臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第14號
108年6月13日辯論終結原 告 林英豪
林志誠楊淑萍林恩儀林恩昕上二人共同兼法定代理人 林英豪
楊淑萍被 告 高雄市鳳山區公所代 表 人 施維明訴訟代理人 郭淑娟
陳玉釧吳聖文輔助參加人 高雄市政府社會局代 表 人 葉玉如訴訟代理人 徐新隆
陳威鳳林佩娸上列當事人間災害救助事件，原告不服高雄市政府中華民國108年1 月16日高市府法訴字第10830061900 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定、複查決定及原處分不利原告部分均撤銷。
被告對於原告中華民國一○七年九月四日申請之災害救助事件，應再作成准予核付新臺幣捌萬元之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）原告起訴後，被告代表人變更為施維明，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第131 至133 頁），於法核無不合，應予准許。
（二）原告林志誠經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
（三）依高雄市災害救助金核發辦法（下稱系爭核發辦法）第7條第3 款規定：「災害救助由下列人員具領：3.安遷救助：戶長或設籍現住之人」，原告林英豪為行為時門牌號碼高雄市○○區○○街○○號房屋（下稱系爭房屋）唯一設有戶籍之戶長，由其切結為原告等5 人向被告申請並具領安遷救助金（本院卷第57頁），被告僅准予核發原告林英豪
1 人，否准其餘所請，則戶長即原告林英豪與原告其餘4人主張同戶實際居住者也有權利，被告否准該4 人部分違法，依上開辦法規定，戶長可為住戶全體申請，住戶也有申請的資格，且災害救助申請暨調查表由戶長即原告林英豪填載，並由其領取安遷救助金，程序上應均認為有訴訟權能，具有權利保護必要性，先予敘明。
二、事實概要：原告林英豪、林志誠、楊淑萍、林恩儀及林恩昕（下稱原告等5 人）為系爭房屋之住戶（實際居住者為原告等5 人，但僅原告林英豪在系爭房屋設有戶籍）。原告等5人於民國107 年9 月4 日以系爭房屋於同年9 月2 日發生火災，系爭房屋臥房、客廳、連棟之廚房、浴室等受災，致不堪居住，暫住高雄市○○區○○街○○號房屋為由，向被告申請災害安遷救助。案經被告派員於同年9 月7 日至現場勘查後，審認系爭房屋因災毀損，已達不堪居住之情形，然發生火災時僅原告林英豪1 人設籍於系爭房屋，符合系爭核發辦法第4 條第1 項第4 款及第2 項之規定，其餘原告林志誠、楊淑萍、林恩儀及林恩昕發生火災時未設籍於系爭房屋，不符合高雄市災害救助金核發辦法第4 條第2 項之規定，爰於
107 年9 月10日以高市鳳區社字第10732294200 號函核定發給原告林英豪安遷救助金新臺幣（下同）2 萬元（下稱原處分）。原告等5 人不服，向被告申請複查，嗣經被告函復原告複查結果維持原處分之核定。原告等5 人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，原告等5 人仍不服，遂提起行政訴訟。
三、原告主張：系爭核發辦法之母法為社會救助法，依照社會救助法之意旨，系爭核發辦法須足以達成母法之立法目的、滿足國家對人民的照顧義務。原告等5 人於系爭房屋發生火災前已居住在系爭房屋多年，於火災發生後因房屋不堪居住而需舉家搬遷，已嚴重影響生活，自屬社會救助法所界定之照顧對象。被告業已認定系爭房屋因火災而不堪居住，即屬有進行社會急難救助之急迫性而有領取災害補助之正當性，高雄市災害救助金核發辦法中有關災民需設籍始得取得補助之要件違法、違憲，當屬無效。又系爭核發辦法中早已明定火災情形每人最高發放救助金金額為2 萬元，且火災均為人所不願發生並極力避免之事，自無所謂發放過於浮濫、影響財政之問題等語。並聲明：（一）訴願決定、複查決定及原處分不利原告部分均撤銷；（二）被告對於原告107 年9 月4日申請，應再作成准予核付8 萬元之行政處分。
