臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第88號
109年10月7日辯論終結原 告 陳慕貞輔 佐 人 冬啟程被 告 行政院農業委員會動植物防疫檢疫局高雄分局代 表 人 傅學理訴訟代理人 陳聰周
高慧玲上列當事人間動物傳染病防治條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國108年7月15日農訴字第1080714219號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）108年4月22日自香港搭乘飛機由高雄國際機場入境，未主動申報檢疫，逕由財政部關務署高雄關高雄機場分關（下稱高雄分關）之綠線免申報檯通關，經高雄分關查獲其行李內攜帶豬肉產品（計0.12公斤，下稱系爭檢疫物），案移被告認處理，被告認原告未依規定申請檢疫，違反動物傳染病防治條例(下稱動傳條例)第34條第2項及規定，依同條例第45條之1及違反動物傳染病防治條例第34條第2項規定案件裁罰基準(下稱裁罰基準)第2點第1款規定，以108年4月22日編號QS-108-7A-00000000號裁處書(下稱原處分)裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並依旅客及服務於車船航空器人員攜帶或經郵遞動植物檢疫物檢疫作業辦法(下稱旅客檢疫作業辦法)第7條規定，將該檢疫物併予銷燬。原告不服，提起訴願，嗣遭行政院農業委員會（下稱農委會）於108年7月15日以農訴字第1080714219號訴願決定訴願駁回。原告再不服，遂提起行政訴訟。
二、原告主張：㈠本件並無行政程序法第102條但書以及同法第103條各款所稱
之例外情形，故被告作成原處分前，應給予處分相對人即原告就事實申辯及法律爭議等事項，有陳述意見之機會。然查，被告於作成裁罰原處分前，未曾給原告陳述意見之機會，已侵害原告提出陳述意見充分釋明之權利，並剝奪原告基於行政程序主體權所享有陳述意見之保障，誠屬違法。原處分未載明認事用法及斟酌判斷之詳盡理由，即逕予裁罰，顯有違反行政行為明確性原則之違法。
㈡原處分僅表示原告入境時所攜帶之物為「加工、乾燥或醃製
豬肉產品」，屬入境應申報檢疫品目，惟並未說明系爭產品實際為何種產品，且就產地為何亦無交代，亦未載明相關機關何以判斷該物為「豬肉」產品，而非其他種類之物品。是以，原處分之記載不足使原告瞭解其受處分之原因事實，亦無法得知系爭產品之產地是否屬於非洲豬瘟疫區或非屬非洲豬瘟疫區，從而不知被告作成原處分之事實認定依據及理由為何，核屬違反行政程序法第5條、第43條、第96條第1項第2款及最高行政法院96年度判字第594號判決節錄「...，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規依據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當.. .其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之。」意旨，而有行政行為欠缺明確性之瑕疵。
㈢原告因深信空服員所發放之點心，應不可能係違禁物或不得
攜帶入境之產品，而收受之，且因系爭產品包裝不透明，無法檢視內容物為何，又因原告當時肚子不餓，故在收受系爭產品後並未仔細查看系爭產品之內容及食用，直至原告入境時遭被告機關人員查獲系爭產品是須經申報或檢疫之物品，始知悉系爭產品可能係違禁物或不得攜帶入境之產品，故對於違反動傳條例第34條第2項規定之情事，非明知且有意使其發生，亦非自始預見其發生且不違背本意，難認具有故意。又依社會通念，空服員所發放之點心，應不可能係違禁物或不得攜帶入境之產品，故而，應不得以原告未為檢查，即指原告具有檢查所收受之物品或不得攜帶違禁物入境之期待可能性，而不具有過失。被告未審酌上情而逕予裁罰，顯有悖於行政罰法第7條第1項之規定。
㈣退步言之，縱認原告有違反動傳條例第34條第2項等規定，
然原處分未審酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度，逕行裁處原告20萬元罰鍰，具有裁量怠惰之違法，茲詳述理由如下：。
⑴按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行
