臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 105年度簡字第3號
106年2月21日辯論終結原 告 台灣電力股份有限公司高雄區營業處代 表 人 林錫儀訴訟代理人 羅元良被 告 高雄市政府工務局代 表 人 趙建喬訴訟代理人 溫日宏
余佩君張恭銘上列當事人間道路挖掘管理自治條例事件，原告不服高雄市政府中華民國104年11月11日高市府法訴字第10430976700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、原告代表人於民國105年2月29日由黃進丁變更為林錫儀，有台灣電力股份有限公司105年2月26日電人字第1050004424號函一份在卷可稽，並據原告於105年3月7日具狀聲明承受訴訟，依法核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告為配合被告辦理高雄市「高34○○○區○○○○○路段道路拓寬工程」之纜線地下化作業（下稱系爭纜線下地作業），前經雙方協商，原告應於民國104年3月31日前完成管線下地在案。嗣因原告未依上開期限完成纜線下地作業，經被告陸續召開104年度管線業務聯絡員第1次至第5次協調會議後，雙方於第5次協調會議協商確定，原告應於104年4月2日完成系爭纜線下地作業。惟原告屆期仍未辦理完成，復於同年3月24日管線業務聯絡員第6次協調會議中，始表示預定於104年3月底完成高壓穿線作業，被告爰以104年4月7日高市工務工字第10432453700號函命原告應於104年4月30日前辦理完成系爭纜線下地作業，惟原告屆期仍未完成系爭纜線地下作業。原告於104年4月16日提出書面意見，被告洵依高雄市道路挖掘管理自治條例第36條第4款規定，於104年5月29日以高市公務工字第10433880900號裁處書裁處罰鍰新臺幣（下同）100,000元整。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本訴訟。
三、本件原告主張：㈠系爭架空桿線地下化作業起源102年5月29日由原告與被告相
關人員辦理現場會勘，被告要求原告將架空桿線地下化，並請原告於103年8月底完成規劃設計，因基於以往地下化工程經驗，時因設置供電設備引發居民反對及抗議，是為使日後施工進行順利，請被告協助取得供電設備設置位置相關居民之同意書，並繳交架空線路地下化所需之桿（管）線變更設置費，俾據以辦理後續規劃設計事宜；經原告分別以102年9月13日高雄字第1021327109號、102年11月6日高雄字第0000000000號、103年1月6日高雄字第1021330297號、103年2月26日高雄字第1031330033號、103年3月12日高雄字第0000000000號、103年6月30日高雄字第1031324097號等函文，促請被告依約協助取得供電設備設置位置相關居民之同意書，被告始於103年11月7日管線遷移時程會議，表示經多次協調橋頭區公所、財政局、當地里長及居民，已取得同意書，至此已歷經約1年5個月，已嚴重壓縮被告往後辦理系爭架空桿線地下化作業期程。
㈡為趕辦系爭案件，原告在取得被告提供之供電設備位置相關
居民之同意書後，亦依被告要求，同意先施工後繳費（實際繳費日期為103年12月26日），提前於103年10月2日進場施作地下管路工程，而施工期間因住戶抗爭影響及協調其他管線單位施工，管路工程直至104年5月11日竣工。倘依一般配電工程施工規則，應待管路工程竣工初驗後，方能交辦電氣工程穿設纜線設置供電設備，惟為配合被告工務局工期進程需要，縮短施工期程，已做例外管理措施，即在管路工程未竣工前，即於103年12月27日交辦電氣工程督促承攬商先行進場施工。惟電氣施工期間陸續發生被告工務局路燈管線牴觸、附掛路燈未拆除、自來水管牴觸及當地民眾抗議，致新設電桿無法建桿，以及接戶引上管遭住戶抗議無法埋設或住戶不同意在其建物上裝設線路等無法預知因素，而影響後續管線無法施作；另需協調用戶停電時間、協調其他管線單位管線埋設位置之聯繫及現場試挖均頗費時日等因素，影響電氣施工期程。另，施工期間為儘速解決現場遭遇困境，依往例原告現場工作人員或業務聯絡員，就現場工程遭遇狀況都當面或以電話告知道路工程主辦相關人員，如遇較為困難需其他管線單位配合事項，原告業務聯絡員在被告召開之歷次管線協調會議，均已充份表示尋求解決之道，亦獲被告協助解決，爰被告對施工遭遇困難事項及其複雜性應有充份明瞭，足堪認定。
