臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第44號
民國105年3月30日辯論終結原 告 澄谷股份有限公司代 表 人 蔡和宗被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 周庭卲
陳耀應上列當事人間肥料管理法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國104年1月19日農訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告在露天拍賣網站分別刊登販售未符合行政院農業委員會（下稱農委會）依肥料管理法第4條規定訂定之「肥料種類品目及規格」規定之「水耕液肥A液」、「水耕液肥B液」及「水耕C液」等產品（以下合稱系爭產品），卻以肥料之名稱或以具有肥料效果為廣告，其廣告內容分別載有：「水耕液肥A液、水耕A液200ml促進根系發展與更好吸收養分、強化根部吸收與含微量元素、增加養分、吸收能力促進作物生長強化根部發展」、「水耕液肥B液、水耕B液
200 ml增進葉片發育、促進蔬菜營養生長、讓葉子青脆肥厚、提供大量天然蛋白質、微量元素、礦物質、促進蔬菜加速生長、增加肥料利用率、葉片整齊寬厚、提高蔬菜甜度與脆度、增進葉片發育、促進根系發展與再生、健壯植株、促進蔬菜營養生長、提高產值與有效養分」及「澄谷株式會社液肥C、水耕C液輔助生長、加強植物吸收、獨家全方位營養素，葉子肥厚脆甜、果實累累、讓根部健康發展、提升養分吸收率、增加作物產值與產量、降低養分拮抗作用、提升作物抗病能力」等詞句（下稱系爭肥料廣告），經農委會農糧署中區分署（下稱農糧署中區分署）於民國103年5月21日受理民眾檢舉後，案由農糧署中區分署於103年6月4日以農糧中資字第0000000000號函請農委會農糧署南區分署（下稱農糧署南區分署）查處，農糧署南區分署乃於103年6月20日以農糧南高資字第0000000000號函通知原告陳述意見。嗣原告於103年7月6日提出書面陳述後，經農糧署南區分署審認原告所刊登之系爭肥料廣告，涉有違反肥料管理法第20條規定之情事，乃於同年8月25日以農糧南高資字第0000000000號函移由被告查處。案經被告審酌全案事證及原告之意見陳述後，核認原告違反肥料管理法第20條規定之事實明確，爰依同法第29條第1項第4款規定，於103年9月9日以高市府農務字第00000000000號、高市府農務字第00000000000號及高市府農務字第00000000000號處分（下稱原處分），分別針對原告就3項系爭產品非屬肥料，卻以肥料之名義廣告及販售，而各裁處新臺幣（下同）3萬元之罰鍰，合計共9萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經農委會訴願決定駁回後，原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」、「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」行政罰法第7條第1項、第8條分別定有明文。次按「一、現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第一項明定不予處罰。二、‧‧‧。三、現代民主法治國家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之進步立法。四、參考刑法第12條、德國違反秩序罰法第10條、第30條」、「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、行政罰得予減輕者，於一定金額（罰鍰）或期間等得以量化之規定方有其適用，此為事理當然，觀諸本法第18條第3項、第4項之規定亦明，故於無法量化之裁罰類型，行政罰之減輕即無適用餘地；另有關得免除處罰部分，於無法量化之裁罰類型，則仍有適用之餘地。此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」行政罰法第7條第1項之立法理由、第8條之立法理由亦分別著有明文。故依據前述規定，即便依據便肥料管理法相關規定，對於原告一時之疏失及錯誤行為依法要加以處罰，然亦應斟酌原告之前述情狀，確認相關事實是否確實符合前述故意、過失之要件，如果不符合，應不予處罰，或可針對原告之情狀，而減輕或免除其處罰。
