臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 107年度簡字第70號
109年10月13日辯論終結原 告 龍發堂法定代理人 李秋月訴訟代理人 謝育錚律師被 告 高雄市政府衛生局代 表 人 黃志中訴訟代理人 潘炤穎
廖哲宏林佳麗上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服高雄市政府中華民國107年7月25日高市府法訴字第10730557400號、第00000000000號、第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文附表編號二、三所示之原處分及訴願決定均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴後，被告代表人於民國（下同）109年8月24日變更為黃志中，業據其具狀聲明承受訴訟（本院卷第158頁），於法核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠原告係依法登記之寺廟，於高雄市○○區○○路○○○號廟址
設有收容場所（下稱系爭場所），經衛生福利部台南醫院於民國106年7月5日通報，系爭場所內有收容住民感染法定傳染病阿米巴性痢疾之確診病例後，被告旋前往系爭場所實施疫情調查及防疫輔導工作，並於106年12月21日以高市衛疾管字第10639772200號函（下稱106年12月21日函）、106年12月22日以高市衛疾管字第10639816100號函（106年12月22日函）公告系爭場所為阿米巴性痢疾及結核病之法定傳染病流行地點，及防疫事項，其中包括管制人員之出入及必要時撤離住民等。原告於107年1月18日以書面表示願配合被告防疫措施將全數堂眾移出，被告遂通知原告請其將居住於系爭場所生活大樓之人員於107年2月12日前移出，以杜絕傳染病交叉傳染及擴散。惟被告先後於107年2月12日、2月13日、2月14日、2月21日派員前往系爭場所時，原告將大門上鎖、並以車輛放於大門前阻擋，有拒絕、規避及妨礙主管人員進入查核之情，業經被告分別以附表編號四至七所示原處分裁罰在案（原處分、訴願決定及防疫措施函文、違規事實及罰鍰金額等均詳附表編號四至七所示）。嗣被告為再於107年2月23日以附表編號二所示之防疫措施函命原告配合被告執行視察環境及感染管制措施，但原告持續前揭閉門、以車輛阻擋大門而有拒絕規避及妨礙被告防疫工作，並拒收公文未配合被告查核。直至107年2月26日被告在警力支援下，強制清空系爭場所之生活大樓，並將若干堂眾與工作人員暫時安置於指定機構進行身體檢查等防疫評估，由醫師診無住院需求者，即可自由離院。被告並以附表編號二所示之原處分裁處原告罰鍰新台幣（下同）24萬元。
㈡被告於107年3月1日以附表編號三所示之防疫措施函命原告
配合被告衛生單位查核化糞池禁止流放之管制情形及生活大樓外部狀況等事宜。但原告拒收公文未配合被告查核，被告遂以附表編號三所示之原處分裁處原告6萬元罰鍰。
㈢被告於107年3月8日以附表編號一所示之防疫措施函命原告
提供目前堂內工作人員及堂眾之名冊並配合個案關懷訪視事宜，惟原告拒絕提供名冊，被告遂以附表編號一所示之原處分裁處原告罰鍰8萬元。
㈣原告不服前揭附表編號一、二、三之裁處，提起訴願，均遭
高雄市政府訴願委員會以附表編號一、二、三所示之訴願決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠主張要旨：
1.關於附表編號一所示原處分⑴原告自106年堂內發生傳染病事件後，即已依被告要求提供
全部堂眾名冊予被告，被告繼而依照原告所提供之名冊進行防疫之檢驗、處置，並陸續依被告指示將堂眾移出（包含通知堂眾請家屬帶回等）。而被告所製作之移置名冊均係由原告所提供，且已配合被告之指示，將堂眾移置被告指定之醫療院所，足見被告早已對原告堂內之人數、姓名掌握明確。又當時原告堂內剩餘之人員，為全部之堂眾及工作人員扣除由家屬帶回之堂眾及遭被告移置之堂眾與工作人員之剩餘者，故被告自始即掌握原告堂內堂眾及工作人員之名冊甚明。因而認為無必要再重複提供被告名冊，主觀上並無拒絕、規避或妨礙被告防疫措施之意。況被告所要求之名冊既均為被告所知悉明確，即為其職務上已知悉之事實，原告無論有無提供，均無妨礙被告進行相關防疫措施之可能，故應認原告並無提供之義務。
