臺灣高雄地方法院行政訴訟判決110年度簡字第107號111年8月31日辯論終結原 告 林英賢
鄭麗蓉被 告 高雄市政府衛生局代 表 人 黃志中訴訟代理人 廖哲宏
楊湘翎上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服高雄市政府民國110年9月23日高市府法訴字第11030746300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：高雄市政府為防範嚴重特殊傳染性肺炎疫情蔓延，於民國110年5月19日上午公布「外出或於公共場域、室内空間未戴口罩者將立即開罰」之防疫措施（下稱系爭防疫措施），並於當日下午2時至3時召開之高雄市嚴重特殊傳染性肺炎第一級流行疫情指揮中心第79次應變會議（下稱高雄市第79次應變會議）會議紀錄拾、主席綜合指示事項略稱「二、戴口罩、保持社交距離才能大幅度降低病毒的社區傳播，本府各局處發現外出或於公共場域、室内空間未戴口罩者，請依權責範圍逕予開罰。三、因應全國進入三級警戒，高雄市即日起宣布4項防疫加嚴措施：（一）非必要不要出門，若出門務必佩戴口罩。」等語。嗣高雄市政府派員於110年5月19日20時17分許在高雄市○○區○○○路000號建物前（下稱系爭地點）稽查發現，原告林英賢、鄭麗蓉（下稱原告等2人）外出未佩戴口罩，有規避系爭防疫措施之情事，乃當場予以舉發，並給予其陳述意見之機會，惟原告等2人未提出意見陳述。經被告審酌調查事實證據後，核認原告等2人違反傳染病防治法第36條規定之事證明確，爰依同法第70條第1項第2款規定，於110年6月21日分別開立高市衛疾字第11035769600、00000000000號裁處書（下合稱原處分），裁處原告等2人各新臺幣（下同）3,000元罰鍰。原告等2人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告二人主張：㈠舉發當時員警未給予原告等2人陳述意見之機會，且事後員警
未開立違規通知單予原告等2人，被告即予開立裁處書予原告等2人，有違行政程序法第39條、第102條、104條規定：
當時原告2人於系爭地點散步時未佩帶口罩，遭警員盤查，員警表示已經發佈三級疾情警戒，為何未佩帶口罩，原告林英賢隨即戴上口罩，並表示抱歉還未看電视，隨後員警查證身分時，原告林英賢均詳細告知，並詢問是否開立勸導單，員警不置可否，後來員警要原告林英賢在罰單上簽名時，原告林英賢認為此非勸導單而拒絕簽名，原告林英賢並非放棄陳述意見，是裁處書記載原告等2人放棄陳述意見與事實不符。又員警未宣讀原告2人陳述意見的利害關係，原告2人隨後離去，員警也未制止。而原告鄭麗蓉則員警盤查時想起家瓦斯未關隨即離去，員警未曾出言阻止。事後員警未開立違規（法）通知書予原告2人，被告即予開立裁處書予原告2人，有違行政程序法第39條、第102條、第104條規定。況原告鄭麗蓉身分資料是經由電腦查得，未開立違規通知單就直接寄送裁處書，可知係於未經舉發及合法送達違規通知書逕予裁處，亦有違行政程序法第39條、第102條、第104條規定。
㈡高雄市政府公布之系爭防疫措施核屬法規命令之性質（行政
程序法第150條第1項參照），依中央法規標準法第13條規定，該防疫措施應自公布之日起算至第3日發生効力，是110年5月19日高雄市政府公布之系爭防疫措施應自110年5月21日起發生效力，而本案違規時間為110年5月19日，即無適用系爭防疫措施之餘地，被告所為之裁處即屬違法。
㈢高雄市政府公布之系爭防疫措施與衛生福利部（下稱衛福部
）110年5月21日衛授疾字第1100200465號公告（下稱衛福部110年5月21日公告）之防疫措施裁罰規定抵觸，而屬無效：
依傳染病防治法第37條第1項第6款、第2項規定，可知地方主管機關應採行之防疫措施，於中央流行疫情指揮中心成立期間，應依指揮官之指示辦理。又行政程序法第158條規定第1項第1款規定：法規命令牴觸憲法、法律或上級機關之命令者，無效。經查，高雄市政府公布之系爭防疫措施核屬法規命令之性質，已如前述，該防疫措施為「外出未戴口罩者將立即開罰」，而衛生福利部110年5月21日衛授疾字第1100200465號公告之防疫措施裁罰規定為「外出者應全程戴口罩，經勸導不聽者，依法裁處」，是高雄市政府公布之系爭防疫措施，顯與衛福部110年5月21日公告之防疫措施裁罰規定抵觸，依上開規定，應屬無效。