㈢期間被告於104年4月7日高市工務工字第10432453700號函，
請原告就系爭架空桿線地下化作業，於104年4月30日前完成，然查施工現場因有被告未依先前與原告協商結論，須先行遷移被告所屬路燈管線，方可供原告新設電桿，原告於104年4月16日以高雄字第1041332110號函，促請被告依104年3月12日有關高34○○○區○○○○○路段道路拓寬工程-附掛於台電電力桿線及相關電器系統移除會勘結論，應由被告先行遷移路燈管線後，原告方有位置進行遷移電力桿線，促請被告於104年4月底前將路燈管線遷移完成，被告因另再需安排多次停電改接線路，原告預定104年5月底完工。
㈣惟原告於104年5月23日辦理第6次高低壓停電改接時，因遇
豪大雨，為顧及施工安全，不得不暫停施作，更改於104年6月7日停電施工；是日適逢甲昌路通山巷44號住戶李先生在義山宮辦喜事，強力要求不得停電，本處基於敦親睦鄰不影響民眾重大節慶活動，僅能再更改為104年6月14日停電施工，並已依規定通知妥用戶。惟當日即將停電時，新莊路85之6號鄭小姐以工廠已備料生產為由，強烈反對停電施工，為避免現場引發肢體衝突，又再被迫取消施工。104年6月15日本處經與被告工務局張恭銘課長、甲北里李林足素里長及甲南里方明賢里長協調，原本同意104年6月18及19日停電施工，惟公告停電後，里長又表示多數民眾強力反對該二日端午節假期停電施工，要求停電須二星期前通知；經不斷協調，確訂於104年6月30日及7月5日排定施工，工程於104年7月11日完成架空桿線拆除。
㈤由上工程進行種種阻礙與困難事項，足證配電下地工程順利
進行與否，深受外來因素影響，有賴被告及其他管線單位與原告互相協助配合，方能順利完成，並非原告可事先預知，乃屬不可抗力之因素。且因103年8月發生高雄石化氣爆事件，原告全力動員員工及承攬商，日夜不懈投入氣爆災區搶修復電，災區電力復電後，又在被告指揮督導下，緊接再次積極投入人力負責氣爆災區電力重建工程，始於103年12月完成氣爆災區電力重建工程，該段搶修復建期間，因被告極盡動員人力、物力於氣爆災區工程，嚴重排擠103年8~12月期間民生用電申請案件施作，雖受盡申請用戶責難及抱怨，仍秉持同理心說明當時困境，極力安排施工抑低用戶損失，是故104年1月起仍兼負消除積壓之民生用電工程，並得同時又有配合被告多件工程限期辦理下地（例如：高雄市茄萣海岸復育及景觀改善工程○○○區○○路觀光環境改善工程、燕巢區阿公店水庫壩底旁菜寮路電桿地下化、阿蓮區公兒3開闢工程…等工程），原告雖戮力克服有限預算額度及調度人力之困難，實難以使所有限辦工程均如期順利完成；又高34○○○區○○○○○路段道路拓寬工程完工通車後，由104年7月21日被告所發佈市政新聞觀之，因為道路拓寬範圍內，有相當多的地下自來水管、台電及中華電信桿線牴觸，需各單位互相協調配合辦理遷改及地下化，乃是施工期間最困難及造成工期受到影響的主要因素，經過工務局企劃處居中協調台電、中華電信、自來水等管線單位，全力配合工程執行管線遷移及下地，在多次與居民協調停電作業時間，並有賴當地居民的共同支持與配合，才能順利辦理停電切接與纜線地下化作業，足證被告亦知曉及認同工區內桿(管)線錯綜複雜程度及施工遭遇之困難，非僅靠台電單方面投入大量人、物力就能完成，而需有賴工程主管機關多方面溝通協調配合下始能成就，原告未能依限完成實非全歸責被告。
㈥再者，系爭案件被告辦理上述道路拓寬工程，因架空桿線妨
