臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第64號
105年4月21日辯論終結原 告 家福股份有限公司代 表 人 貝賀名訴訟代理人 林石猛律師複代理人 張宗琦律師被 告 高雄市政府勞工局代 表 人 李煥薰訴訟代理人 楊佩樺上列當事人間勞動基準法事件，原告不服高雄市政府中華民國10
4 年4 月17日高市府法訴字第00000000000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人起訴時原為鍾孔炤，嗣於民國104 年12月31日離職由李煥薰暫代，有104 年12月31日高市府人力字00000000000 號函可稽，被告於105 年1 月18日具狀聲明承受訴訟，依法核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告分別於103 年9 月9 日及15日對原告位於本市○○區○○○路○○○ 號鼎山分公司實施勞動檢查結果，發現原告所僱時薪制勞工馮柏睿（下稱馮員）薪資為每小時新臺幣（下同）115 元，馮員於同年7 月26至8 月25日期間，有逾每日工作時間8 小時之延長工作時間共計3.5 小時，惟原告有未依勞動基準第24條規定之標準，加給延長工作時間之工資之情事，爰於同年10月30日予以舉發，並給予陳述意見之機會。嗣經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，核認原告違反勞動基準法第24條規定之事實明確，爰依同法第79條第1 項第1 款規定，於103 年12月10日以高市勞條字第00000000000 號裁處書（下稱原處分）裁處原告2 萬元罰鍰。
原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠按行政罰法第4 條規定：「違反行政法上義務之處罰，以行
為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」及司法院釋字第402 號解釋理由書謂：「對於人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨。故法律授權訂定命令，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括之授權者，固應就該項法律整體所表現之關連意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，惟依此種概括授權所訂定之命令，祇能就母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定裁罰性之行政處分條款，迭經本院解釋有案。」（司法院釋字第313 號、第394 號解釋，亦同此旨），準此，有關罰鍰之裁處，其處罰之要件及額度自須有憲法第170 條形式意義之法律作為依據，若立法者授權由行政機關以命令進行規範，其授權之目的、內容、範圍亦須具體明確，方符釋字第443 號解釋層級化法律保留原則之要求，此即行政罰之處罰法定原則。次按「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣二萬元以上三十萬元以下罰鍰：一、違反第七條、第九條第一項、第十六條、第十九條、第二十一條第一項、第二十二條至第二十五條、第二十八條第二項、第三十條、第三十二條、第三十四條至第四十一條、第四十六條、第四十九條第一項、第五十六條第一項、第五十九條、第六十五條第一項、第六十六條至第六十八條、第七十條或第七十四條第二項規定。…」、「雇主延長勞工工作時間者，其延長工作時間之工資依左列標準加給之：一、延長工作時間在二小時以內者，按平日每小時工資額加給三分之一以上。二、再延長工作時間在二小時以內者，按平日每小時工資額加給三分之二以上。三、依第三十二條第三項規定，延長工作時間者，按平日每小時工資額加倍發給之。」勞動基準法第79條第1 項第1 款與第24條定有明文。準此，依勞動基準法第79條第1 項第1 款所裁處之罰鍰，係以「雇主違反勞動基準法第24條所定義務之行為」作為處罰要件。
㈡然勞動部103 年11月5 日勞動條3 字第0000000000號函釋竟