政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」⑵次按，司法院釋字第641號解釋理由書表示：「對人民違反
行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。立法者針對特別應予非難之違反行政法上義務行為，為求執法明確，以固定之方式區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，而未預留罰鍰之裁量範圍者，或非憲法所不許，惟仍應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第二十三條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨。（司法院釋字第685號、第716號並同此旨）。而最高行政法院104年度判字第12號判決亦指出：「行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍(行政程序法第4條、第6條、第7條、第8條、第10條參照）。…違反行政法上義務之行為人，其主觀責任條件有故意及過失之分，並因故意或過失致有違反行政法上義務之行，其受責難程度本屬有別。所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實及該事實係屬違規，明知並有意使其發生者（直接故意），或行為人對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意，且知悉該事實係屬違規者（間接故意）而言；所謂過失，係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者（無認識之過失），或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者（有認識之過失）而言。且所謂『違反行政法上義務行為應受責難程度』，除於主觀上區分直接故意、間接故意、重大過失、具體輕過失及抽象輕過失之外，並應對於客觀上造成違反行政法上義務結果的原因，分別其可以歸責之程度。
⑶再按，最高行政法院108年判字第186號判決指出：「行政機
關為協助所屬人員或下級機關行使裁量權，並維持法律適用之一致性及符合平等原則，固得訂頒裁量基準，供作所屬人員或下級機關於個案行使裁量權之準據（行政程序法第159條第2項第2款參照）。惟行政機關訂定之裁量基準，應遵循法律授權之目的及範圍，且其裁量時所取決者，僅就典型之案例為規定，而非具體之個案。故行政機關於個案行使裁量權時，原則上應受裁量基準之拘東(行政程序法第161條參照），但該具體個案如有特殊狀況或考慮行政罰法第18條第1項之審酌因素後，與裁量基準所定之典型案例情節有所不同時，自應本於法律授權目的為裁量，作成不同於裁量基準之決定，俾符個案之實質正義，否則即構成裁量怠惰之違法。」⑷復按，動傳條例第45條之1之立法理由指出：「為加強防範
口蹄疫及非洲豬瘟自境外傳入，輸出入動物檢疫機關自107年8月31日起雖已依原條文針對旅客違規攜帶生鮮或未煮熟之加工豬肉產品者，處最高罰鍰新臺幣1萬5千元，惟違規旅客人數並未明顯減少，為收嚇阻之效，落實邊境檢疫措施，維護我國農畜產業生產安全，爰將原罰鍰上限提高為新臺幣100萬元。另中央主管機關將按行為人之違規次數、攜帶數量、檢疫物之來源、違規行為等風險，配合修正相關裁罰基準，併予敘明。」。又按，中央災害應變中心網站之非洲豬瘟資訊專區以標題「首度裁罰旅客違規攜帶中國大陸未煮熟豬肉產品1萬5千元，指出：「行政院農業委員會動植物防疫檢疫局（防檢局）今（17)日說，財政部關務署與防檢局共同在松山機場及高雄小港機場，查獲旅客自中國大陸違規攜帶未經煮熟之臘肉、臘腸、肉麵、燕皮及火腿共3件（松山2件，高雄1件），防檢局立即對違規旅客依動傳條例第45條之1規定，處以最高額1萬5千元罰鍰，同時採樣送檢測，以防範非洲豬瘟疫情入侵。防檢局統計9月1日至16日旅客違規攜帶中國大陸豬肉產品案件達47件，裁罰1萬5千元者計3件，其餘均裁罰3千元。」。據此，依動傳條例第45條之1立法理由及前揭違規案例可知，生鮮或未煮熟之加工豬肉產品與可食用之豬肉產品，所裁處之罰鍰應有程度上之不同。依照舊法時之裁罰標準（當時尚未有違反動物傳染病防治條例第34條第2項規定案件裁罰基準），生鮮或未煮熟之加工豬肉產品裁處最高額15,000元之罰鍰，而可食用之豬肉產品似因可責性較低，故僅裁處3,000元罰鍰。然而，新增訂之裁罰基準卻未予以區分生鮮或未煮熟之加工豬肉產品與可食用之豬肉產品，而對第一次攜帶豬肉產品入境者一律裁處200,000元罰鍰，且未就攜帶數量、檢疫物之來源、違規行為等風險，綜合考量，顯有違反立法理由命中央主管機關訂立裁罰基準，應綜合考量違規次數、攜帶數量、檢疫物之來源、違規行為等風險之情事。
