臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 105年度簡更(二)字第11號
106年3月28日辯論終結原 告 台灣中油股份有限公司煉製事業部大林煉油廠代 表 人 許晉榮訴訟代理人 張坤明律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 蔡孟裕訴訟代理人 李惠森
李俊儒上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國103 年3 月11日高市府法訴字第10330171800 號訴願決定，提起行政訴訟，經本院103年度簡字第70號判決後，原告不服，提起上訴，經高雄高等行政法院104年度簡上字第48號判決，將原判決撤銷，發回本院更為審理，經本院104年度簡更（一）字第8號判決後，原告不服，提起上訴，經高雄高等行政法院105年度簡上字第22號判決，將原判決撤銷，發回本院更為審理，本院更為判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用（含更審前訴訟費用）由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告法定代理人於民國105年2月5日由吳義芳變更為沈天河，再於105年6月1日變更為徐漢，復於106年1月1日變更為許晉榮，有台灣中油股份有限公司105年2月5日油人發字第10510080200號函、105年5月25日油人發字第10510290591號函、105年12月27日油人發字第10510724550號函各一份在卷可稽，並據原告於106年2月20日具狀聲明承受訴訟，依法核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告於高雄市○○區○○○路○○號（下稱系爭廠區）從事油器純化程序（製程編號：M19 ，下稱系爭製程），被告於102 年11月11日接獲民眾陳情通報，原告系爭廠區有排放粒狀污染物（黑煙）情形，遂於同日14時50分派員前往稽查，於原告系爭廠區外發現所屬廢氣燃燒塔（設備編號：A023，下稱系爭廢氣燃燒塔）發生燃燒塔使用事件，而產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中，造成空氣污染之情事。嗣進入廠區內查察，獲悉係原告重油媒裂工場（RFCC）進行起爐作業，水封油氣逸散，將系爭製程內油管沈積之油氣排放至系爭廢氣燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全而產生黑煙，散布於空氣中，被告遂於同年11月27日依法舉發，並給予原告陳述意見之機會。原告雖於同年12月3 日提出意見陳述，惟經被告審酌事實證據及陳述意見後，核認原告係1年內第2 次違反空氣污染防制法第31條第1 項第1 款規定之事實明確，依同法第60條第1 項、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3 條及環境教育法第23條第2 款之規定，以102 年12月7 日高市環局空處字第00-000-000000 號裁處書，裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰及環境講習2 小時之處分（下稱原處分）。原告不服，提起訴願亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠按所謂廢氣燃燒塔使用事件，係指公私場所具石油煉製製程
或輕油裂解製程者，所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣總流量大於3萬立方公尺；其餘公私場所之所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣總流量大於1萬5千立方公尺之情形。揮發性有機物空氣污染管制及排放標準（下稱排放標準）第2 條第59款定有明文。原告於102 年11月11日14時50分使用系爭廢氣燃燒塔，係屬系爭製程開車之行為，且燃燒廢氣總流量亦未達排放標準第2 條第59款所定之標準，並非廢氣燃燒塔使用事件，然被告卻於102 年12月7 日高市環局空處字第00-000 -000000號裁處書上「違反事實」欄內，記載原告於上開時點之違規事實係因「於廠區外○○○區○○路中鋼公司南門對面）發現貴司所屬地面廢氣燃燒塔發生燃燒塔使用事件，產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中」等語，足徵原處分就原告違規內容之事實認定顯有錯誤，則被告裁處所根據之事實既與事實真象不符，而有認定事實錯誤之情形，構成得撤銷之事由。
㈡行政院環境保護署（下稱環保署）於103年3月26日覆原告之