礙施作需予以遷移，依本公司「營業規則」第85-1條規定，妨礙施作架空桿線依原設施標準免費拆遷設置，倘應主管機關要求遷設為地下管線者，線路變更設置費由主管機關及本公司各半負擔，由此可認定系爭架空桿線地下化作業，係應被告申請而興辦，與「高雄市道路挖掘管理自治條例」第36條所稱為配合公共工程而興辦有違，辦理系爭架空桿線地下化作業原告實為被動配合，與該條例主動配合不符，據以要求系爭架空桿線地下化作業，依被告所訂期限完成管線遷移或埋設，有違該法條精神與意旨。復因被告無法依「104年3月12日有關高34○○○區○○○○○路段道路拓寬工程-附掛於台電電力桿線及相關電器系統移除會勘結論」所定期限遷移路燈管線，經原告於104年4月16日以高雄字第1041332110號函，促請被告於104年4月底完成路燈管線遷改，原告始能於104年5月底完成，被告有窒礙難行之處未再依「高雄市道路挖掘管理自治條例」第36條第1條第4款規定，再行協商調整完成期限。被告即於104年5月29日高市工務工字第00000000000號檢送裁處書，認被告違反「高雄市道路挖掘管理自治條例」第36條第1條第4款規定，即裁處最高額罰鍰，裁罰額度雖未逾法定罰鍰額度範圍，惟尚難謂符合行政罰法第18條之規定，則原處分機關未善盡調查之責即予裁處最高額罰鍰，實有率斷，且未依行政程序法第102條給予原告陳述意見之機會，處分法令依據與理由不符規定。
㈦系爭工程係屬被告興辦道路拓寬，原告配合被告要求，將妨
礙道路施工之架空配電線路遷移及最終將架空線路改為地下線路，一方面要維持供電，又要更改供電線路，原告係以工程工量來訂定工作天數(實際施工日數)，施工過程中遇到阻礙或停電協商或民眾抗爭等而須邀集各相關單位協調解決之期間，均以停工來計，未計入工作天數，故無指定完工日期。系爭工程分有二部份（管路工程、外線工程）工程施工，依往例經驗法則先由管路工程進場施作地下管路，待管路工程竣工後，接續再交由外線工程承攬商進場施工，惟為配合被告工程進程需要及能縮短施工期程，已做例外因應措施，即在管路工程103年10月6日開工後，尚未竣工前，即於103年12月27日交辦外線工程，督促承攬商先行開工進場施作。上述管路工程（高供302號工程）核定工期：65工作天，實耗工期：62工作天；外線工程（高供303號工程）核定工期：112工作天，實耗工期：106工作天，被告工程承攬商均如期順利完成（詳如工期概況表）；被告施工期間時因其他單位地下管線阻礙、需與各單位互相協調配合辦理遷改及地下化，並因配電設備設置位置屢遭居民抗議而受阻撓施工，且配電工程特性，需分段分次與用戶協調停電作業時間，始能安排停電作業完成遷改配電線路，渠等情事被告亦知曉及認同工區內桿(管)線錯綜複雜，需有賴多方面溝通協調配合下始能完成，原告未能依被告所定期限完成，實非全歸責原告。
㈧系爭工程歷次施工遭遇困難，原告均於歷次協調會中口頭表
示，惟被告未列入會議紀錄；觀諸旨揭裁處書及訴願決定書內容，被告以歷次協商會議紀錄均有函告原告知悉，原告均未表示有窒礙難行之處為由，斷定原告對於協商決議無異議，進而以原告多次未依協調會議協商所定期程完成管線地下化而為裁處。惟，會議簽到單僅能佐證原告有派員出席開會，不代表紀錄內容之正確性，除非逐字照錄，否則即有爭執更正紀錄內容之餘地；且被告僅係事後將會議記錄行文送至原告，所發文內並未載明諸如：「文到10日內未以書面提出更正意見者，視為同意紀錄內容無誤。」等字樣，逕以未收到受文單位之反駁或不同意之書面表示，即認定與會者對會議紀錄內容全盤同意，逕行否定原告指證歷歷曾於協調會中口述或多次以電話告知非可歸責事由(用戶抗爭、路燈遷移)致影響施工期程之情形，似嫌草率。
㈨高雄市道路挖掘管理自治條例第36條第4款之規定，係公共
工程主管機關為完成公共工程，對管線埋設單位課以限期遷移或埋設之義務，同條例第41條第10款規定，藉由按次處罰促使行為人履行配合被告建設公共工程之公法上義務。惟其所定期限，須視個案具體情形，合理審酌。亦即就該案情形，其所定期限，衡諸一般經驗法則，屆期有實現改善之可能者，方符立法意旨。故法律縱對改善期限未設規定，賦予行政機關裁量之權。倘其任意裁量，致所定期限為客觀上不可能完成改善者，則以該裁量為基礎之行政處分即難謂非行政訴訟法第4條第2項之違法。