⑵再者，被告既已陸續完成原告堂眾及工作人員之結核病及阿
米巴痢疾之檢驗，並於107年3月30日公告將原告場所之管制區域僅限於生活大樓，剩餘堂眾均已移出生活大樓而安置於其他處所。足認該等堂眾並非傳染病病人，亦應非疑似傳染病病人，否則早應移出並由被告進行醫療安置。是以，被告於斯時又要求原告提供堂眾名冊之手段與傳染病防治法第43條規定之防疫目的，二者間並無正當關聯性等語。
2.關於附表編號二所示原處分部分：⑴被告迄至107年2月23日早已對原告系爭場所內之全體住民完
成檢驗診斷、調查，並進行一連串之處置，故原告縱將數台車輛停放於大門，亦無礙被告對於傳染病所為之檢驗診斷、調查及處置。
⑵查原告發生傳染病之情事迄至107年2月間已8月有餘，被告
早已對原告內之全體住民完成檢驗診斷、調查，並進行一連串之處置，期間原告接獲被告之公文不下百封，斯時原告內之住民亦已從原本的500餘名，降至僅40餘名，被告是否猶有對原告幾近每日一公文、三日一查核如此大動作進行傳染病之相關檢驗診斷、調查及處置，非無疑義。
⑶原告之所以緊閉大門將車輛停放於大門前，目的並非係為拒
絕、規避及妨礙防疫人員查核。而係為表達對被告於數月以來，利用行政權對原告所進行之各項違法不當防疫處置（諸如：屢屢要求原告違反住民意願強制移置醫院，並動輒以欲裁罰為由，造成原告心理上之壓迫；連日數發公文，對原告為諸多誡命，卻吝於實質指導，更多次要求原告親到被告說明，致使原告疲於奔命等）所提出嚴正之抗議，此係原告表達訴求之行為表現，衡屬原告及住民依憲法第11條所保障之表現自由範疇，揆諸司法院大法官解釋字第509號、第644號、第678號、第734號，及第756號解釋意旨，自應予最大限度之保障。
⑷縱使鈞院認為原告之行為對於被告防疫處置有所影響，則原
處分未依行政罰法第18條第1項規定，審酌斯時相關傳染病檢驗診斷、調查及處置均已大致完成，且原告係表達訴求之行為表現，僅消極停放車輛並未積極進行肢體阻擋，拒絕簽收公文並無礙行政處分生效等違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等情，而逕行裁罰原告22萬元，亦有違誤。
⑸被告前揭107年2月12日至107年2月26日止阻當被告防疫人員
進入系爭場所之行為，係法律上一行為，被告既已以附表編號四至七所示之原處分予以裁處並因而確定在案，則被告再就107年2月23日之阻礙被告進入系爭場所行為再以附表編號二所示原處分裁處24萬元，顯係對於原告之同一行為按次重複評價、裁罰，實已違反法治國家之一行為不二罰原則。
⑹若鈞院猶認原告107年2月23日之行為係屬違法，則因傳染病
防治法第67條第1項第3款並未明文規定得「按次」連續處罰，被告對原告同一行為，（即停放車輛於大門拒絕、規避及妨礙防疫人員查核之行為）分別多次裁罰如上，間隔過密，以致多次處罰過當，亦屬違反憲法之比例原則。故附表編號二所示原處分，實屬於法有違。
3.關於附表編號三所示原處分部分：⑴被告於107年3月1日16時許派員持同日之公文，前往原告處
所要求查核化糞池禁止流放之管制情形時，因原告當時不在而未能簽收，當時甫從外返回原告處所之訴外人堂眾師父林秀霞因事忙而無法收受被告人員所欲送達之編號三所示防疫措施函文。被告防疫人員雖要求林秀霞簽收，惟因林秀霞尚有其他庶務需處理，故未及時簽收公文，但未拒絕被告人員入內查核。豈料被告人員未經等候，且未依行政程序法第73條將公文留置於原告處所隨即離開。是以，被告並未將如附表編號三所示防疫措施函文合法送達原告，原告自無從得知被告所誡命之義務為何？難認該行政處分已對原告合法生效。
⑵又被告人員離開系爭場所後，即將附表編號三所示防疫措施
通知函轉由路竹區衛生所人員送達原告處所，當時林秀霞處理庶務完畢後已得空閒，乃逕行簽收該公文並帶領衛生所人員前往查核。原告於林秀霞簽收公文後，該行政處分所為之誠命始對原告合法生效，而原告亦已依照該公文所要求帶領衛生所人員前往查核化糞池禁止流放之管制情形，足認原告並無拒絕、規避及妨礙防疫稽查之情形甚明等語。
4.綜上所述，原告並未有違反附表編號一、三被告防疫措施函之誡命之行為，另原告違反附表編號二所示被告防疫措施函誡命之行為，係表現自由之體現，非屬違規行為，縱使屬違規行為，然與附表編號四至七之違規事實屬同一行為，被告既已裁處，不應重複處罰，總使有權處罰，亦違反比例原則，均於法有違，訴願決定予以維持，亦有不當等語。