郵件內容載明：「．．．三、所詢廢氣燃燒塔排氣不透光率適用法規疑義一節，依前揭規定，倘廢氣燃燒塔經塔頂火焰燃燒所排放之廢氣，符合固定污染源排放標準之排放管道不透光率排放標準之規定，並不宜以違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之規定告發處分。」等語，又環保署於103年7月30日環署空字第1030058182號函釋亦謂：「．．．廢氣燃燒塔是否屬於排放管道，主管機關核發許可證之廢氣流向與現場有不符之情形一節，．．．倘貴局核發之固定污染源操作許可已核予廢氣燃燒塔為排放管道，則難以援用空氣污染防制法第31條第1項之規定加以管制。」等語，可見關於廢氣燃燒塔是否屬於排放管道，端視主管機關所核發之固定污染源操作許可證是否已核定廢氣燃燒塔為排放管道，且倘若廢氣燃燒塔確屬排放管道，則不能援用空氣污染防制法第31條第1 項之規定。查原告系爭製程為油氣純化程序，系爭廢氣燃燒塔編號為P111，而編號為P 者，即為排放管道，依上開環保署回函及函釋內容所示，本件即不能援用空氣污染防制法第31條第1 項之規定加以管制，而應依固定污染源空氣污染物排放標準（下稱固定污染源排放標準）附表一加以管制，乃被告未查，逕以空氣污染防制法第31條第1 項第1 款為裁罰依據，顯然悖於法律規定，於法顯有未合，至為灼燃。
㈢有關廢氣燃燒塔所排放之廢氣是否合乎規定，應依固定污染
源排放標準作為判斷基準，而稽之固定污染源排放標準附表一之規定，固定污染源空氣污染物如為粒狀污染物，其排放標準依目測判煙規定不得超過不透光率20%，停止、開始運轉時可到不透光率40%，但1小時內超過不透光率20%之累積時間不得超過3分鐘。然被告派員於102年11月11日14時50分針對系爭廢氣燃燒塔排放粒狀污染物所為之稽查，完全未依固定污染源排放標準附表一所定之方式量測，以判定是否違規，更欠缺客觀科學之依據或時間累積數據，僅憑瞬間之相片或影片作為其裁罰之依據，即率爾對原告課以處分，顯已違法。
㈣原告於98年間亦有由廢氣燃燒塔排放空氣污染物之行為，前
經被告以違反空氣污染防制法第20條、第56條之規定予以裁處，被告於本件同類型之空氣污染行為卻援引不同法條裁處，已違反行政自我拘束原則。
㈤原告所屬系爭廢氣燃燒塔（排放管道編號：P111）既為污染
防治設備，亦為排放管道，無適用空氣污染防制法第31條第
1 項之餘地，此業據高雄高等行政法院105 年度簡上字第22號判決認定在案：
1.參諸排放標準第4 條第1 項、第2 條第9 款規定，公私場所正常操作下排放之廢氣，固不得使用廢氣燃燒塔處理，惟遇開車等情況，例外得使用廢氣燃燒塔；亦即遇開車情況下，得使用高架廢氣燃燒塔及地面廢氣燃燒塔排放廢氣，則地面廢氣燃燒塔亦為法定排放管道，應無可議。又空氣污染防制法施行細則第28條所稱依規定得免設置採樣設施者，係以環保署98年1 月5 日發布之「檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範」為據，依該採樣設施規範第8 條規定：污染源倘因故未能依本規範設置採樣設施時，應參考中央主管機關公告之相關空氣污染物標準檢測方法規定，並提書面資料說明，經主管機關認可；退步言之，上揭採樣設施規範雖未明定廢氣燃燒塔可免設置採樣設施，然空氣污染防制法第31條第2 項所定排放管道免設置採樣設施，並非僅有「依規定得免設採樣設施」而已，尚有：其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可，亦屬合法之排放管道，此參空氣污染防制法施行細則第28條第1 項第1 款後段自明。
2.一般排放管道依上開採樣設施規範，固只要符合8D、2D（D指直徑）或是經過主管機關許可只要符合1.5GM，即可以1.5D及0.5D位置設立採樣口；而廢氣燃燒塔處理點係在頂（末）端，且因廢氣燃燒塔內部的污染物型態跟燃燒後之型態已不一樣，在前端即底部設置採樣設施即屬無意義之事等情，此業經原告陳明在卷。則依上所述，縱不認系爭廢氣燃燒塔符合檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範第8條規定免設置採樣設施之情形，惟亦應依其事實上無法在頂（末）端設置採樣設施，肯認其係經被上訴人核可符合空氣污染防制法施行細則第28條第1項第1款後段規定之合法排放管道。
3.被告核發予原告之高市環局空操許證字第E0000-00號高雄市固定污染源許可證（下稱系爭許可證），關於許可固定污染源即其他石油製品製造程序（油氣純化程序，M19 ）之排放管道口徑及排放口位置規定，業將廢氣燃燒塔列為P111編號，且其他條件限制欄載明：「1.不需設置（廢氣燃燒塔出口）設置0 個採樣口」。又此列有P111之編號排放口，乃符合環保署核定編制許可證之系統設定制式程序，為E （污染源) -A（防制設備) -P（排放管道）之設計。是以，編號P111排放口既經系爭許可證所核可，要屬合法之排放管道無疑，被上訴人無再飾詞否定之餘地，否則顯與誠信原則相悖。