㈩又，按行政罰法第7條第1項：「違反行政法上義務之行為非
出於故意或過失者，不予處罰。」，復按行政程序法第36條：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」，行政機關處分，應斟酌全部陳述與調查事實結果，依論理及經驗法則判斷事實，並將其決定及理由告知當事人，分別為行政程序法第36條及第43條所明定。原告始於工程初期即配合被告工程進度採行各項精進措施，並負擔變更設置費半數（約為1,468萬元），顯現原告極盡配合，施工過程所遭遇困難，雖非事先能預知，亦盡力互相配合溝通協調解決以完成系爭架空桿線地下化作業。為此，爰提起本件訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：㈠系爭地點纜線下地工程，係自102年5月29日會勘當日即告知
原告應於102年8月底前，配合辦理系爭地點道路拓寬工程纜線下地作業，惟原告多次來函表示需由被告協調取得配電設備設置位置同意書後始可配合辦理，嗣於103年11月7日即告知原告已依其要求完成取得同意書等文件，並自103年11月25日起由被告所屬新工處提案列管在案。雙方經104年度管線業務聯絡員歷次協調會議確認系爭地點道路拓寬工程纜線下地作業。其中於104年2月10、25日管線業務聯絡員第3、4次協調會議紀錄中，原告表示：「已於（104年）1月17日完成立桿，1月29日進場，穿線作業已完成2700公尺，惟因趕辦農曆過年民生用電案件，無法抽出工班，預計農曆年後（3月2日）續進場穿線，3月底完成纜線下地。」又於104年3月10日管線業務聯絡員第5次協調會議紀錄中，原告亦表示：「預計3月27日辦理停電切接，3月底完成，4月2日前拆除電桿。」。惟至104年3月24日管線業務聯絡員第6次協調會議紀錄中，原告始表示：「3月20日已完成全數幹線及分歧線，預計3月底前完成高壓穿線。」顯見因可歸責於原告致未能於上開協調會議所訂期限即104年3月底前完成纜線下地作業，故被告遂於第6次管線協調會結論中，限請原告應於104年4月30日前完成，被告均已考量並順應原告施工作業等情況而為之決定，則原告自負有於104年4月30日前完成系爭纜線下地作業之義務，惟原告均未於期限內完成。是以，被告依上開自治條例規定裁處原告10萬元罰鍰，於法並無違誤，訴訟理由，委不足採。
㈡有關民眾反對立桿部分已由原告於104年1月17日當天即完成
立桿作業，且於後續之管線協調會議中，原告皆未再提出有立桿作業、管線抵觸、用戶反對設置引上設施、人力調度不及其他事由，針對下地作業期程亦未有表示延期之需求，且原告一再於歷次會議中均承諾系爭地點之纜線下地可於104年3月31日前完成，有歷次協商會議紀錄均可證。原告就上開下地作業期程均未提出異議或表示有窒礙難行之處，顯見對於協商決議之期程無異議，是此原告訴稱遭遇用戶抗爭反對立桿、管線抵觸、石化氣爆影響等事由，實屬推諉之詞。㈢104年3月12日會勘結論原告雖於會勘表示預計於104年4月1
日拔除電桿，請附掛於電桿上相關線路及電器系統於104年3月31日前遷移完成，以利原告拔桿等語，然原告於系爭地點之纜線下地作業並未提及需將路燈管線遷移事宜，且原告於104年度第3～5次管線業務聯絡員會議紀錄中亦未提及，顯見該路燈桿件遷移與否，與系爭地點之纜線下地作業期程無涉，況被告於104年3月31日前業已將附掛於電桿上相關線路及電器系統遷移完成。故原告所訴理由顯不足採。
㈣本案蓋因原告未能依協商期限（104年3月31日前）內完成配
合公共工程所辦理之管線埋設或遷移，亦未能於被告所訂期限（104年4月30日）內完成，後經原告雖主張「配合被告辦理纜線地下化，遭遇管線抵觸、民眾抗爭及停電切接施工等問題層出不窮，過程耗時，未能依被告要求時程內完成，實屬外部環境複雜、施工不易所致，非原告延宕而不作為…」，然原告對其未於施工期限內完成纜線下地一節並不爭執，是以被告依法對原告裁罰洵屬有據，原告所提訴訟理由顯為推諉之詞。
