臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第132號
106年10月5日辯論終結原 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 朱文成訴訟代理人 蘇俊誠律師被 告 高雄市政府勞工局代 表 人 鄭素玲訴訟代理人 陳俊源、劉芸卉、吳思璇上列當事人間勞動基準法事件，原告不服高雄市政府中華民國10
5 年9 月20日高市府法訴字第10530717000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告經營電力供應業，為適用勞動基準法（下稱勞基法）之行業，經被告分別於民國104 年3 月2 日、8 月10日派員至原告高雄區營業處實施檢查，發現原告所僱員工王正章因於103 年7 月23日參與麥德姆颱風搶修，計有依同法第32條第3 項延長工作時間1 小時，除發給1 小時工資外，應按同法第24條第3 款規定再加給1 小時延長工時工資，應給員工王正章延長工時工資新臺幣（下同）665 元（基本薪給70,668元+ 全勤獎金2,356 元+ 值班深夜點心費3,550元+ 領班加給3,115 元，該月月薪總和79,689元，79,689元/240小時×1 小時×2=665 ）。原告僅依超時工作報酬支給標準表，於103 年11月核給員工王正章589 元，未將員工王正章103 年7 月工資全額列入計算基礎，致核給員工王正章之延長工時工資低於法定標準，已違反同法第24條規定。被告乃以105 年6 月23日高市勞條字第10534132700 號裁處書（下稱原處分），依同法第79條第1 項第1 款規定，裁處2萬元罰鍰，原告不服，遂提出訴願。經高雄市政府105 年9月20日以高市府法訴字第10530717000 號決定書予以訴願駁回之決定，原告仍表不服，向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：原告係經濟部國營事業，實施「單一薪給用人費率制度」，依國營事業管理法、行政院及經濟部相關規定核計延長工時工資，未將全勤獎金、值班深夜點心費及領班加給列入計算，並無違反勞基法第24條之規定。縱認原告未將全勤獎金、值班深夜點心費及領班加給列入計算加班費，有所謂違反勞基法第24條規定，惟原告亦無故意或過失責任、應阻卻違法且無期待可能性。因原告依行政院及經濟部之相關規定辦理，即難謂原告構成應予處罰之行為，被告以原告違反勞基法第24條規定，並依同法第79條第1 項第1 款規定處2 萬元罰鍰，即有不當。爰聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：勞基法之立法目的，旨在規範勞動條件之最低標準，以保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，此觀諸該法第1 條規定至明。然原告雖為經濟部所轄單位，惟自勞基法公布施行後，即屬該法適用對象，仍有遵守該法規定之義務。依勞基法第4 條規定，勞動部為中央主管機關，有關該法之解釋及適用等事項，要為主管機關之權責，在中央部分自應以勞動部之命令或函釋為準據，而原告或其上級機關與本法之中央主管機關雖同屬政府機關，然既非屬本法之主管機關，則該等機關所定之法規命令或行政規則，如有牴觸本法相關規定時，自不得主張其係依法令之行為，而無故意或過失可言。本件員工王正章工資除基本薪給外，領班加給、全勤獎金、夜點費等項目均具有工資性質，自應列入勞基法第24條計算標準，殆無疑義，原告違反上開規定，並無阻卻違法或責任事由，具有期待可能性，被告依同法第79條第1 項第1 款裁罰原處分，於法並無不合，是原告所訴無理由等語，資為抗辯，並聲明請求駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按行為時勞基法第1 條規定：「為規定勞動條件最低標準，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準」；第2 條第3 款及第4 款規定：「本法用辭定義如左：3.工資：謂勞工因工作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。4.平均工資：
