臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第20號
104年5月26日辯論終結原 告 鄧麗娟（原名：鄧佳雯）被 告 高雄市政府經濟發展局代 表 人 曾文生訴訟代理人 顏紹宇
林志雄上列當事人間因補償金事件，原告不服高雄市政府103年12月30日高市府法訴字第00000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告為高雄市鼓山第二公有零售市場（下稱鼓山第二公有市場）乙字第2 號攤（鋪）位之使用人，並於民國101 年2月24日與被告簽訂高雄市鼓山第二公有零售市場使用行政契約書（下稱系爭行政契約）。嗣因鼓山第二公有市場坐落土地（下稱系爭土地）之所有權人陽信商業銀行股份有限公司（下稱陽信銀行）與被告間對系爭土地之租賃契約於102 年12月31日到期後，未完成續約，且經被告評估該市場建物有公共安全顧慮、已無市場商業機能等因素，乃於103 年2 月26日以高市府經市字第00000000000 號公告該市場自同年5月31日起停止使用，並通知原告等攤（鋪）位使用人，且將依高雄市公有零售市場攤鋪位補償辦法（下稱攤鋪位補償辦法）第4 條及第5 條規定核算補償金。因原告與被告簽訂系爭行政契約未滿三年，核與攤鋪位補償辦法第4 條第2 項規定之要件不符，依法無法領取補償金，爰以103 年9 月15日高市經發市字第00000000000 號函通知原告無法領取補償金。原告不服處分，於103 年9 月29日提起訴願，經高雄市政府訴願決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告以與鼓山第二公有市場土地所有權人陽信銀行間土地租
賃契約於102 年12月31日到期後未續約，且評估市場建物有公共安全顧慮等因素，認為對公益有重大危害而單方終止契約，顯已對原告財產權造成損失，依行政程序法第146條第2項規定，非補償原告所受損失，不得為之，為此被告對原告負有公法上金錢補償義務。
㈡攤鋪位補償辦法於定性上屬法規命令，其立法目的乃為補償
高雄市公有零售市場停止使用時攤（鋪）位使用人之損失，自不應有不當之限制，依行政程序法第158 條規定反面解釋，剝奪或限制人民之自由、權利者，需法律之授權，前開補償辦法第4條第2項規定，於無法律之授權下，以請領者需符合連續使用3 年之條件，限制人民請領補償之權利，顯違反行政程序法第158條第1項第2款規定，有無效之事由。㈢參酌台北市公有零售市場改建或停止使用核發補助費自治條
例第6條第2項「前項補助費核發對象，以在公有市場改建或停止使用公告日前使用該攤（鋪）位已達二個月之攤（鋪）位使用人為限。」及第10條「市場改建或停止使用計畫書決定後，市場處應於執行該項計畫三個月前公告，並通知攤（鋪）位使用人。」規定，顯見攤（鋪）位之使用限制僅需二、三個月即可達目的，根本不需三年之限制。另攤鋪位補償辦法僅要求主管機關於停止使用之日前三個月有公告通知之義務，卻限制使用者需連續使用三年，始得請領補償金，該規定顯有違比例原則，更與誠信原則、信賴保護原則、平等原則相悖離，有行政程序法第158條第1項第1 款無效之事由。
㈣又系爭攤鋪位從原告外公開始已經營20多年了，並非如被告
機關所述伊是浮濫申請補償。是因為原告母親名下在武廟市場有攤位，3年多前市政府規劃將武廟市場變成公有市場，市政府人員告知原告母親一個人名下不能擁有2 個公有市場攤鋪位，所以才要求把其中一個攤位轉移。
㈤綜上所述，被告之處分顯有錯誤，為此爰提起本件行政訴訟
。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷、被告應給付原告新臺幣（下同）30萬元。
三、被告則以：㈠原告主張得請求給付補償金一節，按攤鋪位補償辦法第4 條
