臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第40號
106年12月19日辯論終結原 告 臺北市北投區湖田國民小學代 表 人 林映杜訴訟代理人 戴明芳
吳玓瑾被 告 陳善伊上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時，原告之代表人為江啟昱，於民國106年8月1日變更為林映杜，有臺北市政府106年7月13日府授教人字第10636849600號函在卷可稽，林映杜並於106年8月2日具狀聲明承受訴訟，依法核無不合，均予准許。
二、事實概要：原告因校內石姓女老師聲請安胎病假，需聘任代理老師授課，於105年2月17日公布台北市北投區湖田國民小學104學年度第二學期第4次代理教師甄選簡章（下稱甄選簡章），被告符合應聘資格參加甄選獲聘，領有原告於105年3月25日核發之聘書，聘期如上開簡章所載，係自105年3月1日起至105年7月2日止。被告自105年3月1日起到職，並以月領方式計薪。惟石姓女老師突然於000年0月00日生產，遂自當日起改請分娩假，原告即通知被告因代理事由變更，前後即屬二不同之聘約，因二段聘期均未達3個月，應改按實際代理日數按日計薪，被告不服，即於105年6月23日自請離職。原告以被告溢領月薪與日薪之差額新台幣48,976元為由，要求被告返還，被告以系爭聘約聘期超過3個月，被告亦實際到職連續3個月以上，應以月薪計酬，原告所稱代理原因消滅被告即須離職，不得拒絕云云，非聘約約定為由，拒絕返還，原告遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠原告教師石某因安胎事由，自民國105年3月1日起至同年7月
2日止申請延長病假，原告遂公開甄試錄取被告代理石某職務，聘期與石某請假期間相同，並於敘薪通知書說明欄附註載明「…三、代理期限屆滿或代理原因消滅即須離職,不得異議」。嗣石某於同年5月15日提前分娩，接續改請娩假至同年6月23日，被告第一次聘約所約定之代理原因消滅，契約當然終止，第一份聘約自105年3月1日起至同年5月15日止。原告復以石某娩假事由，第二次締約聘任被告，第二份聘約自同年5月16日起至同年6月23日止。
㈡依教育部98年6月15日台人（三）字第0980101175號函說明
二略以：「…中小學兼任代課及代理教師聘任辦法第3條所列中小學聘任3個月以上之代課、代理教師，係指單一聘約連續達3個月以上者，案內教師代理期限雖未中斷，並已達3個月以上，惟屬不同之聘約，與上開辦法規定之聘任3個月以上長期代理情形不同，仍應依期聘約按實際代理日數支給待遇。」㈢本件被告代理期限雖未中斷，自105年3月1日起至同年6月23
日指，已達3個月以上，惟因代理事由有間，前後係屬二個不同聘約，且兩段聘期均未達3個月，依中小學代理教師支給基準第2點規定，應按實際代理日數支給被告待遇，而非支給月薪。故被告就原告誤發105年3月至6月之月薪所溢領之差額新臺幣（下同）48,976元為公法上不當得利，應返還原告。爰依法提起本件行政訴訟，並聲明：被告應給付原告48,976元。
四、被告則以：㈠原告104學年度第二學期第4次代理教師甄選簡章書面資料未
提及月薪變日薪的可能性，並自招聘時起至被告在職期間，亦未針對此事告知被告。甄試簡章沒有規定未達3個月不能支領月薪，且被告報名時，教務主任張董淗表示是領月薪，並沒有說不到3個月不能領月薪，所以被告受領給付是依招生簡章之規定，有法律上原因。
㈡該被代理老師105年5月15日分娩，同年5月20日通知原告。
教務主任張董淗承認不知道有中小學代理教師支給基準第2點規定與中小學兼任代課及代理教師聘任辦法第3條法規，告知被告基於校務發展將繼續以月薪支給被告，校方將寫公文至教育局處理此事，故被告仍繼續於原告學校服務。在105年6月時，原告還是發給被告月薪，可見原告自己也不知道不能給月薪，為了彌補此事，原告去函教育部，希望可以加計分娩假，讓被告達到3個月以上可以支領月薪。被告至105年6月23日始得知在職期間敘薪為日薪，被告才於同日離職。原告書狀內容及陳述有第二次締約，但實際上被告並沒有得到第二次締約。被告依原告聘書任職，並依敘薪通知核定薪點支薪，被告薪資均由學校核定轉帳發給，何來溢領情事？而且被告任職實際上也超過3個月。
㈢原告應發給被告的行政巡視費5,177元及應退給被告之勞健
保費用787元，總共5,964元至今還沒有給被告，原告當時知道要以日薪支給時，原告就直接扣押了。原告之訴不合法且無理由等語，並聲明：原告之訴駁回。