⑸參酌前開動傳條例第45條之1立法理由，檢疫物之來源亦為
裁罰之考量因素之一，惟此所指之檢疫物來源，應係指豬肉之產地為何，而非指旅客從有非洲豬瘟疫情之國家攜帶之豬肉產品，即一概認屬由疫區所生產，否則即有不當曲解立法者為防止非洲豬瘟侵入我國之原意，亦使裁罰有失衡平，而有過度侵害人民財產權。經查，107年12月20日經濟日報標題「國泰航空：台港線飛機餐豬肉非來自豬瘟疫區」指出：「中國大陸爆發嚴重非洲豬瘟疫情，有旅客指國泰航空香港飛台灣的供餐，只有豬肉可選，令人擔心。國泰航空今天說明，機上豬肉及豬肉製品，都不是來自非洲豬瘟疫情影響的地區。」。而本件系爭產品即係原告自香港搭乘國泰港龍航空公司之班機時，飛機上空服人員所發放之點心，依前揭國泰港龍航空之說明，機上豬肉及豬肉製品，都不是來自非洲豬瘟疫情影響的地區，故原告攜帶系爭產品入境，既不是來自非洲豬瘟疫情影響的地區，自應一併考量，始為適法，原處分未予審究，顯有裁量怠惰之違法。
㈤綜上所述，被告分僅依據違規次數（第1次）、檢疫物類別
，即以違反動傳條例第34條第2項規定，依第45條之1及旅客及服務於車船航空器人員攜帶或經郵遞動植物檢疫物檢疫作業辨法第7條等規定，裁處原告20萬元罰鍰並銷毀系爭檢疫物，其中罰鍰金額顯屬過高，而有裁量怠情之違法等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠原告隨身行李內之含豬肉成份之豬肉捲為應申報之檢疫，依
法負有據實申報或申請檢疫之義務，其應申報未申報致遭高雄分關查獲，違反動傳條例第34條2項規定及動植物防疫檢疫法第17條第2項規定事實明確，且原告攜帶之豬肉捲具傳播非洲豬瘟及口蹄疫風險，對國內家畜產業所造成危害極大，被告依動傳條例第45條之1及總局107年12月18日防檢二字第1071482455號令訂定發布之系爭裁罰基準第2點第1款規定，論處20萬元罰鍰，於法並無違誤。
㈡本案行為人違規事實經海關人員當場查獲且檢疫物外包裝清
楚標示「Porksausag e rol1」、「Ingredients:pork 41%」，其違規情狀於移送至被告裁罰時，即屬大量製作之行政處分或客觀上明白足以確認，原告違規情狀甚為明確，核符行政程序法第103條第1款、第5款之情形，足供被告作為裁處證據，故無給予陳述意見機會之必要。
㈢系爭檢疫物外盒明確標示「Pork sausage roll」及「Ingre
di ents:pork 41%」，是以原告主張原處分未說明何種產品，與事實不符。
㈣有關原告攜帶之檢疫物無法得知產地是否屬於非洲豬瘟疫區
或非疫區一節。依據動傳條例第34條第1、2項「檢疫物之輸入人或代理人應於檢疫物到達港、站前向輸出入動物檢疫機關申請檢疫，繳驗輸出國檢疫機關發給之動物檢疫證明書。」、「旅客或服務於車、船、航空器人員攜帶檢疫物者，應於入境時依前項規定申請檢疫。」、第34條第3項「第一項所定動物檢疫證明書應載有符合前條所定檢疫條件之檢疫結果。」、動物及動物產品輸入檢疫條件-附件四之八：含肉加工產品之輸入檢疫條件之規定，輸出國檢疫證應註明檢疫物之製造工廠之名稱和地址，以利被告判定該檢疫物確實來自非洲豬瘟之非疫區，惟因原告無法提出檢疫證明書，且該批檢疫物來自非洲豬瘟疫區香港，故該批檢疫物即推定來自非洲豬瘟疫區香港，被告依動傳條例第45條之1及行政院動植物防疫檢疫局（下稱防檢局）107年12月18日防檢二字第0000000000號令訂定發布之裁罰基準第2點第1款規定予以裁處，於法尚無違誤。
㈤被告於高雄國際機場航廈入境通關大廳、旅客必經之入境走