謂：「要旨：勞動基準法第24、30、30-1條規定參照，部分工時勞工，每日工作時間超過8 小時或每2 週工作總時數超過84小時部分，認屬延長工作時間，雇主應依上述規定加給延長工作時間工資；主旨：所詢部分工時勞工延時工資計算疑義乙案，復請查照；說明：一、復貴府103 年10月15日府勞社資字第0000000000號函。二、查依勞動基準法第30條規定，勞工正常工時每日不得超過8 小時，每二週工作總時數不得超過84小時。又經中央主管機關指定為勞動基準法第30條第2 項、第3 項及第30條之1 的行業，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得依前開規定實施2 週、8 週或4 週彈性工時。三、次查勞動基準法第30條第2 項、第3 項及第30條之1 規定制定時，係以每日正常工作時間8 小時，兩週工作總時數84小時之全時工作勞工為規範對象，旨在使工時集中運用，減少勞工出勤次數，並減少企業排班問題；至部分工時勞工之工作時間，相較於全時工作勞工已有相當程度縮減，依勞動基準法第30條第1 項規定，已足使雇主彈性安排勞工之出勤模式，爰部分工時勞工無得適用前開彈性工時規定。四、綜上，部分工時勞工，其每日工作時間超過8 小時或每2 週工作總時數超過84小時之部分，認屬延長工作時間，雇主應依勞動基準法第24條規定加給延長工作時間工資；其未依規定辦理者，應認涉違反該條規定。」經查，勞動基準法上所稱之勞工，依該法第2 條規定係指受雇主僱用從事工作或獲致工資者，並無部分工時勞工或全部工時勞工之區分，是以無論勞工之種類為何，有關勞動基準法上之規定均應一體適用。然綜觀上開函釋意旨，並無母法或其他法律之授權，卻逕將部分工時勞工排除於勞動基準法第30條之1 第1 項「4 週變形工時制度」之適用範圍外，除致使已適用4 周變形工時制度之雇主，須負擔勞動基準法上所未明文之延長工作時間工資加給義務以外，且業已增加同法第79條第1 項第1 款所未明文之處罰要件，故上開函釋實不符於行政罰法第4 條之處罰法定主義。
㈢再按「勞工每日正常工作時間不得超過八小時，每二週工作
總時數不得超過八十四小時。」、「中央主管機關指定之行業，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，其工作時間得依下列原則變更：一、四週內正常工作時數分配於其他工作日之時數，每日不得超過二小時，不受前條第二項至第四項規定之限制。二、當日正常工時達十小時者，其延長之工作時間不得超過二小時。三、二週內至少有二日之休息，作為例假，不受第三十六條之限制。四、女性勞工，除妊娠或哺乳期間者外，於夜間工作，不受第四十九條第一項之限制。但雇主應提供必要之安全衛生設施。」勞動基準法第30條第1 項與第30條之1 第1 項定有明文。準此，基於體系解釋，勞動基準法第30條第1 項係同法第30條第1 項之特別規定，自應優先適用。亦即適用於勞動基準法第30條之1 第1 項之行業，其雇主得不受同法第30條第1 項每日正常工間8 小時以及每週工作總時數48小時之限制，得改變勞工每日之正常工時，而將4 週內合計168 小時之正常工時重新分配於其他工作日集中運用，在每日正常工時8 小時之上限外，每日最多可再增加2 小時之正常工時，就該增加之變更工作時間（下稱變更工時）部分，依勞動基準法施行細則第20條之1 之規定，仍屬正常工時，而非延長工時，故雇主對超過變更後工作時間之部分，始有依勞動基準法第24條給付延長工時工資之義務，此即為「4 周變形工時制度」。原告為綜合商品零售業，經行政院勞工委員（現改制為勞動部）會86年12月6 日台勞動二字第049122號，指定為適用勞動基準法第30條之1 第1 項「4 周變形工時制度」之行業，且依照91年12月25日修正前勞動基準法第30條之1 規定，指定之行業經工會或勞工半數以上同意，即可適用4 周變形工時制度，而原告係適用修正前之勞動基準法第30條之1第1 項，取得全體員工同意合法實施之4 周變形工時，沿用至今並未變更。另觀諸勞動部92年7 月16日勞動二字第0000000000號函亦明示，勞動基準法91年12月25日修正條文施行後，原已依修正前同法第30條第2 項、第30條之1 第1 項、第32條辦理者，仍屬適法。何況，原告於87年2 月28日訂定工作規則時，已將上述4 周變形工時納入為內容，業經公開揭示而成為僱傭契約之一部，嗣於92年2 月25日更將4 週變形工時制度納入工作規則第4 章第4.1 條彈性工時之規定辦理，故勞資雙方均應受拘束。此亦可參諸臺灣高等法院高雄分院98年度勞上字第4 號判決及臺灣高等法院102 年度勞上字第3 號判決，均肯認原告所實施之4 週變形工時為合法。