謂計算事由發生之當日前6 個月內所得工資總額除以該期間之總日數所得之金額」；第24條規定：「雇主延長勞工工作時間者，其延長工作時間之工資依左列標準加給之：
1.延長工作時間在2 小時以內者，按平日每小時工資額加給三分之一以上。2.再延長工作時間在2 小時以內者，按平日每小時工資額加給三分之二以上。3.依第32條第3 項規定，延長工作時間者，按平日每小時工資額加倍發給之」；第32條第3 項規定：「因天災、事變或突發事件，雇主有使勞工在正常工作時間以外工作之必要者，得將工作時間延長之。但應於延長開始後24小時內通知工會；無工會組織者，應報當地主管機關備查。延長之工作時間，雇主應於事後補給勞工以適當之休息。」；第79條第1 項第
1 款規定：「有下列各款規定行為之一者，處2 萬元以上30萬元以下罰鍰：1.違反……第22條至第25條規定。」承上規定可知，勞基法第24條有關延長工時之工資，依勞基法第2 條第3 款所定之工資為基本單位而計算。是倘勞工因工作而獲得之報酬，應依勞基法第2 條第3 款規定認定為工資，卻因給與之形式上名義未列入工資計算者，自有違反勞基法第79條第1 項規定，而得依上開規定處雇主罰鍰。另行為時勞基法施行細則第10條規定：「本法第2 條第3 款所稱之其他任何名義之經常性給與係指下列各款以外之給與。1.紅利。2.獎金：指年終獎金、競賽獎金、研究發明獎金、特殊功績獎金、久任獎金、節約燃料物料獎金及其他非經常性獎金。3.春節、端午節、中秋節給與之節金。4.醫療補助費、勞工及其子女教育補助費。5.勞工直接受自顧客之服務費。6.婚喪喜慶由雇主致送之賀禮、慰問金或奠儀等。7.職業災害補償費。8.勞工保險及雇主以勞工為被保險人加入商業保險支付之保險費。9.差旅費、差旅津貼及交際費。10. 工作服、作業用品及其代金。
11. 其他經中央主管機關會同中央目的事業主管機關指定者。」
（二）本件如事實概要欄所述之事實，經兩造分別陳明肯認屬實，並有被告104 年3 月2 日、同年8 月10日會談紀錄、原告所屬員工王正章之打卡紀錄、值班人員輪值表、薪給資料月報表、薪給清單、薪給表、原處分及訴願決定書等在卷可稽，堪信為真實。兩造則以前詞爭執。是本件爭點端在於：1.「夜點費」、「全勤獎金」、「領班加給」項目是否應列入工資而據以計算勞工之延長工時工資？2.原告縱有違反勞基法第24條規定，是否有責，被告依行為時同法第79條第1 項第1 款規定裁處罰鍰是否合法？
（三）夜點費、全勤獎金、領班加給均應納入勞基法第2 條第3款之工資意涵範疇，原告應有違反勞基法第24條規定：
1.原告主張本件原告與員工王正章之工資，均應遵循「國營事業管理法」及經濟部81年7 月3 日制定公布之「經濟部所屬事業機構用人費薪給管理要點」，或所頒「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」、「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法作業手冊」等規定，及行政院61年12月18日台( 61) 經字第11996 號令函、經濟部96年5 月17日經營字第09602605480 號函、101 年5 月7 日經營字第10102607320 號函、101 年10月26日經營字第10100682