道、樓梯口及旅客提領行李之轉盤處、農畜產品棄置箱、被告動植物檢疫櫃檯處及海關紅綠線分流處均設有明顯中、英文雙語標示之宣導海報、看板及影片，旅客於入境通關沿途皆可接受相關訊息，包括農畜產品棄置箱上告示牌載明「禁止攜帶新鮮水果及肉類產品入境」、「任意攜帶動植物及其產品入境，最高處以新台幣100萬罰鍰」、「主動申報，避免受罰」、「警告！攜帶肉品入境最高將重罰新台幣100萬元」，告示牌上列有各類動植物產品之明顯圖示，可供旅客辨識，並於旅客提領行李之轉盤上方電子看板播放檢疫宣導短片及「主動申報，避免受罰」告示，另本分局於出入境檢疫櫃檯放置宣導摺頁及入境旅客攜帶動植物或其產品檢疫申請書供旅客取用，提醒出境旅客相關動植物法規宣導訊息，倘入境旅客對其攜帶行李物品是否經由綠線檯通關有疑義時，應經由紅線檯通關，此有稅放辦法第7條第4項規定所明定。是以，前開宣導告示已充分告知旅客或返國國民違規攜帶動物及其產品入境最高罰鍰100萬元，極力避免旅客或返國國民因不熟悉相關動植物檢疫規定而違規受罰。
㈥原告有能力注意，卻未注意，以致未認識其已體現行政裁罰
之構成要件者，即屬構成行政裁罰上之過失行為，行政罰法第7條規定：「違法行政法上義務之行為非出於故意或過失，不予處罰」。原告縱非出於故意，亦難謂無過失，自不能免罰，行政罰法第8條：「不得因為不知法規而免除行政罰責任。」況原告攜帶系爭檢疫物(豬肉捲）未主動申報檢疫，逕擇綠線櫃臺排隊通關而經高雄分關查獲，縱無故意，亦不得謂無過失。
㈦有關原告攜帶檢疫物未向關務署申報或向被告方提出檢疫而
裁罰之責難程度，於動物傳染病防疫之立場上，係以檢疫物之風險論斷，動物傳染病之風險並非以輸入之數量、產品之生鮮或煮熟而論定，而是以檢疫物之來源疫情認定。依據行政院農業委員會動植物防疫檢疫局網頁-中央災害應變中心-非洲豬瘟資訊專區統計資料-107年9月迄今因應非洲豬瘟邊境管制作為採樣統計表顯示，不論生鮮或煮熟之豬肉製品，即使已經過烘焙之含豬肉內餡之麵包或含豬肉內餡之酥餅經檢測皆有呈現陽性結果之案例。原告所攜帶來自非洲豬瘟疫區香港之豬肉捲，雖已經烹煮，但該檢疫物仍不能排除有傳播非洲豬瘟之風險。
㈧非洲豬瘟係具高度動物傳染性之惡性豬隻疫病，目前尚無藥
物可供治療及無疫苗可供預防，且非洲豬瘟病毒可極長時間存在於豬肉類產品中，倘若該檢疫物確實攜帶病毒入境台灣，即可使我國成為非洲豬瘟疫區，重創我國數百億之養豬產業，除造成豬農倒閉、養豬相關產業破產外，衝擊國家經濟、民生及社會安全甚鉅。為預防此災情發生，防疫局於107年12月18日防檢二字第1071482455號令，依動傳條例第45條之1及訂定發布系爭裁罰基準。所謂裁量基準者係指行政機關基於行使裁量權之需要，得根據其行政目的之考量而訂定裁量之基準，查該基準將違規態樣區分成三種：⑴行為人自近3年發生非洲豬瘟之國家地區違規攜帶檢疫物入境；⑵行為人自未列於依動傳條例第33條公告口蹄疫、高病原性家禽流行性感冒非洲疫區國家地區違規攜帶檢疫物入境；⑶行為人自前二款所列之國家地區以外之國家地區違規攜帶檢疫物入境。顯見在訂定裁罰基準時，已將行為人之行為依照可能造成危害之輕重，加以類型化區分，考量初犯或累犯，而有程度上之差別。系爭裁罰基準針對來自非洲豬瘟疫區之豬肉類及其他豬肉類產品未申請檢疫案件，第1次罰鍰20萬元，第2次以上罰鍰100萬元，已讓裁量收縮至零，故被告作成原處分係依據上開分項規定作成20萬元之罰鍰，無裁量怠惰事等語，資為抗辯，並答辯聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：㈠農委會108年4月22日農防字第1081481435號公告（下稱系爭
公告）關於公告事項一所載：...「未列於表一之國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區），其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸入檢疫條件』及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。」等語，此處所稱其他疫區相關規定是否包含防檢局107年12月18日以防檢二字第0000000000函令發布之裁罰基準？㈡防檢局108年4月8日防減二字第1081481360號函令（下稱
108.4.8函令）將香港列為近三年曾發生非洲豬瘟疫區一覽表之國家（地區），本院得否拒絕適用？㈢縱認香港確為疫區，被告依動傳條例第45-1條及防檢局107
年12月18日防檢二字第1071482455號令公布修正之系爭裁罰基準第2點第1款作成之原處分，是否違法？