（二）關於原告於露天拍賣網站刊登「水耕液肥」之問題與爭議，原告前此於農糧署南區分署函詢時，曾提出說明，並向主管機關致歉。蓋網路上刊登之情形純粹是誤會（名稱應係「水耕A液」、「水耕B液」、「水耕C液」方為正確），且原告所販售者為益生菌產品，並非肥料，該等名稱、命名、遣詞用字等，係因誤解與疏失而鍵入於網頁（即其中2項產品多了「肥」字），原告經農糧署南區分署通知後，已經主動將網頁撤下。而該等益生菌產品係原告向其他廠商或專家購入，並非原告自行研發生產。因益生菌並非肥料，故當無涉犯肥料管理法之問題。且原告從未經營肥料銷售，對於肥料管理法等相關法令亦不暸解，縱使原告係因疏失而於「水耕液肥A液」、「水耕液肥B液」2項產品中多加一個「肥」字要處罰，但關於「水耕C液」部份，並無一併處罰之道理。蓋該「水耕C液」並未有「肥」字樣，其裁罰之構成要件並不合致。且，「水耕液肥A液」、「水耕液肥B液」部份，係因原告之疏失所致，依肥料管理法之立法目的以觀，亦應從輕考量，即以告誡或勸告即可，而可不予處罰為是。
（三）又關於訴願決定書中指摘原告於網頁上關於系爭產品之功能有「具有肥料效果」之說法，原告感到相當冤枉。蓋益生菌作為一種生物，關於以益生菌協助植物生長、成長的主要功能，即有此等功效，然益生菌從來沒有被認為是肥料，益生菌的作用主要是協助植物或由益生菌本身分解有機質，並促進植物吸收各式養分等，益生菌本身並非養分，因此，也絕非肥料。綜上，原告確實係銷售益生菌產品，並非出售肥料，本件爭議純粹係誤會所致。
（四）次按「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」行政程序法第150條就法規命令之定義、授權與不得逾越母法授權範圍與立法精神等，均定有明文。又「本法用辭定義如下︰一、肥料︰指供給植物養分或促進養分利用之物品。二、堆肥︰指以有機質材料，經醱酵腐熟之肥料。三、登記成分︰指符合肥料規格，經記載於肥料登記證上之肥料成分及含量。四、肥料業者︰指下列各目規定之業者︰(一)肥料製造業者︰指具有固定場所與生產設備，並經營肥料製造、加工及其肥料批發、輸出之業者。(二)肥料輸入業者︰指經營肥料進口及其肥料分裝、批發之業者。(三)肥料販賣業者︰指經營肥料購入、批發、零售或輸出之業者。五、肥料標示︰指依本法規定，在肥料之包裝、容器或說明書上用以記載肥料名稱、登記成分、用法、用量或其他有關事項之文字、圖或記號。」、「肥料種類、品目及規格，由中央主管機關訂定公告之。」91年6月19日修正發布之肥料管理法第3條、第4條分別定有明文。再按「肥料種類分為氮肥類、磷肥類、鉀肥類、次微量要素肥料類、有機質肥料類、複合肥料類、植物生長輔助劑類及其他肥料類，共八類，各類之品目及規格規定如附件。」農委會89年8月31日以（89）農糧字第000000000號公告訂定發布之「肥料種類品目及規格」（臚列8大類之細節）後，於97年3月27日復以農糧字第0000000000號公告修正發布「肥料種類品目及規格」全文11點，其中第2點即依據肥料管理法之授權，明定肥料之種類共計8大類，以為依據。末按「肥料種類分為氮肥類、磷肥類、鉀肥類、次微量要素肥料類、有機質肥料類、複合肥料類、植物生長輔助劑類、微生物肥料類及其他肥料類，共九類，各類肥料品目及規格規定，如附件一。」行政院農業委員會99年7月29日以農糧字第0000000000號公告修正「肥料種類品目及規格」全文11點之第2點，將肥料之分類增加1項即「微生物肥料類」，改為9大類並沿用迄今。
（五）然，仔細閱讀與分析前述肥料管理法授權規範及立法精神與依該法授權所訂定之子法規「肥料種類品目及規格」之內容，卻發現子法規顯有「逾越母法授權範圍與立法精神」之違法違憲情形，特說明如下：