㈡聲明：附表編號一、二、三所示之訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯及聲明：㈠答辯要旨：
1.關於附表編號一所示原處分部分：⑴查如事實概要欄所述，原告所在系爭場所有阿米巴痢疾及結
核病確診個案，爆發群聚疫情，累計有36名確診個案，經被告106年12月21日公告為法定傳染病流行地點，被告多次通知原告應陸續完成外縣市堂眾之醫療安置作業及將生活大樓內之人員移出，然原告並未配合，被告乃於107年2月26日在警力支援下強制清空生活大樓，並將若干堂眾與工作人員暫時安置於指定機構進行身體檢查等防疫評估，經醫師診斷無住院需求者可自由離院。嗣被告查知部分堂眾及工作人員隨後返回系爭場所，乃於同年3月8日函請原告提供現有堂眾、工作人員及行政人員名冊，並配合個案關懷訪視等相關防疫輔導事宜，然原告不願配合提供仍在系爭場所之堂眾及工作人員名冊，被告機關遂於同年3月13日予以舉發，並給予陳述意見之機會，此有被告106年12月21日高市衛疾管字第00000000000號公告、106年12月22日高市衛疾管字第00000000000號公告、107年3月8日高市衛疾管字第10731645700號函、107年3月13日高市衛疾管字第10731690100號函、原告107年3月20日（107)龍字第1070030020號函及存證照片等資料附原處分卷可稽。
⑵又依據疾病管制署訂定之阿米巴性痢疾防治工作手冊所定內
容可知，阿米巴性痢疾之潛伏期約2至4週，但長短極為懸殊，可由數日至數年不等，台灣地區以教養院、精神病患收容所感染情形較為普遍，此與生活習慣、衛生條件、環境污染及群居狀況關係密切，必要時需長時間多次篩檢，以找出確診個案治療。故主管機關對於發生阿米巴性痢疾確診病例之場所，為儘速控制疫情，防止其蔓延，需長期多次前往該場所進行各項疫情調查及防疫輔導工作，並採行相關必要措施，以遏止疫情持續發生。查如前述，系爭場所內有首名堂眾經臺南醫院於106年7月5日通報感染法定傳染病阿米巴性痢疾之確診病例後，經被告於同年7月14日起多次前往系爭場所進行疫情調查及防疫輔導工作，累計有36名確診個案，並於同年12月21日公告系爭場所為阿米巴性痢疾及結核病之法定傳染病流行地點。原告於107年1月18日向被告機關表示願意配合防疫措施將堂眾全數移出，被告機關遂於同年2月9日通知原告，請其將居住於生活大樓之人員於同年2月12日13時30分前移出，以杜絕傳染病交叉傳染及擴散。被告機關於同年2月12日派員前往系爭場所時，惟原告並不配合，被告於同年2月26日在警力支援下強制清空生活大樓，業如前述。則依被告106年12月21日高市衛疾管字第10639772200號公告略為：「公告事項：…分卷…三、應配合之防疫事項：（一）……其住民若為傳染病病人、須醫療介入者及其他原因離開者，應恪遵『人員移動管制只出不進』之防疫準則，以減少疫病交叉傳播風險及遏止疫情擴大。」前開移出人員應不得再行進入系爭場所居住。惟經被告查得部分移出堂眾與工作人員雖經暫時安置於指定機構進行身體檢查等防疫評估，然經由醫師診斷後，認定無住院需求者，即自由離院，並返回系爭場所。上開移出又返回系爭場所之人員，與106年爆發疫情時原告提供之名冊並不相同，自需另予調查確認。而原告既於系爭場所留容上開人員，自有配合被告機關，以確認系爭場所之人員現況之必要。是原告主張其已將全部堂眾名冊所提供予被告，扣除遭移置之人員，即為剩餘堂眾及工作人員，上開人員名冊乃屬被告職務上已知悉之事實，其無提供之義務云云，洵不足採。
⑶再者，主管機關對於發生阿米巴性痢疾確診病例之場所，需
長期多次各項疫情調查及防疫輔導工作，並採行相關必要措施，以遏止疫情持續發生。而上開移出又返回系爭場所之人員均為近期阿米巴痢疾確診個案之接觸者，為推動健康監測，預防疫情擴大，確保疑似、確診個案及時診斷與就醫治療，得到妥善醫療照護，確認機構人數及身分為監控疫情之首要措施，否則，被告將無從進行後續之追蹤、檢驗、診斷及其他必要之措施。故被告要求原告提供前揭名冊，係屬為達到前開防疫目的、維護民眾健康權益之必要行為，且無損害原告權益之虞，核與行政程序法第7條規定之比例原則無違。是原告主張被告要求其提供目前系爭場所堂眾名冊，與防疫目的並無正當關聯性云云，核屬其個人主觀見解，自難採為有利之認定等語，資為抗辯。