五、本院之判斷：㈠前提事實：
1.原告自倫敦搭機返台，於108年4月22日在香港轉機改搭港龍航空，由高雄小港國際機場入境，因將航空公司所發放含有豬肉成分之點心（即豬肉捲，系爭檢疫物）攜帶入境，未申報檢疫，即於綠線免申報櫃臺辦理通關時，遭海關人員發覺而移送被告，經被告防疫人員目測檢驗系爭檢疫物確屬豬肉製品，即以其航班起飛地為香港機場及香港業經被告公告為疫區為由，未予原告陳述機會，當場以原處分裁罰20萬元，所攜檢疫物經檢驗結果則為非洲豬瘟病毒陰性反應。
2.本件違規行為發生前，中央災害應變中心非洲豬瘟資訊專區未將香港列為疫區，亦未有香港發生非洲豬瘟疫情之相關報導。
3.世界動物衛生組織OIE（下稱OIE）於108年5月13日發布香港於同年月12日發生非洲豬瘟疫情。
4.防檢局於107年12月14日首度將香港列入近三年發生非洲豬瘟國家地區一覽表。迄今多次更新函令所附之一覽表，香港均予入列。
5.被告係以行為人入境國門時所搭乘航空班機之起飛地，作為檢疫物之來源地。
6.豬肉及其相關製品，依動傳條例第4條、第5條之規定，為檢疫物，依第34條第2項規定，旅客攜帶入境時，應依第1項規定，申請檢疫。又依旅客及服務於車船航空器人員攜帶或經郵遞動植物檢疫物檢疫作業辦法第6條第1項規定「入境人員攜帶檢疫物，應填具申請書，並檢附護照、海關申報單及輸出國政府簽發之動植物檢疫證明書正本及相關證件，向動植物防疫檢疫機關申報檢疫。」第7條規定「入境人員攜帶動物檢疫物入境，應遵行下列檢疫規定：一、檢疫物來自禁止輸入疫區或經禁止輸入疫區轉換運輸工具而不符合規定者，應予退運或銷燬。......」入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法第7條第2項第7款規定「入境旅客攜帶管制或限制輸入之行李物品，或有下列情形之一者，應填報中華民國海關申報單向海關申報，並經紅線檯查驗通關：......七、攜帶水產品及動植物類產品者。」，旅客應走紅線申報櫃臺審請檢疫。
7.農委會於108年4月22日公告非非洲豬瘟疫區國家（地區）之一覽表，未公告疫區之國家地區名稱。但於公告事項欄一公告：...「未列於表一之國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區），其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸入檢疫條件』及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。」等語；防檢局則以系爭更新函令不斷更新近三年發生非洲豬瘟之國家地區一覽表，香港自107年12月14日首度將香港列入近三年發生非洲豬瘟國家地區一覽表之國家地區，大陸則於107年8月發生非洲豬瘟疫情，經防檢局以函令列入非洲豬瘟疫區之國家。
8.中國旅客於108年2月23日攜帶豬肉餛飩經香港轉機入境國門時，未申請檢疫經被告驗出含有非洲豬瘟病毒核酸陽性反應。
9.香港有九成活豬係自中國大陸進口，為發生非洲豬瘟疫情之高風險地區。
10.被告以原告攜帶系爭檢疫物入境時所搭乘航空班機起飛地之香港視為系爭檢疫物之來源地，而香港為發生非洲豬瘟之高風險區或疫區，依系爭公告之規定，其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸入檢疫條件』及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理，其中相關疫區規定包含防檢局107年12月18日以防檢二字第1071482455號函令發布之裁罰基準為由，適用該基準第2點第1款規定，以原告第1次違規，裁罰20萬元。
11.以上事實，業據二造分別陳明在卷，並有原告提出之原處分書、訴願決定書、被告提出系爭檢疫物照片（本院卷69頁至73頁）中央災害應變中心非洲豬瘟資訊專區截圖（本院卷第133頁）、中國大陸邊境查獲違規輸入、旅客攜帶（或自行棄置）或主動送檢豬肉產品檢測陽性案例現況表（卷第189頁至223頁，其中第29例為108年2月23日之香港案例，以下簡稱第29例）、查獲旅客攜帶未申報動植物或其產品移送檢疫單（本院卷第237頁）等附於本院卷可稽，應可信為屬實。
㈡農委會108年4月22日發布系爭公告，於公告事項一載明：..