四、被告則以：
（一）按災害救助旨意係民眾因災害生活陷於困境，政府適時予以救助紓困，乃屬對特定範圍人民之額外給予，需有其正當性及急迫性，且範圍之界定亦需有客觀之標準，才不致過於浮濫。次按高雄市災害救助金核發辦法所稱安遷救助，係指住屋因災毀損達不堪居住者。所謂住屋，以申請人實際居住之臥室、客廳、飯廳及連棟之廚房、廁所、浴室為限，並以申請人於災害前已設籍者為限。安遷救助金之發給，以全戶人口實際遷離原住屋者為限。分別為系爭核發辦法第4 條第1 項第4 款、第2 項及第6 條第3 項所明定。準此，得請領安遷救助金者，應符合「住屋因災毀損達不堪居住」、「申請人實際居住」、「申請人於災害前已設籍」及「實際遷離原住屋」等要件。系爭核發辦法係高雄市政府為落實社會救助法之立法目的，而就本市核發社會救助之給付自治事項，依自治權限及社會救助法第26條第2 項不真正授權規定所訂定之自治規則，既經發布實施，即於本市轄區發生自治法規之拘束規範效力，被告自須依法行政，不得恣意變更或拒絕適用。
（二）社會救助法係一種最低限度之社會福利給付行政制度，以保障人民之生存權，並非不排富、不問實際狀況之齊頭式福利補助，其預算仰賴全體國民納稅負擔，且因整體福利資源甚為有限，基於社會國原則的扶助型授益給付行政，社政機關須依資源有效利用之原則，衡量財政負擔就有限福利資源妥善分配，力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧，政府對於給付種類、內容與範圍等的決定及解釋，原本即享有較大的政策裁量空間。原告林志誠、楊淑萍、林恩儀及林恩昕等4 人多年設籍於小港區鳳興、松山里卻未設籍於所主張實際居住之系爭房屋，自有其親屬地緣生活、工作就業、自用住宅房屋稅優稅、公托就學、就醫習慣……等生活考量之必要，小港地區大林浦遷村權益、小港區地方回饋金（高雄市南區資源回收廠回饋金、台灣電力公司發電年度協助金、高雄市政府高雄國際航空站機場回饋金、台灣中油股份有限公司大林煉油廠睦鄰經費等）、設籍里民地方回饋均屬之。基於社會資源之分配公平，戶籍登記且居住於系爭房屋作為災害安遷救助之前提，或為行政目的一致性與公平性，確有其必要性。
（三）被告依系爭核發辦法核定原告林英豪1 人得請領安遷救助金，其餘原告林志誠、楊淑萍、林恩儀及林恩昕等4 人不符合前開規定，核定發給安遷救助金2 萬元，並無違誤。
原告均非低收入戶、中低收入戶等列冊經濟弱勢，觀其財產、所得資料係屬經濟寬裕家庭，否則縱使受災戶未符合救助金核發規定以致無法獲得安遷救助金，行政機關亦會結合慈善單位等社會資源，針對需要安遷住宿安置人員予以慰助金或提供適當安置住宿地點。從而，被告核准原告林英豪1 人得請領安遷救助金，否准其餘原告申請安遷救助金之處分，揆諸前揭法令規定，認事用法俱無不合，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、如事實概要欄所載之事實，有原處分、複查決定、訴願決定及原告提出相關資料可佐，且為兩造所不爭執，堪信屬實，應可認定。爭點在於：同樣在實際居住的情況下，以「設籍與否」作為請領安遷救助金的差別待遇標準，差別待遇手段與目的之達成是否具備一定程度之關連性？有無不合比例地侵害平等權保障？
六、本院之判斷：
（一）應適用的法令
1.司法院釋字第542 號解釋文：「行政機關訂定之行政命令，其屬給付性之行政措施具授與人民利益之效果者，亦應受相關憲法原則，尤其是平等原則之拘束。系爭作業實施計畫中關於安遷救濟金之發放，係屬授與人民利益之給付行政，並以補助集水區內居民遷村所需費用為目的，既在排除村民之繼續居住，自應以有居住事實為前提，其認定之依據，設籍僅係其一而已，上開計畫竟以設籍與否作為認定是否居住於該水源區之唯一標準，雖不能謂有違平等原則，但未顧及其他居住事實之證明方法，有欠周延。相關領取安遷救濟金之規定應依本解釋意旨儘速檢討改進」。