2.附表編號二所示原處分部分：⑴經查，系爭場所內有首名堂眾經醫院通報感染阿米巴性痢疾
之確診病例後，被告即多次前往進行疫情調查及防疫輔導工作，並將系爭場所公告為阿米巴性痢疾及結核病之法定傳染病流行地點。被告前於107年2月12日至21日間屢次派員前往系爭場所要求原告配合進行防疫輔導查核及相關防治事項，原告卻將大門上鎖並以車輛停放於大門，拒絕、規避及妨礙防疫人員查核，業經被告分別以107年2月14日高市衛疾管字第00000000000號、107年2月21日高市衛疾管字第00000000000號、107年2月23日高市衛疾管字第10731269700號等行政處分予以裁罰，原告不服，提起訴願及行政訴訟，均遭駁回確定在案，此有高雄高等行政法院107年度訴字第446號判決在卷可稽（本院卷第108頁），並有多張現場照片在卷可查，且為原告所不爭執，堪信屬實。
⑵另如前述，傳染病防治法第7條、第43條及第67條第1項第3
款規定，主管機關應實施各項調查及有效預防措施，以防止傳染病發生；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延；地方主管機關接獲傳染病或疑似傳染病之報告或通知時，應迅速檢驗診斷，調查傳染病來源或採行其他必要之措施，並報告中央主管機關；傳染病或疑似傳染病病人及相關人員對於前項之檢驗診斷、調查及處置，不得拒絕、規避或妨礙，違反者即應處罰。本件原告於107年2月23日被告前往系爭場所查核時，原告將大門深鎖並以車輛停放於門前阻擋防疫人員進入，有當日現場照片附卷可稽，故原告確有拒絕、規避或妨礙防疫人員查核之情事甚明，自應受罰。又，原告主張上開行為屬象徵性言論自由，受憲法保障而得阻卻違法等云云，惟言論自由固為一種表達自由，在法律之限度內應給予最大之尊重與保障，使任何人之想法或是意見都能自由充分之表達，此為民主社會之基本權之一，惟言論之內容仍須有其規範界線，非可無限上綱，需在公益之維護與言論自由之限制間求取其平衡，本件原告停車抗議並鏈以大鎖之行為，時值系爭場所生活大樓內結核病或阿米巴痢疾疫情擴散之際，「在法定傳染病流行地點之通行道上停車」，對於防疫工作進行之順遂與否，已是高度危險行為，以大鎖兼以鐵鍊拴綁大門，顯露其為阻止被告進入實施必要防疫措施之惡性。況且，系爭場所之堂眾及工作人員均係長期居住於生活大樓或曾接觸法定傳染病確診個案，本應持續輔導查核、監控堂內人員健康狀況及進行相關防疫工作，以避免疫情再度擴大，倘原告持續不配合相關查核與防疫工作，有疫情擴大、危害堂眾住民健康之虞。復考量系爭場所已有賴○○等8人罹患潛伏結核感染，107年2月醫療安置於醫院之王○○等3人又陸續確診為阿米巴痢疾個案，顯見當時疫情仍未結束，在原告硬體環境不良及無專業照護人力下，被告連續函文通知原告配合防疫措施及隨同多次處罰之遏阻作用，係為達成防疫行政管制之公益目的，原告於此時主張上開妨礙防疫行為屬象徵性言論自由所保障，自無足取，參諸行政罰法第18條第1項規定之意旨從重裁罰24萬元罰鍰，並無違誤，容此陳明。
⑶至於原告稱被告未予實質專業指導乙節，查原告106年7月起
陸續爆發阿米巴痢疾及結核病等法定傳染病疫情，被告防疫團隊當時歷時5個多月積極介入輔導，惟包含硬體設備、照護專業、感染管制及內部管理措施等方面均未見顯著改善，原告未能有效落實各項防疫指導，持續有阿米巴痢疾及結核病確診個案，顯示疫情並未獲得有效控制，原告不思如何積極投入物力、人力改善，反藉詞空言指謫，甚至屢次拒絕防疫人員進入查核，難認原告有何自省之意。
⑷末，系爭場所既經被告公告為阿米巴性痢疾及結核病之法定