.「未列於表一之國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區），其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸入檢疫條件』及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。」等語，此處所稱其他疫區相關規定是否包含防檢局107年12月18日以防檢二字第0000000000函令發布之系爭裁罰基準？
1.應適用的法令：⑴108年12月18日修正前動傳條例第33條規定：
「為維護動物及人體健康之需要，中央主管機關得訂定檢疫物之檢疫條件及公告外國動物傳染病之疫區與非疫區，以禁止或管理檢疫物之輸出入。」。
⑵傳產條例第45-1條規定：
旅客或服務於車、船、航空器人員未依第三十四條第二項規定申請檢疫者，處新臺幣一萬元以上一百萬元以下罰鍰。
⑶農委會依據上開法條之授權。於108年4月22日發布農防字第
0000000000號公告。公告事項：「一、修正之口蹄疫...非洲豬瘟...等動物傳染病非疫區之國家（地區）如表一『動物傳染病非疫區之國家（地區）一覽表』；未列於表一之國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區），其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸入檢疫條件』及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。二、...」。
2.經查，系爭公告之法律性質為法規命令，授權母法為前揭動傳條例第33條。依第33條法條之文義解釋，僅授權農委會得公告外國動物傳染病之疫區與非疫區。並未授權農委會對於來自疫情不明或已發生疫病之檢疫物得以系爭公告自訂裁罰規定。又「人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。」，有司法院釋字第313號之解釋文可參。而依上開法條之文義解釋，其授權範圍並未及於攜帶檢疫物入境卻未依規定申報檢疫行為之處罰權限與裁罰金額。該違規行為之裁罰為同條例第45-1條所規範，是以倘系爭公告所稱其他檢疫法規中疫區規定辦理，包含系爭裁罰基準之適用，無異公告攜帶自疫情不明或高風險國家地區之檢疫物入境卻未依規定申報檢疫之違規行為者，適用較重之規定（該裁罰基準第2點第1款），間接違反前揭母法之授權範圍，更違反憲法第23條揭示之法律保留原則。是以系爭公告關於所謂其他疫區相關規定，並不包括系爭裁罰基準之適用。被告辯稱本件違規行為得依系爭公告，適用裁罰基予以裁罰云云，依前揭法規說明，係屬違法，不足採信。
㈢行政院農業委員會動植物防疫檢疫局108年4月8日防減二字
第1081481360號函令（即系爭108.4.8函令）將香港列為近三年曾發生非洲豬瘟疫區一覽表之國家（地區），本院是否得拒絕適用？
1.應適用之法令：⑴行政程序法第159條規定：
「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。
行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」。
⑵前揭農委會於108年4月22日發布即日生效之農防字第000000
0000號公告。公告事項：「一、修正之口蹄疫...非洲豬瘟...等動物傳染病非疫區之國家（地區）如表一『動物傳染病非疫區之國家地區一覽表』；未列於表一支國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區），其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸入檢疫條件』及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。二、...」。
⑶防檢局108年4月8日發布之系爭108.4.8函令：主旨：檢送更
新近三年發生非洲豬瘟國家（地區）一覽表，請查照。說明：一、本局108年2月20日防檢字二第0000000000號函停止適用。二、旨揭一覽表追溯自108年4月3日起生效。
2.經查，農委會經動傳條例第33條規定之授權，得公告外國動物傳染病之疫區與非疫區名單。惟農委會僅公告非疫區之表列名單。對於近三年發生非洲豬瘟疫病國家（地區）（即疫區）之事實認定，則委由防檢局發布108.4.8函令認定非洲豬瘟疫區，以便利及統一下屬機關人員對於疫區之認定，於法尚無可議，依前揭行政程序法第159條第2項第2款之規定，系爭108.4.8函令為行政規則。
3.次查，系爭行政規則雖僅具有對內拘束下級機關及所屬人員之效力，但因其本質係適用法律行為而非立法行為，故透過行政規則之執行形成行政慣例，基於行政慣例所產生之行政自我拘束力，才使得行政規則非直接地對外發生規範效力。同時本件系爭行政規則之種類，應屬作用性行政規則，為一種認定事實之準則，供行政機關對於具體違規個案實際執法時，能夠針對個別具體的情況，衡量法規的意旨，做合目的性的考量，以作出切合個案情節的裁量，故係上級機關為下級機關人員執行職務之方便而訂立之適用法律簡化流程而已，若有其他證據可以證明某特定事實如何存在，仍應以實際存在之事實狀態作為適用法律的依據。故系爭108.4.8函令雖將香港列入近三年曾發生非洲豬瘟之國家（地區）而屬疫區，然倘有其他證據可以證明並非屬實，仍應以實際存在之事實狀態作為法律適用之依據，合先敘明。
