臺灣高雄地方法院行政訴訟判決110年度簡字第91號原 告 李世光被 告 高雄市政府衛生局代 表 人 黃志中訴訟代理人 邱郁芸
張競文廖哲宏上列當事人間傳染病防治法事件，原告不服高雄市政府民國110年10月19日高市府法訴字第11030815300 號訴願決定，提起行政訴訟，本院於111 年9月6日言詞辯論終結，判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：原告因傳染病防治法事件，不服被告民國110年7
月8日高市衛疾管字第11035681700 裁處書所為之處分、高雄市政府110 年10月19日高市府法訴字第11030815300 號訴願決定，提起行政訴訟，經核屬於行政訴訟法第229 條第2項第2 款所定因不服行政機關所為新臺幣( 下同) 40萬元以下罰鍰處分而涉訟之行政訴訟事件，應適用行政訴訟法第2章規定之簡易訴訟程序，合先敘明。
貳、實體事項：
一、事實概要：高雄市政府因國內嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19)疫情確診數持續攀升，乃依傳染病防治法第36條規定，於
110年5月19日上午公告「外出或於公共場域、室内空間未戴 口罩者將立即開罰」之防疫措施(下稱系爭防疫措施)，且於當日下午2時至3時召開高雄市嚴重特殊傳染性肺炎第一級流行疫情指揮中心第79次會議，會議中主席指示「二、戴口罩、保持社交距離才能大幅度降低病毒的社區傳播，本府各局處發現外出或於公共場域、室內空間未戴口罩者，請依權責範圍逕予開罰。三、因應全國進入三級警戒，高雄市即日起宣布4項防疫加嚴措施：（一）非必要不要出門，若出門務必佩戴口罩。」等語。嗣高雄市政府派員於110 年5月19日晚間9 時20分許，在高雄市○○區○○路00號前戶外空間稽查發現原告外出未依規定正確佩戴口罩，而違反傳染病防治法第36條、第37條第1項第6款及第2項規定，乃當場開立舉發通知書，並給予其陳述意見之機會，原告雖於110年5月31日提出意見陳述，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見內容後，仍認原告違反傳染病防治法第36條規定之事證明確，爰依同法第70條第1項第2款規定裁處3,000元罰鍰(下稱原處分)。原告不服，提起訴願，仍經訴願管轄機關即高雄市政府以110 年10月19日高市府法訴字第11030815300 號訴願決定駁回其訴願( 下稱訴願決定) 。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：㈠高雄市政府於110年5月19日10時許，由高雄市市長宣布高雄
市進入三級警戒，發布後外出須全程配戴口罩，然而同年5月17日新聞才證實外出須全程配戴口罩為假新聞，由此可見配戴口罩規定的資訊紊亂，有使民眾在未查證前反應不及之可能。再者，原告於110年5月19日全天工作至晚間9時許，因公司規定上班無法使用手機，也無電視機得以看新聞，被告並未考量行政訊息傳遞時間之各種延宕可能性，未盡宣導通知之責而逕為裁罰，有違正當行政程序，違反比例原則當中的必要性原則，並侵害人民之受告知權，故原處分顯有重大瑕疵而為無效處分。
㈡依據行政程序法第154條、第157條第3項規定：「行政機關擬
訂法規命令時，除情況急迫，顯然無法事先公告周知者外，應於政府公報或新聞紙公告，載明下列事項︰一、訂定機關之名稱，其依法應由數機關會同訂定者，各該機關名稱。二、訂定之依據。三、草案全文或其主要內容。四、任何人得於所定期間內向指定機關陳述意見之意旨。行政機關除為前項之公告外，並得以適當之方法，將公告內容廣泛周知。」、「法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」被告並未於發布日當天將上開外出須全程配戴口罩之規定刊載於政府公報或新聞紙，係屬嚴重行政疏失；另行政裁處書所引用之衛生福利部(下稱衛服部)110年5月21日衛授疾字第1100200465號公告為110年5月21日才發布，故同年月19日之舉發違規事實無以援引該公告；雖被告宣稱同年月21日發布之紙本公告為補充同年月19日記者會發布之圖卡綜合說明，同年月19日發布之新聞及圖卡即有法律拘束效力云云，然行政程序法第154條、第157條既規定行政命令應刊登於政府公報或新聞紙上，其目的在於政府所公布之法規命令必須讓民眾知曉其法律效力。現今假消息、假新聞氾濫，若政府機關製作之圖卡即有法律效力，將導致民眾無法區辨真假，且法律條文亦無規定政府機關所發布之圖卡有其法律效力，準此，被告所辯誠難憑採等語。
㈢並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠本案原告對於在戶外空間未依規定佩戴口罩，經員警現場製
