臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第69號
110年3月23日辯論終結原 告 張簡怡芬被 告 高雄市政府社會局代 表 人 謝琍琍訴訟代理人 張銘庭訴訟代理人 徐新隆訴訟代理人 羅佩思上列當事人間社會工作師法事件，原告不服高雄市政府中華民國
109 年4 月30日高市府法訴字第10930348800 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人已於民國（下同）
109 年8 月24日變更為謝琍琍，業據其具狀聲明承受訴訟，於法核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告任職於高雄市政府社會局家庭暴力及性侵害防治中心（下稱家防中心），領有被告核發之社會工作師執照。原告因育嬰向被告辦理留職停薪（第1次留職停薪），並向被告申報自105年10月8日至107年10月8日停業（第1次停業），經被告同意備查在案。嗣原告再次因育嬰需求辦理留職停薪（第2次留職停薪），亦經被告核定准予自107年10月8日起至108年8月9日止接續留職停薪。惟原告於上開第2次留職停薪期間因有未執行社會工作師法（下稱社工師法）第12條所定業務之情事，依同法第11條第1項規定，應自事實發生日起30日內，報請原發執業執照機關備查，惟原告未於接續事實發生之107年10月9日起30日內之同年11月7日前報請被告備查停業事項，而遲至108年9月20日始向被告申報接續育嬰留職停薪期間之停業備查，被告核認已違反社工師法第11條第1項規定，爰依同法第40條第1項規定，於108年10月7日以高市社工字第10842305800號裁處書（下稱原處分）裁處原告罰鍰新台幣（下同）3,000元。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠依社工師法第11條第1項及同法施行細則（下稱施行細則）
第7條規定，被告為停業、復業之備查時，僅需於執業執照註明停業、復業起日後發還執照即可，並無註明迄日之必要，被告要求原告申報停業時需記載停業期間（起迄日期），乃違反法律優位原則。故原告既已於105年9月3日完成申報自105年10月8日起停業之備查程序，對於108年8月11日以後之接續停業行為，依法即無再次申報延長停業之義務。
㈡訴願決定書錯誤援引內政部97年12月2日內授中社字第09707
01712號函釋，將施行細則第7條所稱之「停業日期」解釋為停業起訖日期，而增加、創設法律所無之限制，就文義解釋而言，停業日期實指停業之單一起始日，絕非連續期間，就目的解釋而言，社工師法之規範目的係要求社工師如有停業、歇業、復業或變更行政區域時，應及時申報備查，以使主管機關掌握社工師人員之執業狀況，而原告自有停業事實發生日後業已及時報請備查，符合社工師法之規範目的。又上開內政部函釋性質上屬行政程序法第159條第2項之行政規則，原則上僅能就法規原已規定之事項，正確闡明其意義，而不能創設或增加法律所無之限制。再者，社工師法並未授權主管機關得發布命令來補充社工師法，從而，施行細則亦不能就此增加法律對人民之拘束，遑論訴願決定書竟以上開內政部函釋就社工師施行細則第7條進行補充說明。最後，由於社工師法第11條第1項之申報義務，伴隨有處以罰鍰之違反效果，勢必會對人民之財產權有所影響，應保留予法律始得為之，若無法律授權依據而逕行擴張解釋，顯已違反法律保留原則。
㈢原告自有停業事實發生日後業已及時報請備查，並註明停業
起始日為105年10月8日，符合社工師法之規範目的，且於未申請復業前，均得認係停業狀態，第三人亦得加以閱悉，從而對交易安全之保障並無疑慮等語，並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
四、被告則以：㈠社工師於原申報停業屆滿，倘仍有育嬰留職停薪致需臉提業
、歇業情事，應再依社工師法第11條第1項規定辦理申報備查，並載明停業起迄之日期。蓋此除涉及社功師之職業執照之更新及繼續教育積分採認外，更是落實主管機關之管理監督功能，及對服務對象之品質之確保，以維護社工師法之立法目的。社工師不經告知即應自行遵守，此有衛生福利部(下稱衛福部)107年10月25日衛部救字第1070133306號函可資參照）。本件原告前有2次（含更早之前之停業期間(即自104年3月20日至106年3月19日止)、本件第1次停業期間）因申請育嬰留職停薪而主動向本局申報停業之事實與經驗，然原告未於第2次育嬰留職停薪期間內向被告申報停業，顯無不可歸責於己之事由，縱非故意，亦難謂無過失，被告乃以原處分裁處原告法定最低額度之3,000元罰鍰。又被告依社工師法第11條第1項規定為停業備查時，基於若以單一起始日期備查，難以落實主管機關管理及督導之責，及對服務對象的品質維護，而認為應將停業之起迄時間予以列明，並進行監督管理，以確保受服務對象的權益，同時亦維護社工師法當初立法之目的，並無創設法律所無之限制。
㈡社工師法雖未載有延長停業之字詞，惟依社工師法第1條、
第11條第1項規定及衛福部107年10月25日衛部救字第0000000000號、109年4月6日衛部救字第1090110790號函釋，及參酌社工師法之立法目的，可知停業日期除涉及社工師執業執照之更新及繼續教育積分採認外，更是落實主管機關之管理監督功能，及對服務對象品質之確保。從而，被告依社工師法第11條第1項規定為停業備查時，以停業之起迄時間為備查，並進行監督管理，以確保受服務對象的權益，同時亦維護社工師法當初立法之目的，並無違反法律保留原則。