１、依據肥料管理法草案立法過程之文件，即(1) 86年9月2日印發之立法院議案關係文書，院總第1517號，政府提案第5878號；以及(2) 88年05月22日印發之立法院議案關係文書，院總第1517號，政府提案第5878號之1，關於行政院函請審議之「肥料管理法草案」第906頁/討54頁，關於該草案第3條第1項第1與2款之立法說明（下方欄位），係記載：「闡釋肥料及堆肥之定義。肥料包括有機物、無機物及其混合物。」可知，關於該條項款之立法精神，所謂「肥料」，係指「有機物、無機物及其混合物。」並不包括微生物在內。
２、其次，前述「肥料管理法草案」第907頁/討54頁，關於該草案第4條肥料種類、品目及規格之立法說明（下方欄位），係記載：「氮肥、磷肥、鉀肥、次量微量要素肥料、有機質肥料、複合肥料及植物生長輔助劑等七類」可知，關於該條之立法精神，所謂「肥料種類」，係指「氮肥、磷肥、鉀肥、次量微量要素肥料、有機質肥料、複合肥料及植物生長輔助劑等七類」，並不包括微生物肥料類在內。
３、再者，肥料管理法第3條第1項第1款係規定：「本法用辭定義如下︰一、肥料︰指供給植物養分或促進養分利用之物品。」由該法之文義分析可知，關於肥料，可以分為兩大類，其一為供給植物養份之物品，另一則為促進養份利用之物品。細觀全條文之內容，所指均為「物品」，並未涵蓋有生命之「生物」、「微生物」在內。
４、此外，農委會依據肥料管理法前述規定之授權所訂定之「肥料種類品目及規格」，自89年迄99年7月28日前約10年間，係將肥料分為8 大類如下：(1)氮肥類、(2)磷肥類、
(3)鉀肥類、(4)次微量要素肥料類、(5)有機質肥料類、
(6)複合肥料類、(7)植物生長輔助劑類、(8)其他肥料類。農委會以此種方式，偷渡第8類即「其他肥料類」，已經逾越母法授權範圍與立法精神。
５、其後，農委會復於99年07月29日以農糧字第0000000000號公告修正「肥料種類品目及規格」全文11點，其中第2點將肥料之分類增加1項即「微生物肥料類」，改為9大類並沿用迄今，即：(1)氮肥類、(2)磷肥類、(3)鉀肥類、(4)次微量要素肥料類、(5)有機質肥料類、(6)複合肥料類、( 7)植物生長輔助劑類、(8)微生物肥料類及(9)其他肥料類。行政院農業委員以此種方式，偷渡第8類微生物肥料類與第9類「其他肥料類」，已經明顯逾越母法授權範圍與立法精神。
（六）由前述說明可以知悉，前述子法規即「肥料種類品目及規格」第2點，其就肥料之定義與肥料種類之界定，均已經逾越母法授權範圍與立法精神，已經違法違憲，均應不予適用該等子法規之該等條文，並應回歸母法。而原告所販售之「益生菌」，依據前述說明，並非屬於前述母法或子法所規範之「肥料」範疇，應不予適用該等法規。蓋益生菌作為一種生物，關於以益生菌協助植物生長的主要功能，即有此等功效，但益生菌從來沒有被認為是肥料，益生菌的作用主要是：(1)協助植物分解水或土壤中之有機物質；或由(2)益生菌本身之作用將該有機質分解，並促進植物吸收各式養分等，益生菌本身並非養分，也絕非肥料。而此依據前述關於肥料管理法立法過程對於「肥料」、「肥料種類」之定義及立法說明，即可知悉。
（七）綜上所述，原告確實係銷售益生菌產品，並非出售肥料，本件爭議純粹係誤會所致等情。原告並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）按肥料管理法第3條第1款規定：「本法用辭定義如下︰一、肥料︰指供給植物養分或促進養分利用之物品。」第4條規定：「肥料種類、品目及規格，由中央主管機關訂定公告之。」第20條規定：「未符合中央主管機關依第4條訂定公告之肥料規格之物品，不得以肥料之名稱或具有肥料效果為標示、廣告或宣傳。」第29條第1項第4款規定：