270 號函等，不受勞基法規範云云。惟查，原告並未經中央主管機關指定公告不適用勞基法之行業，自屬適用勞基法第3 條之行業，其所屬員工，也均為適用勞基法之勞工。而勞基法乃國家為保障從屬於雇主，在社會經濟地位上顯較雇主窘弱，無實質上平等地位得以進行締約磋商，以伸張其私法權益之勞工，落實憲法第153 條保護勞工政策之意旨，而介入私法勞動契約規制之社會法強行規範。勞基法第1 條規定亦明定如上，可知勞基法基於上述社會法保障勞工之意旨，所定勞動條件須為適用勞基法之勞動契約最低標準（司法院釋字第494 號解釋文參照）。至國營事業為國家為發展國家資本，促進經濟建設，便利人民生活之目的（國營事業管理法第1 條參照），而由國家透過國營事業管理法第2 條所定之資本參與或控制關係，所組成之私法事業型態之組織。此等國營事業在配合國家促進經濟建設、便利人民生活之對外間接行政目的上，以及對內之財務與人事監督關係上，固然應受國營事業管理法之調控規範，以免國營事業因私法組織型態，逸脫公行政管控，形成國家資本之浪費。但國營事業此等國家間接給付行政之特殊組織體，在對內與所屬勞工之勞雇關係上，勞工之從屬性及相較於雇主社會經濟與締約地位之懸殊弱勢差異，與一般民營事業並無二致，以管控國營事業避免國家資本浪費為主之國營事業管理法中，也無特別之法令規定，有效提升所屬員工勞動地位，致堪與雇主地位實質相當。則縱國營事業管理法為促進國家資本有效利用之管理規範，而涉及對所屬員工之人事勞動條件安排，此等單純追求經濟合理性之法規，與一般民營事業體出於內部經濟性考量之規劃安排，本質上也無差異，相對於勞基法保障勞工權益之立法目的而言，並無較一般民營事業更優越、更值得受保護之法益，凌駕於勞基法保護法益之上。故應認國營事業管理相關法令，在勞雇關係勞動條件之標準上，並非勞基法之特別法，縱有不同於勞基法之規定，參酌前開勞基法第1 條規定之意旨，應不得低於勞基法所定之最低標準。依此，國營事業管理法第14條雖規定：「國營事業應撙節開支，其人員待遇及福利，應由行政院規定標準，不得為標準以外之開支」，同法第33條固規定：「國營事業人員之進用、考核、退休、撫卹、資遣及其他人事管理事項，除法律另有規定外，由國營事業主管機關擬訂辦法，報請行政院核定」等，均僅著眼於促進國營事業資本使用經濟合理性之管制規定，參酌上開說明，並非勞基法之特別規定，仍應以勞基法所定之勞動條件，為國營事業所屬勞工之最低標準。另行政院所規定關於國營事業所屬人員之待遇及福利、經濟部所定之辦法、作業手冊及內部規則，也不得低於勞基法所定之勞動條件，自不待言。因此，原告主張本件原告與員工王正章之工資，均應遵循國營事業管理法及行政院、經濟部相關規定與函釋云云，於法顯屬有誤，並不可採。相對於此，仍應回歸勞基法第
2 條第3 款規範之意旨，界定本件夜點費、全勤獎金、領班加給是否屬工資。
2.本件原告所給付之夜點費，依勞基法第2 條規範意旨，應屬工資：
⑴按勞基法第2 條第3 款規定：「工資，謂勞工因工作而獲
得之報酬，包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之」。該所謂「因工作而獲得之報酬」者，係指符合「勞務對價性」而言，而所謂「經常性之給與」者，係指在一般情形下經常可以領得之給付。判斷某項給付是否具「勞務對價性」及「給與經常性」，應依一般社會之通常觀念為之，其給付名稱為何，尚非所問。是以雇主依勞動契約、工作規則或團體協約之約定，對勞工提供之勞務反覆應為之給與，無論其名義為何，如在制度上通常屬勞工提供勞務，並在時間上可經常性取得之對價（報酬），即具工資之性質（最高法院104 年度台上字第72
8 、613 號、103 年度台上字第1659號民事判決意旨參照）。從而，夜點費、全勤獎金、領班加給是否屬於工資，應依個案認定，倘該給付具有「勞務對價性」及「給與經常性」之屬性，即應認具勞基法第2 條第3 款工資之性質，不受其給付名目所拘束。
⑵原告固主張：原告夜點費之發放制度係從日治時期即已設