㈣綜上，原處分明顯違法等語。並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：㈠原告2人雖主張「舉發當時無所謂法源依據之正式公告」云云
。惟查，此為原告2人對法令之誤解，被告依法行政並無任何違法、失職或有法令不適之情事。蓋新冠病毒潛藏在社區中，疫情從110年5月11日開始發酵，本土確診案例從7例、16例、29例至110年5月15日急速增加至單日180例，110年5月18日因仁惠醫院感染事件及5月19日全國當日新增共267例本土個案，高雄市即佔了8例，至5月19日時已接連5天，本土案例每日皆破百例，故高雄市政府在媒體不停播放高雄市政府防疫加嚴措施新聞畫面，民眾對於此訊息應不難得知；另中央流行疫情指揮中心，為因應本土疫情持續嚴峻緊急發布新聞稿，自5月19日起至5月28日止提升全國疫情警戒至第三級，各地同步加嚴、加大防疫限制，嚴守社區防線。高雄市政府乃依傳染病防治法第36條規定，於110年5月19日上午公布系爭防疫措施，並於當日下午2時至3時召開之高雄市第79次應變會議，經主席綜合指示「戴口罩、保持社交距離才能大幅度降低病毒的社區傳播，本府各局處發現外出或於公共場域、室内空間未戴口罩者，請依權責範圍逕予開罰。同應高雄市即日起宣布『外出全程戴口罩，不戴即開罰』之防疫加嚴措施」等語。嗣高雄市政府派員於110年5月19日20時17分許至系爭地點稽查發現，原告等2人外出未佩戴口罩，有規避系爭防疫措施之情事，乃當場予以舉發，給予其陳述意見之機會，已違反傳染病防治法案件，舉發通知書、陳述意見紀表、存證照片、高雄市政府110年5月19日發布之新聞稿附卷可稽，堪稱信實。被告核認原告等2人違反傳染病防治法第36條規定事證明確，乃依同法第70條第1項第2款規定各予以裁處3,000元罰鍰，經核於法並無不合。
㈡原告2人又主張「其於系爭地點外出未佩戴口罩，應先勸導才開罰，且舉發當時高雄市並無確診者」云云。然：
⒈按衛福部依傳染病防治法第3條第1項第5款等規定於109年1月
15日以衛授疾字第1090100030號公告嚴重特殊傳染性肺炎為第五類傳染病。次按民眾於傳染病發生或有發生之虞時，應配合接受主管機關之防疫措施，有拒絕、規避或妨礙主管機關依傳染病防治法第36條規定所定防疫措施之情事，處3,000元以上1萬5,000元以下罰鍰，為傳染病防治法第36條、第70條第1項第2款規定所揭明。是高雄市政府為杜絕嚴重特殊傳染性肺炎傳染病之發生、傳染及蔓延，考量民眾佩戴口罩可大幅度降低病毒的社區傳播，乃依傳染病防治法第36條規定於110年5月19日公布系爭防疫措施，民眾於高雄市外出或於公共場域、室内空間自應配合接受高雄市政府該項佩戴口罩之防疫措施，倘有拒絕、規避或妨礙之情事，被告即依同法第70條第1項第2款規定予以裁罰。故原告等2人對於在高雄市轄區内應配合接受高雄市政府公布之系爭防疫措施，即屬其應注並能注意之事項，且上開防疫加嚴措施相關資訊已立即由高雄市政府網頁及防疫會議會後記者會上揭露，並經由各類媒體大量報導傳播，提醒市民共同遵守，是原告等2人疏未注意而發生本案違規情事，其非故意，亦難辭過失之責，故被告核認原告違反傳染病防治法第36條規定而予以裁處，於法自屬有據。
⒉又按傳染病防治法第2條、第36條及第70條第1項第2款規定可
知，衛福部及高雄市政府均為該法之主管機關，民眾於高雄市轄區内時，除需遵守衛福部公告之疫情警戒標準外，亦不得違反高雄市政府所公布之系爭防疫措施。又衛福部已於110年5月19日公布「外出或於公共場域、室内空間未之戴口罩者將立即開罰」及因應高雄市嚴重特殊傳染性肺炎疫情在110年5月19日所公布「外出全程戴口罩，不戴即開罰」之防疫措施，故原告主張本案舉發當時高雄市並無武漢肺炎確診者，要難採憑。