㈣原告為適用4 周變形工時制度之行業，並經勞資會議同意，
將4 週變形工時納入工作規則，得合法將其勞工每日8 小時之正常工時調撥至特定日集中使用。何況，原告已將4 週變形工時制度訂入僱傭契約，對變更後之工作時間及排班計畫業已依勞動基準法施行細則第20條公告周知，故而原告對其所僱用之時薪制勞工馮員之正常工時，係依勞動基準法第30條之1 第1 項合法調撥，則馮員於103 年7 月26日至8 月25日期間，每日工作時間逾8 小時共計3.5 小時之工作時數部分，應未超過變更後之每日正常工時範圍，依勞動基準法施行細則第20條之1 之規定，尚未構成馮員之延長工時，故原告對馮員上述3.5 小時工時之部分，並無按勞動基準法第24條給付延長工時工資之義務。又勞動基準法上所稱之勞工，依該法第2 條第1 款係指受雇主僱用從事工作獲致工資者，並無全部工時勞工或部分工時勞工之區分。是以，有關4 周變形工時制度，勞動基準法第30條之1 第1 項本文雖對適用之行業別有所管制，但對適用之勞工種類未有限制之明文。惟被告竟適用勞動部103 年11月5 日勞動條3 字第0000000000號函，將部分工時勞工排除於勞動基準法第30條之1 第1項「4 周變形工時制度」之適用範圍外，而認定原告所僱用之時薪制勞工馮員，於103 年7 月26日至8 月25日期間，每日工作時間逾8 小時共計3.5 小時之部分，係屬馮員之延長工時，故原告應有依勞動基準法第24條給付延長工時工資之義務云云，顯已增加原告於勞動基準法上所無之延長工時工資加給義務。
㈤另按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予
處罰。」、「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」行政罰法第7 條第1 項定有明文以及司法院釋字第275 號解釋有案。縱認勞動部103 年11月5 日勞動條3 字第0000000000號函釋合法合憲，而原告未依該函釋意旨，對其時薪制勞工馮員每日工作時間超過8 小時之部分給付延長工時工資，已構成勞動基準法第24條之違反。然原告違反上開義務之行為期間為103 年7 月26日至同年8 月25日，而上開函釋遲至10
3 年11月5 日始公布。是以，上開函釋公布前，原告對其時薪制勞工馮員每日工作時間超過8 小時之部分，所負之延長工時工資加給義務，主觀上並不知悉，且對於該等義務之存在亦無從預見。職此，原告對於其違反勞動基準法第24條及勞動部103 年11月5 日勞動條3 字第0000000000號函釋義務之行為，主觀上要難謂有何故意、過失。再者，本件原處分所依之勞動基準法第79條第1 項第1 款之處罰，並非以推定過失為要件。蓋釋字第275 號解釋所謂「但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失」，乃明示行政罰上之推定過失限於行為犯始有適用。然基於勞動基準法第1 條之意旨而為目的解釋，同法第24條對雇主所課之義務，係為保護勞工之權益，故同法第79條第1 項第1 款所定之罰鍰，自須以雇主違反義務之行為確有造成勞工權益受損之結果，方得裁處之。是以本件依據勞動基準法第79條第1 項第1 款所裁處之原處分，性質上核屬結果犯，並無釋字第275 號推定過失制度之適用。
㈥被告主張行政主管機關就行政法規所為的釋示，係闡明法規
原意，應自法規生效日起有其適用云云。惟按解釋性行政規則若屬於對於裁量性或政策方針之指示者，及屬於對於規範之解釋性者，此類行政規則之違反，可能影響對外行為之效力，其據以作成之行政處分便有違法或不當之原因，學者以間接效力或附屬效力稱之。又解釋性行政規則之生效日期，依釋字第287 號解釋理由書：「行政機關基於法定職權，就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，性質上並非獨立之行政命令，固應自法規生效之日起有其適用。」惟行政函釋見解變更亦應有信賴保護原則之適用，若行政函釋對當事人不利，基於信賴保護原則，不應溯及生效，僅適用於解釋函發布後的案件。查勞動部103 年11月5 日公布之勞動條3字第0000000000號函釋，在此之前，行政機關並未對任何雇主與部分工時勞工約定適用4 週變形工時，而未依勞基法第24條就每日工作超過8 小時之部分給付延時工資之行為為罰鍰，且依勞基法變形工時規定之目的觀之，亦無從得知變形工時勞工不適用該法，已足夠成人民之信賴基礎，並據以安排其行為生活。此時勞動部逕以系爭函釋限縮勞基法第30條之1 之適用範圍，對人民不利，應自103 年11月5 日後發生的案件始有適用。被告以系爭函釋為基礎，對原告於函釋公布前行為課以罰鍰，有違信賴保護原則。