傳染病流行地點，原告自應配合被告執行防疫輔導查核及相關防疫事項，惟被告於107年2月23日前往系爭場所查核時，原告將大門深鎖並以車輛停放於門前阻擋防疫人員進入，有當日現場照片附卷可稽，故原告確有拒絕、規避或妨礙防疫人員查核之情事甚明。原告雖主張該次查核與之前107年2月間數次查核時間相近，屬接續之同一行為，惟被告屢次前往系爭場所要求原告配合進行防疫輔導查核及相關防治事項時，均有分別出示發文日期為當日之公文請原告配合，且該等公文均載明係依據傳染病防治法第43條辦理及若有拒絕、規避或妨礙等情將予裁罰等語，是原告每次皆可知悉查核之事項及違反之法律效果，亦得獨立決定是否遵守及配合防疫事項，故原告每一次之拒絕與妨礙防疫人員進入，係分屬不同之違規行為，被告分別予以裁罰，於法即屬有據，並無一事二罰之情形，此與司法院大法官釋字第604號解釋之違規停車情形有間。況且，釋字第604號解釋中所稱違規停車行為人於停車後即行離去，故通常無法立即得知遭連續舉發之事；而本件原告每一期日阻擋防疫人員查核之舉措，均係其於明確得知查核情事、違規效果下據以獨立決定所為，自應分別予以評價。另原告前就感染管制等措施均尚未能有效落實，107年2月間又有3名堂眾陸續經確診為阿米巴疾疾個案，顯見疫情仍未結束，被告要求原告將生活大樓之堂眾全數移出，並前往執行防疫輔導查核及相關防疫事項，係為避免法定傳染病交叉感染或擴散之緊急必要措施，然值此疫情擴散之際，原告卻以鎖門及車輛擋道方式阻止防疫人員進入查核，對防疫造成之影響甚鉅。又審原告於107年2月12日、2月13日、2月14日及2月21日均有上開阻擋防疫人員進入查核等情，此種違規行為之應受責難程度應隨其違規次數而增加，是以被告裁處高於前次金額（22萬元）之24萬元罰鍰，以科處罰鍰遏止其等有礙防疫之行為，係為杜絕傳染病之蔓延，保障公共衛生安全之必要手段，亦無違反比例原則及裁量濫用之虞等語，資為抗辯。
3.關於編號三所示原處分部分：⑴查如事實概要欄所述，系爭場所經公告為阿米巴性痢疾及結
核病之法定傳染病流行地點，被告於107年2月9日通知原告，請其將居住於生活大樓之人員於107年2月12日13時30分前移出，惟被告分別於107年2月12日、2月13日、2月14日、2月21日及2月23日派員前往系爭場所要求原告進行防疫輔導查核及相關防治事項時，原告皆不願配合並以車輛停放於大門，拒絕、規避及妨礙防疫人員查核。嗣系爭場所之生活大樓已清空人員及禁止進入後，被告為查核化糞池禁止流放之管制情形及生活大樓外部狀況等事宜，於107年3月1日派員前往系爭場所要求原告配合查核，然原告仍拒絕、規避及妨礙防疫人員查核，此有被告106年12月21日高市衛疾管字第00000000000號公告、106年12月22日高市衛疾管字第00000000000號公告、107年2月9日高市衛疾管字第10731095300號函、107年3月1日高市衛疾管字第10731456200號函、存證照片及原告107年1月18日（107)龍字第107001018號函等影本附卷可稽。
⑵又系爭場所之生活大樓已清空人員及禁止進入後，被告為遏
止疫情持續發生，有查核其化糞池禁止流放之管制情形及生活大樓外部狀況等事宜之必要，遂於107年3月1日派員前往系爭場所查核，而該等人員到達系爭場所時，據原告自承其所屬人員林員甫從外返回系爭場所，被告人員有出示公文要求林員簽收，惟林員並未簽收，林員係在當日被告人員離開後，俟路竹區衛生所人員至系爭場所送達公文時，始帶領衛生所人員前往查核化糞池等語。故被告人員於107年3月1日到達系爭場所時，原告所屬人員已在現場，則被告縱未事先通知，參諸傳染病防治法之說明，原告所屬人員亦應配合查核，卻拒絕、規避及妨礙查核，是原告違反傳染病防治法第43條第2項規定之事實，足堪認定，被告予以裁處，於法並無不合。至原告所稱林員於路竹區衛生所人員至系爭場所時，已帶領該人員前往查核化糞池云云一節，即令屬實，也係屬事後改善之行為，並不影響本案違規事實之成立。另本案被告為能順利進行各項疫情調查及防疫輔導工作，有請警察會同查核，此有當日現場照片附卷可稽。是原告雖執前詞主張，惟仍無從採為對其有利之論據等語資為抗辯。
㈡答辯聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠前提事實：
如事實概要欄所載之事實，除下列爭點外，餘據二造分別陳明在卷，並有如表編號一、二、三所示之原處分、訴願決定、防疫措施函及現場照片在卷可查，堪信屬實。
㈡爭點：
1.關於附表編號一所示原處分部分：原告有無義務提供名冊？原告未提供名冊，是否構成妨礙規避被告執行防疫措施之行為？
2.關於附表編號二所示原處分部分，原告於107年2月23日持續關閉大門、以車輛阻絕被告人員進入之行為是否為表現自由之體現？所為是否構成妨礙、規避被告執行防疫措施之行為？如是，被告以附表編號二所示原處分予以裁罰是否違反一行為不二罰之規定？原告多次裁罰是否違反比例原則？