五、本件如前開事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有敘薪通知單、甄選簡章及原告聘書在卷可查，堪信為真實。本件兩造之爭點厥為：原告依公法上不當得利法律關係訴請被告返還溢領薪資，是否有理由？本院判斷如下：
㈠按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之
給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。參照司法院釋字第515號解釋意旨，在公法領域發生財產變動，一方受有利益，致他方受有損害，倘一方受有利益之法律上原因既已不存在，即構成公法上之不當得利。次按「公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位（司法院釋字第382號解釋理由書第2段參照）。公立學校教師之聘任，為行政契約。惟在行政契約關係中，並不排除立法者就其中部分法律關係，以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果，俾限制行政契約當事人之部分契約自由而維護公益。」（最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨）可知教師與學校間係基於聘任所形成之契約關係，倘學校為公立學校，即屬為達成教育學生之公法上目的，由雙方締結互負給付義務之行政契約關係，教師負有給付有助於學校執行教育事務之職務上義務，學校則負有給付薪資對價之義務。由此而論，公立學校給付教師之薪資、退休金，係因行政契約之法律關係所生之對待給付義務，性質上並非行政程序法第127條第1項所指之「授予利益之行政處分」，無從依同條第3項規定之反面理論以書面行政處分核定教師應返還金錢數額，故仍有依行政訴訟法第8條規定提起一般給付訴訟之權利保護必要，此有高雄高等行政法院105年度訴字第317號判決意旨可參。本件被告雖非正職教師而為代理教師，然學校為公立教育機關，被告提供教學勞務亦係助被告達成教育學生之公法上目的，原告則負有給付薪資對價之義務，故本件係屬有效之行政契約，原告如認被告溢領薪資，參酌前揭判決意旨，自得依行政訴訟法第8條之規定，提起本件返還公法上不當得利之給付訴訟，合先敘明。
㈡本件兩造僅成立一個聘任契約，聘任期間為105年3月1日起
至105年7月2日止，但於105年6月23日因被告之離職而終止：
⑴經查，「行政契約應以書面為之」，行政程序法第139條定
有明文。原告主張與被告成立二個聘任契約，但僅有被告提出之聘書一紙在卷可查，且原告於於書狀及審理中均自承僅於105年發給被告一份聘書，並未發給第二份聘書，以及不知石姓女教師於105年5月15日改請分娩假後，被告之代理期間應隨者代理原因之不同而重行起算，不得發給月薪，應改按日薪計酬等情，顯見原告與被告均只有成立一個聘任契約之訂約意思，況原告所謂成立第二份聘任契約屬實，亦因欠缺書面要件而無效。故被告辯稱兩造僅成立一個聘任契約核係屬實，堪予採信。
㈢原告提出之敘薪通知書附註欄三關於「代理原因消滅即須離職」之記載，非屬本件聘任契約之約定或法定條款：
⑴經查，本件聘任契約有被告提出之聘書一紙為證，堪認已符
合書面之要件。至於甄選簡章所載內容，係屬要約之引誘，尚難認屬聘任契約之一部，被告辯稱簡章亦為契約條款之一部，於法尚有未合，不足採信。
⑵至於原告主張敘薪通知書亦為聘任契約之約定條款，該通知
書附註欄記載：「三.代理期限屆滿或代理原因消滅即須離職，不得異議」之字樣，亦為本件聘任契約約定條款，故代理原因消滅時，本件聘任契約當然終止，不需原告為終止之表示，故自105年5月15日起，另訂第2次聘任契約云云。惟查，①依公立學校教職員敘薪辦法第4條規定：「新任教職員應於到職後一個月內，填具履歷表，檢齊學經歷證件送由學校辦理敘薪手續。」、第8條規定：教職員有左列各款情事之一者，得申請改敘其薪級：一、對核敘薪級發生疑義者。二、補送原填履歷表所填學經歷證件者。三、轉職在先其前職考核晉薪發表在後者。四、敘定薪級後取得新資格者。
