臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 108年度簡字第96號
109年10月20日辯論終結原 告 鄭景南輔 佐 人 施錫富被 告 行政院農業委員會動植物防疫檢疫局高雄分局代 表 人 傅學理訴訟代理人 陳聰周
高慧玲上列當事人間動物傳染病防治條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國108年7月10日農訴字第1080713872號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告於民國（下同）108年4月24日自中國大陸香港搭乘班機由臺灣高雄小港機場入境，未主動申報檢疫，逕由財政部關務署高雄關高雄機場分關（下稱高雄分關）之綠線免申報檯通關，經高雄分關查獲其行李內攜帶含豬肉產品（肉鬆蛋卷，計0.914公斤，下稱系爭檢疫物），移請被告處理。被告以原告未依規定申請檢疫，違反動物傳染病防治條例(下稱動傳條例)第34條第2項規定，爰依動傳條例第45條之1及違反動物傳染病防治條例第34條第2項規定案件裁罰基準(下稱裁罰基準)第2點第1款規定，以108年4月24日編號QS-108-7A-00000 000號裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並依旅客及服務於車船航空器人員攜帶或經郵遞動植物檢疫物檢疫作業辦法第7條規定，將該檢疫物併予銷燬。原告不服，提起訴願，嗣遭行政院農業委員會（下稱農委會）以108年7月10日農訴字第0000000000號訴願決定駁回。原告再不服，遂提起行政訴訟。
二、原告起訴主張：㈠香港在108年4月24日以前，中央災害應變中心所發布之非洲
豬瘟疫情國際現況及中國大陸現況，尚無正式公告香港疫情案例，亦未將香港列為疫區；中央災害應變中心發布香港地區在108年5月12日發生第一案例，始成為疫區，108年5月22日下載部分網頁資訊）），世界動物衛生組織（OIE）亦無任何香港非洲豬瘟通報案例。然而被告藐視香港為非疫區客觀事實，執意以裁罰基準第2點第1款之疫區為由，裁處原告罰鍰。
㈡被告作成原處分後，最初辯稱香港隸屬中國，故同屬疫區，
並引用108年4月8日防檢二字第1081481360號函附件之近三年非洲豬瘟國家（地區）一覽表佐證。惟根據香港澳門關係條例（下稱港澳條例）第1條載明臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）不及於港澳條例，中華民國處理港澳與大陸相關問題應各別處理，不能混為一談。此外，港澳條例第10條更清楚說明臺灣人民進出港澳視同進出大陸以外之其他國家，不適用兩岸人民關係條例。行政院更在108年4月1日公布之國情簡介）第5點清楚載明「在港澳維持自由經濟制度與自治地位之前提下，將港澳定位為有別於中國大陸其他地區之特別區域，區別規範臺灣與港澳、臺灣與中國大陸其他地區之往來。」。中華民國政府既以清楚將港澳定位於有別於中國大陸之特別區域，為何被告仍一意孤行，強將港澳納入中國大陸劃為一區，並對老百姓施以違法之巨額開罰？原告攜帶之物品，購買地是香港國際機場內的免稅店，沒有任何證據可以證明該產品使用之豬肉來自疫區病死豬，又跟中國大陸疫區有何關聯？㈢被告將香港與中國大陸歸屬於同一區屬違法後自知原處分於
法無據，為掩飾錯誤，於是在訴願答辯書中改辯稱香港並不在「農委會108年4月22日農防字第1081481435號公告」之「動物傳染病非疫區之國家（地區）一覽表」中（下稱非疫區，故應視為疫區處以20萬元罰鍰，試問，不列在非疫區名單就等同於是疫區，這邏輯是對的嗎？非疫區公告第1項後段清楚說明「...未列於表一之國家（地區）屬於疫區不明或已發生疫病等國家（地區），其檢疫物輸入依動物及動物產品輸入檢疫條件及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。該公告已明示不在非疫區名單亦可能是疫區不明，不能強制認定即為疫區，而根據疫情公告與所有客觀資訊，在在顯示香港於108年4月24日前無任何疫情案例，更不能認定屬於非洲豬瘟疫區。雖然被告於訴願答辯書提及「...次查鈞會家畜衛生試驗所持續由旅客自中國大陸、香港及澳門違規攜帶或主動棄置之豬肉類產品檢驗出非洲豬瘟病毒核酸陽性反應按例...」，然該檢驗僅為農委會內部實驗與臆測，並未對外正式公告，一般民眾何以得知這些專業之內部非公開訊息？若香港是疫區，為何被告自己維護的疫情公告網頁卻不登載？此外，被告以邊境查獲案例表之「第29例」（即被告答辯狀之被證8）認定香港早於2月23日已有疑似非洲豬瘟案例，然該案情節之旅客為「中國大陸籍」，攜帶豬肉餛飩經第三地「香港」而入境台灣，該豬肉餛飩極可能是該旅客從大陸地區直接攜帶來台，並無證據可以證明該餛飩肉品產自香港。因此，被告以該案例舉證證明香港在2月23日已有非洲豬瘟案例而認定香港為非洲豬瘟疫區，顯然牽強獨斷。其次，若被告以第29例作為認定香港為疫區之依據，為何在被告自行維護的非洲豬瘟疫情公告網頁上截至5月11日原告查詢日以前無任何香港案例，卻遲至5月12日以後才將香港第一案例放上以致混淆視聽，陷百姓於不義。最惡質的是，被告根本不是以第29例作為判定香港為疫區之依據，早在第29例確診以前（確診日為2月23日），尚無任何與香港有關的邊境查獲案例時，被告早已公告香港為疫區了（108年1月16日防檢二字第1081480882號函），並開出多張認定香港為疫區之20萬元罰單，甚為荒謬。