「有下列各款情形之一者，處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰︰‧‧‧‧四、違反第20條規定者。」次按「肥料種類品目及規格」第2點第1項、第2項分別規定：「（第1項）肥料種類分為氮肥類、磷肥類、鉀肥類、次微量要素肥料類、有機質肥料類、複合肥料類、植物生長輔助劑類、微生物肥料類及其他肥料類，共9類，各類肥料品目及規格規定，如附件1。（第2項）前項規格包括適用範圍、性狀、主成分、有害成分、限制事項或檢驗項目。」違反肥料管理法案件處分裁量基準（下稱裁量基準）第2點規定：「主管機關對於違反本法規定者為裁罰時，應審酌違規行為應受責難程度及所生影響，並依『違反肥料管理法案件處分裁量基準表』（如附表）裁處之。」而依該裁量基準之附表所示，違反第29條第1項第4款規定而將未符合中央主管機關公告肥料規格之物品，以肥料之名稱或具有肥料效果為標示、廣告或宣傳者，如係第1次查獲，將對肥料製造業者、輸入業者或販賣業者裁罰3萬元。
（二）經查，原告於露天拍賣網站刊登販售未符合「肥料種類品目及規格」規定之系爭產品；及載有系爭肥料廣告之內容，經農糧署中區分署受理民眾檢舉後，案由農糧署中區分署於103年6月4日號函請農糧署南區分署辦理後，復由農糧署南區分署於103年8月25日移請被告查處，此有農糧署中區分署103年6月4日農糧中資字第0000000000號函、原告103年7月6日陳述意見及系爭肥料廣告等件附於原處分卷可稽，堪信為真實。故被告核認原告違反肥料管理法第20條規定之事實明確，爰依同法第29條第1項第4款規定，就原告在露天拍賣網站刊登販售3項系爭產品，各裁處3萬元罰鍰，合計9萬元罰鍰，經核於法並無不合。
（三）原告雖以前詞置辯，惟按違反行政法之行為非出於故意或過失者，不予處罰。又不得因不知法規而免除行政處罰責任，此觀諸行政罰法第7條第1項及第8條前段規定自明。
職是，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，以故意或過失為其責任條件，且不得因不知法規而免罰。查肥料管理法有關未符合中央主管機關依第4條訂定公告之肥料規格之物品，不得以肥料之名稱或具有肥料效果為標示、廣告或宣傳之規定，自該法於88年6月16日制定公布時即已存在，人民均有遵守之義務，而原告為從事相關農業資材販賣業務之人，對於刊登販售系爭肥料廣告之相關規定，即屬其應注意，並能注意之事項，卻因未注意而違規刊登系爭肥料廣告，縱無故意，亦難辭過失之責，是原告不得以無故意違反肥料管理法之犯意為由，主張減輕或免罰。是原告上開主張，委難採憑。
（四）原告固又主張：系爭「水耕C液」產品部分，其並未有以「肥」字樣標示販售云云。惟查，原告在露天拍賣網站刊登販售系爭「水耕C液」產品，並於網頁中標示【「澄谷」水耕C液-輔助成長100g家庭園藝專用，澄谷株式會社液肥C，穩定PH、微量元素、液肥替代品】等詞句，與說明產品效用為：「促進養分機收、促進作物根部發展、提高作物品質與產量。」等語，及說明其使用方法為：「種子期、育苗期，請參考說明書，建議與水耕A液一同使用。」等語，此有系爭「水耕C液」產品網頁列印畫面附卷可稽，顯見原告販售系爭「水耕C液」產品係以作為供給植物養分或促進養分利用之物品，依肥料管理法第3條第1款規定即屬肥料，應符合農委會依肥料管理法第4條授權訂定之「肥料種類品目及規格」規定者，始得以肥料之名稱或具有肥料效果為標示、廣告或宣傳。然原告卻以肥料之名稱或以具有肥料之效果為廣告，核已違反肥料管理法第20條之規定，被告爰依同法第29條第1項第4款規定，就原告在露天拍賣網站刊登販售系爭「水耕C液」產品，裁處原告3萬元罰鍰，並無違誤。