五、因資格不合暫准代用或代理，經積滿年資准予正式聘派者。六、因本辦法公布薪級計算標準不同有利於本人者。合於前項一、二兩款規定者，應於接到敘薪通知書一個月內為之，但卻因情形特殊者，得報准延長期時限，均以一次為限。」等規定可知，敘薪通知書係學校與教師締結聘任契約後，再由學校機關單方對於代理教師之起敘、晉敘等有關薪資待遇，依行政法令之規定所核定之行政處分，此項行政處分應以與薪資待遇相關者為限。而代理原因消滅與否應否視為聘任契約當然消滅之款，牽涉契約效力存續問題，已與教師薪資待遇之起敘晉敘無關，且非前揭第8條所定教師得提起申訴之事由，尚難認為原告主張敘薪通知書上之該項記載，係原告基於行政法令所為之有效處分。②又契約內容自由為現代契約三大自由之一，行政契約應受該理論之保障，縱使立法者得以行政法令限制行政契約當事人之部分自由，然參酌司法院大法管會議釋字第707號解釋文：教育部於中華民國93年12月20日修正發佈之公立學校教職員敘薪辦法（含附表及其所附說明，）關於公立高級中等以下學校教師部分之規定，與憲法上法律保留有違，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿三年時失效」意旨，及大法官蘇永欽、黃茂榮、葉百修之同號解釋偕同意見書，洵認為公立學校薪資待遇應受憲法第15條財產權之保障，黃茂榮大法官更直指薪資待遇為教師基本生活費之來源，屬工作權之核心，應受法律保留原則之保障。是以原告於兩造締約後，片面增加契約所無之所謂之契約當然消滅條款，於無法律依據或法律授權且無雙方合意之情況下，應屬契約自由之侵害，並不生法律或契約效力，而屬無效之記載，對於被告不生契約之效力。
㈣又縱使認為原告主張敘薪通知書附註欄三關於「代理原因消
滅即須離職」之記載，係屬有效之聘任契約條款之見解可採，然解釋契約之意思表示，應探求當事人真意，不得拘泥於所用之辭，民法第98條定有明文。本件聘任契約之當事人為學校機關與代理老師，並非代理老師與請假之石姓女老師，石姓女老師申請安胎假後，必然於分娩後馬上改請分娩假，二種假別客觀上實具有連續性，對於學校機關而言，仍有連續請代理教師代理上課之需求，此項需求並未中斷，並無假別變動即生代理需求消滅、中斷可言。原告主張假別變更，代理即中斷云云，於本件事實並無適用，蓋石姓女教師假別變更時，從未銷假到職。是以本件契約當人既為學校與代理教師，則所謂代理原因之意義，解釋當事人之真意，應係指職缺需求而言，而非職缺假別，此與真正請假之請假人之假別應分屬二事。另縱使原告有權依敘薪通知書之記載，因假別變更終止本件聘任契約，然審酌被告實際上並未於假別變更時，中斷代理，而係持續代理3個月以上，且原告亦有職缺需求之情形下，其強行片面主張兩造第1各聘任契約終止，被告應按日薪計酬云云，即屬違反民法第148條權利行使之界線。
㈤原告雖另主張參照教育部98年6月15日台人（三）字第09801
01175號函說明二略以：「…中小學兼任代課及代理教師聘任辦法第3條所列中小學聘任3個月以上之代課、代理教師，係指單一聘約連續達3個月以上者，案內教師代理期限雖未中斷，並已達3個月以上，惟屬不同之聘約，與上開辦法規定之聘任3個月以上長期代理情形不同，仍應依期聘約按實際代理日數支給待遇。」，故本件被告代理期限雖未中斷，自105年3月1日起至同年6月23日止，已達3個月以上，惟因代理事由有間，前後係屬二個不同聘約，且兩段聘期均未達3個月，依中小學代理教師支給基準第2點規定，應按實際代理日數支給被告待遇云云。惟查，⑴原告引用教育部98年6月15日台人（三）字第0980101175號函釋（下稱98年6月15日函釋）以及該函釋輾轉引據之教育部96年8月14日台國（四）字第0960114394號函釋（下稱96年8月14日函釋），上開二函釋係屬主管機關教育部對於下級機關於個案如何適用「中小學兼任代課及代理教師聘任辦法「（下稱聘任辦法）及「中小學代理教師待遇支給基準」（下稱支給基準）二項行政法令所為之個案函釋，非屬行政程序法第159條第2項第2款所規定之行政規則，教育部上開二函釋僅對下級機關即原告有拘束力，對於法院及人民並無拘束力。⑵又聘任辦法係由教育部依據教師法所制訂，其內容係規範兼任、代課及教師之定義、資格、任用程序、教師受聘期間之權利義務、待遇、職務內容、解聘程序等。其中第3條第3項規定：「中小學聘任三個月以上之代課、代理教師，應依下列資格順序公開甄選，經教師評審委員會審查通過後，由校長聘任之:..」、第6項規定「中小學聘任未滿三個月之代課或代理教師，得免經公開甄選及教師評審委員會審查程序，由校長就符合第三項規定資格者聘任之」、第5條規定：「中小學聘任三個月以上經公開徵選之代課、代理教師，其服務成績優良...經教師評審委員會審查通過後得再聘，再聘至多以二次為限...」，故聘任辦法將聘用期限滿3個月以上之代理、代課教師，歸類為長期代理教師，規定學校應舉行公開徵選之方式聘任，未滿3個月聘期之短期代理者，則免經公開徵選及教師評審委員會審查程序，由校長就符合應聘資格者聘任代理老師。以上聘任辦法所為長期代理與短期代理之分類，以及單一聘約消滅即應重新聘用之規定，其目的無非係欲杜絕校方徇私聘用，避免利用不斷重複短期代理之制度以規避應公開甄選之教師晉用，以維護聘任程序之公平。