4.按空氣污染防制法第31條第1 項規定之空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為，為同條第2 項所明定，且環保署103 年7 月30日環署空字第1030058182號亦函釋甚明，是以，空氣污染防制法第31條第1 項第1 款、第60條第
1 項之規定，固以「未經排放管道排放之空氣染染行為」為裁罰之要件，然系爭廢氣燃燒塔既為合法之排放管道，故縱認本件為空氣污染行為，惟係由合法之排放管道排放，核與上揭「未經排放管道排放」之法定要件不符，自不得援引上揭規定作為裁罰依據，遽被告竟適用上揭規定裁罰，其適用法規實有違誤。
㈥本件開車行為符合揮發性有機物排放標準第4 條第1 項但書規定，乃屬合法排放行為：
空氣污染防制法第20條固規定公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。惟固定污染源排放標準第2 條則規定：本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；其標準如附表一、附表二。但特定業別、區域或設施另訂有排放標準者，應優先適用該標準。又揮發性有機物排放標準亦係根據空氣污染防制法第20條第2 項、第22條及第23條規定授權訂定，核屬上開固定污染源排放標準第2 條但書所稱之另訂有排放標準之情形，則本件應優先適用揮發性有機物排放標準之規定，尚無適用固定污染源排放標準之規定，至為顯然。再按揮發性有機物排放標準第4 條第1 項規定：公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理。但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。查被告核發予原告之系爭許可證記載內容，既列有排放管道、編號P111排放口，並註記排放標準：「須符合揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」等語，則系爭廢氣燃燒塔之操作，應逕優先適用排放標準之規定，應無可議；且原告本件起爐行為係屬排放標準第4 條所稱之開車行為，得使用廢氣燃燒塔處理廢氣，亦無可疑。從而，系爭廢氣燃燒塔既為被告核可之排放管道，且本件起爐行為，亦為排放標準第4 條第1 項但書之開車行為，自應逕認本件為法所核許之操作，並無探究是否該當空氣污染防制法第31條第1 項第1 款、第60條第1 項之餘地等情。
㈦又系爭事件起爐操作過程原告並無疏怠之情形：
1.被告略以環保署公告之『最佳可行控制技術』辯稱：…，意即在一定流量及流速內（即設計流量與流速），廢氣燃燒塔燃燒不會產生黑煙。查石化製程其起爐操作有一定標準操作程序，且系爭事件就為起爐作業，意即所有操作條件是為可控制，惟系爭事件起爐操作過程仍發生廢氣燃燒塔燃燒不完全，產生明顯黑煙，散布於空氣中情事，顯為人為操作不當所造成，系爭事件縱非原告故意，亦有應注意而未注意之過失云云，均為出於臆測之詞，並無事實根據，其行政程序容有未經調查即率爾裁處之違誤。
2.蓋原告之製程設備操作，均定有標準可循；且其他石油製品製造程序包括酸水汽提及廢鹼中和、燃料氣處理、FlareGas
回 收、第四油氣純化工廠廢氣流向等各製程之操作溫度、操作壓力、廢氣排放、爐內燃燒溫度、進料體程流率、物科出口溫度、物料入口溫度等均有一定操作標準，並經被告許可在案；而上開環保署公告之『最佳可行控制技術』乃105年5 月12日為修正公告，系爭事件發生日期為102 年11月11日，然本件操作許可證已將『固定污染源最佳可行控制技術』預行納入日後辦理變更之事項（見操作許可證第27頁：參、其他規定事項第8 點），其既經被告許可，則被告即無再事爭執之餘地，況且『最佳可行控制技術』係在正常操作下之控制技術，不適用於異常之情形，特予敘明。
3.又本件各個製程單元互相聯結，產品極具危險性，對於安全需求極高，絕對不容未依標準操作程序運作，否則危及範圍難以想像。系爭事件乃歲修後之起爐，即為製程設備安全巡檢及點檢作業後之進料生產，並有紀錄可考，亦通報於被告知悉，均係符合操作程序之規定，並無被告所指人為操作不當之處。
㈧系爭事件符合排放標準第4 條第1 項但書、第2 項之規定:
排放標準第4 條第1 項但書規定，其分列，「遇緊急狀況」與「開車」、「停車」、「歲修」等情，應認「開車」即已隱含緊急狀況之本質，而均得使用廢氣燃燒塔處理，無待緊急狀況之發生始得使用。而系爭事件乃重油媒裂工場（RFCC）進行起爐作業，即係符合排放標準第4 條第1 項但書規定之開車情形，自得以例外情形逕予使用廢氣燃燒塔處理。況且，原告廠區設備龐大，零件及電路板元件無以數計，尤其電路板何時異常，根本無法預測；且原告已全日24小時派員巡廠，時時檢視設備，確保運作之正常。惟系爭事件因水封油氣逸散，尚非能以預見之障礙，乃起爐（即開車）程序中不能預見之異常、緊急之狀況，蓋斯時管線中之油氣數量龐大，除以高壓低溫之超大型設備加以收集外，即只能經由廢氣燃燒塔排放燃燒，亦必然無法避免黑煙產生；然窺之全球石化設備，尚無法將異常狀態下之大量油氣以高壓低溫之超大型設備作有效之收集。是以，本件若非安全連鎖系統自動作動，基於維護製程安全下，系統設定自動將製程氣體排放至廢棄燃燒塔，核屬「必要操作」之情形；否則，其連串後果，必將導致生命、財產不堪想像之損害。
㈨另原告向被告提報之廢氣燃燒塔使用計畫書，業經被告於1
05年1 月28日以高市環局空字第105310148600號函審查通過，載明廢氣燃燒塔的使用條件分為緊急狀況，開停車/ 歲修，必要性操作等三類，計畫書內亦就必要操作之各製程各狀況廢氣量分配比例，對於揮發性有機物削減率已達98% 以上，且就燃燒塔廢氣減量措施（一）已裝設、預計增設之情形均經被告許可；是以，系爭事件與揮發性有機物削減率或減量措施無關，故系爭事件之開車操作符合揮發性有機物空氣污染管制及排放標準第4 條第1 項但書或第2 項之規定，原告並無故意或過失可言。從而，系爭廢氣燃燒塔既為被告核可之排放管道，且本件起爐行為，亦為排放標準第4 條第1項但書之開車行為，自應逕認本件為法所核許之操作，並無探究是否該當空氣污染防制法第31條第1 項第1 款、第60條第1 項之餘地，被告予以裁處，於法有違，訴願決定未予糾正，亦屬有誤等語，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠按空氣污染防制法第77條所稱設施故障，係指固定污染源相
關設施之不可預見且無法避免之非經常性設備功能失效，且非屬故意或人為疏失或不當維修，如天災或無預警停電等外力因素所致，為同法施行細則第41條規定所揭明，另有環保署95年6月30日環署空字第0950048357號函釋意旨足資參照。次按揮發性有機物排放標準第2條第59款有關「廢氣燃燒塔使用事件」定義所定「發生燃燒塔使用事件」一語，係被告用以描述系爭事件之客觀狀態，與前揭「廢氣燃燒塔使用事件」之定義無涉，再者，揮發性有機物排放標準係依空氣污染防制法第20條第2項、第22條及第23條規定之授權所訂定，倘違反揮發性有機物排放標準者，應依同法第56條規定處罰，核與本件被告係以原告違反同法第31條第1項第1款規定，並依同法第60條規定裁處無涉。本件違規事實之發生，係因原告重油媒裂工場（RFCC）進行起爐作業，水封油氣逸散，將油管內沈積之油氣排放至系爭廢氣燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全而產生黑煙，散布於空氣中，有公害案件稽查記錄工作單影本附卷可稽，且經原告員工簽名確認，顯見本件違規事實之發生係因人為操作不當，非屬空氣污染防制法第77條規定所指不可預見且無法避免之設備故障所致。
㈡本件依原告申請被告核發之系爭許可證所載內容，其排放管
道雖列有編號P111之排放口，惟該排放口不需設置採樣口，該編號係為符合環保署固定污染源管理資訊系統設計之需求所編列之代號，實際上並不存在此一排放口，其製程廢氣處理係經由系爭廢氣燃燒塔燃燒處理後直接排放大氣中，屬空氣污染防制法施行細則第28條第2項所規定未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放之情形，為空氣污染防制法第31條第2項所稱未經排放管道排放之空氣污染行為。又系爭廢氣燃燒塔亦經載明為「污染防制設備」而非「排放管道」，有系爭許可證附卷可稽。故系爭廢氣燃燒塔非屬系爭許可證所許可之排放管道，本件屬空氣污染防制法第31條及空氣污染行為管制執行準則之適用範圍，核無疑義，自不受排放固定污染源排放標準附表一檢測方法之限制。
㈢原告自98年間起迄今有多次利用廢氣燃燒塔排放空氣污染物
污染空氣而遭裁罰之紀錄，其中98年至100年間雖經被告依空氣污染防制法第20條第1項、第56條予以裁罰之紀錄，但自100年起，即由被告多次依空氣污染防制法第31條第1項、第60條之規定裁處，此為原告所知悉，更何況正確適用法律為被告職責，被告所為並未違反行政自我拘束原則。
㈣因原告於本事件發生前1年內已有1次之違規行為（即102年