2.司法院釋字第571 號解釋文：「憲法增修條文第2 條第3項規定，總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置。又對於人民受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟，憲法第155 條亦定有明文。此項扶助與救濟，性質上係國家對受非常災害之人民，授與之緊急救助，關於救助之給付對象、條件及範圍，國家機關於符合平等原則之範圍內，得斟酌國家財力、資源之有效運用及其他實際狀況，採取合理必要之手段，為妥適之規定。台灣地區於中華民國88年9 月21日發生罕見之強烈地震，人民遭遇緊急之危難，對於災區及災民，為實施緊急之災害救助、災民安置及災後重建，總統乃於同年月25日依上開憲法規定之意旨，發布緊急命令。行政院為執行該緊急命令，繼而特訂『中華民國88年9 月25日緊急命令執行要點』( 以下簡稱執行要點) 。該緊急命令第1 點及執行要點第3 點第1 項第4 款規定目的之一，在對受災戶提供緊急之慰助。內政部為其執行機關之一，基於職權發布……函，對於九二一大地震災區住屋全倒、半倒者，發給慰助金之對象，以設籍、實際居住於受災屋與否作為判斷依據，並設定申請慰助金之相當期限，旨在實現前開緊急命令及執行要點規定之目的，並未逾越其範圍。且上述設限係基於實施災害救助、慰問之事物本質，就受非常災害之人民生存照護之緊急必要，與非實際居住於受災屋之人民，尚無提供緊急救助之必要者，作合理之差別對待，已兼顧震災急難救助之目的達成，手段亦屬合理，與憲法第七條規定無違。又上開函釋旨在提供災害之緊急慰助，並非就人民財產權加以限制，故亦不生違反憲法第23條之問題」。
3.社會救助法第1 條規定：「為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立，特制定本法」。第25條規定：「人民遭受水、火、風、雹、旱、地震及其他災害，致損害重大，影響生活者，予以災害救助」、第26條規定：「直轄市或縣( 市) 主管機關應視災情需要，依下列方式辦理災害救助：( 1)協助搶救及善後處理。
( 2) 提供受災戶膳食口糧。( 3)給與傷、亡或失蹤濟助。( 4)輔導修建房舍。( 5)設立臨時災害收容場所。( 6)其他必要之救助。前項救助方式，得由直轄市、縣（市）主管機關依實際需要訂定規定辦理之」。
4.災害防救法第3 條第1 項規定：「各種災害之預防、應變及復原重建，以下列機關為中央災害防救業務主管機關：
(1)風災、震災（含土壤液化）、火災、爆炸、火山災害：內政部」；第48條規定：「災害救助種類及標準，由各中央災害防救業務主管機關會商直轄市、縣（市）政府統一訂定之」。
5.行政程序法第6 條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」。行政程序法第7 條規定：「行政行為，應依下列原則為之：( 1)採取之方法應有助於目的之達成。(2)有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。( 3)採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」。
6.內政部風災震災水災爆炸火山災害救助種類及標準（下稱系爭內政部標準）第3 條規定：「災害救助之種類如下：
…( 4)安遷救助」、第4 條規定：「受災戶住屋毀損達下列不堪居住程度情形之一者，給予安遷救助：( 2)非地震造成……③其他經直轄市、縣（市）政府認定住屋受損嚴重，非經整修不能居住。第一項所稱受災戶，指災害發生時已在現址辦妥戶籍登記，且居住於現址者；所定住屋，以臥室、客廳、飯廳及連棟之廚房、浴廁為限」。第6 條規定：「同一期間發生之各種天然災害事件符合本標準及其他法規之救助規定者，具領人就同一救助種類僅得擇一領取災害救助金，不得重複具領。如有重複具領者，應予追繳」。第8 條規定：「災害救助金，由災害發生地之直轄市、縣（市）政府發給；所需經費由災害發生地之直轄市、縣（市）政府分別編列預算支應之」。