立，早於42年對各發變電所深夜值班人員，即有發給「午夜點心費」每人每夜2 元，並規定須購買食品不得發給現款，43年1 月調高為每人每夜4 元，50年5 月再調高「夜點費」為10元，64年6 月起則分為「初夜點心費」15元及「深夜點心費」30元。如前所述，原告夜點費原係以發放食品方式為之，而該發放食品方式，於64年間因發放食品須檢附收據報銷等手續繁瑣，因而改以發放現款方式代之，惟此僅係發放方式改變而已，其性質仍屬餐點費並未變更。嗣原告並於80年間明文規範初夜及深夜點心費之報支條件，即值班員工必須於20時至24時出勤2 小時以上，始能報支領取初夜點心費，另必須於0 時至6 時出勤2 小時以上，始能報支領取深夜點心費；且值班連跨初夜及深夜者，僅能報支深夜點心費，不得同時報支初夜及深夜點心費。另原告發給員工夜點費之金額均係固定，不因員工作業種類及其工作複雜性、經驗、學歷、智力、技能、年資及職級之不同而有差異。故從前述發放夜點費之沿革及發放金額均同，可知該夜點費本係為支給值夜班人員之餐點，其後基於作業考量改以現款發放，惟其仍為餐費、點心費之福利措施，顯係恩惠性給與，而非勞務之對價，亦非屬工資之範疇，該夜點費顯非工資云云。惟原告給付夜點費之方式，係以初、深夜班之固定數額給付（本院卷一第10至11頁），此數額雖不因員工年資或職級之不同而有差異，然發給之總數額隨員工夜間出勤時數多寡而變化。亦即，員工提供勞務之工作時間分布於前述初、深夜班時段愈多者，所得領取夜點費數額亦愈高，即使每月夜間工作時數可能因排班有所差異，但夜點費數額仍依其輪值初、深夜班之次數多寡為計算基準，倘未於夜間值班，更不得領取夜點費。況原告所發放之夜點費數額係依員工夜間工作時間長短、是否跨夜而有差異，單月可高達2 至3 千元，顯非單純提供勞工購買值夜餐點之費用，而與原告公司業務作業採3 班常態輪班制息息相關，此有原告薪給資料月報表存卷可考（原處分卷第201 至202 頁）。再者，輪值初、深夜班之時段，較不利於勞工之生活及健康，故就於夜間從事與白天相同工作內容之勞工給與較佳之工資待遇，此種因時間之特殊工作條件而對勞工所增加之現金給付，依一般通念，更可認係為酬庸，以彌補勞工因於特殊工作時間提供勞務，在體力精神上特別辛勞與負擔，應認係雇主對勞工提供之特別勞務附加性地更優酬償，為勞工於夜間值班時段之勞務對價，且已形成原告所屬員工為固定常態工作中可取得之給與，並非為應付臨時性之業務需求，夜點費之給與，係原告所屬員工因從事常態性夜間輪值工作、符合報支原則要件，即可取得之固定報酬，已具備「經常性給與」之要件。再者，夜點費乃以原告所屬員工於夜間實際從事工作勞務之對價，而非僅單純慰勞員工工作之辛勞之偶然恩惠性給與而已；否則，針對亦已工作一日苦勞完畢之員工，於夜間偶然在工作場所逗留，遇此難得偶然之慰勞機會，原告豈有只獎勵夜間實際工作者之理。故縱原告未區分員工作業種類及其工作複雜性、經驗、學歷、智力、技能、年資、級職等之不同，而統一發給相同金額之夜點費，仍不影響其為因環境、時間等特殊工作條件所提出之勞務對價，具有「勞務對價性」。
⑶勞基法第34條第1 項規定「勞工工作採晝夜輪班制者，其
工作班次，每週更換一次。但經勞工同意者不在此限」、第2 項規定「依前項更換班次時，應給予適當之休息時間」，蓋依人體正常生理時鐘，夜間乃身、心運作之休息睡眠時段，夜間工作因違反人體正常生理時鐘，導致勞工作息不正常、疲倦程度增加，對勞工家庭生活及人身安全均有影響，屬危險工時，此乃勞基法第48條、第49條明文限制童工、女工於此時段內工作之立法理由。因此依就業市場常態，於其餘工作條件相同之情況下，勞工在此時段服勞務之意願往往較低；然就雇主而論，如能使勞工採取日夜輪班制作業，縱初夜班、深夜班勞工之工作效率未高於日班勞工，亦有助於充分利用既有設備、產能，並因此獲得更多利益。故從市場供需角度而言，相較於日班勞工，雇主對初夜班、深夜班勞工自需支出較高之薪資，方能使勞工萌生在此時段提供勞務之意願，並充分評價勞工犧牲正常作息利益對雇主所為之貢獻。原告發放夜點費之標準，係與員工出勤初夜班或深夜班次數成正比，即實質上與勞工從事初夜班與深夜班等夜間工作之時間長短有關。而夜點費既為輪值初夜班、深夜班者所獨有，且發放標準與員工夜間值勤次數、時間長短及工作壓力強度有直接關連，顯與勞工提供勞務行為有對價關係。故夜點費係勞工經常性於夜間提供勞務所得之報酬，乃工資之一部，應屬無疑，原告主張夜點費非有勞務對價性，即無可採。