單舉發之事實部分，為原告所不爭執。高雄市政府依傳染病防治法第36條規定，於110年5月19日上午公布「外出或於公共場域、室內空間未戴口罩者將立即開罰」之防疫措施，當日下午2時至3時召開之本市嚴重特殊傳染性肺炎第一級流行疫情指揮中心第79次應變會議，經主席綜合指示「戴口罩、保持社交距離才能大幅度降低病毒的社區傳播，本府各局處發現外出或於公共場域、室內空間未戴口罩者，請依權責範圍逕予開罰。同應高雄市即日起宣布『非必要不要出門,若出門務必佩戴口罩』之防疫加嚴措施」等。被告核認原告違反傳染病防治法第36條規定事證明確，乃依第70條第1項第2款規定予以裁處3,000元罰鍰，經核於法並無不合。原告主張舉發當時無所謂法源依據之正式公告，係為原告對法令之誤解，被告機關依法行政並無任何違法、失則或有法令不適之情事。
㈡原告主張衛福部正式公告日期為110年5月21日，本案於5月1
9日舉發當時無法源依據之正式公告；另5月19日為衛福部單方面以記者會發佈，未刊登政府公報及新聞紙，除此之外並無其他管道可知悉，高雄市政府應充分告知市民法規變更卻未作為建反程序正義云云。然按衛福部依傳染病防治法第 3
條第1項第5款等規定於109年1月15日以衛授疾字第1090100030號公告嚴重特殊傳染性肺炎為第五類傳染病。次按民眾於傳染病發生或有發生之虞時，應配合接受主管機關之防疫措施，有拒絕、規避或妨礙主管機關依傳染病防治法第36條規定所定防疫措施之情事，處3,000元以上15,000元以下罰鍰，為傳染病防治法第36條第70條第1項第2款規定所揭明。
是高雄市政府為杜絕嚴重特殊傳染性肺炎傳染病之發生、傳染及蔓延，考量民眾佩戴口罩可大幅度降低病毒的社區傳播，乃依傳染病防治法第36條規定於110年5月19日公布「外出或於公共場域、室內空間未戴口罩者將立即開罰」之防疫措施，民眾於本市外出或於公共場域、室內空間自應配合接受本府該項佩戴口罩之防疫措施,倘有拒絕、規避或妨礙之情事，被告即依同法第70條第1項第2款規定予以裁罰。故原告在高雄市轄區內應配合接受高雄市政府依傳染病防治法第36條定於110年5月19日所公布「外出或於公共場域、室內空間未戴口罩者將立即開罰」之防疫措施，即屬其應注意並能注意之事項，且上開防疫措施相關資訊已立即由高雄市政府網頁及防疫加嚴措施記者會揭露，並經由各類媒體大量報導傳播，提醒市民共同遵守，是原告疏未認識而發生本案違規情事，其非故意，亦難辭過失之責，故被告核認原告違反傳染病防治法第36條規定而予以裁處，於法自屬有據。
㈢又按傳染病防治法第2條、第36條及第70條第1項第2款規定可
知，衛福部及高雄市政府均為該法之主管機關，民眾於高雄市轄區內時，除需遵守衛福部公告之疫情警戒標準外，亦不得違反高雄市政府所公布之防疫措施。又衛福部已於110年5月19日公布「外出或於公共場域、室內空間未戴口罩者將立即開罰」之防疫措施，故原告主張本案舉發當時無正式公告依據一節，要難採憑。從而，本案違規事實明確，原告所辯亦不足採，諸前揭法令規定，原處分並無違誤應予持。原告陳詞被告未依行政程序法規定而做裁處，係原告對法令之誤解，被告為本件裁處事實業經證據法則及經驗法則論理原則，為相關情勢論斷並無所謂違反行政程序法相關法律或法令規定之處。本案審酌客觀事實及證據，公法上之行政作為業已遵守行政程序法之「明確性原則」及「比例原則」等相關法規範。另考諸行政罰之目的在於維持行政秩序，樹立有效之行政管制，避免發生規避諉責之情形，而形成管制之漏洞，是對於行政法上所規範之禁止行為，行為人發生違反行政法上義務之行為，仍應就該違章行為負其行政法上之責任，尚難規避卸免其責。
㈣綜上，被告核認原告違反傳染病防治法第36條、第37條第1項
第6款及第2項規定事實明確，裁處3,000元罰鍰並未逾越必要之程度，且所受限制尚屬輕微，尚符社會義務所應忍受之範圍，業已兼顧手段與行政目的間之衡平，並無不當或違反比例原則之處，與憲法保障人民權利之規定亦無違背。本案衡酌違規情節，業已兼顧法、理、情及行政目的之達成，原處分並無違誤，應予維持等語。
㈤並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：㈠本件應適用之法規：
按傳染病防治法第1條規定：「為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延，特制定本法。」第2條規定：「本法主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」第3條第1項第5款規定：「本法所稱傳染病，指下列由中央主管機關依致死率、發生率及傳播速度等危害風險程度高低分類之疾病：……五、第五類傳染病：指前四款以外，經中央主管機關認定其傳染流行可能對國民健康造成影響，有依本法建立防治對策或準備計畫必要之新興傳染病或症候群。」第5條規定：「(第1項)中央主管機關及直轄市、縣（市）主管機關（以下簡稱地方主管機關）執行本法所定事項權責劃分如下：一、中央主管機關：