㈣被告將香港不在非疫區公告名單內視為等同疫區之論述不僅荒謬且自相矛盾。
1.以防疫局自行公布之非洲豬瘟一覽表而言，其中將薩丁尼亞島地區宣告為疫區，卻排除義大利之其他區域，這表示防疫局之疫區公告是以地區而非以整個國家為衡量標準（同樣亦發生於非疫區公告中「新城病」的美國加利福尼亞州地區及狂犬病的挪威Svalbard群島）為何對港澳非疫區，卻一定要與國加合併？目前全世界大約有226個國家（地區），根據非疫區公告所列，只有29個國家（地區）為非洲豬瘟之非疫區，而非洲豬瘟疫區一覽表內只有列出45個國家（地區），將全世界之國家（地區）數扣除此29個非疫區國家（地區）與45個疫區國家（地區）後，剩下152個國家（地區）皆屬疫區不明。若依被告之論述，是否這152個國家（地區）也應該跟港澳一樣被列為疫區？然而事實並非如此，僅有來自港澳地區之入境是被如此對待。原告曾在反駁答辯書提出此質疑，被告逃避回覆亦提不出佐證，僅重複辯稱因香港為高風險區域，為增進公共利益之效益，需加強查察將豬肉產品加以攔截並阻絕於境外。其施以重罰雖可杜絕防疫漏洞，卻違法引用錯誤之裁罰基準，嚴重侵犯善良百姓之身家財產。防疫局自爆發非洲豬瘟到108年4月24日這段期間內，於各機場入境作成的裁罰案件高達數百件，這相對表示該單位法令未明與宣導不彰，否則如此重罰，怎會有這麼多的善良百姓誤觸地雷以身試法呢？為何被告不能在這些受罰百姓入境之前，即善盡告知叮嚀之責甚至主動加以勸導阻攔？
2.世界動物衛生組織（OIE）目前有182個成員國，是全世界控制並防止動物流行病傳染維護安全的重要機構。香港與中華台北，在OIE具備同等會員身分，其身分之會員主體，不隸屬於中國。在動物衛生專業領域中亦將香港與中國認定為不同地區並加以區隔（證16，農委會家畜衛生試驗所之獸醫科技資訊網發行的獸醫專訊部分期刊報導為例，文中提到參與國家除東亞國家（包括日本、南韓、中國、蒙古、香港及臺灣）...」。在OIE定期報告中，2019年第15號非洲豬瘟疫情公報僅列示中國疫情，直到2019年第18號公報才新增香港於5月12日所通報的「第一疫情案例」，且該公報是將中國與香港視為不同地區分別列示。此清楚說明OIE的認定中，香港與中國大陸是不同的動物衛生管轄區域，且OIE公告香港是在5月12日主動對OIE通報第一疫情案例，被告也是在同一時間在自行維護的非洲豬瘟疫情公告網頁上刊登此訊息，何以被告主觀認定香港不具備防疫能力與非即時通告OIE呢？OIE的公報強烈證明下面兩點：第一、OIE與中華民國港澳條例有一致的見解，認定香港與中國不屬同一地區。第二、香港在5月12日以前絕不是非洲豬瘟疫區。因此，被告早在1月16日之防檢二字第1081480882號函，公告香港為疫區，並於文末加註「資料來源：世界動物衛生組織（OIE）」，然而詳查OIE公報，OIE第一次發布香港為疫區之日期為5月12日，顯見被告以作假方式，借引用OIE公信力來發布偽造文令，達其方便管理之實。
㈤被告提出臺灣高雄地方法院108年度簡字第48號判決部分，
該案原告主要訴求為「攜帶物品之重量不符、品名爭議、購買地點、未有即時檢驗、宣導不足等」，未見該案提出港澳條例及OIE定期公報等最核心之基礎證據以支持香港並不是非洲豬瘟疫區，且法律規範上香港與中國大陸非屬同一區。該案攜入之肉鬆鬆餅產品包裝上已記載中國製造，而在2月13日時中國大陸確實已被OIE列為疫區，故被告處以疫區之較高裁罰尚屬合理。然而，本案攜入之肉鬆蛋捲，產品包裝上已清楚註明產地為「泰國」，且該物品為彌封包裝，被查扣前未曾開啟（泰國更不是非洲豬瘟疫區），被告強將產自泰國的物品應栽為來自非洲豬瘟疫區，並類比上述判決，極不洽當。
㈥原告深知非洲豬瘟防疫對國家經濟重要性，也承認自己之疏
失攜帶檢疫物入境（當日確實因尋找遺失物錯失正常之通關走道，有機場通道錄影為證，甲證12）。然而，民主國家貴在依法行政，被告引用裁罰基準第2點第1款作成自非洲豬瘟疫區攜帶檢疫物入境之20萬元裁罰，明顯違法。香港地區在原告入境當時既然無任何公開客觀證據可斷定為疫區，且依港澳條例，香港更與中國大陸不屬同一區，自然不符合該裁罰基準第2點第1款之條件等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠動傳條例為繫案貨品之主管法規，該條例第33條明定行政院