4.經查，原告主張香港在本件違規行為發生之前即108年4月22並未發生任何非洲豬瘟病例等情，有OIE之疫情通報資料、中央災害應變中心之網站資料等可據。另本院於審理另案（108年簡字第96號）時，曾依職權函詢防檢局認定香港為近三年發生非洲豬瘟之依據為何，據該局函覆略稱：該局非以OIE通報資料作為建立近三年發生非洲豬瘟國家（地區）名單之唯一依據。自農委會公告重大動物傳染病非疫區迄今，中國大陸（含香港、澳門）未曾列為非洲豬瘟之非疫區國家（地區），香港屬於疫情不明或已發生疫病之狀態，並非清淨之非疫區。又香港與中國大陸地區關係密不可分，其活豬有九成係由諸國大陸供應至香港屠宰，而中國大陸自107年8月發生非洲豬瘟疫情，由於港澳同屬中國大陸且為中國大陸來台旅客重要轉機點，鑑於自香港攜帶豬肉及其製品入境我國，其來源無法排除自中國大陸，基於非洲豬瘟入侵之風險考量，有必要將之列為非洲豬瘟疫區。又針對我國幾個機場港口邊境查獲違規輸入旅客攜帶（或自行棄置）或主動送檢豬肉產品進行非洲豬瘟病毒核酸檢測之案件，其中來自香港之肉品，於108年2月23日及5月9日共檢出非洲豬瘟病毒核酸陽性2件，早於香港通報OIE之5月12日．．．而澳門迄今未有通報OIE紀錄，顯示旅客自香港及澳門進入我國之豬肉產品有高度傳播非洲豬瘟之風險。綜上，香港地區在正式向OIE通報前，已遭我國驗出非洲豬瘟病毒核酸陽性案例，顯示其發生疫情狀態，不應僅以該地向O IE通報為唯一標準，該局將香港與澳門與中國大陸並列入近三年發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽表，確有必要性等情，固有該局109年5月29日防檢二字第1091407537號函文一件附卷可稽。惟上開108年2月23日發生之案例（即第29案例），係中國大陸旅客經香港轉機至台灣所攜帶之檢疫物，有中央災害應變中心108年2月23日報導第29例是由高雄機場檢疫站於2月17日採樣來自香港中國大率旅客違規一代之豬肉餛飩，該旅客經裁罰20萬元未繳清遭拒絕入境之網站資訊截圖一紙附卷可查（卷第385頁），足認該豬肉製品之來源地並非香港。更何況在該案之前，香港已早經防檢局以107年12月14日防檢二字第0000000000號、108年1月16日防檢二字第1081480882號等列入近三年發生非洲豬瘟病例之疫區，足認防檢局此項認定不僅違反科學邏輯，且於香港無任何實證病例下，僅因香港為高風險地區，即將香港列為近三年發生非洲豬瘟之疫區。誠然防檢局未以OIE之通報資料作為認定之唯一依據，固無可議，然系爭一覽表既標示近三年發生非洲豬瘟之國家（地區），顧名思義，自以已發生非洲豬瘟病例為入列之唯一標準。是以108.4.8函令將高風險區之香港列入近三年發生非洲豬瘟疫病之疫區，即屬名實不符，此並非反應實際情況之事實認定，就此香港部分，係有瑕疵之行政規則，本院自得拒絕適用。被告雖另辯稱於本案發生之前，縱使香港為高風險區，然香港為中國大陸之特別行政區域，屬於中國大陸行政區之一部分，中國大陸既經認定為疫區，防檢局自亦得認定香港為疫區云云。惟查，疫區之認定，屬於事實問題，且參酌歷史因素及經貿及防疫組織之國際現況，對於動植物之防疫，國際組織莫不將二者予以劃分，使之並列為防疫之主體，此有OIE之疫情通報將中國大陸及香港分開通報資料可據。是以，在外國動物傳染病之防疫，國際組織係將中國大陸與香港視作不同之主體予以區隔，即便是我國對於與中國大陸及與香港間之人口出入境及物流等經貿交流，亦分別制定臺灣地區與大陸地區人民關係條例及港澳條例予以規範。是以倘防檢局僅以香港為中國大陸之一特別行政區即將香港列入疫區，即有不當連結禁止原則之違反。是以被告上開所辯，並無理由，不足採信。
5.綜上所述，系爭108.4.8之函令將香港列入近三年發生非洲豬瘟病例之國家，此部分之認定，係屬誤認事實，本院自得拒絕援用。從而被告對於原告本件違規行為，適用系爭裁罰基準第2點第1款規定裁處，於法有違，原告訴請撤銷原處分，為有理由。
㈣縱認香港確為非洲豬瘟疫區，被告依動傳條例第45-1條及防
檢局107年12月18日防檢二字第1071482455號令公布修正之系爭裁罰基準第2點第1款作成之原處分，是否違法？
1.適用之法令：⑴108年12月13日修正前動傳條例第34條第2項：
旅客或服務於車、船或航空器之人員攜帶應施檢疫物者，應於入境時依前項規定申請檢疫。
⑵動傳條例第34-1條：
旅客或服務於車、船、航空器人員未依第三十四條第二項規定申請檢疫者，處新臺幣一萬元以上一百萬元以下罰鍰。
⑶政罰法第18條第1項規定：
裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」，