7.系爭核發辦法第4 條第1 項第4 款、第2 項規定：「本辦法之災害救助種類如下︰( 4)安遷救助︰住屋因災毀損達不堪居住者……前項住屋，以申請人實際居住之臥室、客廳、飯廳及連棟之廚房、廁所、浴室為限；第4 款及第7款住屋，並以申請人於災害前已設籍者為限」、第6 條第
1 項第4 款、第3 項規定：「災害救助金核發標準如下：( 4) 安遷救助︰每戶每人發給2 萬元，並以5 人為限……安遷救助金之發給，以全戶人口實際遷離原住屋者為限，並應扣除已發給之死亡及失蹤救助金之人口數」。
（二）憲法第155 條規定係制憲者就國家應實施社會保險及社會救助制度所為之基本國策規定，係在要求國家事先設置一般性、經常性之社會安全制度，以免個別人民因經常發生之疾病、年老、貧困、意外災害等風險而致生活陷入困頓不安；我國現行相關制度如社會救助法對低收入戶及受急難、災害人民之扶助或各種社會保險制度（如勞工保險制度、全民健康保險）等皆屬之。依照學者研究，基本國策的規定，非往昔所稱「方針條款」，而係具有法拘束力的憲法規範。其一方面得以提供國家以法律限制人民基本權利的合憲性目的基礎；另一方面亦得基於事物關連性，就相關基本權利的「保護範圍」與「功能」等作內容上的填充。社會救助制度之形成應經一般正常的立法程序建制完成，並因其涉及社會分配正義之問題，故而在程序上應具備廣泛之民主正當性，其制度之實質內容並須與憲法第23條無所牴觸。原告之房屋係因火災毀壞，而非出於國家公權力之侵害，國家對因火災以致房屋毀壞不堪居住之人民提供安遷救助金，透過系爭內政部標準及系爭核發辦法以發給安遷救助金作為救助方式，已經裁量過要以救助金的方式實施救助，性質上屬於一種政府給予之社會福利措施，社會救助法第25條規定，就遭受火災損害重大，影響生活者，予以災害救助，法律並沒有排富的規定，受災人民的資力並不是救助條件（詳下述（三）3.）至於政府對於不符合救助條件者，不予給付，本質上並未涉及人民財產權之限制。國家若主動提供符合特定要件之人民一定之扶助或救濟等給付措施，則因要件不符而遭排除於給付範圍之外的人民，即有因遭受差別待遇，而主張其憲法第7 條所保障之平等權遭受侵害，並進而要求國家應給予平等待遇之可能。
（三）本院認為系爭內政部標準及系爭核發辦法是否侵害原告之平等權，應採取寬鬆之合理審查標準，並依比例原則就手段與目的之合理關連性依序審查。
1.憲法第7 條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之差別待遇。法規範是否符合平等原則之要求，應視該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，及其所採取之分類與規範目的之達成間，是否存有一定程度之關聯性而定（釋字第485 、571 、682 、694 、701 、719 、72
2 、727 號解釋參照）。行政程序法作為具體化的憲法，行政機關的行政行為（即系爭內政部標準及系爭核發辦法）受該法第6 條、第7 條的拘束，也是一樣的。
2.房屋因火災毀損，實際居住的人民卻因有無設籍於該受損房屋，產生得否請領安遷救助金之差別待遇。對實際居住的人民即有侵害平等權之疑義。由於平等權並非絕對，政府措施所為之差別待遇如屬合理，仍為憲法所容許。而如何判斷系爭之差別待遇是否為合理之差別待遇，即要視該差別待遇是否符合比例原則。以比例原則審查系爭之差別待遇是否合憲，首先必須決定應採取何種審查標準以決定審查的密度。安遷救助金是一種社會救助方式，涉及國家資源應如何有效分配與運用之判斷，本院應採取較為寬鬆的合理審查標準。在寬鬆的合理審查標準之下，只要政府措施所採取差別待遇之目的為正當的目的，而其採取差別待遇作為達成目的之手段並非恣意，且該手段與該目的之達成有合理的關連性，該政府措施即屬合憲。
3.系爭內政部標準及系爭核發辦法目的合憲，但差別待遇手段增加法律所無之限制，與該目的之達成，不具合理的關連性，乃出於恣意，違反憲法第23條比例原則及第7 條平等權。