農業委員會（下稱農委會）依法對非疫區及疫區有決定及公告權力，不受前述兩岸及港澳條例的架構拘束。總局官方網站非洲豬瘟資訊專區之公開資料「中國大陸邊境查獲違規輸入、旅客攜帶（或自行棄置）或主動送驗豬肉產品檢測陽性案例現況表顯示，香港肉品早於108年2月份（第29例）已檢出非洲豬瘟病毒陽性案例，且同專區亦公告裁罰基準及近三年曾發生非洲豬瘟之國家（地區），原告所述非屬實。
㈡有關動物傳染病非疫區的公告，非僅由國家（地區）有無病
例（疫情）所決定，而是考量該國家（地區）之防檢疫法規、診斷能力、定期監測、定期通報世界動物衛生組織等因素綜合判斷，其風險低於可接受範圍始可公告為「非疫區」；又公告載明「...未列於列表一國家...其檢疫物輸入依動物及動物產品輸入檢疫條件及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。」，已清楚說明「非經公告為非疫區」即適用「疫區」規定。再者，檢疫局基於非洲豬瘟無有效防治、治療手段、病毒特性等風險因素，認定「近三年內發生非洲豬瘟病例之國家（地區）」其傳播疫病風險高於「未經公告為非洲豬瘟非疫區之國家（地區）」，並依此訂定較高之裁罰金額，於法並無不妥。
㈢對於原告主張之答辯：
1.原告主張行為發生日前之各項證據得知「香港絕不是非洲豬瘟疫區」部分：
依據動物傳染病非疫區的公告，非僅由該國家(地區)有無病例(疫情)所決定，依據農委會會108年4月22日農防字第0000000000號公告中國大陸（含香港、澳門）未列入為口蹄疫及非洲豬瘟之非疫區國家（地區），又依前述公告事項第一項後段之內容「未列於表一之國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區），其檢疫物輸入應依『動物及動物產品輸入檢疫條件』及其他檢疫法規中『疫區』相關規定辦理。」。於107年8月3日中國大陸遼寧省瀋陽地區首次傳出非洲豬瘟疫情，造成大量豬隻死亡，基於香港在國際上定義實為中國大陸之特別行政區，與中國大陸地域關係密不可分，經查中國大陸(含港澳)未經農委會公告為口蹄疫、非洲豬瘟非疫區已數年，來自該地區(國家)之偶蹄類動物產品皆屬高風險高品，禁止輸入。
2.基於動物傳染病防治條例為繫案貨品之主管法規，該條例第33條明定農委會依法對非疫區及疫區有決定及公告權力，不受前述OIE會員定義所拘束，該會評估後依職權將中國大陸及港澳地區視為相同之疫情主體，並無違法。檢疫局早於原告被裁罰前，已先行公告「更新近三年發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽表」，並於說明二提到「旨揭一覽表追溯自108年4月3日起生效」，公告日期明顯遠超過原告被裁罰當日。檢疫物是否來自前述疫區或非洲豬瘟發生國家，皆須申報檢疫，違者處新臺幣一萬元以上一百萬元以下罰鍰。
3.被告依據行政院農業委員會動植物防疫檢疫局（下稱防檢局）107年12月18日防檢二字第1071482455號令「違反動物傳染病防治條例第34條第2規定案件裁罰基準」（下稱裁罰基準）第2點第1款，內容如下「行為人自近三年發生非洲豬瘟之國家（地區）違規攜帶檢疫物入境…」，已清楚說明非由產品之生產地認定，而是來自從哪個國家攜帶入境為主要認定，實行本國制定法律規定，論處新臺幣20萬元罰鍰，於法並無違誤。被告辯稱豬肉製品來自泰國云云，為無理由。
㈣原告主張依細則第16條應隨時注意國際疫情報告云云，惟查：
1.條例33條條明定農委會依法對非疫區及疫區有決定及公告權力，該細則第16條係規定...應隨時『參考』國際疫情報告，預作疫區控制，故細則條文明確標示為「參考」，並非「依據」，爰最後公告權力以中央主管機關為主。
2.依香港居民護照範記載，護照開頭第一行；字為「中華人民共和國香港特別行政區（英文：Hong kong specialadministrative region，people，s republic of china)」，依據此護照內容認定香港為中國的一部分，實為屬實。
3.世界動物衛生組織與『世界衛生組識（WHO)』之網頁雖將香港、澳門與中國對等列示，，如圖所述，其中Ho ng KongSAR及Macao SAR，且於選項文後方已明確加註Ch ina，表兩地區實為中國大陸其中一，已無其他理由劃清香港與中國大陸之關係。
㈣綜上所述，原告未經申報程序，自香港攜帶肉鬆鬆餅（豬肉
及其產品）等檢疫物入境，遭裁罰20萬元，類似案件爭訟臺灣高雄地方法院108年度簡字第48號判決原告之訴無理由，予以駁回。顯見被告對違規裁罰之執行程序、法源依據受實務判決支持等語，資為抗辯。並答辯聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：㈠農委會108年4月22日農防字第1081481435號公告（下稱系爭
