臺灣高雄地方法院行政訴訟判決 109年度簡字第98號原 告 董淑貞被 告 高雄市政府社會局代 表 人 謝琍琍訴訟代理人 徐新隆
張志長葉明雯上列當事人間因兒童津貼事件，原告不服被告民國108 年11月15日高市社兒少字第10843389500 號函所為之處分、高雄市政府10
9 年6 月11日高市府法訴字第10930609800 號訴願決定，提起行政訴訟，本院於109 年12月29 日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：原告因兒童津貼事件，不服被告民國108 年11月15日高市社兒少字第10843389500 號函所為之處分、高雄市政府109 年6 月11日高市府法訴字第10843389500 號訴願決定，提起行政訴訟，經核屬於行政訴訟法第229 條第2 項第
2 款所定因不服行政機關所為新臺幣( 下同) 40萬元以下罰鍰處分而涉訟之行政訴訟事件，應適用行政訴訟法第2 章規定之簡易訴訟程序，合先敘明。
貳、實體事項：
一、事實概要：㈠緣依據行政院少子女化對策計畫「0-5 歲全面照顧」之政策
目標，行政院衛生福利部（下稱衛福部）社會及家庭署（下稱社家署）原內政部100 年12月28日台內童字第0000000000
0 號令訂定之「『父母未就業』家庭育兒津貼申領作業要點」（舊制），自107 年8 月1 日起修正更名為「『育有未滿二歲兒童』育兒津貼申領作業要點」（新制）（ 衛福部107年7 月31日衛授家字第1070600791號令修正發布），並擴大發放對象，取消父母一方未就業之限制。
㈡嗣原告以未署日期之未滿2歲兒童育兒津貼申請表及申復書(
被告於108 年11月4 日收件) ，主張未滿2 歲之兒童育兒津貼，原需父母一方未就業始符合申請資格，嗣衛福部於10 7年7 月31日衛授家字第1070600791號令修正發布「育有未滿二歲兒童育兒津貼申領作業要點」，擴大發放對象，取消父母一方未就業之限制，因未收到宣導資料，致未能及時申請，故而申請追溯自107 年8 月起之育有未滿2 歲兒童育兒津貼補助。案經被告審認原告之女於申請當時已滿2 歲，非屬「育有未滿二歲兒童育兒津貼申領作業要點」所列之補助對象。故以108 年11月15日高市社兒少字第10843389500 號函( 下稱原處分) 否准原告之申請。原告不服，提起訴願，仍經訴願管轄機關即高雄市政府以109 年6 月11日高市府法訴字第10843389500 號訴願決定訴願駁回( 下稱訴願決定) 。
原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：原告之女確實符合申請未滿2 歲之育兒津貼補助資格，原告於108 年8 月份因女兒就學才知悉此一訊息，即向被告提出申請，被告卻以小孩已滿2 歲為由駁回原告之申請。但在原告住所大灣里之靠近大灣國中處之跑馬燈仍顯示雙薪家庭不得申請育兒津貼補助之訊息，造成原告誤解，原告也沒有收到衛福部統一寄送之宣傳單，原告是雙薪家庭，平時不會主動到鄉公所，下班都是5 、6 點了，附近的垃圾車都是5 點半就來了，環保局說沒有布條只有口播宣傳，口播的資訊無法連貫，宣傳並不完整，原告也沒有時間聽廣播電台，被告雖稱有2 個月的緩衝期，但原告不可能在該
2 個月中剛好看到報紙，至於臉書、LINE的部分，除非主動搜尋，亦不可能出現相關資訊，基於信賴原則，原告對於政府跑馬燈公告事項並無任何疑慮，原處分拒絕原告申請未滿
2 歲兒童育兒津貼顯有違誤等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠育有未滿2 歲兒童育兒津貼補助係採「申請制」並為「定期