⒊從而，本案違規事實明確，原告2人所辯亦不足採，諸前揭法令規定，原處分並無違誤應予持。
㈢原告2人復主張「被告未依行政程序法規定而做裁處」云云。
然查，此係原告對法令之誤解，被告為本件裁處事實業經證據法則及經驗法則論理原則，為相關情勢論斷並無所謂違反行政程序法相關法律或法令規定之處。
㈣「防疫視同作戰」，鑒於為防範疫情漏洞，致嚴重影響整體
防疫利益，考量原告未落實檢疫之規定可能提高社區傳播風險，影響防疫措施推動，衡酌具體違規情節。原告2人違反特殊傳染性肺炎防疫措施，恐造成防疫漏洞，其違反條件已成立，縱然事後未再觸犯，皆屬違規後之彌缝善行為，並不影響先前違規行為之成立，僅得避免按次處罰之不利益，故依法仍需裁罰。本案審酌客觀事實及證據，公法上之行政作為業已遵守行政程序法之「明確性原則」及「比例原則」等相關法規範。另考諸行政罰之目的在於維持行政秩序，樹立有效之行政管制，避免發生規避諉責之情形，而形成管制之漏洞，是對於行政法上所規範之禁止行為，行為人發生違反行政法上義務之行為，仍應就該違章行為負其行政法上之責任，尚難規避卸免其責。因本案事件已臻明確，且已闡述綦詳，故不再一一答辯論駁。
㈤綜上，被告核認原告2人違反傳染病防治法第36條、第37條第
1項第6款及第2項規定事實明確，對高雄市防疫工作已產生防疫破口之虞，爰依法令裁處原告2人各3,000元罰鍰並未逾越必要之程度，且所受限制尚屬輕微，尚符社會義務所應忍受之範圍，業已兼顧手段與行政目的間之衡平，並無不當或違反比例原則之處，原告等2人抗辯顯無理由等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本件事實概要欄所載之事實，除下列爭執要旨外，餘為兩造所不爭執，並有訴願決定書及原處分書、舉發通知書、原告現場違規資料記錄照片、高雄市政府違反傳染病防治案件陳述意見紀錄表等附原處分卷，及高雄市政府衛生局全球資訊網於110年5月19日發布高雄市防疫加嚴措施之網路頁面截圖附本院卷可查，堪信屬實。爭執要旨：㈠被告作成原處分前，是否給予原告陳述意見之機會？㈡系爭防疫措施是否合法有效？㈢原告2人於110年5月19日20時17分許外出未配戴口罩，被告得否未經勸導，逕依違反傳染病防治法第36條、第70條第1項第2款予以裁罰？
五、本院之判斷：㈠原告2人主張被告以原處分裁處前，未予陳述意見之機會，違
反行政程序法第39條、第102條、第104條規定云云。惟查，原告2人於110年5月19日20時17分許，外出未佩戴口罩時，即當場被高雄市苓雅分局成功派出所值勤員警查獲，員警除被告知未佩戴口罩違反防疫措施，應予開罰外，並詢問有何補充說明或意見陳述之處，並當場開出高雄市政府違反傳染病防治法案件舉發通知書，惟原告2人均拒絕簽收上開通知書，對於員警詢問就違規事項及法律效果有何補充說明或補充意見時，均拒答上開提問，此有上開舉發發通知書、原告現場違規資料記錄照片、高雄市政府違反傳染病防治案件陳述意見紀錄表等附原處分卷可稽，足認原告係自動放棄陳述意見機會，其事後主張被告作成原處分前，未給予陳述意見之機會云云，即非屬實，不足採信。
㈠㈡相關法規（傳染病防治法，下稱傳防法）之適用⒈第2條：
本法主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。
⒉第3條：
⑴本法所稱傳染病，指下列由中央主管機關依致死率、發生
率及傳播速度等危害風險程度高低分類之疾病：一、第一類傳染病：指天花、鼠疫、嚴重急性呼吸道症候群等。二、第二類傳染病：指白喉、傷寒、登革熱等。三、第三類傳染病：指百日咳、破傷風、日本腦炎等。四、第四類傳染病：指前三款以外，經中央主管機關認有監視疫情發生或施行防治必要之已知傳染病或症候群。五、第五類傳染病：指前四款以外，經中央主管機關認定其傳染流行可能對國民健康造成影響，有依本法建立防治對策或準備計畫必要之新興傳染病或症候群。
⑵中央主管機關對於前項各款傳染病之名稱，應刊登行政院公報公告之；有調整必要者，應即時修正之。
⒊第5條：