㈤另有關原告訴稱「本案工程於104年5月23日停電工程因遇豪
雨改期、6月7、14、18及19日等排定停電切接工程期程均因民眾抗爭而受阻，本案經協調後確訂於6月30日及7月5日排定施工，預定7月10日完成桿件拆除」云云，惟上述所訂期程均已逾越被告所訂協商期限（4月30日）為事實，與本案之裁處無涉，均屬推託之詞，訴訟理由，顯不足據。
㈥因考量系爭地點之道路完成拓寬後，既有電桿矗立於道路上
，實有影響行車交通甚鉅、有危害用路人生命安全，而原告遲至104年5月29日仍未完成系爭地點纜線下地作業，被告以原告違反上開自治條例第36條第1項第4款規定，依同條例第41條第1項第10款規定於104年5月29日高市工務工字第00000000000號裁處書裁處原告新台幣10萬元整之罰鍰，於法有據，洵無違誤等語。綜上，原告提起本件訴訟顯無理由，應予駁回。
五、本件爭執要旨為：原告是否有違章行為？如有，是否出於故意或過失？本件裁罰金額是否有違比例原則？
六、本院之判斷：㈠按為配合公共工程而於該工程範圍50公尺以內辦理管線遷移
或埋設者，公共工程主辦機關與管線埋設人應依下列規定辦理：…四、各管線位置經協商決定後，不得變更，管線埋設人並應依協商確定之期限前完成管線埋設或遷移。但因管線交錯，致依原協商結果辦理有窒礙難行，得由公共工程主辦機關視實際需要與各管線埋設人再行協商調整；必要時，得由主管機關逕命各管線埋設人限期辦理。」、「管線埋設人有下列情形之一者，處新臺幣3 萬元以上10萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續；屆期仍未改善或補辦手續者，得按次處罰…：…十、未於第36條第4 款規定之協商期限或主管機關所定期限內完成管線埋設或遷移。」，高雄市道路挖掘管理自治條例（下稱自治條例）第36條第4 款、第41條第10款固分別定有明文，惟倘違章行為人對於違反上開規定之行為，並非出於故意或過失所為，依行政罰法第7 條第1 項之規定，自應不予處罰，合先敘明。
㈡經查，高雄市政府新建工程處（下稱新工處）承辦「高34○
○○區○○○○○路段道路拓寬工程」核屬自治條例第36條所稱之公共工程主辦機關，新工處邀集原告施作系爭纜線地下化作業，且其內容係屬於該工程範圍50公尺以內辦理管線遷移或埋設，故原告係屬上開條文所稱配合公共工程之管線埋設人，而有遵守上開條文規定之義務。原告施作之管線作業，係屬配合上開公共工程甚明，此與主辦機關是否繳費予原告施作管線工程無關，故原告主張新工處因繳納二分之一之施作管線費用，使原告之管線作業屬申請作業，而非配合公共工程之作業云云係誤解法令，不足採信。
㈢次查，上開條文第4 款規定：「…四、各管線位置經協商決
定後，不得變更，管線埋設人並應依協商確定之期限前完成管線埋設或遷移。但因管線交錯，致依原協商結果辦理有窒礙難行，得由公共工程主辦機關視實際需要與各管線埋設人再行協商調整；必要時，得由主管機關逕命各管線埋設人限期辦理。」，而同法第2 條第1 項規定被告為本自治條例之主管機關，故公共工程之主辦機關即新工處與原告對於完工工期之協商雖得因實際施工狀況有否窒礙難行而予調整，然必要時，亦得由主管機關即被告逕命管線埋設人限期辦理。㈣又查自治條例第36條第4 款規定，主管機關為完成公共工程
，必要時得對管線埋設人課以限期遷移或埋設之義務，同條例第41條第10款規定，並藉由按次處罰之規定促使管線埋設人履行配合被告主管之公共工程之公法上義務。故被告基於自治條例之授權，固得指定完工期限，然亦因而生自治條例之規範效力，故被告指定期限時，自應視個案具體情形，合理審酌，衡諸一般經驗法則及原告施作能力，有無屆期完成或屆期改善之可能，方符立法意旨，否則即屬裁量之濫用，違反行政訴訟法第4 條第2 項之規定。
㈤再查，新工處與原告就系爭纜線下地工程如何配合上開道路