11月1日16時20分，M21製程內廢氣瞬間導入廢氣燃燒塔，因燃燒不完全產生黑煙（粒狀物），經被告於102年11月25日以高市環局空處字第00-000-000000號裁處書，依違反空氣污染防制法第31條第1項之規定、以同法第60條第1項、裁罰準則第3條、環境教育法第23條第2款之規定，裁處20萬元、環境講習2小時之處分），本次為第2次違反同法令之行為，被告依空氣污染防制法第60條第1項、裁罰準則第3條規定裁處原告20萬元罰鍰，再依環境教育法第23條第2款處環境教育講習2小時之處分，用促其踐行改善之義務，亦屬允當，並無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造陳明在卷，並有本件稽查紀錄影本、系爭廠區內之廢氣燃燒塔冒出大量黑煙照片2幀、錄影光碟（參原處分卷第3-6頁）、被告高市環局空處字第00-000-000000號裁處書（參原處分卷第11頁）、系爭許可證（參原處分卷第98-126頁）及訴願決定書等件附於原處分卷可參，並有訴願卷宗在卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：
㈠系爭廢氣燃燒塔除為污染防制設備外，是否同時兼具法定之
「排放管道」？㈡原告之本件排放是否符合揮發性有機物排放標準第4條第1項
但書之規定，為合法排放行為？原告有無可據以免罰之事由？㈢被告以原告違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定，依
同法第60條及環境教育法第23條第2款規定，以原處分裁罰原告罰鍰20萬元及環境講習2小時之處分，有無違法？
六、本院之判斷：㈠系爭廢氣燃燒塔除為污染防制設備外，是否同時兼具法定之
「排放管道」？
1.按空污法第1 條規定：「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」第20條第1 項規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」第31條第1項第1 款、第2 項、第3 項規定：「（第1 項）在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物……。（第2 項）前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。（第3項）第1 項行為管制之執行準則，由中央主管機關定之。」第56條第1 項規定：「公私場所違反第20條第1 項……者，處新臺幣2 萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1 百萬元以下罰鍰。」第60條第1項規定：「違反第31條第1 項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1 百萬元以下罰鍰。」第75條規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處。（第2 項）前項裁罰準則，由中央主管機關定之」第77條規定：「固定污染源之相關設施故障致違反本法規定時，公私場所立即採取因應措施，並依下列規定處理者，得免依本法處罰：一、故障發生後1 小時內，向當地主管機關報備。二、故障發生後24小時內修復或停止操作。三、故障發生後15日內，向當地主管機關提出書面報告。」次按環境教育法第23條第2 款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1 小時以上8 小時以下之環境講習：……。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5 千元以上罰鍰。」
2.又按空污法施行細則第28條規定：「（第1 項）本法第31條第2 項所定排放管道，應符合下列條件之一：一、依規定設置採樣設施者；其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可。二、依規定得免設置採樣設施者。（第2 項）本法第31條第2 項所稱未經排放管道，指未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放或其排放管道未符合前項各款情形之一者。」第41條規定：「本法第77條所稱故障，指固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效。但因設計不當或操作、維護不良者，不適用之。」再按102 年1 月
3 日修訂之揮發性有機物排放標準第1 條規定：「本標準依空氣污染防制法第20條第2 項、第22條及第23條規定訂定之。」第2 條第4 款、第5 款、第9 款、第58款、第59款規定：「本標準專有名詞及符號定義如下：……。四、密閉集氣系統：指可將設備或製程設備元件排出或逸散出之揮發性有機物，捕集並輸至污染防制設備，使傳送之氣體不直接與大氣接觸之系統。該系統包括集氣設備、管線及連接裝置。五、污染防制設備：指處理廢氣之熱焚化爐、觸媒焚化爐、鍋爐或加熱爐等密閉式焚化設施、冷凝器、吸附裝置、吸收塔、因應緊急狀況使用之廢氣燃燒塔或其他經主管機關認定者……。九、廢氣燃燒塔：指開放式燃燒裝置，該裝置包括具支撐結構之塔身、燃燒嘴、母火裝置、空氣或蒸氣輔助系統、滅燄器、水封槽、氣液分離設備、集氣管、點火裝置及其他附屬設施。可分為高架廢氣燃燒塔及地面廢氣燃燒塔……。五十八、緊急狀況：因突發事故、無法預期且不可抗力之事件，導致公私場所產生安全危害之虞，需立即採取緊急處理行動，以回復正常安全操作之狀況。五十九、廢氣燃燒塔使用事件：指公私場所具石油煉製製程或輕油裂解製程者，所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣總流量大於3 萬立方公尺；其餘公私場所之所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣總流量大於1 萬