⑴中央主管機關及直轄市、縣（市）主管機關（以下簡稱地方主管機關）執行本法所定事項權責劃分如下：
一、中央主管機關：㈠訂定傳染病防治政策及計畫，包括預防接種、傳染病預
防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、檢疫、演習、分級動員、訓練及儲備防疫藥品、器材、防護裝備等措施。
㈡監督、指揮、輔導及考核地方主管機關執行傳染病防治工作有關事項。
㈢設立預防接種受害救濟基金等有關事項。
㈣執行國際及指定特殊港埠之檢疫事項。
㈤辦理傳染病防治有關之國際合作及交流事項。
㈥其他中央主管機關認有防疫必要之事項。
二、地方主管機關：㈠依據中央主管機關訂定之傳染病防治政策、計畫及轄區
特殊防疫需要，擬定執行計畫付諸實施，並報中央主管機關備查。
㈡執行轄區各項傳染病防治工作，包括預防接種、傳染病
預防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、演習、分級動員、訓練、防疫藥品、器材、防護裝備之儲備及居家隔離民眾之服務等事項。
㈢執行轄區及前款第四目以外港埠之檢疫事項。
㈣辦理中央主管機關指示或委辦事項。
㈤其他應由地方主管機關辦理事項。
⑵地方主管機關辦理前項第二款事項，必要時，得報請中央主管機關支援。
⑶各級主管機關執行港埠之檢疫工作，得委託其他機關（構）或團體辦理之。
⒋第7條：
主管機關應實施各項調查及有效預防措施，以防止傳染病發生；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。
⒌第8條：
⑴傳染病流行疫情、疫區之認定、發布及解除，由中央主管
機關為之；第二類、第三類傳染病，得由地方主管機關為之，並應同時報請中央主管機關備查。
⑵中央主管機關應適時發布國際流行疫情或相關警示。
⒍第16條：
⑴地方主管機關於轄區發生流行疫情或有發生之虞時，應立
即動員所屬各相關機關（構）及人員採行必要之措施，並迅速將結果彙報中央主管機關。
⑵前項情形，地方主管機關除應本諸權責採行適當之防治 措施外，並應依中央主管機關之指示辦理。
⑶前二項流行疫情之處理，地方主管機關認有統籌指揮、
調集所屬相關機關（構）人員及設備，採行防治措施之必要時，得成立流行疫情指揮中心。
⑷中央主管機關於必要時，得邀集相關機關召開流行疫情
處理協調會報，協調各級政府相關機關（構）人員及資源、設備，並監督及協助地方主管機關採行防治措施。
⒎第17條：
⑴中央主管機關經考量國內、外流行疫情嚴重程度，認有統
籌各種資源、設備及整合相關機關（構）人員之必要時，得報請行政院同意成立中央流行疫情指揮中心，並指定人員擔任指揮官，統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作；必要時，得協調國軍支援。
⑵中央流行疫情指揮中心之編組、訓練、協助事項及作業程
序之實施辦法，由中央主管機關定之。第36條：民眾於傳染病發生或有發生之虞時，應配合接受主管機關之檢查、治療、預防接種或其他防疫、檢疫措施⒏第37條：
⑴地方主管機關於傳染病發生或有發生之虞時，應視實際需要，會同有關機關（構），採行下列措施：
一、管制上課、集會、宴會或其他團體活動。
二、管制特定場所之出入及容納人數。
三、管制特定區域之交通。
四、撤離特定場所或區域之人員。
五、限制或禁止傳染病或疑似傳染病病人搭乘大眾運輸工具或出入特定場所。
六、其他經各級政府機關公告之防疫措施。⑵各機關（構）、團體、事業及人員對於前項措施，不得拒絕、規避或妨礙。
⑶第一項地方主管機關應採行之措施，於中央流行疫情指揮中心成立期間，應依指揮官之指示辦理。
⒐第70條：
⑴有下列情事之一者，處新臺幣三千元以上一萬五千元以下
罰鍰；必要時，並得限期令其改善，屆期未改善者，按次處罰之：
一、違反第二十五條第二項規定。
二、拒絕、規避或妨礙主管機關依第三十六條規定所定檢查、治療或其他防疫、檢疫措施。
三、拒絕、規避或妨礙各級政府機關依第三十七條第一項第六款規定所定之防疫措施。