發放安遷救助金之目的，係為給與因火災而一時失去住屋庇護之人民緊急安頓之費用，不僅正當而且極為迫切與必需，應屬合憲。然社會救助法第1 條規定的目的在於協助遭受災害者自立，於第26條更規定「應視災情需要」、「救助方式得由主管機關依實際需要辦理」，足見實際居住受災房屋之人民，具有生存緊急照護之迫切性，依災害防救法第48條連結至社會救助法第26條規定，政府既然選擇以發放安遷救助金作為救助手段，實際居住、直接受到火災影響的人民即應構成救助的底線，有無設籍只是行政上簡便判斷實際居住的一種方式。考量水火無情，住屋毀損不堪居住對居民的重大影響，不分成年人或兒童，每個人都是獨立有尊嚴的個體，對於火災的驚惶、災後生活安頓所面臨的適應與急迫照護都是一樣的。縱令戶籍地另有房屋可供居住，但受火災脫離實際居住地的困窘，仍然構成緊急照護的必要。系爭核發辦法的發放金額（每人2 萬元）僅供受災居民一時緊急安頓之用，並無過度照顧之虞，且已設置每戶最多5 人的救助上限，已經充分考慮政府的財力及資源運用；再以有無設籍，排除實際居住的受災人民，顯然欠缺與「照顧災情實際需要」的合理關連性，這就是出於恣意（難道沒設籍，就不會受到火災的影響嗎？）。系爭內政部標準及系爭核發辦法以「申請人於災害前已設籍者為限」，作為核發安遷救助金的要件，違反憲法第23條比例原則及第7 條保障人民平等權，此部分不予援用（被告提出依照系爭內政部標準發布的相關函釋，違反本院見解部分，亦無援用餘地）。原告等5 人既然實際居住於系爭房屋，且系爭房屋因災毀損，已達不堪居住之情形，被告即應依申請如數核發安遷救助金，被告僅就設籍於系爭房屋之原告林英豪核發救助金，未就實際居住之原告林志誠、楊淑萍、林恩儀及林恩昕等4 人予以核發救助金（合計8 萬元），有適用法律的違誤，應可認定。被告主張：設籍且實際居住者構成補助的核心，未設籍但實際居住者，則不在補助之列，是一種地方政府資源分配的合理運用；原告林志誠、楊淑萍、林恩儀及林恩昕等4 人既然有設籍他地，表示有其他地方可住，基於補充性原則，欠缺補助必要性等語，一方面把形式上簡便判斷實際居住的「設籍」當作必要條件，顯然捨本逐末，忽略了實際居住者才是火災救助的核心，二方面並不符合社會救助法對災害救助的規範設計，補充性原則在災害救助法定要件上的展現，就只有「是否損害重大、影響生活」，不包括排富或排除在他地設有戶籍之人，如依被告見解，反而會擅自增加災害防救法連結至社會救助法所無的法律限制，這樣的解釋並不可採。其主張，應無理由。
4.本院也知道，我國的社會安全福利體系，有很多給付行政措施是以同一戶籍作為基礎，以避免資源重複發給。但在我國戶籍法對「設籍」採取更有效的規範前，實際居住與戶籍不同，毋寧是我國人民生活事實的常態。社會救助法關於火災的災害救助，是一種針對單一特定事件所為的給付，著重的是實際居住的生活關係。就本件所涉火災，也沒有證據顯示原告林志誠、楊淑萍、林恩儀及林恩昕等4人有用設籍地重複領取火災相關救助的情形，自無從以該
4 人設籍他地的地方回饋或其他補貼事項，當作不予給付火災安遷救助金的理由，因為這是與火災不相干的事情，附此敘明。
七、從而，原處分適用法律尚有違誤，複查、訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷不利部分並請求判決如聲明所示，為有理由，應予准許。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻防方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一詳予論述，併此指明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236條、第200條第3款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 25 日
行政訴訟庭 法 官 黃奕超
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 108 年 7 月 25 日
書記官 王翌翔