公告）關於公告事項一所載：...「未列於表一之國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區），其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸入檢疫條件』及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。」等語，此處所稱其他疫區相關規定是否包含防檢局107年12月18日發布之系爭裁罰基準？㈡行政院農業委員會動植物防疫檢疫局（下稱防檢局）108年4
月8日防減二字第1081481360號函令（下稱系爭108.4.8函令）將香港列為近三年曾發生非洲豬瘟疫區一覽表之國家（地區），本院得否拒絕適用？㈢縱認香港確屬近三年發生非洲豬瘟疫區，被告依動傳條例第
45-1條及防檢局107年12月18日發布之之爭裁罰基準第2點第1款作成之原處分，是否違法？
五、本院之判斷：㈠前提事實：
1.原告於108年4月24日，搭乘香港國泰港龍航空之班機，攜帶購自香港機場免稅商店，產地為泰國之檢疫物豬肉鬆蛋捲（下稱系爭檢疫物）入境高雄國際小港機場，未申請檢疫即於綠線免申報櫃臺辦理通關時，遭海關人員發覺而移送被告，經被告目測檢驗系爭檢疫物確屬豬肉製品，即以其航班起飛地為香港機場，香港業經被告公告為疫區為由，未予原告陳述機會，當場以原處分裁罰20萬元，所攜檢疫物經檢驗結果則為非洲豬瘟病毒陰性反應。
2.本件違規行為發生前，中央災害應變中心非洲豬瘟資訊專區未將香港列為疫區，亦未有香港發生非洲豬瘟疫情之相關報導。
3.OIE組織於108年5月13日發布香港於同年月12日發生非洲豬瘟疫情。
4.防檢局最早於107年12月14日首度將香港列入近三年發生非洲豬瘟國家地區一覽表。迄今多次更新函令所附之一覽表，香港均予入列。
5.被告係以行為人入境國門時所搭乘航空班機之起飛地，作為檢疫物之來源地。
6.豬肉及其相關製品，依動傳條例第4條、第5條之規定，為檢疫物，依第34條第2項規定，旅客攜帶入境時，應依第1項規定，申請檢疫。又依旅客及服務於車船航空器人員攜帶或經郵遞動植物檢疫物檢疫作業辦法第6條第1項規定「入境人員攜帶檢疫物，應填具申請書，並檢附護照、海關申報單及輸出國政府簽發之動植物檢疫證明書正本及相關證件，向動植物防疫檢疫機關申報檢疫。」第7條規定「入境人員攜帶動物檢疫物入境，應遵行下列檢疫規定：一、檢疫物來自禁止輸入疫區或經禁止輸入疫區轉換運輸工具而不符合規定者，應予退運或銷燬。......」入境旅客攜帶行李物品報驗稅放辦法第7條第2項第7款規定「入境旅客攜帶管制或限制輸入之行李物品，或有下列情形之一者，應填報中華民國海關申報單向海關申報，並經紅線檯查驗通關：......七、攜帶水產品及動植物類產品者。」，旅客應走紅線申報櫃臺審請檢疫。
7.農委會於108年4月22日公告非非洲豬瘟疫區國家（地區）之一覽表，未公告疫區之國家地區名稱。但於公告事項欄一公告：...「未列於表一之國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區），其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸入檢疫條件』及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。」等語；防檢局則以系爭更新函令不斷更新近三年發生非洲豬瘟之國家地區一覽表，防檢局自107年12月14日首度將香港列入近三年發生非洲豬瘟國家地區一覽表之國家（地區），大陸則於107年8月發生非洲豬瘟疫情，經防檢局以函令列入非洲豬瘟疫區之國家。
8.中國旅客於108年2月23日攜帶豬肉餛飩經香港轉機入境國門時，未申請檢疫經被告驗出含有非洲豬瘟病毒核酸陽性反應。
9.香港有九成活豬係自中國大陸進口，為發生非洲豬瘟疫情之高風險地區。
10.世界動物衛生組織（OIE）日本信賴基金（JTF）亞洲口蹄疫控制計畫成立會議介紹報導將中國大陸、香港、南韓、緬甸與泰國並列渠等口蹄疫病毒珠相近，該OIE/JTF亞洲口蹄疫控制計畫參與國家除東南亞國家外（包含日本、南韓、中國、蒙古、香港及臺灣）。
11.被告以原告攜帶系爭檢疫物入境時所搭乘航空班機起飛地之香港視為系爭檢疫物之來源地，而香港為發生非洲豬瘟之高風險區或疫區，依系爭公告之規定，其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸入檢疫條件』及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理，其中相關疫區規定包含防檢局107年12月18日發布之系爭裁罰基準為由，適用系爭裁罰基準第2點第1款規定，以第1次違規，裁罰20萬元。