3.關於附表編號三示原處分部分：附表編號三所示防疫措施函何時對原告生效？原告有無違反該函所示之誡命？㈢應適用之法令：
按「主管機關應實施各項調查及有效預防措施，以防止傳染病發生；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。」、「（第1項）地方主管機關接獲傳染病或疑似傳染病之報告或通知時，應迅速檢驗診斷，調查傳染病來源或採行其他必要之措施，並報告中央主管機關。（第2項）傳染病或疑似傳染病病人及相關人員對於前項之檢驗診斷、調查及處置，不得拒絕、規避或妨礙。」、「有下列情事之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：3、違反第38條第1項、第43條第2項、第50條第4項規定或違反主管機關依第44條第1項、第45條第1項規定所為之處置。」傳染病防治法第7條、第43條、第67條第1項第3款定有明文。
㈣爭點一：關於附表編號一所示原處分部分：原告有無義務提
供名冊？原告未提供名冊，是否構成妨礙規避被告執行防疫措施之行為？
1.經查，原告所在系爭場所有阿米巴痢疾及結核病確診個案，爆發群聚疫情，累計有36名確診個案，經被告於106年12月21日公告為法定傳染病流行地點，並多次通知原告應陸續完成外縣市堂眾之醫療安置作業及將生活大樓內之人員移出，然原告並未配合，乃於107年2月26日在警力支援下強制清空生活大樓，並將若干堂眾與工作人員暫時安置於指定機構進行身體檢查等防疫評估，經醫師診斷無住院需求者可自由離院。嗣被告查知部分堂眾及工作人員又返回系爭場所，乃於同年3月8日以附表編號一所示防疫措施函文要求原告提供現有返回之堂眾及工作人員名冊，並配合個案關懷訪視等相關防疫輔導事宜。惟原告未配合提供名冊等情，為原告所不爭執，並有被告106年12月21日高市衛疾管字第10639772200號公告、106年12月22日高市衛疾管字第10639816100號公告、107年3月8日高市衛疾管字第10731645700號函、107年3月13日高市衛疾管字第10731690100號函、原告107年3月20日（107)龍字第1070030020號函及存證照片等資料附原處分卷可稽，足認原告未依被告107年3月8日附表編號一所示之防疫措施函文誡命，提供返回生活大樓之工作人員與堂眾名冊予被告一節堪予認定。
2.原告雖主張被告早已掌握工作人員及堂眾名冊，並無再重複供給之必要云云。惟查，依據疾病管制署訂定之阿米巴性痢疾防治工作手冊所定內容可知，阿米巴性痢疾之潛伏期約2至4週，但長短極為懸殊，可由數日至數年不等，台灣地區以教養院、精神病患收容所感染情形較為普遍，此與生活習慣、衛生條件、環境污染及群居狀況關係密切，必要時需長時間多次篩檢，以找出確診個案治療。故被告對於發生阿米巴性痢疾確診病例之場所，為儘速控制疫情，防止其蔓延，需長期多次前往該場所進行各項疫情調查及防疫輔導工作，並採行相關必要措施，以遏止疫情持續發生。況被告06年12月21日函（公告）公告系爭場所為阿米巴性痢疾及結核病之法定傳染病流行地點防疫事項，其中應配合之防疫事項㈠規定：……其住民若為傳染病病人、須醫療介入者及其他原因離開者，應恪遵『人員移動管制只出不進』之防疫準則，以減少疫病交叉傳播風險及遏止疫情擴大。」，此有上開公告在卷可查（本案訴願卷第44頁）。是以前開移出人員應不得再行進入系爭場所居住。故部分移出堂眾與工作人員雖經暫時安置於指定機構進行身體檢查等防疫評估，然經由醫師診斷後，認定無住院需求者，即得自由離開醫院，則被告對於上開民眾及工作人員自有登記追蹤之必要，以防止渠等再返回系爭場所，是以被告命原告提供返回系爭場所生活大樓之堂眾及工作人員名冊，確有防疫上之必要，原告自有配合之義務，不得以主觀認定防疫措施效力之有無，以致妨礙主管機關為調查傳染病所應採行之必要措施。從而原告上開主張為無理由，其拒絕提供返回生活大樓之堂眾及工作人員之名冊，確已違反附表編號一所示防疫措施函之誡命，被告予以裁處8萬元，於法有據。
㈣爭點二：關於附表編號二所示原處分部分：原告於107年2月
23日持續關閉大門、以車輛阻絕被告人員進入之行為是否為表現自由之體現？所為是否構成妨礙、規避被告執行防疫措施之行為？如是，被告以附表編號二所示原處分予以裁罰是否違反一行為不二罰之規定？原告多次裁罰是否違反比例原則？