⑷至原告雖主張：自歷史沿革、發放方式觀之，夜點費屬恩
惠、鼓勵性給與，不因員工作業種類及其工年資、級職之不同而有差異，非屬勞務工作對價云云。惟所謂恩惠性給付，乃係雇主為改善勞工生活而給付非經常性給與。經查，「夜點費」固起源於原告及所屬單位，對加班、值班或夜班員工發給之點心食品之福利，可認夜點費草創之初，固係體恤值夜班員工所為偶然之恩惠性、鼓勵性給付。惟原告嗣將「夜點費」明文列入工作規則中，將夜點費之給與常態化、制度化，其調整之金額亦逐漸增加至遠高於一般膳食、點心費所需金額之程度，且員工夜間輪值工作，祇要正常輪值初夜及深夜者皆可領取夜點費，參以原告作業方式採早、中、晚班之常態輪班制（原處分卷第197 至
198 頁），員工則有從事各班工作之義務，就勞僱雙方關係觀之，原告所屬勞工值班所具領之初、深夜點費，重點已變遷改在勞工於原告指揮監督下，於一定時間提供「勞務本身」所得之對價，而非雇主一時興起之恩惠性、勉勵性的任意額外給付，自不能以夜點費給付之初，或源於餐點、膳食津貼，抑或起始由原告單方發放實物，忽視夜點費現制發放之特徵，而執意以非工資視之。原告主張，應無理由。
3.本件原告所給付之全勤獎金，依勞基法第2 條規範意旨，應屬工資：
查全勤獎金經勞委會87年9 月14日台（87）勞動二字第040204號函釋：「全勤獎金若係以勞工出勤狀況而發給，具有因工作而獲得之報酬之性質，則屬工資範疇」在案；而經濟部所屬事業機構人員訓練及差勤管理要點第9 點規定：「各機構僱用人員全月未請假者，得依經濟部所屬事業經營績效獎金實施要點所訂全勤獎金加發一日薪資」（本院卷二第21頁），是依改制前勞委會前揭函釋及上開要點，員工王正章全勤獎金之給與既須視其出勤狀況而發給，具有因工作而獲得報酬之性質，且為經常性之給與，自屬工資，即應計入延長工作時間之工資。
4.本件原告所給付之領班加給，依勞基法第2 條規範意旨，應屬工資：
依卷附原告各單位設置領班辦法第1 、2 點可知，領班係為便於推動工作，加強工作責任及工作安全，因工作上需要，須經常分班工作，且須有人領導（本院卷二第13頁），足見原告所給付之領班加給係因工作上需要，經常性的分班領導，顯係經由勞工提供相當之勞務對價後，經常性按月發給一定金額，是該領班加給應為勞工因提供勞務所獲得之報酬，而屬勞基法第2 條第3 款所規定之「工資」。本件員工王正章既領有領班加給（原處分卷第221 頁），自不能以新進員工不另支給領班加給作為該薪津非屬工資之證明（本院卷二第17頁），原告此部分主張，尚無理由。
5.原告末主張：相關法院判決結果，與原處分見解不同云云，惟就夜點費部分，參以最高法院104 年度台上字第728號、第623 號、103 年度台上字第1659號民事判決，可知晚近民事法院亦大都肯認夜點費屬於勞基法第2 條第3 款所定工資範疇，原告主張，已與晚近法院見解不符。而本件夜點費、全勤獎金、領班加給是否屬於工資，應依個案認定，本院基於審判獨立原則，自不受其他法院判斷之拘束，附此敘明。
6.綜上所述，原告對員工王正章於103 年間所發放之夜點費、全勤獎金、領班加給，應屬勞基法第2 條第3 款之工資範疇，原告在對員工王正章計算延長工時工資，未將員工工作所得報酬之夜點費、全勤獎金、領班加給納入工資計算，客觀上確有違反勞基法第24條規定之事實無誤。
（四）原告未將夜點費、全勤獎金、領班加給納入員工王正章之工資內計算，有故意，且不能阻卻違反行政罰之違性法