12.以上事實，業據二造分別陳明在卷，並有原告提出之系爭檢疫物香港機場免稅證明、購買發票、原處分書、中央災害應變中心非洲豬瘟資訊專區截圖、中國大陸非洲豬瘟疫情現況、系爭檢疫物及提袋與遺失物（帽子）照片、世界動物衛生
組織（OIE）日本信賴基金（JTF）亞洲口蹄疫控制計畫成立會議介紹報導、中央災害應變中心108年2月23日報導第29例是由高雄機場檢疫站於2月17日採樣來自香港中國大率旅客違規一代之豬肉餛飩，該旅客經裁罰20萬元未繳清遭拒絕入境之網站資訊截圖（卷第385頁）、中央通訊社107年12月21日標題非洲豬瘟逼近，香港提高戒備之新聞報導（卷第453頁）及被告提出之中國大陸邊境查獲違規輸入、旅客攜帶（或自行棄置）或主動送檢豬肉產品檢測陽性案例現況表（卷第189頁至223頁，其中第29條為前揭108年2月23日之香港案例，以下簡稱第29例）、查獲旅客攜帶未申報動植物或其產品移送檢疫單（卷161頁）、檢疫物照片（卷163頁）、訴願決定書等附於本院卷可稽，應可信為屬實。
㈡農委會108年4月22日發布之系爭公告，公告事項一載明：..
.「未列於表一之國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區），其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸入檢疫條件』及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。」等語，此處所稱「其他疫區相關規定」是否包含防檢局107年12月18日發布之系爭裁罰基準？
1.應適用的法令：⑴修正前動傳條例第33條規定：
「為維護動物及人體健康之需要，中央主管機關得訂定檢疫物之檢疫條件及公告外國動物傳染病之疫區與非疫區，以禁止或管理檢疫物之輸出入。」。
⑵傳產條例第45-1條規定：
旅客或服務於車、船、航空器人員未依第三十四條第二項規定申請檢疫者，處新臺幣一萬元以上一百萬元以下罰鍰。
⑶農委會依據上開法條之授權，於108年4月22日發布系爭公告
。公告事項：「一、修正之口蹄疫...非洲豬瘟...等動物傳染病非疫區之國家（地區）如表一『動物傳染病非疫區之國家地區一覽表』；未列於表一之國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區），其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸入檢疫條件』及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。
二、...」。
2.經查，系爭公告之法律性質為法規命令，授權母法為前揭動傳條例第33條。依該法條之文義解釋，僅授權農委會得公告外國動物傳染病之疫區與非疫區；並未授權農委會對於來自疫情不明或已發生疫病之檢疫物得以系爭公告自訂裁罰規定。又「人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨。」，有司法院釋字第313號之解釋文可參。而依上開法條之文義解釋，其授權範圍並未及於攜帶檢疫物入境卻未依規定申報檢疫行為之處罰權限與裁罰金額。該違規行為之裁罰為同條例第45-1條所規範，是以倘系爭公告所稱其他檢疫法規中疫區規定辦理，包含裁罰基準之適用，無異公告攜帶自疫情不明或高風險國家地區之檢疫物入境卻未依規定申報檢疫之違規行為者，適用較重之規定（該裁罰基準第2點第1款），間接違反前揭母法之授權範圍，更違反憲法第23條揭示之法律保留原則。是以系爭公告關於所謂其他疫區相關規定，並不包括裁罰基準之適用。被告辯稱本件違規行為得依系爭公告，適用系爭裁罰基准予以裁罰云云，依前揭法規說明，係屬違法，不足採信。
㈢行政院農業委員會動植物防疫檢疫局108年4月8日防減二字
第1081481360號函令將香港列為近三年曾發生非洲豬瘟疫區一覽表之國家（地區），本院是否得拒絕適用？
1.應適用之法令：⑴行政程序法第159條規定：
「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。
行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」。
⑵前揭農委會於108年4月22日發布即日生效之農防字第000000
0000號公告。公告事項：「一、修正之口蹄疫...非洲豬瘟...等動物傳染病非疫區之國家（地區）如表一『動物傳染病非疫區之國家地區一覽表』；未列於表一支國家（地區）屬於疫情不明或已發生疫病等國家（地區），其檢疫物輸入依『動物及動物產品輸入檢疫條件』及其他檢疫法規中疫區相關規定辦理。二、...」。
⑶防檢局108年4月8日防檢二字第1081481360號函（下稱108.