拓寬工程並未訂立書面契約，對於工程之施作內容與工期進度，均係依現場實際施工狀況，由工務局召開管線業務聯絡員協調會議進行協商等情，有歷次之管線協商會議紀錄在卷可查，且為二造所不爭執。本件被告依自治條例第36條第4款所為限期原告於104 年4 月30日前完工之指定是否允當，因無工程書面契約可資審認，則被告是否已具體考量工程施工進度、原告有無窒礙難行之施工事由及原告有否配合被告指定工期之施作能力等情，確屬被告妥適裁量工期應考慮之事項。惟查，被告於本院審理時坦承，因考量原告在104 年
2 月10日、2 月25日、3 月10日之三次管線協調會議中，均承諾於104 年3 月底前完成纜線下地作業，故被告始在104年3 月10日之第5 次協調會議中，決議原告應在104 年4 月
2 日前完成下地作業。但原告在3 月24日之第6 次協調會中表示預計在3 月底前完成高壓穿線，被告才考量原告在3 月底前完成高壓穿線，因而在104 年4 月7 日發函要求原告至遲在4 月30日前完成下地作業等情，足認被告是以原告業務聯絡員於協調會未反對在3 月底前完成穿線作業而片面指定完工期限，未在指定前予原告陳述工期意見之機會。原告接獲指定期限處分後，即以104年4月16日高雄字第1041332110號函，促請被告依104年3月12日有關高34○○○區○○○○○路段道路拓寬工程-附掛於台電電力桿線及相關電器系統移除會勘結論，先行遷移路燈管線後，原告始有位置進行遷移電力桿線，並請被告於104年4月底前將路燈管線遷移完成，因被告另再需安排多次停電改接線路，原告始能預定104年5月底完工等語，有該函附卷可稽（見卷一85頁）。惟被告於裁處前，未再對上開函所述工程情況是否屬實再為調查，即有對於原告有利及不利之情形，未予注意之違法（行政程序法第9條）及未依行政程序法第36條之規定，依職權調查有利及不利原告之證據。
㈥又查，本院為審究原告有否能力遵守被告所定完工期限，命
原告陳報施工障礙項目及對於工期造成之影響等證據，業據原告提出影響「高34○○○區○○○○○路段架空桿線地下化工程」施工期程統計表（下稱影響工期統計表）為據，其中項次1 載明原告於102 年7 月11日即發函被告應取得配電設備位置居民同意書以利施工，被告於103 年11月7 日「研商台電公司配合本局工程管線前依時程會議」始聲明取得同意書，至此歷經約1 年5 個月，已嚴重壓縮原告施作架空桿線地下化作業期程，影響工期484 天等情，有102 年7 月11日函文及103 年11月7 日「研商台電公司配合本局工程管線前依時程會議」會議記錄在卷可查，堪信屬實。（見卷一74至79頁）。又上開統計表項次2 敘明因有3 根電桿遭住戶抗爭，無法建桿，影響工期12天，有變更設計陳核單1 紙在卷可查（見卷一80頁，註明協調糾紛），經核無誤。又上開統計表項次3.敘明：高雄市○○區○○路○○號用戶不同意埋設用戶引進管，影響工期24天，此亦有變更設計陳核單1 紙附卷可查（見卷一81頁），堪予採信。另上開統計表項次4 ，敘明1.104 年4 月1 日原告市府協調員向高雄市政府工務局張育綺小姐及新建工程處陳聖杰科長報告，被告所管之路燈管線與原告埋設電桿位置牴觸，須先遷移路燈管線後，原告始能建桿續辦線路改接完成系爭工程。2.期間被告於104 年
4 月7 日高市工務工字第10432453700 號函，請原告就系爭架空桿線地下化作業，於104 年4 月30日前完成，然查施工現場因有被告未依先前與原告協商結論，須先行遷移被告所屬路燈管線，方可供原告新設桿，原告於104 年4 月16日以高雄字第1041332110號函，促請被告依104 年3 月12日有關高34線橋頭新莊至甲圍路段道路拓寬工程- 附掛於台電電力桿線及相關電器移除會勘結論，應由被告先行遷移路燈管線後，原告方有位置進行遷移電力桿線，促請被告於104 年4月底前將路燈管線遷移完成，原告因另再需安排多次停電施工，原告預定104 年5 月底完工等語，並有更改設計陳核單、高雄市○○○○○路燈管線與台電公司遷桿位置牴觸照片
4 張及台電於會議中要求被告各單位附掛於台電電力桿相關線路及電器系統，於104 年3 月31日前遷移完成，以利台電