1.按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件，司法院釋字第275 號解釋著有明文。又「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」亦為行政罰法第7 條第1 項所明定。此乃係因現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，不予處罰。但除對違法構成要件事實認識與意欲之故意、過失的主觀責任態樣外，適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。
2.原告主張：經濟部96年5 月17日經營字第096026054480號函明確回覆原告「初、深夜點心費」（夜點費）係原告自行訂定項目，屬體恤、慰勞及鼓勵員工性質，非行政院國營事業管理法之規定標準，亦未納入「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」規定列計平均工資項目。準此，原告依上級機關之指示，未將夜點費納入平均工資計算，難謂對於行政法上義務之違反有何故意或過失責任可言云云。惟按國營事業管理法第14條規定：「國營事業應撙節開支，其人員待遇及福利，應由行政院規定標準，不得為標準以外之開支」、同法第33條規定：「國營事業人員之進用、考核、退休、撫卹、資遣及其他人事管理事項，除法律另有規定外，由國營事業主管機關擬訂辦法，報請行政院核定。」是原告既為國營事業之一，有關所屬員工之工資待遇事項之計算，縱一方面須遵照勞基法第2 條第3款、第4 款規定認定；另方面在國營事業管理法之拘束下，也受行政院（含轄下主管國營事業之經濟部）規定標準之管理。然由法律體系解釋而言，國營事業管理法對國營事業之管理，包括前述對單純勞工或兼具公務員身分之勞工實施所謂「單一薪給」制之統一薪給標準，參酌本院前開說明，關於勞動契約上勞工工資之認定，仍不能違反或逸脫勞基法對工資之界定範圍，而原告核發之夜點費、全勤獎金、領班加給應屬勞基法所定工資之一部，亦經本院詳述如前，是原告不將夜點費納入工資計算，顯有違反勞基法第24條之故意，且縱有國營事業管理法與其下各行政命令、函釋為據，也不屬行政罰法第11條第1 項規定得阻卻違法之「依法令行為」。
3.原告另主張：其應接受目的事業主管機關經濟部函令見解之拘束，同時亦應遵守勞基法之主管機關就工資計算之認定，顯然存有「義務衝突」，縱認原告確有故意過失，亦應衡酌其法律困境，無法期待原告能同時滿足互不相容之行政法義務，因此欠缺期待可能性云云。然所謂義務衝突（Pflichtenkollision），係有數個彼此衝突的行政法上義務同時存在，應優先履行具有較高價值的義務， 同時以不履行較低價值義務作為犧牲代價，是一種阻卻違法事由，並非責任層次上欠缺期待可能性之問題。勞基法係國家為實現憲法保護勞工之基本國策所制定之法律，其所定勞動條件為最低標準；而行政院規定關於國營事業所屬人員之待遇及福利、經濟部所定之辦法、內部規則等，縱然為履行國營事業管理法第14條撙節支出要求，而採取單一薪給制度，仍屬於行政院管理國營事業之手段，乃預算層次之問題，就履行義務之高低位階而言，國家及其所管理之國營事業盡力促進基本國策實現乃高位階義務，而國營事業之預算管理，是附屬單位預算財政收支之規劃考量，相較於保障勞工勞動條件，乃低位階義務，自不能為了預算撙節支出違反最低勞動標準。是以，原告不得執行政院或經濟部為履行國營事業管理法片面自行發布之行政規則或函釋，以履行低位階義務來主張義務衝突阻卻違法，原告此部分主張，應無理由。
（五）原告未將夜點費、全勤獎金、領班加給納入員工王正章之工資內計算，無法證明欠缺期待可能性而阻卻行政裁罰責任之成立：
