於污水量之估算。但因本件原告係採污水零排放之處理方式，實際上亦無污水排放量增加之問題，此由被告第一次裁處以原告用水量增加導致污水排放量增加予以裁處，事後經訴願審議機關予以撤銷可證。
②關於原告用水量超過環說書記載之數值，是否造成其他用水
戶用水量之排擠，而導致供水源枯竭之環保問題，經查，原告為遊樂業，非耗水產業，且觀之經濟部水利署103 年11月19日經授水字第10320211450 號函文公布之用水計畫書審查作業要點第二點及第三點規定，將用戶依用水量的不同，分為三個類別：用水量未達每日三百立方公尺；用水量大於等於每日三百立方公尺，但小於等於每日三千立方公尺；用水量大於每日三千立方公尺。是依據上開用水計畫書審查作業要點第二點及第三點規定，原告10 1年度總用水量343,175立方公尺，及102 年7 月至12月之總用水量，原告並非水利署定義之用水大戶，況原告所需之自來水，係由自來水公司第七區管理處供應，而依據自來水公司各區出水量統計表，自來水公司第七區管理處尚有1 億餘立方公尺/ 年之供水能力可資用戶運用，足見原告於101 年度及102 年度7 月至12月使用自來水總用量，尚未造成任何環境影響。況依98年8月31日自來水公司第七區管理處台水七操字第09800178260號函可知，自來水公司同意原告與泛喬公司（即天悅飯店），合併核給每日供應自來84 8.7噸（單位等同立方公尺），換算為全年309,776 噸。而以101 年原告與天悅飯店的自來水用量為代表，作為分析的基礎，原告101 年自來水總用量為343,175 噸，天悅飯店於101 年自來水總用量為128,757噸，合併加總並換算每日平均自來水用量為1293噸/ 日。其次，計算自來水用量超量分攤比例，自來水公司第七區管理處合併核給每日供應自來水848. 7噸，原告對自來水公司第七區管理處提供之自來水超量使用323 噸/ 日之自來水【（0000－000.7） ×343,175 ÷（343, 175＋128,757） ＝
323 噸/ 日】並無自來水用量過多之情形。再者，自來水公司第七區管理處當初核給原告之自來水量而言，原告平均僅每日超出約323 噸，然對照第七區管理處每291,400 噸之餘裕量，僅為原告每日使用自來水用量僅為自來水公司第七區管理處餘裕量之千分之1.1 （0.11%） ，可見原告於101 年度及102 年度7 至12月之總用水量，並未因而排擠其他用水戶用水之權利，亦未有環評預防及減輕開發行為對環境造成不良影響之情事。
3.原告於101 年度及102 年度7 至12月產生總汙水量，對於環境並無影響，理由如下：
①原告開發行為產生之污水量，依據環評承諾必須100%回收再
利用，所謂100%污水回收再利用，係指原告產生之污水量，必須「全部」經污水處理後，再將全部的「量」回收再利用，原告不得將污水排到任何承受水體，如河川、湖、潭、水庫等，原告當時依環評承諾必須100%回收再利用之紀錄，已足資證明原告生產之污水量，就是污水回收再利用量，從而原告開發行為因超量使用自來水所產生之污水量，已經處理後回收再利用於澆灌街衢、綠地，並未排放至任何承受水體如河川、湖泊等，是以原告用水雖超過環說書記載數值，然並排放至開發基地附近之河川、湖泊，是以污水並不會影響高屏溪水質水量保護區之水質。
②又查，原告產生的污水量事實上既是污水回收水量，縱使違
反環說書內容，然被告未檢核原告排出之污水量實際是否造成環境影響，且原告產生之污水量事實上就是污水回收再利用量，污水既已處理為污水回收再利用水，污水量對於環境影響並無造成不利，又無違環評法為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，參酌高雄高等行政法院101 年度訴字第251 號判決意旨，尚難認屬違反環評法第17條之規定。故被告以污水量 (污水回收再利用水量)過 大加以處罰，即是增加原告依環說書所無之義務。蓋舉重明輕，污水回收再利用水量並不違背環評結論，則超量之污水回收再利用水量自亦不違反環評結論，故被告逕行認定污水量增加必須處罰，顯然忽略本件污水量係屬「污水回收再利用量」之本質。被告將該「錯誤事實」涵攝於環評法第17條之法令構成要件之判斷，以及用於法律效果斟酌之依據，顯有裁量上之瑕疵。