104 年4 月1 日拔除電力桿之會議結論1 份在卷可查（見卷一82頁至87頁），經核無誤，堪信屬實。另證人張振誠（原告工程協調員）於105 年10月26日到庭大致證述：協調會都是我去參加，報告目前進度。被告會有限期給我們。我在會議上會表示我們預定何時可以完成，下次再開會時再做一次決議，如果不行，會再協商看甚麼時候可以完成，所以被告要求我們要在104 年4 月30日前完成，我們是盡量配合，因為時間還沒有到，我不可能立即就表示一定不能完成，但施工過程中可能會有各種問題發生。當時高壓已經完成，但低壓還要再裝設，還需要一些時間。低壓裝設完成之後，我們還要等變壓器送電之後，把低壓放出來，我們中心改接用戶的一些用電，還有後續電桿的拆除，共有數百戶要改，一個月做不完，會議上有反應時間是我們預定的，要到下次才能說我們這次的進度為何，我才能報告等語，顯見原告聯絡人員出席協商會議關於工期及工程進度議題，對於被告方面之要求，均持未當面反對但保留之態度，尚難僅憑協調會議上被告片面之記載，即確認原告承諾依約定期限完成相關工程。另被告關於原告上開路燈未遷移之問題，自承當時有請原告通知新工處的包商，原告並沒有通知我們新工處的包商，當然確定原告沒有進場，所以不可以歸責我們沒有去遷路燈等語（105 年10月26日言詞辯論筆錄，見卷一173 頁），顯見被告因未完成遷移路燈工程，以致原告無法於104 年4 月30日前完成纜線下地作業一節，堪可認定。被告雖辯稱上開延遲事由應歸責原告云云。惟遷移路燈工程，係被告之業務，承攬商亦係與被告簽約，殊無命非承攬契約定作人之原告要求承攬商施工之理，被告上開歸責主張不足採信。
㈦承上可知，纜線下地工程牽涉管路與配電下地工程順利進行
與否，深受外來因素影響，有賴被告及其他管線單位與原告互相協助配合，方能順利完成，並非原告可事先預知，乃屬不可歸責原告之事項，且因103 年8 月發生高雄石化氣爆事件，原告又在被告指揮督導下，緊接再次積極投入人力負責氣爆災區電力重建工程，始於103 年12月完成氣爆災區電力重建工程，該段搶修復建期間，因被告極盡動員人力、物力於氣爆災區工程，嚴重排擠103 年8~12月期間民生用電申請案件施作，並於104 年1 月起仍兼負消除積壓之民生用電工程，同時又配合被告多件工程限期辦理下地（例如：高雄市茄萣海岸復育及景觀改善工程○○○區○○路觀光環境改善工程、燕巢區阿公店水庫壩底旁菜寮路電桿地下化、阿蓮區公園開闢工程…等工程）等，原告以有限之人力、物力，實難期使所有限辦工程均如期完成；又高34○○○區○○○○○路段道路拓寬工程完工通車後，由104 年7 月21日被告所發佈市政新聞觀之，因為道路拓寬範圍內，有相當多的地下自來水管、台電及中華電信桿線牴觸，需各單位互相協調配合辦理遷改及地下化，乃是施工期間最困難及造成工期受到影響的主要因素，經過工務局企劃處居中協調台電、中華電信、自來水等管線單位，全力配合工程執行管線遷移及下地，在多次與居民協調停電作業時間，並有賴當地居民的共同支持與配合，才能順利辦理停電切接與纜線地下化作業，足證被告亦知曉及認同工區內桿( 管) 線錯綜複雜程度及施工遭遇之困難，非僅靠台電單方面投入大量人、物力就能完成，而需有賴工程主管機關多方面溝通協調配合下始能成就。又被告未依「104 年3 月12日有關高34○○○區○○○○○路段道路拓寬工程- 附掛於台電電力桿線及相關電器系統移除會勘結論」所定期限遷移路燈管線，係屬可歸責被告之事項，已如前述，同時亦為原告無法於104 年4 月30日被告指定期限完成施工之主因，則原告於104 年4 月16日以高雄字第1041332110號函，促請被告於104 年4 月底完成路燈管線遷改後，未獲被告置理，則原告於被告未配合施工及當時人力、物力有限之情形下，客觀上確難憑己力按期可完成纜線下地作業。
㈧又查，原告配合被告要求，將妨礙道路施工之架空配電線路