（五）雖原告主張：法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神，但農委會依母法肥料管理法授權訂定之「肥料種類品目及規格」，觀其內容，卻列有第8類「微生物肥料類」及第9類「其他肥料類」，已經明顯逾越母法授權範圍與立法精神，且原告所販售之「益生菌」，並非屬於前述母法及子法所規範之「肥料」範疇，應不予適用該等法規云云。惟按，司法院大法官會議釋字第367號及第612號解釋略以：「‧‧‧有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。‧‧‧。若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則‧‧‧。」「‧‧‧其以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷‧‧‧。」再按肥料管理法第4條規定，有關肥料種類、品目及規格等事項，授權由農委會定之。查農委會訂定之「肥料種類品目及規格」，除第1點規定授權依據外，其餘規範內容均係就有關肥料之種類品目與規格、肥料之主成分含量、有害成分限量及限制等事項與其表示法、肥料之規格與其應標示之事項，以及辦理肥料登記與市售品查驗時，其主成分含量容許差等事項而定，故「肥料種類品目及規格」符合肥料管理法之立法意旨，且未逾越該法規定之限度，其內容係就執行該法有關之細節性、技術性之事項定之，並未對人民之自由權利增加法律所無之限制，實無違背授權明確性原則及法律保留原則。是原告之主張，核屬個人主觀見解，委難採憑。
（六）另原告又主張：系爭「水耕C液」販售產品屬益生菌，非屬肥料管理法所規範之「肥料」範疇，應不予適用該法云云。惟查，原告在露天拍賣網站刊登販售系爭「水耕C液」產品，並於網頁中標示【「澄谷」水耕C液-輔助成長100g家庭園藝專用，澄谷株式會社液肥C，穩定PH、微量元素、液肥替代品】等詞句，與說明產品效用為：「促進養分吸收、促進作物根部發展、提高作物品質與產量」等語，及說明其使用方法為：「種子期、育苗期，請參考說明書，建議與水耕A液一同使用」等語，此有系爭「水耕C液」產品網頁列印畫面附卷可稽，顯見原告販售系爭「水耕C液」產品，係以作為供給植物養分或促進養分利用之物品，依肥料管理法第3條第1款規定即屬肥料，自應符合農委會依肥料管理法第4條授權訂定之「肥料種類品目及規格」規定者，始得以肥料之名稱或具有肥料效果為標示、廣告或宣傳，然原告卻以肥料之名稱或以具有肥料之效果為廣告，核已違反肥料管理法第20條規定，被告爰依同法第29條第1項第4款規定，就此部分裁處原告3萬元罰鍰，並無違誤等語，資為抗辯。被告並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有農委會農糧署中區分署103年6月4日農糧中資字第0000000000號函（參本院卷第42-43頁）、農委會農糧署南區分署103年6月20日農糧南高資字第0000000000號函（參本院卷第44-45頁）、原告103年7月6日陳述意見書函（參本院卷第46-47頁）、農委會農糧署南區分署103年8月25日農糧南高資字第0000000000號函及附件（即系爭肥料廣告影本，參本院卷第48-62頁）、原處分共3件裁罰書及送達證書（參本院卷第63-65頁、第68-70頁、第73-75頁）、系爭肥料廣告彩色網頁截圖照片（參本院卷第134-145頁、第175-186頁）、農委會104年1月19日農訴字第0000000000號訴願決定（參本院卷第78-82頁）及訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：
（一）原告在露天拍賣網站所刊登販售之系爭產品，是否確有以肥料之名稱或以具有肥料效果作為廣告內容？
（二）農委會依肥料管理法第4條規定所授權訂定之「肥料種類品目及規格」，其中第2點關於肥料之種類，列有第8類「微生物肥料類」及第9類「其他肥料類」，是否有逾越母法授權範圍及其立法精神之情形？
（三）原告主張系爭產品並非肥料，而係益生菌產品，是否可採？被告以原告所刊登之系爭肥料廣告，已有違反肥料管理法第20條規定之情事，而依同法第29條第1項第4款規定，以原處分就3項系爭產品之廣告，各裁處原告3萬元之罰鍰，是否違法？
五、本院之判斷如下：
（一）按肥料管理法第3條第1款規定：「本法用辭定義如下︰一、肥料︰指供給植物養分或促進養分利用之物品。」第4條規定：「肥料種類、品目及規格，由中央主管機關訂定公告之。」第20條規定：「未符合中央主管機關依第4條訂定公告之肥料規格之物品，不得以肥料之名稱或具有肥料效果為標示、廣告或宣傳。」第29條第1項第4款規定：