㈦綜上所陳，本件原處分實有悖於行政罰法第4 條與第7 條第
1 項之違法，應予撤銷。且系爭勞動部103 年11月5 日勞動條3 字第0000000000號函釋未經法律具體明確授權，限縮勞動基準法第30條之1 第1 項「4 週變形工時制度」適用範圍，而創設雇主於同法第24條本無之義務，致增加同法第79條第1 項第1 款所未明文之處罰要件，已嚴重違反司法院釋字第313 、394 、402 號解釋所揭示之處罰法定主義。爰提起本件行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：按勞動部( 改制前為行政院勞工委員會) 81年4月6 日台81勞動2 字第09906 號書函：「…二、勞工於工作場所超過正常工作時間自動提供勞務，雇主如未為反對之意思表示或防止之措施者，其提供勞務時間仍應屬工作時間，並依勞動基準法計給工資。」行政程序法第159 條規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」按行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。此觀諸司法院大法官會議釋字第287 號解釋自明。又法律所定者，多係抽象之概念，主管機關基於職權，因執行特定法律，就此抽象概念規定，得為必要之釋示，以供主管機關或下級主管機關作為適用法律、認定事實及行使裁量權之基礎，行政機關並無拒絕適用之餘地。再者主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經司法院大法官會議釋字第407 號解釋在案。本案觀諸勞基法第24條及施行細則第20條之1 規定，延長工作時間予以明確規範，另勞動部103 年8 月26日勞動條3 字第0000000000號函及103 年11月5 日勞動條3 字第0000000000號函釋示，係中央主管機關基於勞基法之立法意旨為執行勞基法第24條規定所為技術性及細節性之必要釋示，並未牴觸母法或對人民自由權利增加法律所無之限制，故原告所稱原處分逾越法律規定1 節，核不足採。則原告未予注意時薪制人員逾每日正常工作時間部分，仍僅按每小時115 元計給之情形，縱無故意違反勞基法第24條規定構成要件，亦難謂無過失。準此，原告違反勞基法第24條規定之事實洵堪認定。另原告主張違反義務之行為期間係在前揭勞動部103 年11月5 日勞動條3 字第0000000000號函釋公布之前，對於所負之延長工時工資加給義務，主觀上並不知悉，且對於該等義務之存在亦無從預見。惟按行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規原意，應自法規生效之日起有其適用，有司法院大法官會議釋字第40
7 號解釋意旨，可資參照。查勞動部前揭函釋係勞動部基於中央主管機關之權責，為闡明勞基法第24條、第30條之1 及其相關規定之立法原意及具體內涵所為之釋示，應自各該法律規定生效之日起有其適用，尚非自該函釋作成後始生效力。原告前開主張，自不足採。是原告未善盡勞基法課予雇主之責任，違反勞基法第24條規定之情事堪為認定等語資為抗辯，並答辯聲明：原告之訴駁回。
五、本件如事實概要欄所載之事實，除下列爭執要點外，餘有訴願決定書、原處分、檢查會談紀錄表、薪資給付清冊、工時清單、員工加班/ 補假申請單、家福鼎山分公司2014年第二季勞資會議記錄、家福股份有限公司工作規則、103 年6 月27日勞資會議員工代表提問與解答、高雄市勞工局申訴案檢查結果記錄表、家福鼎山分公司2012年第一季員工圓桌會議記錄、僱佣合約書、馮員排班表、行政院勞工委員會92年3月4 日台勞動一字第0000000000號函僱用部分時間勞工參考手冊、勞動部103 年8 月26日勞動條3 字第0000000000號函、勞動部103 年11月5 日勞動條3 字第0000000000號函釋、行政院勞工委員會86年12月6 日（86）台勞動二字第049122號函等在卷可稽。本件爭執要旨在於：㈠勞動部103 年11月