四、違反第四十六條第二項檢體及其檢出病原體之保存規定者。
⑵有前項第一款情形，屆期仍未完成改善情節重大者，必要時，得命其停工或停業。
⒑第71條：
本法所定之罰鍰、停業，除違反第三十四條規定者，由中央主管機關處罰外，由地方主管機關處罰之。但有下列情事之一者，中央主管機關得處罰之：一、違反第九條、第五十八條至第六十條規定者。二、於中央流行疫情指揮中心成立期間，違反本法規定。
㈢相關公告：⒈衛福部109年1月15日衛授疾字第1090100030號公告略以：「主
旨：公告修正『傳染病分類及第四類與第五類傳染病之防治措施』如附件，並自即日生效。依傳染病防治法第3條、第39條第2項、第44條第1項第3款、第50條第4項規定。公告事項：本次修正係新增『嚴重特殊傳染性肺炎』為第五類傳染病。…。」。⒉衛福部於109年1月20日開設二級之中央流行疫情指揮中心，疾管局長周志浩為指揮官。
⒊衛福部於109年1月24日開設中央流行役期指揮中心，衛福部長陳時中為指揮官。
⒋中央流行疫情指揮中心於110年5月15日宣布雙北地區疫情警戒至第3級，至110年5月28日止。
⒌110年5月19日宣布全國至5月28日止提升警戒至第3級。（衛
生福利部全球資訊網）。⒍衛福部於110年5月16日衛授疾字第1100200449號公告（含附件：因應COVID-19第二級疫情警戒相關措施及裁罰規定）略以：
「主旨：公告嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19)第二級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定』。依據：傳染病防治法第37條第1項第1款、第2款及第6款。公告事項：一、對象：於我國境內之全體民眾(含本國及外國之自然人、法人及非法人團體)。二、期間：自中華民國110年5月11日起…三、本案公告對象除應遵守COVID-19第二級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定(詳如附件)…。」附件：因應COVID-19第二級疫情警戒相關措施及裁罰規定表略以：「防疫措施：高感染傳播風險場域需全程佩戴口罩。法源依據：一、本部、金融監督管理委員會、國軍退除役官兵輔導委員會、交通部、經濟部、教育部、國防部、文化部、內部於中蓽民國109年12月1日會銜公告『防治嚴重特殊傳染性肺炎，進入本公告所示高感染傳播風險場域應佩戴口罩，並自中華民國000年00月0日生效』及傳染病防治法第37條第1項第6款。罰則：傳染病防治法第70條第1項規定，處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰。
⒎衛福部於110年5月21日衛授疾字第1100200465號公告（含附件
：因應COVID-19第三級疫情警戒相關措施及裁罰規定表1份）略以：「主旨：公告修正『嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19)第三級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定』。依據：一、傳染病防治法第36條。二、傳染病防治法第37條第1項第1款、第2款及第6款。公告事項：一、對象：於我國境內之全體民眾(含本國及外國之自然人、法人及非法人團體)。二、期間：自中華民國110年5月19日起…三、本案公告對象除應遵守COVID-19第三級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定(詳如附件)。四、公告對象應遵守附件所列事項，如有違反者，依據傳染病防治法第71條規定，由地方主管機關依附件所列罰則，視違規情節據以裁處。不服本處分者，得自本處分送達翌日起30日內，繕具訴願書逕送本部，並由本部函轉行政院提起訴願。…。」附件：