4.8函令：主旨：檢送更新近三年發生非洲豬瘟國家（地區）一覽表，請查照。說明：一、本局108年2月20日防檢字第1081481065號函停止適用。二、旨揭一覽表追溯自108年4月3日起生效。
2.經查，農委會經動傳條例第33條規定之授權，得公告外國動物傳染病之疫區與非疫區名單。惟農委會僅公告非疫區之表列名單。對於非洲豬瘟疫區之事實認定，則委由防檢局發布
108.4.8函令認定非洲豬瘟疫區，以便利及統一下屬機關人員對於疫區之認定，於法尚無可議，依前揭行政程序法第159條第2項第2款之規定，系爭108.4.8函令為行政規則。
3.次查，系爭行政規則雖僅具有對內拘束下級機關及所屬人員之效力，但因其本質係適用法律行為而非立法行為，故透過行政規則才會形成行政慣例，基於行政慣例所產生之行政自我拘束力，才使得行政規則非直接地對外發生規範效力，同時本件系爭行政規則之種類，應屬作用性行政規則，為一種認定事實之準則，供行政機關於具體違規個案實際執法時，能夠針對個別具體的情況，衡量法規的意旨，做合目的性的考量，以做出切合個案情節的裁量，故係上級機關為下級機關人員執行職務之方便而訂立之適用法律簡化流程而已，若有其他證據可以證明某特定事實如何存在，仍應以實際存在之事實狀態作為適用法律的依據。故108.4.8函令雖將香港列入近三年發生非洲豬瘟之國家地區，然倘有其他證據可以證明並非屬實，仍應以實際存在之事實狀態作為法律適用之依據。
4.經查，原告主張香港在本件違規行為發生之前即108年4月24並未發生任何非洲豬瘟病例等情，有OIE之疫情通報資料、中央災害應變中心之網站資料等可據。另本院曾依職權函詢防檢局認定香港為近三年發生非洲豬瘟之依據為何，據該局函覆略稱：該局非以OIE聰報資料作為建立近三年發生非洲豬瘟國家地區名單之唯一依據。自農委會公告重大動物傳反定非疫區迄今，中國大陸（含香港、澳門）未曾列為非洲豬瘟之非疫區國家地區，香港屬於疫情不明或已發生疫病之狀態，並非清淨之非疫區。又香港與中國大陸地區關係密不可分，其活豬有九成係由諸國大陸供應至香港屠宰，而中國大陸自107年8月發生非洲豬瘟疫情，由於港澳同屬中國大陸且為中國大陸來台旅客重要轉機點，鑑於自香港攜帶豬肉及其製品入境我國，其來源無法排除自中國大陸，基於非洲豬瘟入侵之風險考量，有必要將之列為非洲豬瘟疫區。又針對我國個機場港口邊境查獲違規輸入旅客攜帶（或自行棄置）或主動送檢豬肉產品進行非洲豬瘟病毒核酸檢測之案件，其中來自香港之肉鬆，於108年2月23日及5月9日共檢出非洲豬瘟病毒核酸陽性2件，早於香港通報OIE之5月122日．．．而澳門迄今未有通報OIE紀錄，顯示旅客自香港及澳門進入我國之豬肉產品有高度傳播非洲豬瘟之風險。綜上，香港地區在正式向OIE通報前，已遭我國驗出非洲豬瘟病毒核酸陽性案例，顯示其發生疫情狀態，不應僅以該地向O IE通報為唯一標準，該局將香港與澳門與中國大陸並列入近三年發生非洲豬瘟之國家（地區）一覽表，確有必要性等情，固有該局109年5月29日防檢二字第1091407537號函文一件附卷可稽（見卷第393頁）。惟上開108年2月23日發生之案例（即第29案例），係中國大陸旅客經香港轉機至台灣所攜帶之檢疫物，有中央災害應變中心108年2月23日報導第29例是由高雄機場檢疫站於2月17日採樣來自香港中國大率旅客違規一代之豬肉餛飩，該旅客經裁罰20萬元未繳清遭拒絕入境之網站資訊截圖一紙附卷可查（卷第385頁），足認該豬肉製品之來源地並非香港。更何況在該案之前，香港已早經防檢局以107年12月14日防檢二字第1071482450號、108年1月16日防檢二字第1081480882號等函令列入近三年發生非洲豬瘟病例之疫區，足認防檢局此項認定不僅違反科學邏輯，且於香港無任何實證病例下，僅因香港為高風險地區，即將香港列為近三年發生非洲豬瘟之疫區，顯屬無據。誠然防檢局未以OIE之通報資料作為認定之唯一依據，固無可議，然系爭一覽表既標示近三年發生非洲豬瘟之國家地區，顧名思義，自以已發生非洲豬瘟病例為入列之唯一標準。是以108.4.8函令將高風險區之香港列入近三年發生非洲豬瘟疫病之疫區，即屬名實不符，此並非反應實際情況之事實（疫區）認定。