第2 項限制之制度目的，係在避免依該辦法請求損失補償資格之浮濫，蓋該辦法所得請求之補償，依其第5 條規定最高不得逾30萬元，惟實際上攤商倘若能舉證其損失金額達30萬元以上，非不得依據行政程序法相關規定，在符合信賴保護原則要件之前提下，請求信賴保護之損失補償，例如授予利益行政處分撤銷後之信賴保護損失補償、行政契約單方調整或終止之信賴保護損失補償。惟實際上攤商每月之營業額、每月之成本，尚需攤商提出舉證以作為請求權基礎。本案原告選擇以攤鋪位補償辦法第5 條規定作為公法上請求權之基礎，既然選擇以該辦法作為請求權基礎，自須受到該辦法第4條第2項之拘束。
㈡次就原告主張攤鋪位補償辦法第4條第2項規定有無效事由部
分，按地方制度法第18條第7款第3目及第27條第1 項規定，工商輔導及管理等經濟服務事項為直轄市自治事項。直轄市政府就其自治事項，得依其法定職權訂定自治規則。高雄市公有零售市場攤鋪位補償辦法係高雄市政府之自治事項，依法定職權訂定之自治規則，核其立法意旨，係為補償高雄市公有零售市場停止使用時攤（鋪）位使用人之損失所訂定，其內容屬給付行政措施，依司法院大法官釋字第443 號解釋理由書之意旨，其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆，於不違反一般法律原則之前提下，對得適用該辦法之補償對象及範圍，應屬立法裁量之範疇，自得為必要之規範，以供遵循。查前開攤鋪位補償辦法經高雄市政府以100 年11月3 日高市府四維經市字第0000000000號令發布施行，該辦法經發布施行後，即具有普遍效力，除法規有特別規定外，倘有符合其規定要件之情形，被告機關自得援為辦理本案之依據。
㈢另原告以台北市公有零售市場改建或停止使用核發補助費自
治條例第6條第2項及第10條規定，主張高雄市公有零售市場攤鋪位補償辦法第4條第2項規定有違比例原則，更與誠信原則、信賴保護原則、平等原則相悖離，有行政程序法第158條第1項第1款無效事由一節。按訴願及行政訴訟等行政救濟程序，係在審查個案上系爭行政處分之「合法性」，非在審查行政處分所依據法規範（自治規則）之「合憲性」。本案系爭行政處分係依據攤鋪位補償辦法第4條第2項所為，該辦法之性質，係屬高雄市政府依據地方制度法第27條訂定之自治規則，行政處分依據自治規則第4條第2項規定作成，完全符合行政程序法第4條「依法行政原則」之意旨。
㈣因該補償辦法係在創設攤商「於行政程序法相關補償請求權
以外」，「另一」獨立之公法上請求權基礎，僅有給付行政措施，而並未「限制或剝奪」攤商原得依行政程序法請求補償之權利，更未限制攤商其他基本權，自無行政程序法第158條第1項第2 款規定之適用。此項給付行政措施所設之合理條件限制涉及國家財政及資源分配及避免「僅使用三、五個月」即獲得補償之浮濫情形，自不違反平等原則及比例原則，而屬「立法形成自由」之範疇。
㈤另攤鋪位補償辦法第4條第2項規定，以連續使用3 年以上為
限，「連續使用3 年」係指同一攤鋪位使用、同一主體、同一人連續使用3 年，不包括轉讓之情形。本案原告並不是依零售市場管理條例第15條規定，以直系親屬、身心障礙、年老體弱名義不能親自經營來申請變更使用人名義，本件原告係以轉讓方式承受攤鋪位使用權，不同權利義務主體，期間應該分別計算，且也沒有發生民法繼承概括繼受的情形。
㈥且本案原告尚非不得依據行政程序法第146 條主張因行政契
約單方終止所受損失請求補償，原告尚可另行起訴主張其依行政程序法第146 條規定行政契約單方終止，造成其因信賴保護而造成損失請求補償，雖與本案無關且係不同訴訟標的，惟此仍係賦予原告公法上的權利。
㈦綜上所述，本件原告之訴為無理由，請依法駁回原告之訴。
四、本院之判斷：（一）按零售市場管理條例第15條規定：「公有市場攤（鋪）位使用人有下列情事之一，得變更使用人名義：一、使用人死亡，其繼承人自繼承開始之日起6 個月內，互推1 人申請變更者。二、使用人因身心障礙或年老體弱不能親自經營，其共同生活之配偶及直系親屬，自事實發生之次日起3 個月內，互推1 人申請變更者。」第22條規定：