③又環說書明確記載原告污水處理廠之設計污水量合計為每日
57 0立方公尺，換算每年總設計污水量為208,050 立方公尺，原告101 年污水量115,708 立方公尺，僅及環說書記載總設計污水量之55% ，未違背環境保護目的，對環境並無影響。除了上述環說書記載設計污水量合計為每日570 立方公尺之外，原告另依水污染防治法向被告申請通過的水污染防治許可證（文件）內容載明原告向被告提出申請的總廢（污）水量是每日產生570 立方公尺，被告核准原告的總廢（污）水量也是每日570 立方公尺，由此可見，被告依法授予原告在每日570 立方公尺的總廢（污）水量範圍內運作，均屬合法，然原告101 年污水量只有被告核准量之55% ，被告嗣後確認定原告101 年污水量115,708 立方公尺違反環評法，可見被告並未實質審查原告增加之用水量並未超過原告水污染防治許可證許可處理之污水量範圍，自亦未自然環境造成損害。
④又查，推估污水量及設計污水量，兩者均記載於環說書，並
依據環評法規審查通過。登記污水量是由被告依據水污染防治法規，核給原告水污染防治許可證（文件）並准予登記污水量，原告須依登記污水量操作營運，不得逾越。由水污染防治法第18條規定可得知登記污水量的定義，即依據水污染防治措施及其管理辦法所核准操作運轉之廢（污）水收集、處理、排放的量體。推估污水量每年是16,608立方公尺，設計污水量是每日570 立方公尺，登記污水量每日570 立方公尺可知，設計污水量等於登記污水量，設計污水量及登記污水量分別大於推估污水量。推估污水量、設計污水量兩者均依環評法規審查通過，惟並未明文規定實際營運實時，應以何者為準，環說書也未指明，應以何者為準。自99年起，原告實際營運時，就是以登記污水量為準，登記污水量等於設計污水量。又依水污染防治措施計畫及許可申請審查管理辦法第10條之規定：「事業申請水措計畫審查時，應填具申請表，並檢附下列文件：九、應實施環境影響評估者，其審查通過之環境影響評估書件（以下簡稱環評書件）影本。」，可知被告核發水污染防治許可證（文件）並准予登記污水量，事前確實有審酌原告提送之環說書。被告核給原告水污染防治許可證（文件）並准予登記污水量時，在事前已依據環評法規審酌環說書（見水污染防治許可證（文件）第五、環評承諾註記：「回收用於綠地澆灌之廢污水，…及水污染防治法之相關規定」，顯見被告曾經先確認過環說書內容後，再裁量核給原告登記污水量。按環評法第1 條後段明文規定：「本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」，被告裁量原告產生之污水量是否違反環評法第17條規定時，自應適用水污染防治法規之相關規定。從而原告依據登記污水量操作營運所產生之污水，並未違反環評法。
⑤次查，原告101 年度產生的污水量並未有加重周遭環境影響
之虞。按原告除98年10月27日完成初次環說書之外，尚包括通過一次環境差異分析報告，通過一次環境監測期滿三年檢討，以及通過一次環說書變更內容對照表，分別說明如下︰㈠「大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計畫」環說書於98 年10月27日正式完成，環說書第七章預測開發行為可能引起之環境影響，7-2 節營運期間，有關預測原告污水對於環境影響的記載是︰「本案購物廣場及遊樂園區開發後所產生之廢（污）水不會影響高屏溪水質水量保護區之水質。」