因應COVID-19第三級疫情警戒相關措施及裁罰規定表略以：「防疫措施：外出時全程佩戴口罩，配合實聯制。法源依據：一、本部、金融監督管理委員會、國軍退除役官兵輔導委員會、交通部、經濟部、教育部、國防部、文化部、內部於中蓽民國109年12月1日會銜公告『防治嚴重特殊傳染性肺炎，進入本公告所示高感染傳播風險場域應佩戴口罩，並自中華民國000年00月0日生效』及傳染病防治法第37條第1項第6款。二、除前項『高感染傳播風險場域』應佩戴口罩外，依傳染病防治法第36條，民眾外出時應全程佩戴口罩，經勸導不聽者，依法裁處。罰則：傳染病防治法第70條第1項規定，處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰。
⒏衛福部於110年5月28日衛授疾字第1100200495號公告（含附件
：因應COVID-19第三級疫情警戒相關措施及裁罰規定表1份）略以：「主旨：公告修正『嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19)第三級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定』。依據：傳染病防治法第36條。二、傳染病防治法第37條第1項第1款、第2款及第6款。公告事項：一、對象：於我國境內之全體民眾(含本國及外國之自然人、法人及非法人團體)。二、期間：自中華民國110年5月26日起…三、本案公告對象除應遵守COVID-19第三級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定(詳如附件)…。」附件：因應COVID-19第三級疫情警戒相關措施及裁罰規定表略以：「防疫措施：外出時全程佩戴口罩，配合實聯制。法源依據：一、本部、金融監督管理委員會、國軍退除役官兵輔導委員會、交通部、經濟部、教育部、國防部、文化部、內部於中蓽民國109年12月1日會銜公告『防治嚴重特殊傳染性肺炎，進入本公告所示高感染傳播風險場域應佩戴口罩，並自中華民國000年00月0日生效』及傳染病防治法第37條第1項第6款。二、除前項『高感染傳播風險場域』應佩戴口罩外，依傳染病防治法第36條，民眾外出時應全程佩戴口罩，違反者依法裁處。罰則：傳染病防治法第70條第1項規定，處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰。定義說明：修正法源依據第二點刪除勸導不聽者等文字，以明確法律規定。惟於外出時確有飲食需求者，得於不特定對象保持社交距離或有適當阻隔設備之情形下，於飲食期間暫時取下口罩。」。
⒐高雄市政府衛生局於110年5月19日10時，於該局全球資訊網發
布系爭防疫措施，同日下午14時至15時召開高雄市第79次應變會議，經主席綜合指示「戴口罩、保持社交距離才能大幅度降低病毒的社區傳播，本府各局處發現外出或於公共場域、室内空間未戴口罩者，請依權責範圍逕予開罰。同應高雄市即日起宣布『外出全程戴口罩，不戴即開罰』之防疫加嚴措施」等語。並以新聞及圖卡對外公布：「外出或於公共場域、室内空間未戴口罩者將立即開罰」之防疫措施（即系爭防疫措施）。
㈣系爭防疫措施是否具有合法有效？
按系爭防疫措施是否有效，其前提為高雄市政府是否具有制訂系爭防疫措施之合法權限，茲詳述如下：
⑴衛福部於109年1月15日已依傳防法第3條規定，公告嚴重特殊傳染性肺炎（COVID19)為第5類法定傳染病。（衛生福利部2020年1月15日衛授疾字第1090100030號公告參照。），同法第5條就中央主管機關及地方主管機關執行傳防法所定事項權責劃分如下：「（第1項）一、中央主管機關：（一）訂定傳染病防治政策及計畫，包括預防接種、傳染病預防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、檢疫、演習、分級動員、訓練及儲備防疫藥品、器材、防護裝備等措施。（二）監督、指揮、輔導及考核地方主管機關執行傳染病防治工作有關事項。（三）設立預防接種受害救濟基金等有關事項。（四）執行國際及指定特殊港埠之檢疫事項。（五）辦理傳染病防治有關之國際合作及交流事項。（六）其他中央主管機關認有防疫必要之事項。