5 日勞動條3 字第0000000000號函釋是否逾越母法之授權範違而違反法律保留原則？原告是否違反勞動基準法第24條之要件及對於要件之違反是否具有故意或過失？
六、本院判斷：㈠勞動部103 年11月5 日勞動條3 字第0000000000號函釋是否
逾越母法之授權範違而違反法律保留原則？
1.按勞動基準法之制定，旨在保障勞工勞動條件之最低標準，此觀該法第1 條自明，為落實此項社會政策，雇主應有遵守勞動基準法之義務。又行為時勞動基準法第30條第1 項至第
4 項規定：「（第1 項）勞工每日正常工作時間不得超過8小時，每2 週工作總時數不得超過84小時。（第2 項）前項正常工作時間，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將其2 週內2 日之正常工作時數，分配於其他工作日。其分配於其他工作日之時數，每日不得超過
2 小時。但每週工作總時數不得超過48小時。（第3 項）第
1 項正常工作時間，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，得將8 週內之正常工作時數加以分配。但每日正常工作時間不得超過8 小時，每週工作總時數不得超過48小時。（第4 項）第2 項及第3 項僅適用於經中央主管機關指定之行業。」第30條之1 第1 項第1 款規定：「中央主管機關指定之行業，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，其工作時間得依下列原則變更：一、4 週內正常工作時數分配於其他工作日之時數，每日不得超過2 小時，不受前條第2 項至第4 項規定之限制。……」第24條規定：「雇主延長勞工工作時間者，其延長工作時間之工資依左列標準加給之：一、延長工作時間在2 小時以內者，按平日每小時工資額加給3 分之1 以上。二、再延長工作時間在2 小時以內者，按平日每小時工資額加給3 分之2 以上。……」第32條第1 項規定：「雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意者，得將工作時間延長之。」準此，經中央主管機關指定之行業，雇主如無勞動基準法第30條第2 項至第3 項或第30條之1 第1 項所定情形，其所僱用勞工之工作時間即應遵守第30條第1 項規定，若須於正常工作時間以外延長勞工工作時間，有工會者，須經工會同意，無工會者則須經勞資會議同意，而且就延長之工作時間，應依第24條所定標準加給薪資。蓋勞工於有延長正當工作時間而提供勞務時，其延長工時工資係依法應獲得之報酬，維生之憑藉，此有最高行政法院105 年度判字第31號判決意旨可資參照。前揭判決意旨所稱「經中央主管機關指定之行業，雇主如無勞動基準法第30條第2 項至第3 項或第30條之1第1 項所定情形，其所僱用勞工之工作時間即應遵守第30條第1 項規定」，係指雇主雖屬得實施變形工時之行業，但未依上開法條實施該變形工時，亦即未將2 周、4 周或8 周變內之正常工作時數分配於其他工作日之情形而言。故倘雇主雖有實施變形工時之資格，然因企業經營情形而無實施變形工時之必要時，自應依法定正常工時計算正常工時及延長工時。
2.前述變形工時之規定，在法文上雖未明文使用排除部分工時勞工之適用之用語，但因法條對於實施勞動基準法第30條第
2 、3 、4 項之構成要件已載明：「（第2 項）前項正常工作時間，. . . ，得將其2 週內2 日之正常工作時數，分配於其他工作日。其分配於其他工作日之時數，每日不得超過
2 小時。但每週工作總時數不得超過48小時。（第3 項）第