「有下列各款情形之一者，處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰︰‧‧‧‧四、違反第20條規定者。」次按「肥料種類品目及規格」第2點第1項、第2項分別規定：「（第1項）肥料種類分為氮肥類、磷肥類、鉀肥類、次微量要素肥料類、有機質肥料類、複合肥料類、植物生長輔助劑類、微生物肥料類及其他肥料類，共9類，各類肥料品目及規格規定，如附件1。（第2項）前項規格包括適用範圍、性狀、主成分、有害成分、限制事項或檢驗項目。」裁量基準第2點規定：「主管機關對於違反本法規定者為裁罰時，應審酌違規行為應受責難程度及所生影響，並依『違反肥料管理法案件處分裁量基準表』（如附表）裁處之。」而依該裁量基準之附表所示，違反第29條第1項第4款規定而將未符合中央主管機關公告肥料規格之物品，以肥料之名稱或具有肥料效果為標示、廣告或宣傳者，如係第1次查獲，將對肥料製造業者、輸入業者或販賣業者裁罰3萬元。
（二）經查，原告於露天拍賣網站刊登販售未符合農委會依肥料管理法第4條授權訂定「肥料種類品目及規格」規定之「水耕液肥A液」、「水耕液肥B液」及「水耕C液」等系爭產品，卻以肥料之名稱或以具有肥料效果為廣告，其廣告內容分別載有：「水耕液肥A液、水耕A液200ml促進根系發展與更好吸收養分、強化根部吸收與含微量元素、增加養分、吸收能力促進作物生長強化根部發展」、「水耕液肥B液、水耕B液200 ml增進葉片發育、促進蔬菜營養生長、讓葉子青脆肥厚、提供大量天然蛋白質、微量元素、礦物質、促進蔬菜加速生長、增加肥料利用率、葉片整齊寬厚、提高蔬菜甜度與脆度、增進葉片發育、促進根系發展與再生、健壯植株、促進蔬菜營養生長、提高產值與有效養分」及「澄谷株式會社液肥C、水耕C液輔助生長、加強植物吸收、獨家全方位營養素，葉子肥厚脆甜、果實累累、讓根部健康發展、提升養分吸收率、增加作物產值與產量、降低養分拮抗作用、提升作物抗病能力」等系爭肥料廣告之詞句（參本院卷第49-62頁、第134-145頁、第175-186頁），經農糧署中區分署受理民眾檢舉後，案由農糧署中區分署於103年6月4日號函請農糧署南區分署辦理後，復由農糧署南區分署於103年8月25日移請被告查處，此有農糧署中區分署103年6月4日農糧中資字第0000000000號函、原告103年7月6日陳述意見及系爭肥料廣告等件附於原處分卷可稽，如上所述，堪信為真實。故原告就上開並非屬肥料之「水耕液肥A液」、「水耕液肥B液」之產品，卻以「肥料」之名稱或以具有肥料效果為廣告（參本院卷第175-178頁；第179-182頁）；另就「水耕C液」產品，亦以「澄谷株式會社液肥C」為廣告內容（參本院卷第183頁），並於網站之廣告中載明：「液肥替代品」（參本院卷第183-184頁）；另又廣告宣傳「水耕C液輔助生長、加強植物吸收、獨家全方位營養素，葉子肥厚脆甜、果實累累、讓根部健康發展、提升養分吸收率、增加作物產值與產量、降低養分拮抗作用、提升作物抗病能力」等語（參本院卷第54頁），足徵亦係以肥料之名稱或以具有肥料效果為廣告，故被告核認原告違反肥料管理法第20條規定之事實明確，爰依同法第29條第1項第4款規定，就原告在露天拍賣網站刊登販售3項系爭產品，各裁處3萬元罰鍰，經核於法不悖。
（三）原告雖主張：此係原告一時之疏失行為，故應斟酌原告之情狀，確認相關事實是否確實符合行政罰法故意、過失之要件，如果不符合，應不予處罰，或可針對原告之情狀，而減輕或免除其處罰云云。惟按「違反行政法之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」又「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」行政罰法第7條第1項及第8條前段分別規定明確。故人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，以故意或過失為其責任條件，且不得因不知法規而免罰。經查，肥料管理法有關未符合中央主管機關依該法第4條訂定公告之肥料規格之物品，不得以肥料之名稱或具有肥料效果為標示、廣告或宣傳之規定，自肥料管理法於88年6月16日制定公布時即已存在，人民自均有遵守之義務。而原告公司為從事相關農業資材販賣業務之人，對於刊登販售系爭肥料廣告之相關規定，即屬其應注意，並能注意之事項，卻因未注意而違規刊登系爭肥料廣告，縱無故意，亦難辭過失之責，是原告自不得以並無故意違反肥料管理法之犯意為由，主張減輕或免除處罰。是原告此部分主張，不足採信。