二、地方主管機關：（一）依據中央主管機關訂定之傳染病防治政策、計畫及轄區特殊防疫需要，擬定執行計畫付諸實施，並報中央主管機關備查。（二）執行轄區各項傳染病防治工作，包括預防接種、傳染病預防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、演習、分級動員、訓練、防疫藥品、器材、防護裝備之儲備及居家隔離民眾之服務等事項。（三）執行轄區及前款第四目以外港埠之檢疫事項。（四）辦理中央主管機關指示或委辦事項。（五）其他應由地方主管機關辦理事項。（第2項）地方主管機關辦理前項第二款事項，必要時，得報請中央主管機關支援。（第3項）各級主管機關執行港埠之檢疫工作，得委託其他機關（構）或團體辦理之。」第7條規定主管機關應實施各項調查及有效預防措施，以防止傳染病發生；傳染病已發生或流行時，應儘速控制，防止其蔓延。另同法第8條規定傳染病流行疫情、疫區之認定、發布及解除，由中央主管機關為之；第二類、第三類傳染病，得由地方主管機關為之，並應同時報請中央主管機關備查。足認COVID19既經衛福部列為第5類之法定傳染病，其流行疫情、疫區之認定以及發布與解除，依傳防法第8條規定均屬衛福部之權限，衛福部依同法第5條、第7條規定，應實施各項有效防疫、檢疫等等多項措施。高雄市政府對於COVID19之防治，則應依傳防法第5條第1項第2款規定，行使職權。而依該款規定，除辦理中央主管機關指示或委辦事項，及其他應由地方主管機關辦理之事項外，其餘均屬執行事項。中央主管機關衛福部既已發布5月21日公告，規定境內外出民眾未佩戴口罩經勸導不聽者，始予處罰，係依前開傳防法第5條、第7條、第8條行使其事務管轄權，高雄市政府依傳防法第71條規定及系爭5月21日公告事項四、之規定，對於外出不依規定全程佩戴口罩，經勸導不聽之境內民眾雖具有執行裁罰之權限，但並無另定裁罰要件之權限，易言之，衛福部對於外出未全程佩戴口罩民眾之裁罰要件規定具有決策權限。
⑵又衛福部依傳防法第17條規定，於109年1月24日設立中央流行
疫情指揮中心，由衛福部長兼任指揮中心指揮官，對於衛福部主管之COVID19疫情之防治，雖具有決策事務管轄權限，但對於大量以及有因地制宜必要之執行工作，甚或決策事務，非不得將之列為地方制度法第2條第3款之委辦事項（指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項），交付各地方政府（含高雄市政府），完成事務管轄權之移轉。然被告於審理中自承110年5月19日當時中央流行疫情指揮中心指揮官並未授權各地方政府可以自行決定民眾外出未佩戴口罩之處罰要件，顯見衛福部或指揮官並未將民眾外出未全程佩戴口罩之處罰要件，列為地方制度法第2條第3款之委辦事項而移轉事務管轄權予各地方政府。從而高雄市政府並未就上開處罰要件之事項，經由事務管轄權之移轉，自衛福部取得取就上開處罰要件之事務管轄權。
⑶高雄市政府於110年5月19日上午10時及14：07、14：26，透過
高雄市政府衛生局、新聞局網站及市長記者會發布之系爭防疫措施，規定高雄轄區內之民眾，外出未依規定全程佩戴口罩者，逕予裁處，此防疫措施之規範對象為高雄市區內之民眾，係屬相對人得特定之範圍，具一般性特徵，且與外出未全程佩戴口罩之具體事件相關連，課外出之高雄市區內民眾全程佩戴口罩之作為義務，如有不依規定者，逕行施以一定之裁罰，故系爭防疫措施之法律性質屬於對人之一般處分無訛。原告主張為法規命令，係誤解法令，不足採信。惟高雄市政府就系爭防疫措施（一般處分）並無法定（傳防法）之事務管轄權，亦未自衛福部取得事務管轄權之移轉，已如前述，故高雄市政府發布之爭防疫措施，係屬欠缺事務管轄權之一般處分，依行政程序法第111條第6款規定「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰...六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。....」，應屬無效之行政處分。