況上開96年8月14日之函釋，係針對代理及代課教師之聘約期限所為之函釋，認為若與學校實際出缺之代理代課原因事實之存在時間一致，則無『其代理原因跨學年度者，經教校評會審議通過服務成績優良。得於新學年度開學日起繼續代理至原因消失為止』之情形；若代理及代課教師之聘約期限，較學校實際出缺之代理代課原因事實之存在時間為短時，則雖代理及代課原因尚未消失，惟因聘約期限已至，自應以聘約為準。」，與本件聘任契約聘期內，代理原因雖異動但實際上仍接續代理時，薪資如何計算之情節無關，二者不具相似性，實無援用之理由。⑶至於98年6月15日函釋於文中除引用上開96年8月14日函示外，於文末導出：「據此，該教師延長病假因故提前銷假上班，原代理原因已消失，依規定其聘約於其銷假日已中斷，至其續請娩假部分係屬另一假單，自為不同之聘約，該校必須依規定辦理遴選。另查中小學兼任代課及代理教師聘任辦法第3條所列中小學聘任3個月以上之代課代理教師，係指單一聘約連續達3個月以上者，案內教師代理期限雖未中斷，並已達3個月以上，惟屬不同之聘約，與上開辦法規定之聘任3個月以上長期代理情形不同，仍應依其聘約按實際代理日數支給待遇」等語。本院以為，上開函釋之適用，以代理教師基於不同之聘約而連續代理為前提，但於本件僅有一個聘約之情形下，並無適用之餘地。蓋本件聘任契約之約定代理期限長達4個月，於4個月內雖發生請假教師更易假別之情形，但請假老師並未銷假上班，而係連續請假，並無代理日數中斷之情形，況原告於石姓女教師更易假別後，並未對被告重新核發聘書，雙方並未另行成立新約，敘薪通知書上之記載「代理原因消滅即須離職，不得異議」，不生契約約定之效力，被告不受其拘束，縱使受其拘束，本件亦無代理原因消滅之情形，已如前述，故本件兩造自始至終僅訂有一個聘任契約，與上開函釋情節不同，自無援用之餘地，原告據予援用，於法不合，為無理由，不足採信。⑷又縱認本件兩造先後成立二個聘任契約，然兼任、代課及代理教師之待遇規定，聘任辦法並未規定計算代理期限應隨聘期內代理原因之異動而重新起算，而係於聘任辦法第9條第2項規定，授權中央主管教育行政機關訂定待遇支給基準。又行政院93年11月25日院授人給字第0930035304號函核定並自同日生效之系爭支給基準第2點係規定「代理三個月以上者，依實際代理之月數，按月支給；未滿三個月者，按實際代理之日數支給。」，可見支給基準所稱之實際代理月數，於聘任契約期限長於代理原因（倘以請假別定代理原因）消滅後仍繼續代理之日數且代理教師實際尚未中斷代理之情形下，亦應認代理日數應合併計算倘逾3個月，亦應採月薪制，否則即屬昧於事實，強制變更行政契約當事人之原意，而侵害代理教師之受薪權（工作權與財產權）。又查，台南市政府教育局於101年12月22日依據「中小學兼任代課及代理教師聘任辦法第12條」訂定「中小學兼任代課及代理教師聘任補充規定」，其中第5條規定「兼任及長期代課、代理教師在聘期內，如兼任及長期代課、代理原因消失，學校得視需要終止聘約，但應於聘約中事先約定」，而台北市政府教育局並未訂定類似規範，更足證原告援引上開函釋解釋本件聘任契約之效力，係無法律根據，不足採信，更無拘束本院及被告之效力。原告之主張，於法有違，不足採信。
㈥按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之
給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」，行政訴訟法第8條第1項定有明文。次按行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定，行政程序法第149條亦有明定，民法不當得利相關之規定自在準用之內。又「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」。綜上所述，本件被告領取薪資係基於原告之給付，而屬給付型之不當得利，原告主張適用民法第179條之規定，請求被告返還溢領薪資之不當得利48,976元，依舉證責任分配之法則及司法實務見解，對此無法律上原因之事由應負舉證責任，然原告無法舉證以實其說，且被告受領上開薪資係因參加甄選與原告訂立之聘任契約，已如前述，核有法律上原因，故原告之請求，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果均無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 9 日
行政訴訟庭 法 官 吳文婷上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 107 年 1 月 19 日
書記官 鄒秀珍