5 千立方公尺之情形……。」第4 條規定：「公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理。但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。前項必要性操作包含下列情形之一：一、燃料氣系統壓力暫時性超出安全設定範圍。二、因釋壓閥故障造成洩漏。三、因廢氣熱值不足，補充之氫氣、天然氣或液化石油氣產生之排放。四、設備元件間歇性少量排放。五、因反應器、蒸餾塔或製程設施操作壓力高於釋壓裝置設定壓力，或操作溫度高於最大設定溫度之情形。六、觸媒或吸附劑之再生或活化，且經冷凝循環回收或煅燒處理後之排放。七、其他因安全考量之排放。」第44條第1 項規定：「中華民國
100 年2 月1 日修正發布之條文施行日前設立之廢氣燃燒塔、揮發性有機液體儲槽、設備元件、廢水處理設施及冷卻水塔，其施行日期依附表二規定。」另附表二明定：「具備廢氣燃燒塔，不得以廢氣燃燒塔處理正常操作下排放廢氣之規定，適用本標準管制規範第4 條，自103 年7 月1 日施行。
」復按空氣污染行為管制執行準則第1 條規定：「本準則依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第31條第3 項規定訂定之。」第2 條規定：「本準則適用於主管機關執行未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為管制。」第4 條第1 款規定：「主管機關執行空氣污染行為管制時，應符合下列規定：一、判定粒狀污染物逸散行為時，應以目視確認明顯可見粒狀污染物排放，倘其逸散之廢氣含有水蒸氣，應於稽查紀錄中敘明執行判定時排除水蒸氣干擾之情形。」
3.綜觀前揭法規命令可知，空污法對於公私場所排放空氣污染物之管制方式，係區分不同之空氣污染行為態樣，斟酌經濟發展與環境保護之需求，而施以不同強度之管制手段，此觀公私場所固定污染源排放空氣污染物逾法定排放標準之空氣污染行為者，應依空污法第56條第1 項規定處罰之；又在各級防制區及總量管制區內之公私場所，從事燃燒操作，致產生明顯可見粒狀污染物散布於空氣，非經排放管道排放者，則應依空污法第60條第1 項規定處罰之即明。是以，立法機關就各級防制區及總量管制區內之公私場所，從事燃燒操作，致產生明顯可見粒狀污染物散布於空氣之行為，既已作成立法裁量決定，明定上開情形如係經排放管道排放者，應於逾法定排放標準時，依據空污法第56條第1 項規定予以處罰；如係非經排放管道排放者，則不問其有無逾法定排放標準，均得依空污法第60條第1 項規定予以處罰。職是，執法機關於適用法律時，自應依空污法所定之規範對象及管制要件以定其法律效果。衡諸空污法第31條第1 項第1 款及第2 項明文禁止之空氣污染行為，應具備( 1)在各級防制區及總量管制區內、( 2)從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物、( 3)未經排放管道排放等要件，始該當同法第60條第
1 項規定之處罰構成要件，否則即應依其他管制規定予以論斷。準此，對於公私場所排放空氣污染物之管制，自應依空污法及相關子法之規定，審究判定其空氣污染行為之態樣而依法論處。
4.其次，稽諸空氣污染法施行細則第28條規定可知，符合「依規定設置採樣設施者；其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可」或「依規定得免設置採樣設施者」之條件，而將廢氣導引至大氣排放者，即屬排放管道。揆之廢氣燃燒塔，具有將有機廢氣以連續方式注入煙道，並在煙道口燃燒形成火焰，之後再排放至大氣之功能，本身即存有排放管道之作用。雖排放標準第4 條第1 項前段規定公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理，並於同條項但書規定限縮例外得容許公私場所遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，得使用廢氣燃燒塔處理廢氣之排放，然該等限制規定係自103 年7 月1 日始予施行，則103 年7 月1 日以前，廢氣燃燒塔本得作為公私場所處理廢氣之排放管道使用，只要其該當空氣污染防制法施行細則第28條所稱之排放管道即可（亦即排放標準第4 條性質上係屬限制廢氣燃燒塔排放廢氣之規範，而非容許規範）。