繼續性」、「按月發給」之社會福利補助，並須進行「年度調查」，直轄市政府核撥款項應依衛福部社家署核定之補助經費金額掣據辦理撥款，並如實如期登錄、更新、彙送相關統計資料。故依現行法制，補助機關須依申請人備齊申請人相關必要證明文件資料「依法提出申請」，始為「程序開始之發動」，其申請主動權在於當事人，此為「依法申請」者應負擔之法定義務，且不得溯及補助，方符法安定性原則、法律不溯及既往原則、依法行政原則。另按每種補助都有通案適用的審核標準，給付行政行為申請人本應舉證符合法定要件，按月「定期繼續性補助」之申請案經核准者，除有不可歸責於當事人之事由者外，亦應自申請案「備齊文件之日」起，始予以補助。申請人是否符合育兒津貼補助資格之認定，即屬需當事人「備齊資料」「提出申請」並自「備齊資料之月」「按月發給」之授益性行政處分，仍應由當事人主動「備齊資料」「提出申請」，政府才可以受理並核定補助資格，始符合福利給付之原則，並非無待人民申請之程序即可事後申請而給予溯及補助甚明。尤其，育有未滿 2歲兒童育兒津貼補助係「定期繼續性」「按月發給」之社會福利補助，且須進行「年度調查」，不可能追溯提出申請當月之前補助，且每年預決算都有定額，更不可能「跨年」追溯補助。此與按月補助之低收入戶、中低收入戶等社會救助生活津貼完全相同。否則每位提出低收、中低入戶申請者，豈非可要求追溯至提出申請當月「前十年」之低收入戶資格，顯然匪夷所思，無足採取。
㈡遞按依法裁判及依法行政原則乃支配法治國家之首要原則，
行政行為須有法律之依據，行政行為亦不得牴觸法律。又按行政程序法第6 條：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」規定，就平等原則亦有明文。再依「育有未滿二歲兒童育兒津貼申領作業要點」第4 點第1 項第3 款規定，依法明定應符合兒童之父母（或監護人）經稅捐稽徵機關核定之最近一年之綜合所得總額合計未達申報標準或綜合所得稅稅率未達百分之二十者之法定審核資格條件。基於國家財政的運用及有限資源的分配，國家對於人民福利補助處於補充地位。而每種補助都有通案適用的審核標準，基於依法行政及平等原則，應對所有申請者不能有寬嚴不一之標準，不可由執行機關事後個案變動。復按「育有未滿二歲兒童育兒津貼申領作業要點」第5 點、第6 點已明定，育兒津貼補助資格申請採「申請制」，申請案符合資格者並自申請人「檢附完整資料」之「受理申請日當月」生效。即育兒津貼補助資格係屬「申請制」，由申請人提出申請，經審核認定後追溯至受理申請當月，已法有明文，原告逾期申請育兒津貼補助，實不符「育有未滿二歲兒童育兒津貼申領作業要點」規定，且第6 點為因應新法之施行訂有自107 年8 月1 日起有
2 個月內提出申請( 依據行政程序法第48條期間之末日為星期日者，以該日之次日為期間之末日。107 年9 月30日為星期日，延長至107 年10月1 日止) ，可追溯自107 年8 月起補助，已明訂可追溯之期限。若予個案放寬，恐違反憲法第23條之依法行政原則、法安定性原則下之法律不溯及既往原則、平等原則及差別待遇禁止原則，並對同類申請者事後創造個案變動自我矛盾寬嚴不一之標準，並不妥適。
㈢繼按人民有知法義務，不得諉為不知，不能以不知法規為由
而免除責任，或行政機關事前未予指導等事由而卸免其責。否則法律即形同虛設，社會秩序將無以維繫。為加強宣導育有未滿2 歲兒童育兒津貼新制措施，衛福部社家署業於 107年8 月底統一寄送宣導單張予全國育有未滿2 歲兒童家庭，亦於電視媒體播放宣導廣告，高雄市政府亦於同年7 月31日召開記者會、發布新聞稿、張貼及發放宣導海報及單張，為深入社區宣導並透過垃圾車懸掛宣導布條及口播宣導、廣播電台、報紙、各機關網站、臉書、Line等多元管道，廣知補助新制資訊宣導民眾儘速申請。從而，育有未滿 2歲兒童育兒津貼申領作業要點開辦時，屬中央重大惠民政策，廣播媒體新聞及網路平台均廣為宣傳，原告得自多元管道知悉是項法令。準上，原告「不知」申請補助之法規存在，純屬「主觀上」事由，非屬「客觀上」事由。而原告自始未於兒童滿
2 歲前依法「提出申請」，遑論「備齊資料」，為原告所不爭執。原告未獲知新開辦補助宣導，與原告之知法義務無關，亦未能作為原告能免除「育有未滿二歲兒童育兒津貼申領作業要點」第5 、6 點規定「備齊資料提出申請」之法定義務。
㈣卷查衛福部社家署原100 年12月28日訂定之「『父母未就業