1.按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰」，行政罰法第8 條定有明文。又行政罰法第8 條之規定係於行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任，然其可非難程度較低，故規定按其情節得減輕或免除其處罰。惟按其情節得減輕或免除其處罰，應限於行為人有具體特殊情況存在，而導致其無法得知法規範存在之情形，始足當之，且應考量個別行為人之能力。次按行政罰領域內，行為人如欠缺期待可能性、法律見解錯誤，雖亦可構成「超法定之阻卻責任事由」（司法院釋字第685 號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書、最高行政法院102 年度判字第611 號判決意旨參照）。然勞基法之行政罰裁罰要件事實之客觀舉證責任，基於依法行政下之行政合法及合要件性要求，歸於裁罰（行政）機關；然裁罰機關業已證明原告違規行為時，就阻卻責任之事由，依當事人主張有利於己之事實者，應負舉證責任之原則，應由原告負舉證責任，此觀行政訴訟法第136 條準用民事訴訟法第277 條規定甚明。
2.查經濟部96年5 月17日經營字第09602605480 號、101 年
5 月17日經營字第10102607320 號、101 年10月26日經營字第10100682270 號函雖均明確表示：原告之「初、深夜點心費」僅屬體恤、慰勞及鼓勵員工性質，非行政院規定標準，亦未納入「經濟部所屬事業人員退休撫卹及資遣辦法」規定列計平均工資之項目，而不得列入平均工資計算；「本部所屬事業機構所支領之薪給應依旨揭規定實施單一薪給制度辦理，至各項加給津貼之給付，由於本部所屬事業機構自始未予列入加班費計算及夜點費未列入平均工資計算迄今，其具有勉勵、恩惠性質，並係勞資雙方形成已久之共識，且具勞動契約之事實，爰繼續按旨揭規定及目前現行做法辦理」（本院卷一第38至45頁）。嗣經濟部於104 年9 月4 日及11月4 日又各以經授營字第10420367
190 號函及第00000000000 號函，分別向勞動部及立法委員敘明：「由於本部所屬各事業發給員工夜點費，係於勞動基準法未公布施行前即已施行，嗣勞動基準法暨其施行細則分別於73年7 月30日及74年2 月27日訂頒後…本部乃於75年11月13日以經（75）國營49800 號函告所屬各事業略以，有關平均工資內涵，除『用人費單一薪給』及『延長工作時間之工資』（即超時工作報酬）外，其餘各項津貼、給與，依勞動基準法規定研酌，並依法洽內政部結果，認定僅離島津貼等9 項給與仍應列入計算平均工資」、「行政院於82年12月15日以台82經44010 號函核復略以，本部所屬事業辦理各項給與之平均工資計算內涵，包括每月支領之單一薪給、加班費及由經濟部依勞基法規定核准併入平均工資之經常性給與（不包含夜點費項目），本部乃於82年12月20日以經（82）國營048907號函將行政院上開函示轉請各事業據以辦理，並實施迄今」、「國營事業員工無論職員或工員，自進用至退休之管理制度均必須依照國營事業管理法及行政院相關規定辦理，員工之薪質待遇標準亦同，無法如同一般企業（公司）發給員工之待遇標準可逕由勞雇雙方協議，或僅由事業、或本部或其他行政部門單方面認定即予核發待遇標準，復以國營事業員工之薪資待遇已優於勞動基準法所規定標準，且居於外界勞動市場平均薪資水準之上，若再將各事業自行給付，並非行政院核定之夜點費納入待遇項目，不僅牴觸國營事業管理法，嚴重衝擊現行國營事業管理制度，更大幅增加事業人事成本及政府財政負擔…並恐引發其他部會所屬國營事業要求援引比照，及早年退休員工亦請求追溯補發而擴大爭議」等語。再參酌經濟部於105 年9 月30日以經授營字第10520369320 號函，說明所屬國營事業若未依行政院規定標準，按單一薪給制用人費率，而將夜點費列入工資計算者，可能已違反國營事業管理法規定，而得依「經濟部所屬事業機構人員考核辦法」或公務員懲戒法將相關人員懲處或移送懲戒（本院卷一第140 至143 頁）。