是以，廢氣燃燒塔於符合法定條件之情形下，實可兼具污染防制設備及排放管道之功能，且此兩項功能並非互斥而不能併存。又參諸環保署103 年7 月30日環署空字第1030058182號函釋意旨亦載明：「關於廢氣燃燒塔是否屬排放管道，應依空氣污染防制法第31條第2 項及同法施行細則第28條規定判定，若固定污染源操作許可證已核予廢氣燃燒塔為排放管道，則無法適用同法第31條第1 項第1 款之規定」，揆其理由略以：「……。二、本署為加強管制公私場所及石化製程排放之空氣污染物，已依空氣污染防制法授權，發布排放標準，並於該標準第2 章針對廢氣燃燒塔訂定各項管制規定，包括廢氣燃燒塔之母火不可熄滅、設計及操作條件應符合之規定、應裝設監測設施、應提報使用計畫書並依核定內容操作、使用事件日達30日者應提交減量計畫書、應提供24小時電話服務專線供民眾詢問使用事宜等多項規定。同標準第
4 條規定，公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理。但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。三、依空氣污染防制法第23條規定，公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作；其固定污染源之最大操作量，不得超過空氣污染防制設施之最大處理容量。該條文業已明定公私場所應有效收集、處理其產生之各類空氣污染物，除無法設置排放管道者，如逸散性固定污染源（如堆置場）等外，均應設置排放管道，以確保其所排放之空氣污染物，不致對污染源周遭環境產生直接影響。四、另依空氣污染防制法施行細則第28條規定，空污法第31條第2項所定排放管道，應符合下列條件之一：㈠依規定設置採樣設施者；其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可。㈡依規定得免設置採樣設施者。空氣污染防制法第31條第
2 項所稱未經排放管道，指未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放或其排放管道未符合前項各款情形之一者。及依檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範第2 點規定，排放管道包括煙道、煙囪及排氣管線。……核發之固定污染源操作許可證已核予廢氣燃燒塔為排放管道，則難以援用空氣污染防制法31條第1 項第1 款之規定加以管制。」，亦同認廢氣燃燒塔於符合法定條件之情形下，係兼具有污染防制設備及排放管道之功能及性質。
5.經查，被告係於102 年11月11日接獲民眾陳情通報，原告系爭廠區有排放粒狀污染物（黑煙）情形，遂於同日14時50分派員前往稽查，於原告系爭廠區外發現系爭A023廢氣燃燒塔冒出濃煙，而產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中，造成空氣污染之情事。嗣進入廠區內查察，獲悉係原告重油媒裂工場（RFCC）進行起爐作業，水封油氣逸散，將系爭製程內油管沈積之油氣排放至系爭A023廢氣燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全而產生黑煙，散布於空氣中，經被告審認原告係違反空氣污染防制法第31條第1 項第1 款規定之事實明確，且係1 年內第2 次違章，爰依同法第60條第1 項、裁罰準則第3 條及環境教育法第23條第2 款之規定，以原處分裁處原告20萬元罰鍰及環境講習2 小時等情，經核與卷證資料相符，自堪採認。
6.次查，本件依據被告核定之系爭許可證內容，其第3 頁記載防制設備編號A023名稱為地面廢氣燃燒塔，排放口編號P111則不須設監測設施；第17頁空氣污染物之排放種類、年許可排放量及其推估依據、收集方式規定則謂：污染源編號E487（HC廢氣密封罐）、E467-E476 （氫氣純化處理器）、E455（第一段脫氣槽）、E457（第二段脫氣槽）之污染物種類分為氮氧化物及揮發性有機物，收集方式為密閉收集，處理方式為A023地面廢氣燃燒塔，排放型態為編號P111，排放限制如屬氮氧化物，其排放標準為150P PM 、年許可排放量8.60