更甚者，防檢局一方面以第29案例為據，認為香港已發生非洲豬瘟疫情，卻未同步於中央災害應變中心非洲豬瘟資訊專區發布香港已發生非洲豬瘟疫情之報導，難免混淆一般民眾對於香港是否已發生疫情而為疫區之認知。是以防檢局108.4.8函令就宣告香港為疫區之部分，係屬錯誤之事實認知，為有瑕疵之行政規則，本院自得拒絕適用。被告雖另辯稱於本案發生之前，縱使香港為高風險區，然香港為中國大陸之特別行政區域，屬於中國大陸行政區之一部分，中國大陸既經認定為疫區，防檢局自亦得認定香港為疫區云云。惟查，疫區之認定，屬於事實問題，且參酌歷史因素及經貿及防疫組織之國際現況，對於動植物之防疫，國際組織莫不將二者予以劃分，使之並列為防疫之主體，此有OIE之疫情通報將中國大陸及香港分開通報資料，以及世界動物衛生組織（OIE）日本信賴基金（JTF）亞洲口蹄疫控制計畫成立會議介紹報導中國大陸、香港、南韓、緬甸與泰國並列，渠等口蹄疫病毒珠相近，以及OIE/JTF亞洲口蹄疫控制計畫參與國家除東南亞國家外（包含日本、南韓、中國、蒙古、香港及臺灣）可據。是以，在外國動物傳染病之防疫，國際組織係將中國大陸與香港視作不同之主體予以區隔，即便我國對於與中國大陸及與香港間之人口出入境及物流等經貿交流，亦分別制定臺灣地區與大陸地區人民關係條例及港澳條例予以規範。是以倘防檢局僅以香港為中國大陸之一特別行政區即將香港列入疫區，即有不當連結禁止原則之違反。是以被告上開所辯，並非屬實，且於法有違，不足採信，併予敘明。
5.又查，系爭檢疫物為原告108年4月24日於香港機場免稅商店所購買之豬肉鬆蛋捲，原產國為泰國，並非香港，此有商品外包裝及購買發票可稽。被告將系爭檢疫物來源地認定為原告入境國門所搭航空飛機之起飛地即香港，亦屬誤認系爭檢疫物產地，被告依裁罰基準第2點第1款，予以裁罰，亦屬有誤。
6.綜上所述，系爭108.4.8之函令將香港列入近三年發生非洲豬瘟病例之國家，此部分之認定，係屬誤認事實，本院自得拒絕援用；又系爭檢疫物之產地為泰國（非香港），泰國並未經防檢局以函令宣告為非洲豬瘟疫區，被告自不得依系爭裁罰基準第2點第1款規定予以裁罰。原告訴請撤銷原處分，為有理由。
㈣縱認香港確屬近三年發生非洲豬瘟之地區（即疫區）被告依
動傳條例第45-1條及防檢局107年12月18日發布之系爭裁罰基準第2點第1款作成之原處分，是否違法？
1.適用之法令：⑴108年12月13日修正前動傳條例第34條第2項：
旅客或服務於車、船或航空器之人員攜帶應施檢疫物者，應於入境時依前項規定申請檢疫。
⑵動傳條例第34-1條：
旅客或服務於車、船、航空器人員未依第34條第2項規定申請檢疫者，處新臺幣一萬元以上一百萬元以下罰鍰。
⑶政罰法第18條第1項規定：
裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」，
2.按系爭裁罰基準乃防檢局就違反動傳條例第34條第2項規定之違規行為，為便利下級機關所屬人員執行同條例第34-1條之裁量權，雖未經法律授權，仍依職權發布之行政規則，具有拘束下級機關或係屬人員之效力。惟行政機關對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應根據違反義務情節之輕重程度為之，使責罰相當。立法者針對特別應予非難之違反行政法上義務行為，為求執法明確，以固定之方式區分違規情節之輕重並據以計算罰鍰金額，而未預留罰鍰之裁量範圍者，或非憲法所不許，惟仍應設適當之調整機制，以避免個案顯然過苛之處罰，始符合憲法第23條規定限制人民基本權利應遵守比例原則之意旨，此有司法院釋字第641號解釋理由書可參。再按最高行政法院108年判字第186號判決指出：「行政機關為協助所屬人員或下級機關行使裁量權，並維持法律適用之一致性及符合平等原則，固得訂頒裁量基準，供作所屬人員或下級機關於個案行使裁量權之準據（行政程序法第159條第2項第2款參照）。惟行政機關訂定之裁量基準，應遵循法律授權之目的及範圍，且其裁量時所取決者，僅就典型之案例為規定，而非具體之個案。故行政機關於個案行使裁量權時，原則上應受裁量基準之拘東(行政程序法第161條參照），但該具體個案如有特殊狀況或考慮行政罰法第18條第1項之審酌因素後，與裁量基準所定之典型案例情節有所不同時，自應本於法律授權目的為裁量，作成不同於裁量基準之決定，俾符個案之實質正義，否則即構成裁量怠惰之違法。」。