』家庭育兒津貼申領作業要點」（舊制），自 107 年8 月1日起修正更名為「『育有未滿二歲兒童』育兒津貼申領作業要點」（新制）（衛福部107 年7 月31日衛授家字第1070600791號令修正發布），並擴大發放對象，取消父母一方未就業之限制。嗣「新制實施近一年以後」，原告始於 108 年7月24日至高雄市政府社會局留言板、同年7 月29日總統府信箱、同年8 月24日監察院陳情信件、同年10月7 日行政院院長電子信箱，陳情反映本市仁武區大灣里跑馬燈告示資料顯示為舊制資訊，致原告之女滿2 歲前未及時申請新制育兒津貼影響其補助權益云云。惟查原告之女業於108 年5 月1 日滿2 歲，且無論新舊制，原告之前均從未有申請前揭育兒津貼補助之相關紀錄，原告遲至同年7 月25日始於高雄市政府社會局留言板提出陳情追溯補助事由，並陸續於同年7 月29日總統府信箱、同年8 月24日監察院陳情信件、同年 10月7日行政院院長電子信箱及同年11月4 日多次陳情同一事由，顯不符「育有未滿二歲兒童育兒津貼申領作業要點」第3 點第1 項第1 款所規定「育有未滿2 歲兒童」之補助對象。
㈤再按行政法上信賴保護原則之適用，必須行政機關之行政處
分及其他行政行為，足以引起當事人信賴（即信賴基礎），且當事人因信賴該行政行為而有客觀上具體表現之行為（即信賴表現），該信賴表現行為與信賴基礎間復有因果關係，且當事人無信賴不值得保護情事，始足當之。又按行政法上之信賴保護原則所具之「信賴基礎」，亦即須有一個表示國家意思於外之具法效性的外觀行為存在，始可以之為信賴基礎。倘行政機關並無何足以使當事人產生信賴之行為，或當事人純屬願望、期待或未有表現其已生信賴之事實，或經廢止或變更之法規有重要明顯違反上位規範情形者，均屬欠缺信賴要件，即不在保護範圍。再按「當事人主張事實須負舉證責任，倘其所提出之證據不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」前行政法院36年判字第16號著有判例，此一判例與現行行政訴訟法第236 條、第136 條準用民事訴訟法第277 條前段：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」之意旨相符，仍得引用。且依舉證責任分配法則，各當事人應就各自主張之原因事實負舉證責任；證明義務存在於主張積極事實之人，而不存在於主張消極事實之人。準此，原告主張信賴保護原則者，自應就信賴基礎及信賴表現事實負舉證責任。原告雖稱因仁武區大灣里跑馬燈刊登舊制資訊云云，惟原告並無提出佐證刊登資訊時間點，亦未舉證提供確切證據以實其說，不過原告事隔近1 年以後僅憑主觀模糊記憶之一方片面之詞，已難採為對原告有利之認定。且育兒津貼為申請制，再者本局及衛福部皆於網路傳播媒體等平台發布相關新制申請資訊，而原告當時並未正式提出申請，亦完全未檢附任何資料，顯無足夠事證，自難認有證據可推論原告當時已提出申請。況且，跑馬燈字數有限，本來只是做摘要略述，只是為了提醒當事人若有需求，可洽詢各區公所或社政主管機關，絕不可能把實際政策所有內容要件詳細紀載，僅有輔助宣導功能，衡情客觀上尚不足以簡略跑馬燈宣導內容，即使人產生相當於政府機關具法效性行政處分之信賴，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成信賴基礎存在，遑論有正當合理之信賴基礎存在。再者，相關政策訊息，高雄市政府於107 年7 月31日召開記者會及所屬機關協助宣導「新制育兒津貼及托育服務政策」，並附有衛福部「育兒津貼·托育補助」新制於107 年8 月
1 日上路之附件，均有上開中央機關及本府所屬機關協助宣導之相關訊息可資參照，原告如未能確實掌握，應主動上網搜尋或詢問各區公所或社政主管機關，政府網路資訊完整，尤其本府1999、市長、局長信箱及各種洽詢管道十分便捷，臺灣各級政府均十分重視便民服務，公務員服務態度舉世所稱道，當無資訊取得困難之可能。而原告乃具有智識能力、社會經驗之成年人，且原告及其配偶106 年度綜合所得稅核定所得總額逾263 萬餘元，夫妻均有百萬年薪，屬雙薪家庭，有高額所得收入，顯見原告及其配偶收入所得亦達一定經濟基礎，應具有社會知識經驗，能對自身事務處理、自我行為及決定負完全之責任。被告無論事前事後，均無權干涉原告之行為。惟原告未於事前明確查詢相關規範，本應自負其責，明顯不可能反牽連歸責於被告。故原告無具備信賴基礎，欠缺信賴要件，自無信賴保護之必要。本案亦未見原告對生活秩序有所安排之信賴表現具體行為，甚至不算一種主觀或事實上期待狀態，頂多可說是一種未予深究實際問題之片面主觀對法令之內心誤認。爰原告所執，應屬主觀誤解，無從據以採據。