1.經查，系爭場所內有首名堂眾經醫院通報感染阿米巴性痢疾之確診病例後，被告即多次前往進行疫情調查及防疫輔導工作，並將系爭場所公告為阿米巴性痢疾及結核病之法定傳染病流行地點，已如前述，被告為持續至系爭場所進行實地防疫輔導查核，曾先後於17年2月12日、2月13日、2月14日、2月21、2月23日，送達依傳染病防治法第2條、第7條作成之附表編號二、四至七所示之防疫措施函文，要求原告配合被告進行防疫輔導查核及相關防治事項，惟均遭原告將大門上鎖並以車輛停放於大門前拒絕被告防疫人員進入，前四次拒絕行為因而遭被告以附表編號四至七所示原處分各別裁罰12萬、18萬、20萬、22萬元等確定在案。是以原告於107年2月23日持續使用已上鎖之大門及車輛，拒絕、規避及妨礙防疫人員查核等情，亦屬未配合被告進行疫情調查及防疫輔導等作為義務之違規行為。
2.惟原告自107年2月12日起將大門上鎖，將車輛放置門前阻止被告防疫人員進入，迄107年2月26日經被告使用警力強制清空進入為止，原告所為係屬基於單一決意所為之時間、空間緊密接續之持續性動作，如予以客觀觀察，係屬自然之一行為，此一行為法律上是否可評價為法律上一行為，應就個案具體事實予以綜合判斷，亦即就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能性、受責難程度、所生影響及社會通念或專業倫理等因素綜合決定之，此有最高行政法院106年度判字第264號判決意旨可參。經查⑴被告因原告於107年2月12日、2月13日、2月14日、2月21日及2月23日不配合原告之防疫要求，阻礙被告防疫人員進入而予先後裁處，不啻係以日作為標準，將原告上開自然一行為評價為數個違反作為義務之法律上數行為。惟傳染病防治法第34條並未規定主管機關得連續按次處罰行為人，亦未規定得以「日」作為評斷違規行為次數之標準。⑵又「所謂一行為，包括自然一行為與法律上一行為；所謂本質的一行為（實質的一行為-例如單一違反行政法上義務而接續為之）僅構成一違反行政法上義務，即不應被量化為數行為，是以評價為單一行為，不得多次處罰」，此亦有最高行政法院105年度判字第1號判決意旨可參。附表編號二及四至七所示之多次防疫措施函文，不論主旨、依據、說明、違反之裁罰等事項均屬相同，僅發文執行之日期不同。實則，被告上開函文之發文意旨，雖係要求原告應於發文當日配合被告之防疫措施，然非謂原告當日未予配合，其配合之作為義務即屬消滅，縱使原告當日未配合，其違反作為義務之狀態仍持續中。被告如因防疫需求需立即進入系爭場所，得以警力強制進入，或以裁罰之方式，切斷原告之單一決意，將後續之持續違規狀態，重新起算為另一違規行為，以加重其裁罰效果，迫使原告履行義務。然被告捨此不為，以日計數，量化原告之單一行為為數行為，即有違上揭最高行政法院判決意旨。⑶被告雖辯稱原告未於函文送達當日配合執行防疫措施，即構成作為義務之違反，成立一次之違規行為。然倘被告所言甚是，則被告於防疫措施函文作成原告應於一小時內、二小時內，或三小時內或立即配合被告之要求，則原告之違規行為數是否應依防疫措施函文所定之一小時、二小時或即時等時間，為認定原告違規行為數次之標準？就此部分而言，不僅有違法律保留原則，亦屬違反法律明確性原則。蓋行為人之違規行為次數，涉及應受裁處之次數，如屬裁處罰鍰之情形，即涉及財產權之侵害。又依一般人之社會通念，率多認為民眾違反行政機關所要求之作為義務，於受裁處後仍持續違規行為，始成立另一次之違規行為，而有再次受裁處之虞。況傳染病防治法第34條之規定並非限時法，則被告以防疫措施函所定之時間計算違規次數，實有違社會通念。⑶又就立法目的而言，行為人違反傳染病防治法第43條第2項規定，應依同法第67條第1項第3款規定論處，無非係欲藉裁罰之懲處，督促行為人儘速履行其行政法上之義務，倘主管機關於行為人違反行政法上作為或不作為義務時，不予及時懲處，而係藉由時間區隔違規次數，並累積違規次數予以一次懲處，並無法達到督促行為人履行行政法義務之立法目的。是以本院綜合以上考量，認為原告自107年2月12日起至2月26日遭警強制驅離前，係以單一決意為持續性違規之單一行為，為法律上一行為，然被告可透過裁處將之決意切斷，另行起算違規行為之次數。是以被告分別以附表編號四至七所示之原處分裁處罰鍰原告，其中附表編號四所示原處分於107年2月22日送達原告，編號五所示原處分於107年2月22日送達原告，編號六所示原處分於107年2月23日下午3時達原告，編號七所示原處分於107年3月8日送達原告而生效，故原告於107年2月23日持續性之違規行為，與附表編號七所示原處分裁處之違規行為，屬法律上之同一行為，被告既已以編號七所示裁處書予以裁處，伊再就同一行為於107年3月30日以附表編號二所示原處分予以裁處，自屬違反一行為不二罰之法治國原則，於法有違。