1 項正常工作時間，. . . ，得將8 週內之正常工作時數加以分配。但每日正常工作時間不得超過8 小時，每週工作總時數不得超過48小時。（第4 項）第2 項及第3 項僅適用於經中央主管機關指定之行業。」等用語，顯見該法條所稱之正常工作時間係指調移第30條第1 項所規定之勞工每日正常工作時間8 小時；而同法第30條之1 第1 項第1 款之構成要件載明：「中央主管機關指定之行業，雇主經工會同意，如事業單位無工會者，經勞資會議同意後，其工作時間得依下列原則變更：一、4 週內正常工作時數分配於其他工作日之時數，每日不得超過2 小時，不受前條第2 項至第4 項規定之限制。…」等用語，雖未如前述2 週、8 週變形工時規定，係明文規定調移第30條第1 項所定之每日正常工時（8 小時），然30條之1 第1 項第1 款規定仍使用「正常工作時間」之用語，與前條「正常工作時間」之用語相同，基於法條用語一致性係常見之立法技術，以及30條之1 第1 項規定：
「. . . 分配於其他工作日之時數，每日不得超過2 小時，不受前條第2 項至第4 項規定之限制。…」仍係與30條之工作時間作比較，是以依法條之文義解釋結果，部分工時勞工因其正常工作時間未達每日8 小時（即全工時），二週未達行為時法律所規定之84小時，依前述法條之規定，即無適用四週變形工時之可能，此為解釋適用勞動基準法第30條、第31條之1 第1 項第1 款規定之必然結果，並無原告所稱如欲排除部分工時勞工適用四週變形工時制度，須以立法明文排除，否則即屬違反法律保留原則之情形。
3.勞動部103 年11月5 日勞動條3 字第0000000000號函釋內容「. . 三、次查勞動基準法第30條第2 項、第3 項及第30條之1 規定制定時，係以每日正常工作時間8 小時，兩週工作總時數84小時之全時工作勞工為規範對象，旨在使工時集中運用，減少勞工出勤次數，並減少企業排班問題；至部分工時勞工之工作時間，相較於全時工作勞工已有相當程度縮減，依勞動基準法第30條第1 項規定，已足使雇主彈性安排勞工之出勤模式，爰部分工時勞工無得適用前開彈性工時規定」指出部分工時勞工不適用四週變形工時之制度，無非係就適用勞動基準法第30條之1 第1 項第1 款規定之構成要件結果，將導致部分工時勞工如未增加每日工作時數至正常工時（8 小時）即無適用上開規定之可能所為之陳述，就適用結果而言，並無錯誤，符合該法條之規定，尚無原告所稱違反法律保留原則之瑕疵，故原告主張上開函釋違反法律保留原則云云，於法無據，不足採信。
4.又行政程序法第159 條規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」，是以勞動部前揭函釋係主管機關就行政法規所為之釋示，以闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用，此亦有司法院大法官會議釋字第287 號解釋可稽。況法律所定者，多係抽象之概念，主管機關基於職權，因執行特定法律，就此抽象概念規定，得為必要之釋示，以供主管機關或下級主管機關作為適用法律、認定事實及行使裁量權之基礎，行政機關並無拒絕適用之餘地。再者主管機關基於職權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經司法院大法官會議釋字第407 號解釋在案，是以上開勞動部103 年11月5 日勞動條3 字第0000000000號函釋示，係中央主管機關基於勞基法之立法意旨為執行勞基法第24條規定所為技術性及細節性之必要釋示，並未牴觸母法或對人民自由權利增加法律所無之限制，且於法規生效時即可適用，原告主觀上應可預見勞動基準法第30條之1 第1 項第1 款之規定，於部分工時勞工無適用餘地之結果，況依行政罰法第8 條規定，不得因不知法規而免除行政處罰責任，從而原告主張上開函釋違反法律保留原則及處罰法定原則，以及原告拒付加班費時，勞動部尚未作出上開函釋，原處分不應援引行為時未存在之函釋云云，即無理由，不足採信。
5.經查，原告主張其為綜合商品零售業，經行政院勞工委員（現改制為勞動部）會86年12月6 日台勞動二字第049122號，指定為適用勞動基準法第30條之1 第1 項「4 周變形工時制度」之行業，且經勞資會議同意，得實施四週變形工時，且已於92年2 月25日更將4 週變形工時制度納入工作規則第4章第4.1 條彈性工時之規定辦理等情，業據提出家福鼎山分公司2014年第二季勞資會議記錄、家福股份有限公司工作規則等為證，經核無誤，且為被告所不爭執，足認原告主張其係得實施適用四週變形工時之企業一節，堪予採信。