㈥此外，育有未滿 2歲兒童育兒津貼補助係屬由國家以納稅人
納稅為基礎之財政支持具「授益性給付行政措施」，其經費係由國家政府動用納稅人預算所為補助。基於社會福利資源之公益性及有限性，故法規須衡量財政負擔就有限福利資源妥善分配始為合理，法律須衡量如何就有限資源妥為分配始為合理，俾符福利制度所揭諸之平等待遇、維持生計、補充性、家庭單位及親屬責任等原則保護補助性（補充性）原理。又依按社會整體福利資源有限，社政機關須依資源有效利用之原則，就有限福利資源妥善分配，力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧。基於國家財政的運用及有限資源的分配，在自助及親屬優先原則下，國家對於人民的生存照顧，原則上處於補充地位，地方政府並非扶養義務人亦非債務人，更非損害賠償義務人。國家對於個人生活基礎條件之滿足是居於補充性、擔保性的地位而存在，社會救助應該是輔助性的存在，此種備位性之性格，係本於保護補充性原理而為，在福利資格審查上當然應涵蓋受救助者定期及條件變動時之收入及資產調查。社會整體福利資源有限，福利依賴者欲望無窮。惟社會福利非在滿足申請人主觀上欲達到福利水準，自非申請人單方決定可任意「變動」、「刪除」法規明定之申請要件，甚至強制政府、納稅義務人負擔，更不能因已身未獲補助即主觀認定該法律有違法。又考量到通案公平性及國家資源配置合理等原則，及社會福利政策目標亦需避免有相當資產或收入者反獲得不具此類資產收入者更多之補助，致發生預算資源分配錯置之情形。否則將發生福利資源過度集中在同一家庭之現象，致生資源不合理分配之結果，有違福利資源最大運用之理念。而國家興辦社會福利制度，並非將政府預算替代民法親屬扶養義務之履行，而係透過身為公民擔負其基本親屬扶養義務之社會連帶，與政府扶助所為社會風險之補充性共同分擔，補充個人及親屬團體間扶養義務未逮之處。然政府（尤其地方政府）財力及物力資源有限，自須依申請人所處境遇及實際受災需求給予不同程度之救助，俾能在資源有限下依真實狀況最有效資源分配，強化經費運用妥當性。否則將發生國家資源分配不合理之結果及不符公平正義原則等語。
㈦並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復
有被告108 年11月15日高市社兒少字第10843389500 號函(即原處分) 、訴願決定、原告陳情留言資料、監察院函、未滿2 歲兒童育兒津貼申請表、高雄市政府受理社會福利津貼補助調查申復書、戶口名簿、戶籍謄本等件在卷可憑( 本院卷第61至120 頁) 。本件兩造之爭點為：被告否准原告申請追溯自107 年8 月起之育有未滿2 歲兒童育兒津貼補助，是否適法？茲析述如下：
㈡按育有未滿二歲兒童育兒津貼申領作業要點第1 點：「為協
助家庭照顧兒童，減輕父母育兒負擔，並執行行政院…核定修正我國少子女化對策計畫，補助育有『未滿2 歲』兒童育兒津貼並鼓勵參與親職教育，特訂定本要點。」；同要點第
5 點、第6 點規定略為：「本津貼申請人（以下稱申請人）資格規定如下：「㈠兒童之父母雙方、監護人得『申請』本津貼。…。」、「本津貼申領及發放程序規定如下：㈠由『申請人』檢具『申請書』及相關證明文件郵寄或親送兒童戶籍地之核定機關『提出申請』。…㈡核定機關受理後，…並以申請人『檢附完整資料之日為受理申請日』。…㈤經審核符合補助資格者，核定機關應將本津貼『按月』撥入申請人帳戶。…㈥本津貼追溯自『受理申請月份』發給。但下列情形不在此限：1.兒童出生後60日內完成出生或初設戶籍登記並申請者，得追溯自出生月分發給。2.107 年8 月1 日起2個月內申請者，得追溯自107 年8 月發給。：…。㈧核定機關進行申請人財稅等相關資料「年度清查」，應至遲於3 月底前完成」；同要點第9 點第1 、4 、5 款復規定：津貼所需經費由衛福部社家署及直轄市、縣（市）政府編列預算支應，直轄市、縣（市）政府應依該署所核定之補助經費金額掣據辦理撥款，並如實如期登錄、更新、彙送相關統計資料。綜上法規意旨可知，育有未滿2 歲兒童育兒津貼補助係採「申請制」，且為「定期繼續性」、「按月發給」之社會福利補助，並須進行「年度調查」，直轄市政府核撥款項應依衛福部社家署核定之補助經費金額掣據辦理撥款，並如實如期登錄、更新、彙送相關統計資料。