3.又縱使認為原告上開持續性妨礙被告進行防疫措施之行為，得以日作為劃分違規行為次數之標準，然對於原告以單一決意所為二週之持續性違規行為，被告以附表編號二及四至七所示之原處分予以裁罰，裁罰金額合計達96萬元，此高額罰鍰金額之累積，已非月薪收入三至五萬之一般人所能想像，再比較被告於107年2月26日借用警力即可輕易掃除大門前之車輛及破壞門鎖進入系爭場所執行防疫措施而言，則被告以附表編號四至七予以裁處後，再於107年3月30日以附表編號二所示原處分予以裁處，實已違反比例原則，且屬濫用行政裁量權，原告訴請撤銷，非無理由。
4.原告另主張上開行為係原告為表達訴求之行為表現，受憲法言論自由之保障云云。惟查，憲法保障之自由並非絕對，立法者於符合憲法第23條規定意旨之範圍內，仍准許以法律明確規定為適當之限制。又傳染病防治法第43條第1項規定，賦予主管機關於接獲傳染病或疑似傳染病之報告或通知時，得採行必要之防疫措施，並於同條第2項規定，禁止、限制人民拒絕、規避、妨礙主管機關防疫措施之實施，核其限制、禁止之目的，乃係為避免傳染病擴散、交叉感染等公共利益之維護，則傳染病防治法第43條第2項之規範目的及實施手段，彼此間委實具有合理關聯，難謂有逾憲法第23條規範意旨。是以，被告以附表編號二所示之防疫措施函文，命原告配合相關防疫輔導及查核，並未有侵害原告言論自由情形。原告此部分之主張，並不足採。
㈣爭點3.關於附表編號三示原處分部分：附表編號三所示防疫
措施函何時對原告生效？原告有無違反該函所示之誡命？
1.經查，原告於107年3月1日會同警方持附表編號三所示防疫措施函文至系爭場所，要求原告配合衛生單位查核獲分持禁止流放之管制情形及生活大樓外部狀況等，遭原告所屬人員林秀霞藉詞事忙而拒收上開函文等情，固據被告提出現場密錄器影片截圖為證，且為原告所不爭執，堪信屬實。惟被告於原告所屬人員無正當理由拒絕收受函文之情形下，當場未依行政程序法第73條第3項規定：「應受送達人或其同居人、受雇人、接收郵件人員無正當理由拒絕收領文書時，得將文書留置於應送達處所，以為送達。」，以留置送達之方式送達上開函文，依同法第第110條第1項規定：「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。」，對原告不生送達之效力，原告自亦不知悉函文內容，尚難謂有何違反上開函文誡命之行為。
2.又查，被告偕同警員離去後，同日稍後即由路竹區衛生所人員持上開函文要求原告所屬人員林秀霞收受並配合防疫視察，林秀霞立即收受上開函文，並導引路竹區衛生所人員查核化糞池等情，亦為被告所不爭執。足認原告於上開函文生效後，即配合函文之要求，配合衛生人員之防疫查核措施，並未有違規行為，被告予以裁處，於法有違。被告雖辯稱原告帶領該人員前往查核化糞池係屬事後改善行為，並不影響本案違規事實之成立云云，係誤解上開函文之生效時點，所辯於法不合，不足採信。
六、綜上所述，原告確有附表一編號一所示之違規行為，被告予以裁處，於法核無不合，訴願決定予以維持，堪稱允當；被告對於附表編號二、三所示之違規行為予以裁處，於法不合，訴願決定遞予維持，係有不當，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，二造其餘攻擊防禦方法之提出，與判決結果不生影響，爰不予一一論結，併予敘明。
八、據上論結，原告之訴一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項、第236條、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 吳文婷上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 109 年 10 月 30 日
書記官 洪嘉慧