2.按系爭裁罰基準乃防檢局就違反動傳條例第34條第2項規定之違規行為，為便利下級機關所屬人員執行同條例第34-1條之裁量權，雖未經法律授權，仍依職權發布之行政規則，具有拘束下級機關或係屬人員之效力。惟行政機關對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。立法者針對特別應予非難之違反行政法上義務行為，為求執法明確，以固定之方式區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，而未預留罰鍰之裁量範圍者，或非憲法所不許，惟仍應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第23條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨，此有司法院釋字第641號解釋理由書可參。再按最高行政法院108年判字第186號判決指出：「行政機關為協助所屬人員或下級機關行使裁量權，並維持法律適用之一致性及符合平等原則，固得訂頒裁量基準，供作所屬人員或下級機關於個案行使裁量權之準據（行政程序法第159條第2項第2款參照）。惟行政機關訂定之裁量基準，應遵循法律授權之目的及範圍，且其裁量時所取決者，僅就典型之案例為規定，而非具體之個案。故行政機關於個案行使裁量權時，原則上應受裁量基準之拘東(行政程序法第161條參照），但該具體個案如有特殊狀況或考慮行政罰法第18條第1項之審酌因素後，與裁量基準所定之典型案例情節有所不同時，自應本於法律授權目的為裁量，作成不同於裁量基準之決定，俾符個案之實質正義，否則即構成裁量怠惰之違法。」。
⑷再按動傳條例第45條之1之立法理由指出：「為加強防範口
蹄疫及非洲豬瘟自境外傳入，輸出入動物檢疫機關自107年8月31日起雖已依原條文針對旅客違規攜帶生鮮或未煮熟之加工豬肉產品者，處最高罰鍰新臺幣1萬5千元，惟違規旅客人數並未明顯減少，為收嚇阻之效，落實邊境檢疫措施，維護我國農畜產業生產安全，爰將原罰鍰上限提高為新臺幣100萬元。另中央主管機關將按行為人之違規次數、攜帶數量、檢疫物之來源、違規行為等風險，配合修正相關裁罰基準，併予敘明。」，可見被告裁罰時，亦應審酌上開立法理由所揭示行為人之違規次數、攜帶數量、檢疫物之來源、違規行為等風險裁定罰鍰數額。
⑸末按系爭裁罰基準第4點規定：
經審酌依本基準裁罰仍屬過清或過重者，得於法定罰鍰額度內，予以加重或減輕處罰，並應敘明加重或減輕之理由。」。
⑹綜上所述，被告對於未依規定申報檢疫物之違規行為，應如
何裁處，固有裁量基準所定之統一規範可資遵循，然於個案之具體情節，與裁量基準所定之典型案例情節有所不同時，參酌前開第45-1條立法理由，得就行為人之違規次數、攜帶數量、檢疫物之來源、違規行為等風險及行政罰法第18條所定應審酌之事項，例如違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法義務所得之利益，並得考量受處罰者資力等因素，妥適行使裁罰權。
⑺經查，原告將飛機上航空公司所發放之點心（即系爭檢疫物
）攜帶下機，並非基於預謀之行為，而係一時不捨丟棄包裝良好未曾食用之食物而攜帶入境，且其相信國泰航空公司不會提供違法之食物供乘客食用一節，亦有國泰航空公司宣示台港線飛機餐豬肉非來自豬瘟疫區之新聞報導一則在卷可查（見本院卷第45頁），足認原告可責性甚低，顯非系爭裁罰基準第2點第1款所欲規範之典型違規案例，況系爭檢疫物最後經檢驗結果，確如航空公司上則廣告所言，未含非洲豬瘟病毒，以上情節係被告行使裁量權時，可審酌之法定事項，惟被告於本院審理時坦承本件裁處僅考量原告違規次數為一次，及入境國門所搭航空器起飛地為香港，即予裁罰定額20萬元之裁罰，顯未就本件特殊個案行使裁量權時，審究上開有利原告之因素，而有裁量怠惰之情形，其裁量權之行使，顯有瑕疵，原告訴請撤銷，為有理由。
六、綜上所述，本件原告應申報檢疫而未申報所攜帶入境之系爭檢疫物，並非源自近三年發生非洲豬瘟之國家（地區）之豬肉製品，被告依裁罰基準第2點第1款予以裁處，於法有違；縱使認為系爭檢疫物源於上開疫區之國家（地區）可採，然被告以原處分裁罰原告，亦有裁量怠惰之瑕疵，已如前述，訴願決定遞予維持，亦屬不當。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，二造其餘攻擊防禦方法之提出，與判決結果不生影響，爰不予一一論駁。又本件經海關人員當場查獲時，檢疫物外包裝清楚標示「Porksausag e rol1」、「Ingredients:pork 41%」，並無無法確認系爭檢疫物內容之情況，可謂事實明確，其違規情狀於移送至被告裁罰時，屬大量製作之行政處分或客觀上明白足以確認，核符行政程序法第103條第1款、第5款之情形，被告未給予陳述意見機會即予裁處，行政程序並無違誤，併予敘明。
據上論結：原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項規定，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 吳文婷上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 109 年 10 月 30 日
書記官 洪嘉慧