故補助機關須依申請人備齊申請人相關必要證明文件資料「依法提出申請」，始為「程序開始之發動」，其申請主動權在於當事人，此為「依法申請」者應負擔之法定義務，且除該要點第6 點第6 款但書所規定之例外情形，原則上該育兒津貼乃追溯自受理申請月份發給，並無得無限期溯及既往而為補助之明文。且參照司法院釋字第443 號解釋理由之層級化法律保留原則體系可知，給付行政措施應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。又「育有未滿二歲兒童育兒津貼申領作業要點」係屬給付行政措施，且僅適用於特定群體，依前開說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆。故經行政機關考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，就育兒津貼申領之對象、適用條件、範圍，以及追溯發給津貼之期間等事項，依機關權限訂定相應之規範，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則，且符合法明確性、法安定性、法律不溯及既往以及依法行政原則之要求，亦無違平等原則。
㈢查原告之女係於000 年0 月0 日出生，此有原告於線上訴願
申請服務內容中自陳內容可資參佐( 本院卷第123 頁) ，並有原告之女戶籍謄本1 紙附卷可稽；而原告乃於108 年11月
4 日始向被告提出未滿2 歲兒童育兒津貼申請( 原告以未署日期之未滿2 歲兒童育兒津貼申請表及申復書，被告於 108年11月4 日收件) ，故申請當時原告之女已年滿2 歲，顯然不符合該津貼補助之發放對象要件。從而，被告依「育有未滿二歲兒童育兒津貼申領作業要點」規定，以原告之女於申請當時已滿2 歲，非屬「育有未滿二歲兒童育兒津貼申領作業要點」所列之補助對象為由，否准其申請，核無違法不當之處。
㈣原告雖稱於其住所大灣里靠近大灣國中處之跑馬燈仍顯示雙
薪家庭不得申請育兒津貼補助之訊息，且其並未接獲任何宣導訊息，致延誤申請育兒津貼補助云云。惟原告並無提出足以佐證其所稱跑馬燈刊登錯誤資訊以及刊登時間等具體證據以供本院審酌，已難盡信為真。且縱若原告此部分主張為真，亦僅屬該跑馬燈資訊是否構成行政指導，且構成信賴基礎，以及原告是否因信賴該行政指導致權利受到侵害，而有信賴保護原則適用，且得另向為該行政指導之行政機關為損害賠償請求之別一法律問題，核與本件被告依法作成拒絕核發育兒津貼之處分無關。原告以此為由主張撤銷原處分，自屬無據。況且，高雄市政府於未滿二歲兒童育兒津貼新制實施後，即陸續於107 年7 月31日起召開記者會並發布新聞稿，透過垃圾車懸掛宣導布條及口播宣導，及透過平面及網路媒體多方宣導，此有高雄市政府新聞稿、垃圾車懸掛宣導布條照片、蘋果日報及自由時報刊登資訊、FUN 心育兒資源網網站宣導連結資訊等在卷可證( 本院卷第127 至135 頁) ，難謂被告毫未善盡任何政令宣導之義務。再者，原告乃具有正常智識能力及社會經驗之成年人，本得善用相關媒體資訊或洽詢相關社會福利機構及政府機關以獲取育兒津貼補助之正確訊息，自不得僅憑其所謂「伊是雙薪家庭，平時不會主動到鄉公所，下班都是5 、6 點了，附近的垃圾車都是5 點半就來了」等未能即時得知相關資訊之個人因素，而強行要求主管機關違反法令，逕予通融核准其申領津貼之請求，如此一來，反有違平等原則及法律不溯及既往原則，更足產生國家資源分配不合理之結果。
五、綜上所述，被告以原告之女於申請育兒津貼當時已滿2 歲，非屬「育有未滿二歲兒童育兒津貼申領作業要點」所列之補助對象為由，駁回原告育兒津貼之申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦稱合法。從而，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 1 月 28 日
行政訴訟庭 法 官 謝琬萍上開正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 110 年 1 月 28 日
書記官 林麗文