⑷再按動傳條例第45條之1之立法理由指出：「為加強防範口
蹄疫及非洲豬瘟自境外傳入，輸出入動物檢疫機關自107年8月31日起雖已依原條文針對旅客違規攜帶生鮮或未煮熟之加工豬肉產品者，處最高罰鍰新臺幣1萬5千元，惟違規旅客人數並未明顯減少，為收嚇阻之效，落實邊境檢疫措施，維護我國農畜產業生產安全，爰將原罰鍰上限提高為新臺幣100萬元。另中央主管機關將按行為人之違規次數、攜帶數量、檢疫物之來源、違規行為等風險，配合修正相關裁罰基準，併予敘明。」，可見被告裁罰時，亦應審酌上開立法理由所揭示行為人之違規次數、攜帶數量、檢疫物之來源、違規行為等風險裁定罰鍰數額。
⑸末按裁罰基準第4點規定：
經審酌依本基準裁罰仍屬過清或過重者，得於法定罰鍰額度內，予以加重或減輕處罰，並應敘明加重或減輕之理由。」。
⑹綜上所述，被告對於未依規定申報檢疫物之違規行為，應如
何裁處，固有裁量基準所定之統一規範可資遵循，然於個案之具體情節，與裁量基準所欲規範之典型案例情節有所不同時，參酌前開第45-1條立法理由，被告仍應考量行為人之違規次數、攜帶數量、檢疫物之來源、違規行為等風險，以及系爭裁罰基準第4點與行政罰法第18條所定應審酌之事項，例如違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法義務所得之利益；受處罰者資力等因素，妥適行使裁量權，先予敘明。
⑺經查，原告攜帶入境之系爭檢疫物，原產地為泰國，此有外
包裝輕易可辨識。而泰國於當時並未經防檢局以函令宣告為非洲豬瘟疫區，故系爭豬肉製品染有非洲豬瘟病毒之可能性較疫區為低，且事後檢驗結果亦證實產品不含非洲豬瘟病毒，故無生實害之風險。被告僅因原告返台搭乘之飛機起飛地為香港，即認定為系爭檢疫物為非洲豬瘟疫區之豬肉製品而予以嚴罰，顯然對於原告違規行為所生實害風險之評估有所誤判。又自原告之可責性觀之，於原告本件違規行為之前，已發生第29號案例情事，然中央災害應變中心非洲豬瘟專區並未因此而為香港已發生非洲豬瘟疫病之疫情報導，與系爭
108.4.8號函令之認定有所不同，致一般民眾對於香港是否為疫區，易生混淆，且原告返台後，因尋找遺失之帽子逕赴航空公司櫃臺，未行經被告所為攜帶檢疫物應申報檢疫之相關宣導路徑，以致錯失被告之提醒，並非故罹章典，因此其可責性較一般違規事例為低。如僅就以上2點因素為考量，本件顯非系爭裁罰基準第2點第1款所欲規範之典型違規案例之一。而以上情節係被告行使本件裁量權時，依動傳條例第
45 -1條立法理由、系爭裁罰基準第4點及行政罰法第18條所應審酌之事項，乃被告裁處本件時，僅考量飛機起飛地為香港而認定系爭檢疫物為疫區產品以及原告係第1次而予裁處，此業據被告坦承在卷，並承稱一旦認定為來自非洲豬瘟疫區之檢疫物，第1次一律裁罰20萬元，有本院言詞辯論筆錄可稽，足認被告就本件特殊個案行使裁量權時，未審酌上開有利原告因素，而有裁量怠惰之情形，其裁量權之行使，顯有瑕疵，原告訴請撤銷，為有理由。
六、綜上所述，本件原告未申報檢疫所攜帶入境之系爭檢疫物，故屬違規行為，應予裁處，然系爭檢疫物之產地為泰國，並非香港，縱係香港，亦非屬近三年發生非洲豬瘟之國家（地區）之豬肉製品，被告依爭裁罰基準第2點第1款予以裁處，於法有違；又縱使認為系爭檢疫物源於香港，香港為近三年非洲疫區之國家（地區），然被告以原處分裁罰原告，亦有裁量怠惰之瑕疵，已如上述，亦屬違法。原處分既屬違法，訴願決定遞予維持，亦屬不當。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，二造其餘攻擊防禦方法之提出，與判決結果不生影響，爰不予一一論駁。
據上論結：原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項規定，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 30 日
行政訴訟庭 法 官 吳文婷上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 109 年 10 月 30 日
書記官 洪嘉慧