㈤原告2人於110年5月19日20時17分外出未配戴口罩，被告得否未
經勸導，逕依違反傳染病防治法第36條、第70條第1項第2款予以裁罰？⒈經查，被告裁罰原告無非係認原告違反傳防法第36條之規定，
而依同法第70條第1項第2款規定予以裁處。然被告涵攝原告違規行為至傳防法第36條之過程中，作為大前提之系爭防疫措施，應以合法有效之行政處分或法規命令為前提，惟系爭防疫措施因欠缺事務管轄權，係屬無效已如前述，自不得作為傳防法第36條之裁罰要件規定，被告以原告2人違反傳防法第36條規定，依同法第70條第1項第2款規定予以裁罰，適用法規即有錯誤，原告訴請撤銷。非無理由。
⒉被告雖辯稱依傳防法第2條、第36條及第70條第1項第2款規定可
知，衛福部及高雄市政府均為該法之主管機關，民眾於高雄市轄區内時，除需遵守衛福部公告之疫情警戒標準外，亦不得違反高雄市政府所公布之系爭防疫措施云云。惟查，高雄市政府對於轄區內民眾外出全程未佩戴口罩一事，僅有依衛福部公告執行裁罰之權限，並無就該等事項另訂裁罰要件之權源已如前述，且查系爭年5月21日公告，其規範對象為境內民眾，雖不具一般性特徵，但係規範外出未全程佩戴口罩，不應勸導者之民眾，堪認與具體事件有相當之關連性，該公告亦表明不服者，得於公告送達後30日內提出訴願，顯見衛福部發布之上開公告係屬一般處分之下命處分。倘衛福部或中央流行疫情指揮官有意將高雄地區內民眾外出未全程佩戴口罩之行為，變更其裁罰要件（刪除不聽勸導始予裁罰之裁罰要件），亦應以訂立一般處分之方式行之，或明確、具體地將此事項列為地方制度法規範之委辦事項，將事務權移轉高雄市政府管轄，而非於記者會以籠統、不明確之口諭方式表示尊重地方政府。況被告亦不否認高雄市政府作成系爭防疫措施之前後均未事先取得衛福部或中央流行疫情指揮官之授權或核可。自不得以指揮官於記者會泛稱防疫措施尊重地方政府機關云云，即謂已事先獲得授權發布系爭防疫措施。另系爭5月21日公告之適用期限追溯自110年5月19日起，而凌晨零時為一日之始，高雄市政府於110年5月19上午10時發布系爭防疫措施前，該5月21日公告已開始適用，故被告辯稱系爭防疫措施先於該公告發布云云，亦非可採。況系爭防疫措施為無效之一般行政處分，已如前述，自無探討比較與系爭5月21日公告何者先發布適用之必要。
㈥退一步言之，縱認高雄市政府有另行制訂系爭防疫措施之事務
管轄權，然系爭防疫措施關於佩戴口罩之處罰要件明顯違反衛福部5月21日之公告，構成傳防法第37條第1項第6款規定之違反，且未依同法條第2項所定中央流行疫情指揮中心指揮官之指示辦理，於法有違。衛福部雖未依職權撤銷系爭防疫措施，然被告作成原處分涵攝原告違規行為至傳防法第36條規定時，應以衛福部5月21日公告作為三段論法之大前提（防疫措施），於員警進行勸導佩戴口罩不聽後，始得裁處原告，然被告捨此不為，逕以違法之系爭防疫措施（違反傳防法第37條第1項第6款、第2項）作為傳防法第36條法文之防疫措施，予以裁處原告，適用法規即有錯誤（亦即原告2人尚未違反傳防法第36條所定之防疫措施），原告2人訴請撤銷，為有理由。
㈦綜上所述，被告雖於110年5月19日20時17分許，查獲原告2人外
出時未佩戴口罩，但未予勸導即逕行裁罰，顯未適用衛福部110年5月21日公告附件所列之裁罰規定（應先勸導），卻將無效（縱認有效，亦屬違法）之系爭防疫措施列為傳防法第36條所規定之防疫措施而予適用，並依同法第70條第1項第2款規定逕行裁處，適用法規即有錯誤，訴願決定遞予維持，於法亦屬不合，原告2人訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，二造其餘攻擊防禦方法之提出，與判決結果不生影響，爰不予一一論駁，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 9 月 21 日
行政訴訟庭 法 官 吳文婷上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
中 華 民 國 111 年 9 月 21 日
書記官 洪嘉慧