㈢依社工師法第12條之規定，社工師所從事之業務或提供之服
務顯與公共利益或民眾權益有直接密切相關，尤其執行業務具自主性、自律性、困難度及專業之不可替代性，強調親自執行並對其服務親負其責，更需遵守社會工作專門職業及倫理規範，故就社功師之停業、歇業或復業等事項之法定申報，具有強大管制性公益目的，此為最低合法性要求，原告於第2次育嬰留職停薪期間未執行所定業務，即應依規定報請備查，是原告上開主張，核屬主觀對法令之誤解，顯無可採。是以原處分及訴願決定並無違法或不當之處，原告訴請撤銷，為無理由等語，資為抗辯，並聲明：原告之訴駁回。
五、本院之判斷：㈠按「社會工作師停業、歇業、復業或變更行政區域時，應自
事實發生之日起30日內，報請原發執業執照機關備查。」；「社會工作師…違反第11條第1 項…規定者，處新臺幣3,000
元以上1 萬5,000 元以下罰鍰。」；「社會工作師依本法第11條第1 項規定報請備查者，應填具申請書，並檢附執業執照及有關文件，送由原發執業執照機關依下列規定辦理：一、停業：於其執業執照註明停業日期後發還。」社工師法第11條第1項、第40條第1項及同法施行細則第7條第1款分別定有明文，合先敘明。
㈡經查，原告為任職家防中心之社會工作師，其因育嬰需求向
被告申請留職停薪（第1次）期間，因未執行社工師業務，曾依社工師法第11條第1項規定，於105年99月3日填具社會工作師報備申請書，向被告申報停業日期自105年10月8日起至107年10月7日止（配合留職停薪期間），惟原告於第1次留職停薪期間屆滿後，因育嬰需求，接續向被告申請第2次即自107年108日起至108年8月9日止之留職停薪獲准後，卻未再於上開第2次之留職停薪期間依法向被告申報停業備查等情，為兩造所不爭執，並有被告提出之原告在職證明書、原告執業執照、育嬰留職停薪申請書、原告填寫之社會工作師報請備查申請書及被告之留職停薪同意函等文件附卷可稽，經核無誤，堪信屬實。
㈢原告雖主張社工師法及同法施行細則並未明訂停業申報須註
明停業起迄日，故原告於105年9月3日既已申報自105年10月8日起停業之始日，應認已盡法定義務，至於接續之第2次留職停薪申請，並未改變繼續停業之事實，故原告於第2次留職停薪期間無再次申報停業義務。被告擅自將申報程序應記載之停業日期解讀為包含起迄日，已違反法律優位原則，且訴願決定錯誤援引之內政部97年12月2日內授中社字第0970701712號函釋，將施行細則第7條所稱之「停業日期」解釋為停業起訖日期，係增加社工師法律所無之限制，違反法律保留原則云云。惟查：
1.教育部重編國語辭典修訂本，將停業一詞解釋為係指商店暫停營業或永久停止開業之意；歇業一詞則係指企業停止營業，不再繼續之意。本院參考上開解釋及考量施行細則第7條第2款規定社工師申報歇業時，應予註銷執業執照之法律效果，認為社工師法第11條所稱之停業，係指社工師於一段時期內暫停執行業務執行之意，所謂一段時期內，文義上自包含起迄日，故被告要求原告依施行細則辦理停業登記時，應於社會工作師報請備查申請書上之停業欄位註明停業之起迄日，並未違反上開法條之文義解釋。又立法者制訂社工師法之立法目的，除為保障、釐清社會工作師之法律上權益外，亦因社工師之業務具自主性、自律性、困難性與專業之不可代替性等特性，對服務對象之福祉負有高度責任，需時時精進自己之專業知能與法規，始能勝任，故賦予主管機關管理監督之責，隨時掌握社工師之執業動態，故被告要求社工師申報備查停業時，應註明停業之起迄日，係有助於被告進行管理監督之責，符合社工師法之規範目的。
2.又查，內政部（社會工作業務移由衛生福利部管轄前之中央主管機關）以97年12月2日內授中社字第0970701712號函頒之社會工作師報請備查申請書範例，針對報請備查停業事項，明列申請人應載明停業起始及終止曰期，足知社工師法施行細則第7條所稱之停業日期係指申請人停業起訖曰期，非僅停業起始曰，是申請人於所申請原停業曰期屆滿，倘仍有停止執行業務事實，仍屬停業，自應依社會工作師法第11條第1項規定，報請原發執業執照機關即被告備查該次停止執業之日期。上開函釋係上級機關為協助下級機關正確執行、適用法令所為之解釋性行政規則，核其內容並未脫逸社工師法及同法施行細則之規範目的與文義解釋，或增加法律所無之限制，並未抵觸法律優位原則與法律保留原則。從而被告為執行社工師法第11條第1項、及同法施行細則第7條之規定，使用依據上開函釋所製訂之社會工作師報請備查申請書範例，針對報請備查停業事項，要求原告填載停業之起迄日，於法有據。
㈤綜上所述，原告於辦理第1次留職停薪時，雖曾向被告申報
停業備查，然於申報之停業期間屆滿後，因育嬰而有接續辦理第2次留職停薪之需，自屬另一段停業事實之發生，而應重新申報停業備查，惟原告其自107年10月8日至108年8月9日止之停業，未自停業事實發生之日起30日內申報被告備查，確已違反社工師法第11條第1項規定，被告依同法第40條第1項規定，以原處分裁處最低額之罰緩3,000元，並未違反比例原則，於法並無不合，訴願決定遞予維持，亦無不當，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，二造其餘攻擊防禦方法之提出，與判決結果不生影響，爰不予一一論駁，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 4 月 20 日
行政訴訟庭 法 官 吳文婷上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 110 年 4 月 20 日
書記官 洪嘉慧