6.惟查，本案原告雇用之馮員之上班時間為一週四天，每天7小時一節，業據伊到庭證述在卷，且為二造所不爭執，顯見馮員係部分工時勞工，其每天、每週工作時數即未達勞動基準法第30條第1 項所定之每天8 小時，二週84小時，固無足夠之工作時數供原告依31條第1 項第1 款之規定予以調移，是以原告僱用馮員所安排之工作時間，並非上開法條所定之四週變形工時，亦即無勞動基準法30條之1 第1 項所定情形，依前揭法律說明及參酌最高行政法院105 年度判字第31號判決意旨，原告僱用馮員之工作時間即應遵守第30條第1 項規定，若須於正常工作時間（每日8 小時）以外延長勞工工作時間，有工會者，須經工會同意，無工會者則須經勞資會議同意，而且就延長之工作時間，應依第24條所定標準加給薪資。
㈡原告是否違反勞動基準法第24條之規定及對於要件之違反是
否具有故意或過失？
1.按「雇主延長勞工工作時間者，其延長工作時間之工資依左列標準加給之：一、延長工作時間在2 小時以內者，按平日每小時工資額加給三分之一以上。二、再延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給三分之二以上。三、依第32條第3 項規定，延長工作時間者，按平日每小時工資額加倍發給之。」、「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2 萬元以上30萬元以下罰鍰以上2 萬元以下罰鍰：一、違反…第22條至第25條、…規定者。…（第3 項）有前2 項規定行為之一者，得公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。」勞動基準法第24條、第79條第1 項分別定有明文。次按「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」為行政程序法第43條所明定。再按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」復有最高行政法院39年判字第2 號判例可資參照。被告既認原告違反勞動基準法第24條之規定，以原處分對原告裁處罰鍰，自應對原告員工馮員有延長工時原告卻未給付加班費之事實負舉證責任，合先敘明。
2.經查，被告認原告違反勞基法第24條之規定，依同法第79條第1 項第1 款規定，以原處分裁罰原告，無非係以馮柏睿於
103 年7 月26日至同年8 月25日間之刷卡紀錄、工時清單顯示有3.5 小時延長工時之時間，但原告卻未給付延長工時為據。惟查：①依勞基法第2 條第3 款之規定，所謂工資，係指勞工因工作而獲得之報酬。故延長工時之工資（即俗稱加班費），係指勞工因延長工時工作而獲得之報酬。而工資與工時均為勞資雙方簽訂勞動契約之重要事項，其內容如何約定，雙方除應遵守法令之強制規定外( 如法定最低基本工資及加班費計算標準) ，均待雙方協商並予確定。由於工資與工時為雇主計算經營成本之重要事項，故員工是否有延長工時之必要，牽涉雇主之工資成本，基於契約自由原則，員工應否加班，應由雇主審酌自身之營運狀況，於徵求員工之同意後協議定之。倘雇主認為營運狀況無要求員工加班之必要，自無強令其給付自願加班員工之加班費，反之，倘雇主認有加班之必要，但員工因個人狀況，不同意加班，雇主亦不得強令員工加班，此為解釋契約自由原則當然之理。②證人馮柏睿即馮員到庭證稱：伊係大學生，屬打工性質，工作內容收貨、補貨及上架，依個人志願固定排早班，工作時間7小時，一週上班4 天，主管不會干涉排工作、排假，假都是隨便排的，如果有衝突的話，要與別人協調。上、下班時刷卡，但中間有2 小時之休息時間，如果晚到就晚下班，中午休息時間2 小時要扣掉，上班、下班都自己刷卡，不用告訴主管，偶而超過8 小時，並未告訴主管，係自己要晚走。於
102 年到104 年6 月在原告鼎山店工作，104 年6 月改到自由店工作迄今。在鼎山店也是約定7 小時。如果時間到，工作做不完也可以不要做就先走等語（見本院105 年4 月21日言詞辯論筆錄）；於被告訴訟代理人詢問是否偶爾需要工作