7 公噸；如屬揮發性有機物，其排放標準需符合「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」、年許可排放量0.08公噸；第19頁排放管道口徑及排放口位置規定則標示：排放口編號P111之高度30.8公尺、口徑8.5 公尺、東向TM2 座標183130、北向TM2 座標0000000 ，至於其他條件限制為不需設置（廢氣燃燒塔出口）設置0 個採樣孔等情，有系爭許可證附卷可證（見原處分卷第176 至202 頁），足認被告核定之系爭許可證及操作許可條件，業已核可編號A023廢氣燃燒塔毋須設置採樣設施，且其確係污染源E487、E467-E476 、E455、E457之排放管道，如其排放之污染物種類為揮發性有機物，只要符合排放標準之操作要件，原告即得使用A023地面廢氣燃燒塔處理廢氣之排放，而系爭許可證第19頁復明示編號P111為「排放管道」，是參諸前揭規定及說明，綜合觀察被告核定之系爭許可證及操作許可條件，A023地面廢氣燃燒塔兼具有污染防制設備及排放管道（P111）之功能及性質，並無疑義。被告主張編號A023為高架廢氣燃燒塔，且其僅是「排放口」，非屬空氣污染防制法施行細則第28條所稱之排放管道，係屬有誤，不足採信。
㈡原告之本件排放是否符合揮發性有機物排放標準第4條第1項
但書之規定，為合法排放行為？原告有無可據以免罰之事由？
1.承前所述，原告雖得使用編號A023地面廢氣燃燒塔處理廢氣之排放，惟其排放前提要件，參諸前揭規定及系爭許可證記載內容，只要符合排放標準及年許可排放量之操作要件，原告即得使用系爭廢氣燃燒塔。環保署雖於原告本件行為後，始修正規定排放標準第4 條規定，並訂於103 年7 月1 日起開始施行，然如前所述，系爭許可證已核定「A023地面廢氣燃燒塔、編號P1 11排放口定性為排放管道，污染源編號E487（HC廢氣密封罐）、E467-E476（氫氣純化處理器）、E455（第一段脫氣槽）、E457（第二段脫氣槽）之污染物種類分為氮氧化物及揮發性有機物，收集方式為密閉收集，處理方式為A023地面廢氣燃燒塔，排放型態為編號P111，排放限制如屬氮氧化物，其排放標準為150P PM、年許可排放量8.607公噸；如屬揮發性有機物，其排放標準需符合「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」、年許可排放量0.08公噸；第19頁排放管道口徑及排放口位置規定則標示：排放口編號P111之高度30.8公尺、口徑8.5公尺、東向TM2座標183130、北向TM2座標0000000，至於其他條件限制為不需設置（廢氣燃燒塔出口）設置0個採樣孔」等情，有系爭許可證（見系爭許可證第17/27頁次），而原告從事系爭製程，係因水包油氣產生廢氣應予排放處理，已如前述，且查原告係於102年11月11日就重油煤裂工場所施作之起爐（即開車）作業程序中，利用編號A023廢氣燃燒塔進行廢氣排放作業，且排放黑煙之原因為水封油氣逸散，而所謂水封油氣是指「水跟油為互不相溶之物質，為了避免跟油氣排出，用一層加壓的水讓油氣直接排放到大氣中，避免油氣逸散到其他設備或空氣中，也就是用水加壓把油封住不要讓它排出來，但可能因為累積到某一定的油氣壓力大於水封的壓力，所以就排放出來到廢氣燃燒塔。水封油氣逸散之情況係屬常見，排放標準第4條第1項但書起爐之訂立目的，係因起爐初期有一些不具有回收價值之不合格品，直接排到廢氣燃燒塔，廢氣燃燒塔的功用就是為了排放這些」等語，亦據被告陳述在卷，則被告未舉證原告之本件廢氣排放量已逾系爭許可證所載之年許可排放量及逾排放標準150ppm之情形下，原告使用A023廢氣燃燒塔處理原告系爭製程起爐程序中，所無法避免之水包油氣逸散排氣現象，堪認係符合系爭許可證核可使用A023廢氣燃燒塔之排放管道之合法排放行為。
㈢被告以原告違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定，依
同法第60條及環境教育法第23條第2款規定，以原處分裁罰原告罰鍰20萬元及環境講習2小時之處分，有無違法？經查，原告於系爭製程起爐過程中，使用A023廢氣燃燒塔排放水包油氣之廢氣，係屬利用排放管道之合法行為，已如前述，自不該當空氣汙染防制法第31條第1 項第1 款規定之構成要件行為，被告依同法第60條第1 項、裁罰準則第3 條及環境教育法第23條第2 款之規定，以原處分裁處，即屬有誤。至於原告是否違反同法第20條之規定，應以同法第56條規定裁處，則非本件審究之範圍。
㈣綜上所述，原告使用系爭廢氣燃燒塔排放廢氣之行為，係屬
經排放管道排放之行為，被告以空氣污染防制法第31條第1項第1 款規定裁處原告，即屬違法，訴願決定未予糾正，仍予維持，即有不當，原告訴請撤銷為有理由，應由本院將原處分及訴願決定均予撤銷。
六、本件判決結果已經明確，兩造其餘攻擊防禦之主張，與判決結果不生影響，不再一一論述。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 18 日
行政訴訟庭 法 官 吳文婷上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴）。
中 華 民 國 106 年 4 月 28 日
書記官 鄒秀珍