㈡開發計畫完成進入營運階段時，應即執行環境監測工作，環境監測期滿三年後，應執行環境監測結果檢討，並須提送被告備查，原告於104 年1 月27日完成本計畫環境監測期滿三年之檢討報告，在水質監測項目之結果檢討記載是︰「本計畫應『未』對地面水體直接性衝擊」，遊樂園區綠地土壤監測之結果檢討記載是︰「本計畫未對周遭之土壤品質造成直接性衝擊。」㈢原告參加第一次的環評變更，即「本計畫環說書變更內容對照表（第四次變更）（環境監測計畫變更）」，經過環評委員會審查後，原告於104 年11月16日正式通過環評審查完成環評變更，前揭環評變更，有關原告污水對於水質影響的記載是︰「茲因購物廣場及遊樂園區之污水採全數回收，對於獅龍溪流域水質之影響相當輕微。」，獅龍溪流域不屬於高屏溪水質水量保護區，而且原告環評承諾利用回收水每2 日執行一次街道揚塵洗掃作業，因而該利用回收水行為及其影響均為環評法所容許，長期以來並沒有增加任何環境負面影響。此外，遊樂園區綠地土壤長期使用回收水澆灌，其監測結果綜合檢討記載︰「本計畫未對周遭之土壤品質造成直接性衝擊。」，由於評估結果優於預期，因此環評委員會審查後，同意原告遊樂園區綠地土壤停止監測。㈣開發計畫在營運階段時，即須依環評法執行環境監測工作，原告需每季彙整「環境監測報告書」並經被告核閱，被告在裁處時，充分掌握所有環境監測結果，對於原告產生的污水從未有加重周遭環境影響之虞。綜上與環評相關的預測與監測驗證結果，原告產生的污水從未有加重周遭環境影響之虞，反之原告所屬遊樂園區綠地土壤，尚因評估結果優於預期，環評委員會授予停止監測之決定，可見得原告產生的污水，無論是用在原告的基地內，或是基地外，全然無加重周遭環境影響之疑慮。
⑥關於污水量之增加，被告雖質疑原告使用之自來水量增加，
一定會增加污水量，然污水量不增的情況有時亦有之，例如空調系統設定溫度從攝氏25度降至24度，就足以使冷卻系統自來水消耗量大幅增加或水上遊樂設施增加營運時間或使用人次 (例如飛越愛琴海吐水龍恢復吐水），都足以使自來水蒸散量與飛濺量大幅增加，但未產生污水，所謂自來水量增加，污水量等比例增加，應依產業型態認定，本件非屬等比例增加情形。
⑦又被告認定101 年污水量為115,708 立方公尺部分，應扣除
自山壁滲出之水量50,557立方公尺，故原告實際產生101 年總污水量為65,151立方公尺（計算式：115,708-50,557=65,
151 立方公尺），此為被告所不爭執，而環說書記載推估年污水產生量16,608立方公尺，並非環評審查結論，而屬預估量。是以原告101 年污水量雖超過推估年污水產生量倍率
3.92（倍）【計算式：65,151立方公尺÷16,608立方公尺＝
3.92（倍）】，然原告並未違反被告加重嚴格管制的回收水「參數濃度」，即懸浮固體物（簡稱SS）＝20mg/L、生化需氧量（簡稱BOD） ＝10mg/L、化學需氧量（簡稱COD）＝80mg/L。按「參數年總量管制」為每年允許回收水SS總量＝20×16608/1000＝332.16公斤，每年為許回收水BOD 總量＝10×16608/1000＝166.08公斤，每年允許回收水COD 總量＝80×l6608/1000＝l328.64 公斤。而101 年每月監測回收水SS濃度紀錄，12個月依序為2.8 、3.2 、1.6 、3.7 、4. 3、4.9 、11.2、2.2 、10.6、1.7 、ND、ND（表示有偵測但沒有測到污染物），每個月均小於20mg/L，全年平均3.85mg/L，加計超過推估量倍率=3.92 （倍），3.85×3.92＝
15.1mg/L仍然小於嚴格的20mg/ L 。101 年每月監測回收水B0D 濃度紀錄，12個月依序為ND、ND、4.2 、ND、ND 2.3、