「因政策需要、城鄉改造或已無市場商業機能時，設立公有市場之主管機關得停止公有市場全部或整層之使用，或得將原攤（鋪）位使用人改配其他市場空攤（鋪）位。」又按高雄市公有零售市場攤鋪位補償辦法第4 條規定：「公有市場依法停止使用時，其合法攤（鋪）位使用人不願接受安置或無適當地點可供安置者，為補償其信賴利益之損失，主管機關得發給補償金。前項合法攤（鋪）位使用人，以連續使用原攤（鋪）位3 年以上者為限。」第5 條第1 項規定：「前條補償金，按原攤（鋪）位剩餘使用期間，以月為單位乘以基本工資計算，最高不得逾新臺幣30萬元，並應扣除積欠之使用費。」（二）經查，本件原告自101 年2 月24日使用系爭攤位至103 年5 月31日停止使用，其使用期間未滿3 年，核與上開所述攤鋪位補償辦法第4 條第2 項規定之要件不符，有系爭行政契約書影本附原處分卷可稽，堪信為真。原告主張攤鋪位補償辦法之立法目的，是為補償高雄市公有零售市場停止使用時攤（鋪）位使用人之損失而訂定，即對配合政策需要之攤商特別犧牲之補償，攤鋪位補償辦法第4 條第
2 項規定，乃創設不當之條件限制，被告即原處分機關提前停止攤鋪位之使用，對所有使用人造成損失，應發給補償金云云，惟依地方制度法第18條第7 款第3 目及第27條第1 項規定，工商輔導及管理等經濟服務事項為直轄市自治事項；直轄市政府就其自治事項，得依其法定職權訂定自治規則；次按攤鋪位補償辦法係高雄市政府對高雄市之自治事項，依法定職權訂定之自治規則，核其立法意旨，係為補償高雄市公有零售市場停止使用時攤（鋪）位使用人之損失所訂定，其內容係屬給付行政措施，其受法律規範之密度，較限制人民權益者寬鬆，於不違反一般法律原則之前提下，對得適用該辦法之補償對象及範圍，應屬立法裁量之範圍，自得為必要合理之規範，以供遵循；查攤鋪位補償辦法經高雄市政府以100 年11月3 日高市府四維經市字第0000000000號令發布施行，而該辦法經發布施行後，即具有普遍效力，除法規有特別規定外，倘有符合其規定要件之情形，被告自得援為辦理本件之依據，原告所稱不足採信。又原告主張其係因原使用人( 即原告母親) 不能親自經營，由原告以直系親屬之身分變更為使用人，依零售市場管理條例第15條規定應仍視為連續使用云云，惟按攤鋪位補償辦法第4 條規定，公有市場依法停止使用時，其合法攤（鋪）位使用人不願接受安置或無適當地點可供安置者，為補償其信賴利益之損失，主管機關得發給補償金；前項合法攤（鋪）位使用人，以連續使用原攤（鋪）位3 年以上者為限，而查，原告之母親係以「本人另有他就不能繼續經營」為由，將系爭攤位之使用權合意轉讓予原告，由原告依據高雄市公有零售市場攤鋪位轉讓辦法第5 條規定向被告即原處分機關提出申請，經審查通過後，同意原告使用系爭攤位，並於101 年2 月24日與其簽訂系爭行政契約書，此有攤舖位使用讓渡書及系爭行政契約書等影本附原處分卷可稽，足堪信實，是原告主張其係以直系親屬之身分變更為使用人，核與本案證據資料不符，且與零售市場管理條例第15條規定之要件不合，自難採為有利之認定。至原告所稱系爭攤位係因被告所屬人員之要求，而配合由其母親移轉取得，移轉當時，被告並未告知原告及其母親可能遭受之不利益，顯已有違職責云云，惟法令經公（發）布施行後，即具有普遍效力，除各法令有特別規定外，並無須再經個別告知其法律效果之通則性規定，始得適用各法令，倘有符合各法令規定要件之情形，自應依各法令規定發生其效力，原告之主張，並不影響本件相關法令規定之適用。（三）從而，被告否准原告領取補償金之處分，於法自無不合。
六、從而，原處分，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 9 日
行政訴訟庭 法 官 林俊寬
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 104 年 6 月 9 日
書記官 邱秋珍