遷移及最終將架空線路改為地下線路，一方面要維持供電，又要更改供電線路，原告係以工程工量來訂定工作天數( 實際施工日數) ，施工過程中遇到阻礙或停電協商或民眾抗爭等而須邀集各相關單位協調解決之期間，均以停工來計，未計入工作天數，故無指定完工日期。系爭工程分有二部份（管路工程、外線工程）工程施工，依往例經驗法則先由管路工程進場施作地下管路，待管路工程竣工後，接續再交由外線工程承攬商進場施工，惟為配合被告工程進程需要及能縮短施工期程，已做例外因應措施，即在管路工程103 年10月
6 日開工後，尚未竣工前，即於103 年12月27日交辦外線工程，督促承攬商先行開工進場施作。上述管路工程（高供302號工程）核定工期：65工作天，實耗工期：62工作天；外線工程（高供303號工程）核定工期：112工作天，實耗工期：106工作天，被告工程承攬商均如期順利完成（詳如工期概況表）；被告施工期間時因其他單位地下管線阻礙、需與各單位互相協調配合辦理遷改及地下化，並因配電設備設置位置屢遭居民抗議而受阻撓施工，且配電工程特性，需分段分次與用戶協調停電作業時間，始能安排停電作業完成遷改配電線路，需有賴多方面溝通協調配合下始能完成，原告未能依被告所定期限完成，實非全歸責原告。又原告所遇施工困難情形，均於歷次協調會中口頭表示，惟被告未列入會議紀錄，此觀諸歷次協調會記錄甚明；原處分與訴願決定以原告聯絡員與會知悉會議內容，未表示有窒礙難行之處為由，認定原告對於協商決議無異議，進而以原告多次未依協調會議協商所定期程完成管線地下化而為裁處，實屬速斷。此由會議簽到單由聯絡員簽名，其餘無工程進度等內容之詳細記載可見一斑。況被告事後將會議記錄行文送至原告，所發文內並未載明諸如：「文到10日內未以書面提出更正意見者，視為同意紀錄內容無誤。」等字樣，逕以未收到受文單位之反駁或不同意之書面表示，即認定與會者對會議紀錄內容全盤同意，逕行否定原告指證歷歷曾於協調會中口述或多次以電話告知非可歸責事由(用戶抗爭、路燈遷移)致影響施工期程之情形，亦屬單方面之臆測。
㈨按行政罰法第7 條第1 項規定：「違反行政法上義務之行為
非出於故意或過失者，不予處罰。」，行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、第43條規定：「行政機關處分，應斟酌全部陳述與調查事實結果，依論理及經驗法則判斷事實，並將其決定及理由告知當事人」。本件被告明知原告工程之完工，深受外來因素影響，且須多方之施工單位互相配合始能順利完工，事先未洽詢原告意見，僅憑104 年2 月10日、2 月25日、3 月10日等歷次管線業務協調會，原告聯絡員預定於104 年3 月底前完成纜線地下化作業，即片面決定系爭纜線下地作業之完工期限，對於之後原告陳述被告未依約定期限遷移路燈致其無法進行施工之意見，未予置理，俟原告逾期未完工後，逕以逾期為由，於104年5 月29日以原處分裁處10萬元，而未考量被告逾期之原因，係因被告未配合遷移路燈，致原告無法施工，此係屬可歸責於被告之事項，且非原告所能獨力完工，故原告逾期之違章行為，尚難謂係出於原告之故意或過失行為，被告未依行政程序法第36條、第43條規定，審酌不可歸責原告之事項，逕予裁處，即屬違反上開法律規定，且被告依行政罰法第7條第1 項規定亦不應裁處原告。
㈩綜上所述，原告片面指定完工期限，未審酌個案具體施工情
形，已非妥適，且原告之逾期違章行為，非出於故意或過失所為，依行政罰法第7 條第1 項規定，不應處罰，被告未慮及逾期原因係非可歸責原告之事項，遽以裁罰，已違反上開規定及行政程序法第36條、第43條之規定，裁量顯有瑕疵，訴願決定予以維持，亦有可議。從而原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不一一論駁，併予敘明。
據上論結，原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 3 月 14 日
行政訴訟庭 法 官 吳文婷上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 106 年 3 月 23 日
書記官 鄒秀珍