ND、ND、ND、ND、N D 、ND、ND，全年平均0.54mg /L ，加計超過推估量倍率＝3. 92 （倍），0.54×3.92＝2.1mg/L仍然小於嚴格的10mg/L。1 01年每月監測回收水COD 濃度紀錄，12個月依序為11.2、16. 4 、21.9、17.7、16.1、12.9、10.5、12.0、10.5、24.9、1 6.8 、12.5，全年平均15.3mg/L ，加計超過推估量倍率=3.92 （倍），15.3×3.92＝
59.9 mg/L 仍然小於嚴格的80m g/L 。所有加重嚴格管制的回收水「參數濃度」，即使經過加計超過推估量倍率之後，也均未超過管制標準，同理可證，SS＝15.1×16608/10 00= 251 公斤，小於每年回收水SS總量332 .16 公斤，BOD ＝
0.54×16608/1000＝35公斤，小於每年允許回收BOD 水總量
166.08公斤，COD ＝59.9×16608/1000 = 995公斤，小於每年允許回收水COD 總量1328.64 公斤。是以原告101 年度自來水用量雖然增加，然污水之污染量及濃度經證明均無隨之增加，全部均在管制值之內，因此，被告主張自來水用量增加則污水的污染量及濃度隨之增加，進而推論原告於101 年度污水有污染環境云云，係屬臆測，並無科學根據，更與事實不符，不足採信。況原告自99年底開始營運以來，被告不定期派員在原告基地四周採樣監測，監測結果均未有異常現象 (見卷三第44頁），此為被告所不爭執，足證原告自來水用量增加，並未增加外界環境污染。
⑧被告雖主張污水總量增加，水污染物必同增加，並舉環評審
查委員溫清光於專案小組第二次初審會審查時，表示回收水大部分作為綠地澆灌，可能直接接觸人體，應提高大場桿菌濃度參數標準，顯見污水量增加有害環境云云。惟上開濃度參數係屬污水水質的控制，與污水量無關，亦即不同之污水量透過不同的管控方式可維持相同之濃度參數，是以被告辯稱污水量增加必然提高污水污染物之濃度，亦屬臆測之詞，並非事實。
⑨綜上所述，原告101 年度污水量縱然超過推估量，然原告10
1 年度污水污染物濃度均低於環評承諾值，更符合總量管制值，毫無污染環境之虞，無違法之處，且被告不定期監測原告地周圍結果亦無超標紀錄，此為被告所不爭執，顯見被告裁處時，如參閱上開數值，即可得知原告用水增加所致之污水量增加，在污水污染物之控制上，並無違反環說書之審查結論及西關法律規定之情形。
㈥末按環境影響評估事件，涉及高度專業性及經驗性之判斷，
行政法院固肯認主管機關對此等事項之決定，有判斷餘地，應採取較低之審查密度，然對於行政機關所為之判斷是否出於錯誤之事實認定或不完全資訊，或行政機關對於法律概念對事實之涵攝有無明顯錯誤，或行政機關對於法律概念之理解及解釋有無牴觸上位概念或違反不當連結之禁止，以及行政機關之判斷是否違反法定之正常程序等裁量上瑕疵，行政法院非不得審查。倘行政機關裁量權之行使，有上述裁量蝦之ㄧ自亦構成違法之事由，行政法院應予撤銷。經查，被告於104 年3 月20日適用環評法第17條及第23條第1 項第1 款作成原處分之前，已知原告開發案之用水量及污水量之數值並未列入環說書之審查結論欄內，故被告適用環評法第17條之規定前，參酌該條之立法理由及同法第1 條規定，應對原告自來水用量及污水量不符環說書之數值是否有損害自然環境或損害之虞，應與其他數值作一綜合判斷而予實質之審查，使得認定是否違反環平法第17條，此外並依行政程序法第36條及第43條之規定，依職權調查證據，不受當事人之拘束，對原告有利及不利之事項，均予注意，並審酌全部陳述與調查事實與證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定理由告知當事人。然本件被告純以原告用水及產生之污水量違反環說書之預估即裁處原告，並未實質審查自來水用量及污水量之增加，是否有害自然環境或有危害之虞，包括①本件開發案非耗水產業。