（四）原告固又主張：系爭「水耕C液」產品部分，其並未有以「肥」字樣標示販售云云。惟查，原告在露天拍賣網站刊登販售系爭「水耕C液」產品，並於網頁廣告中標示【「澄谷」水耕C液-輔助成長100g家庭園藝專用，澄谷株式會社液肥C，穩定PH、微量元素、液肥替代品】等詞句（參本院卷第183-184頁），並載明產品效用為：「促進養分吸收、促進作物根部發展、提高作物品質與產量。」等語，及說明其使用方法為：「種子期、育苗期，請參考說明書，建議與水耕A液一同使用。」等語，此有系爭「水耕C液」產品網頁列印彩色畫面附卷可稽（參本院卷第186頁），顯見原告販售系爭「水耕C液」產品係以作為供給植物養分或促進養分利用之物品，則參諸首揭肥料管理法第3條第1款「本法用辭定義如下︰一、肥料︰指供給植物養分或促進養分利用之物品。」之規定，即屬「肥料」，自應符合農委會依肥料管理法第4條授權訂定「肥料種類品目及規格」之規定者，始得以肥料之名稱或具有肥料效果為標示、廣告或宣傳。然原告就系爭「水耕C液」產品，卻以肥料之名稱或以具有肥料之效果為廣告，核已違反肥料管理法第20條之規定，被告爰依同法第29條第1項第4款規定，就原告在露天拍賣網站刊登販售系爭「水耕C液」產品，裁處原告3萬元罰鍰，亦無違誤之處。
（五）雖原告主張：農委會依母法肥料管理法授權訂定之「肥料種類品目及規格」，觀其內容卻列有第8類「微生物肥料類」及第9類「其他肥料類」，已經明顯逾越母法授權範圍與立法精神，且原告所販售之系爭產品均屬「益生菌」，並非屬於肥料管理法及其子法所規範之「肥料」範疇，應不予適用該等法規云云。惟查：
１、按參諸憲法第23條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」之法律保留原則，係指對基本權之侵害或干涉者，應有法律依據，固不待言。次按「‧‧‧有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文。
但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時，亦為憲法之所許。‧‧‧。若法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則‧‧‧。」司法院釋字第367號解釋理由書可資參照。
另司法院釋字第394號解釋理由書亦認：「準此，凡與限制人民自由權利有關之事項，應以法律或法律授權命令加以規範，方與法律保留原則相符。故法律授權訂定命令者，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字；惟依此種概括授權所訂定之命令祇能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定制裁性之條款‧‧‧。」等語；又司法院釋字第612號解釋亦載明：「‧‧‧其以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷‧‧‧。」可知，對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，其處罰之構成要件亦可由法律授權以命令為之，只需其授權內容及範圍具體明確，亦與法律保留原則無違；又所謂授權內容及範圍是否具體明確，則應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字。