3.次查，原告於100 年間函詢經濟部「有關原告現行延長工時工資（加班費）之計發內涵，未將各項加給津貼列入計算之作法，屢遭勞工行政主管機關及檢查機構認定違反相關法令，懇請經濟部協調」；又於101 年間就加給津貼未列入加班費計發，與台灣電力工會認定不同，為避免勞資爭議擴大，請經濟部釋示等情，有原告100 年12月27日電人字第10012074001 號函、101 年4 月20日電人字第10104071741 號函存卷可參（本院卷二第49至50、71至72頁）。
4.承上，固可認定原告受經濟部履行國營事業管理法之管理，且經濟部至今仍認在國營事業管理法效力下，國營事業依行政院規定標準實施單一薪給用人費率制度，部分公務員兼具勞工身分或純勞工身分，均採單一薪給標準計給，經濟部認為夜點費、全勤獎金、領班加給並非勞基法第2條第3 款所稱工資。然而，揆諸前揭說明，本件延長工時工資之計算應遵守勞基法的規定，此部分法律適用並無不明確之情形，且原告至遲於100 年間即已明確知悉未將各項加給津貼列入延長工時工資計算，與勞基法主管機關、原告工會之認定不同，原告不存在不知法規阻卻行政罰責任之事由；再者，全國高等行政法院也都支持原告涉訟加給津貼屬於工資，應遵守勞基法之見解（高雄高等行政法院105 年度訴字第539 號、臺北高等行政法院106 年度簡上字第8 號、臺中高等行政法院106 年度簡上字第11號），業已再三確認適用勞基法之合法性，僅就「是否構成阻卻責任」之事實認定問題有所歧異（本院卷一第184 至18
8 頁、本院卷二第29至37、105 至116 頁），益徵本件無法律適用不明確之情形，不能援引「法律見解錯誤」作為阻卻責任事由，原告此部分主張，應不可採。至於行政院或經濟部是否因此而願意修正國營事業所適用之相關法令，或仍怠於修正，致其所屬之國營事業持續違反勞基法之規定而遭裁罰，乃行政機關內部政策之考量及行政效率之問題，尚不得以原告應遵守行政院或經濟部所制定之辦法、內部規則等，遽認其符合行政罰法第8 條但書規定而予以免罰。
5.又「經濟部所屬事業機構人員考核辦法」第5 條固規定：以故意曲解法令，致機構、客戶或人民權利遭受重大損害，或因故意或重大過失貽誤公務，導致不良後果，得計一大過處分，或認有公務員懲戒法所定之違法失職情事而送懲戒。惟原告既有優先遵守勞基法履行保障勞動條件最低標準之義務，所屬人員本來就不會因為遵守勞基法而構成考核辦法之處罰事由，縱使經濟部認為構成要件該當，原告所屬人員也能主張阻卻違法而免受記過或懲戒處分，自不能以上開考核辦法即認為原告欠缺遵守勞基法之期待可能性；再者，原告乃掌管全國電力的國營事業，不是一個普通的自然人，其資本額高達3,300 億元，就算受經濟部管理，仍可期待原告經思考後，以諸多具體行動展現遵守正確法規之歷程，利用其資源盡各種努力，嘗試改變經濟部錯誤的見解，不能僅以「服從」卸責，但原告經本院闡明調查「有無向經濟部反應，並試圖改變經濟部向來之作法」後（本院卷二第41頁），卻僅能提出上開向經濟部請求協調或釋示之2 紙函文，所付出的努力顯與其公司規模不成比例，不足以證明原告竭盡努力後仍不能遵守勞基法，故原告是否欠缺遵守勞基法之期待可能性，此部分阻卻責任之事實尚屬不能證明，無法認定該事由存在。從而，本件被告以原告違反勞基法第24條規定，依同法第79條第
1 項第1 款規定裁罰原處分，並無違誤。原告以前詞主張有服從經濟部上開函釋之義務，其不予計入延長工時工資計算，無期待可能性，不應受罰云云，均無可採。
五、綜上所述，被告依勞基法第79條第1 項第1 款規定裁罰原處分，於法有據；訴願決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，末以敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 24 日
行政訴訟庭 法 官 黃奕超
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 10 月 25 日
書記官 王翌翔