8 小時時，證人證稱：「基本上不會。我們店長有規定我們不能超過8 小時。」（見本院卷第102 頁），對於本院詢問是否加班需要寫申請單? 證稱：「不用，因為我們不加班」（見本院卷103 頁）等語，顯見上開證人馮員於前述3.5 小時之延長工時係自行晚下班，事先或事後並未向原告陳報有加班情形，原告亦不知有超過8 小時之晚下班情況。本院審酌原告上開證言內容及考量原告係經營綜合商品零售業，案場廣大、分店家數眾多，員工亦達萬人，每家分店所僱用之員工人數眾多，且採排班制，非責任制，故馮員之工作內容（收貨、補貨及上架）具有替代可能性，馮柏睿下班時未完成工作有下一班工作人員或其他員工可完成，原告並無再同意或安排馮員加班完成工作之必要等情，認為馮員延遲下班係自行決定，而非基於與原告之延長工時合意。③被告另引用行政院勞工委員會81年4 月6 日台81勞動二字第09906 號書函：「勞工於工作場所超過正常工作時間自動提供勞務者，雇主如未為反對之意思表示或防止之措施者，提供勞務時間仍應屬工作時間，並依勞動基準法計給工資. . . 。」，主張原告應給付馮員加班費，惟查，該函示之適用，以勞工確有提供勞務，且僱主亦知其情事而不為反對之表示為前提，而本件原告員工即證人馮員到庭時，表示並無索取加班費之意願，是自己晚下班，未告訴店長，平常上下班以刷卡為主，工作時間到縱使工作未完成也可離開，下一班的工作人員會接手等語，且依據原告鼎山分公司於2014年6 月27日之勞資會議紀錄載明：如有加班必要時，員工需於事前按加班申請流程並得書面核准（見原處分卷第76頁），顯見馮員縱使有超時工作情形，但事前或事後均未向原告鼎山店長申請核可加班或補追認加班，被告亦無舉證其他具體事證足以證明原告知悉其加班而不為反對之表示，是以原告與馮員就馮員延長3.5 小時服勞務之行為，並未達成加班之合意。況自馮員縱未完成工作，尚有下一班工作人員可接手，或其他員工接手已如前述，則原告顯無增加支出加班費之同時，又僱用其他員工使用正常工作工作之必要，況原告之鼎山店店長既已明白表示兼職不得工作超過8 小時，顯見此為該公司一貫之制度，縱使馮柏睿要求加班（馮柏睿否認要求加班），或自願加班後再向原告提出加班申請之追認（馮柏睿否認有追認行為），原告基於人事成本考量，亦有正當理由得予拒絕。故尚難據此推斷原告知悉馮柏睿有加班行為而不為反對之表示，故被告援引上開函釋，主張原告以默示之方式同意加班3.5 小時云云不足採信。④又查，刷卡紀錄僅係表彰勞工在職場之時間，但刷卡紀錄並無法忠實反映勞工在職場所為何事，以及是否有加班及雇主同意或默認勞工加班之事實。本院審酌原告公司上下班刷卡係由勞工自理，勞工可能因故意或疏失未能確實遵守上下班時間刷卡，造成工時逾時之紀錄，倘因此即認雇主應依不實之刷卡記錄給付加班費且科處罰鍰，顯違事理之平，故被告倘認為原告有未給付馮員加班費之違法行為，應就該事實負舉證責任。又行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意；行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人，行政程序法第36條、第43條定有明文。又勞動檢查員執行職務時，得就勞動檢查範圍，通知事業單位之有關人員提出必要報告、紀錄、工資清冊及有關文件等權限，則被告所屬勞檢處之勞動檢查員非不得要求訪談馮員，然被告未予訪談即予裁處，顯就有利於原告之重要證據未予調查及審酌。綜上所述，本件被告裁處原告之過程，僅憑刷卡紀錄及工時清單即予裁罰，對於原告是否與馮員就加班一事事先達成合意或事後默認追認一節，未予調查，顯係就有利原告之事項未予調查，尚難認為已提出相當證據證明力之證據。從而原告辯稱該公司因適用四週變形工時，原告馮員之3.5 小時之延長工時依勞動基準法第30條之1 第1 項第1 款規定及同法施行細則第20條之
1 之規定，仍屬正常工時，原告毋庸加給加班費云云，固無理由，已如前述，惟其否認原告有同意馮員加班一事，則堪信屬實。
3.綜上所述，被告提出之證據尚難證明原告有同意或默認勞工馮員於103 年7 月26至8 月25日期間，延長3.5 小時工時之情事，從而原告並無違法不給付加班費之行為，被告猶予以原告違反勞基法第24條為由，依同法第79條第1 項第1 款裁處罰鍰2 萬元，於法無據，訴願機關未予糾正，亦有不當。
原告訴請撤銷原處分及訴願決定，於法有據，為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法之提出，於判決結果不生影響，爰不予一一論駁，併此敘明。
七、據上論結，原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 6 日
行政訴訟庭 法 官 吳文婷上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 105 年 5 月 18 日
書記官 鄒秀珍