２、經查，上開肥料管理法第4條規定：「肥料種類、品目及規格，由中央主管機關訂定公告之。」故其授權中央主管機關訂定公告「肥料種類、品目及規格」之範圍及內容，不論自其法條文字或法律整體所表現之關聯意義觀之，均已甚具體明確。另農委會依據該條授權訂立之「肥料種類品目及規格」，亦係於上述法律授權範圍內就授權項目為細節性及技術性事項之規定，不僅未逾越肥料管理法授權之範圍，亦與肥料管理法是「為健全肥料管理，維護肥料品質；以維持地力、增進農業生產力及保護環境」之立法目的（參肥料管理法第1條規定）相符。又前開農委會公告之「肥料種類品目及規格」，並無關於違反該公告之違規行為應如何處罰之規定，亦即關於違反該「肥料種類品目及規格」之行為，其處罰之依據則係依母法即肥料管理法之規定。即若行為人有未符合農委會依肥料管理法第4條訂定公告之肥料規格之物品，而以肥料之名稱或具有肥料效果為標示、廣告或宣傳者，即屬違反同法第20條之規定，而須依同法第29條第1項第4款規定處3萬元以上15萬元以下罰鍰。
３、次按「肥料種類品目及規格」第2點第1項、第2項分別規定：「（第1項）肥料種類分為氮肥類、磷肥類、鉀肥類、次微量要素肥料類、有機質肥料類、複合肥料類、植物生長輔助劑類、微生物肥料類及其他肥料類，共9類，各類肥料品目及規格規定，如附件1。（第2項）前項規格包括適用範圍、性狀、主成分、有害成分、限制事項或檢驗項目。」而觀農委會訂定之「肥料種類品目及規格」，除第1點規定授權依據外，其餘規範之內容均係就有關肥料之種類品目與規格、肥料之主成分含量、有害成分限量及限制等事項與其表示法、肥料之規格與其應標示之事項，及辦理肥料登記與市售品查驗時，其主成分含量容許差等事項而規定。且其公告內容第2點第1項之「微生物肥料類」及「其他肥料類」，亦屬肥料之種類，並無疑義。從而，農委會訂定公告之「肥料種類品目及規格」，符合肥料管理法之立法意旨，且未逾越該法規定之限度，其內容係就執行該法有關之細節性、技術性之事項定之，並未對人民之自由權利增加法律所無之限制，並無違背授權明確性原則及法律保留原則。是原告主張：農委會訂定之「肥料種類品目及規格」，觀其內容列有第8類「微生物肥料類」及第9類「其他肥料類」，已經明顯逾越母法授權範圍與立法精神云云，核屬其個人見解，洵難採信。
（六）末查，原告又主張：系爭「水耕C液」販售產品屬益生菌，非屬肥料管理法所規範之「肥料」範疇，應不予適用該法云云。惟查，原告在露天拍賣網站刊登販售系爭「水耕C液」產品，並於網頁中標示【「澄谷」水耕C液-輔助成長100g家庭園藝專用，澄谷株式會社液肥C，穩定PH、微量元素、液肥替代品】等詞句，其廣告內容又說明產品效用為：「促進養分吸收、促進作物根部發展、提高作物品質與產量」等語；另使用方法亦載明：「種子期、育苗期，請參考說明書，建議與水耕A液一同使用」等語，此有系爭「水耕C液」產品網頁列印畫面附卷可稽（參本院卷第186頁），均已如上所述。顯見原告販售系爭「水耕C液」產品，係以作為供給植物養分或促進養分利用之物品，則揆諸肥料管理法第3條第1款之規定，即屬「肥料」之範疇，自應符合農委會依肥料管理法第4條授權訂定之「肥料種類品目及規格」之規定者，始得以肥料之名稱或具有肥料效果為標示、廣告或宣傳。然原告販售之系爭「水耕C液」產品並非屬「肥料」，然原告卻以肥料之名稱或以具有肥料之效果為廣告，核已違反肥料管理法第20條規定，被告爰依同法第29條第1項第4款規定，就此部分裁處原告3萬元罰鍰，亦無違誤之處。
六、綜上所述，原告之主張既均不可採，則原告確有違反肥料管理法第20條規定之事實明確，被告爰依同法第29條第1項第4款及裁量基準第2點之規定，以原處分分別針對原告就3項系爭產品非屬肥料，卻以肥料之名義廣告及販售，而各裁處3萬元之罰鍰，合計共9萬元罰鍰，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 13 日
行政訴訟庭 法 官 楊富強
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 105 年 4 月 13 日
書記官 邱秋珍