環保署「開發行為環境影響評估作業準則」附件六範疇界定指引表未將再來水用量載入環境影響評估項目，環說書『第七章、預測開發行為可能引起之環境影響』，『第八章、環境保護對策、替代方案』等內容，並未觸即自來水項目，且自來水用量之預估，係為預估污水量，以規劃污水處理設施及容量，可見被告評估原告使用自來水用量超過環說書所載數值之行為是否有害自然環境，應該與環說書之其他相關數值即污水處理數值作綜合審查判斷。②自來水用量增加並未排擠本件開發案基地附近之用水戶使用自來水之資源③自來水用量雖增加，但因採零排放之處理方式，故增加之污水量未排入開發案基地附近流域，污染環境。④原告使用之自來水用量增加，並非等比級數增加污水量。⑤本案所增加之污水量，尚在被告依水污染防治法相關法規及審酌環說書所載預估污水量之情形後，所核發予原告之水污染防治許可證可處理運作之污水量，並無防治設施無法處理造成水污染之情況。⑥由於污水之處理採零排放，前者實施結果，其回收蓄水池水質監測結果檢測合格，並無污染環境之情形，則原告自來水用量增加後，增加之污水量亦採零排放，且排放結果，亦經檢測合格，有地面水檢測結果表2. 3-1附卷可查 (卷三44頁)， 自亦無污染環境之情形或有污染之虞。⑦原告於101 年度產生之廢污水，其污水量非被告裁處時所認定之115,708 立方公尺部分，而係扣除山壁滲出水量50,557立方公尺後之65,151立方公尺，雖亦高於環說書之年度預估量，101 年污水量雖超過推估年污水產生量倍率3.92（倍），然以該倍數計算結果，如前所述，然原告並未違反被告加重嚴格管制的回收水「參數濃度」，即懸浮固體物（簡稱SS）＝20mg/L、生化需氧量（簡稱BOD） ＝10mg/L、化學需氧量（簡稱COD） ＝80mg/L。是以原告101 年度自來水用量雖然增加，然污水之污染量及濃度已經證明均無隨之增加，全部均在管制值之內，尚難謂有增加環經污染情形。⑧原告自來水用量之增加，與入園遊客呈正比關係，後者越多，用水量越多，同時，原告達成增加政府稅收6 億元以上之目的之可能性增加，則於自來水用量增加及污水量增加並未加重或造成環境污染之情行下，既有利國計民生，實無單以環說書數值為認定是否違反環評法第17條之執法標準。以上①至⑧項均屬原告裁處時可審酌調查之事項，且本案用水量在原告提出之環境影響差異分析報告
(第五次變更)中 ，已提出變更增加自來水用量之申請，經環評委員多次審查結果，並無異見，僅要求提高部分大腸菌落數之標準，然此為水質管控方式問題，與用水量及污水量無關。此項審查結果雖在原處分作成後，被告不及審查，然其審查結果卻與自來水用量增加在前述①至⑧所述未損害環境之結果相同。被告裁處前非不得實質審查上開①至⑧事項。被告辯稱原告欲增加自來水用量及污水量，應事先申請變更，否則數值不符，即構成環評法第17條違法，被告並無實質審查之義務與能力云云，係誤解環評法第17條之規範意旨，及違反行政程序法第36條及第43條之調查義務，所辯於法不合，不足採信。
六、綜上所述，被告對於上述㈤①至⑧事項作實質綜合審查，即作出原處分，即有裁量權之行使出於資訊不完全及法律概念對於涵攝事實有所錯誤之瑕疵。從而被告認原告之行為違反環評法第17條規定，依同法第23條第1 項第1 款暨裁量基準，以原處分裁處原告30萬元罰鍰，於法有違，訴願決定未予撤銷，亦有不當。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法之提出，與判決結果不生影響，爰不予一一論駁。
據上論結，原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 吳文婷上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 107 年 1 月 5 日
書記官 鄒秀珍