（一）訂定傳染病防治政策及計畫，包括預防接種、傳染病預防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、檢疫、演習、分級動員、訓練及儲備防疫藥品、器材、防護裝備等措施。（二）監督、指揮、輔導及考核地方主管機關執行傳染病防治工作有關事項。（三）設立預防接種受害救濟基金等有關事項。（四）執行國際及指定特殊港埠之檢疫事項。（五）辦理傳染病防治有關之國際合作及交流事項。（六）其他中央主管機關認有防疫必要之事項。二、地方主管機關：
（一）依據中央主管機關訂定之傳染病防治政策、計畫及轄區特殊防疫需要，擬定執行計畫付諸實施，並報中央主管機關備查。（二）執行轄區各項傳染病防治工作，包括預防接種、傳染病預防、流行疫情監視、通報、調查、檢驗、處理、演習、分級動員、訓練、防疫藥品、器材、防護裝備之儲備及居家隔離民眾之服務等事項。（三）執行轄區及前款第四目以外港埠之檢疫事項。（四)辦理中央主管機關指示或委辦事項。（五）其他應由地方主管機關辦理事項。(第2項)地方主管機關辦理前項第2款事項，必要時，得報請中央主管機關支援。各級主管機關執行港埠之檢疫工作，得委託其他機關（構）或團體辦理之。」第36條規定：「民眾於傳染病發生或有發生之虞時，應配合接受主管機關之檢查、治療、預防接種或其他防疫、檢疫措施。」第37條第1項第6款、第3項規定「(第1項)地方主管機關於傳染病發生或有發生之虞時，應視實際需要，會同有關機關（構），採行下列措施：……六、其他經各級政府機關公告之防疫措施。……(第3項)第1項地方主管機關應採行之措施，於中央流行疫情指揮中心成立期間，應依指揮官之指示辦理。」第70條第1項第2、3款規定：「有下列情事之一者，處3,000元以上15,000元以下罰鍰；必要時，並得限期令其改善，屆期未改善者，按次處罰之：……二、拒絕、規避或妨礙主管機關依第36條規定所定檢查、治療或其他防疫、檢疫措施。三、拒絕、規避或妨礙各級政府機關依第37條第1項第6款規定所定之防疫措施。
」㈡原告於事實概要欄所述時地未依規定佩戴口罩，經員警現場
製單舉發一情，有採證照片及舉發通知書在卷可證(見原處分卷第67至69頁)，且為原告於陳述意見時自承在卷(見原處分卷第65頁)，此情堪認為真實。查高雄市政府於110年5月19日14時7分、14時26分，分別透過高雄市政府新聞局、衛生局網站發布系爭防疫措施，規定高雄市轄區內之民眾，外出未依規定全程佩戴口罩者，逕予裁處，此防疫措施之規範對象為高雄市區內之民眾，係屬相對人得特定之範圍，具一般性特徵，且與外出未全程佩戴口罩之具體事件相關連，課予外出之高雄市區內民眾全程佩戴口罩之作為義務，如有不依規定者，逕行施以一定之裁罰，故系爭防疫措施之法律性質屬於對人之一般處分無訛。原告主張被告未依行政程序法第154條、第157條規定，於發布日當天將系爭防疫措施刊載於政府公報或新聞紙云云，顯然誤會系爭防疫措施之法律性質，誤以為係屬於法規命令，故原告此部分主張洵有未洽。
㈢按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助
於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」、「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」、「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」行政程序法第7條、第8條及第43條分別定有明文。查原處分事實欄記載內容略為：「為防範嚴重特殊傳染性肺炎疫情蔓延，依據衛服部110年5月16日衛授疾字第1100200449號公告及110年5月21日衛授疾字第1100200465號公告第二級、第三級疫情警戒標準及防疫措施裁罰暨本市宣布之防疫措施，民眾外出時應全程配戴口罩，……」(本院卷第29頁)；而查，衛服部110年5月16日衛授疾字第1100200449號公告所檢附之「因應COVID-19第二級疫情警戒相關措施及裁罰規定」內容，僅規範「高感染傳播風險場域須全程配戴口罩」，並無「民眾外出時應全程配戴口罩」之相類規定(本院卷第93至95頁)。又衛服部110年5月21日衛授疾字第1100200465號公告檢附之「因應COVID-19第三級疫情警戒相關措施及裁罰規定表」內容雖有「外出時全程配戴口罩、配合實聯制」等規定，然該公告之發文日期為110年5月21日，乃本件原告違規行為發生日後始發布公告；此外，該公告之法源依據欄記載「……二、除前項『高感染傳播風險場域』應配戴口罩外，依傳染病防治法第36條，民眾外出時應全程配戴口罩，經勸導不聽者，依法裁處」(本院卷第79至82頁)，是該衛福部所公告之防疫措施就外出時未全程配戴口罩之民眾係採取經勸導不聽者再予以裁處之措施，與本件未經勸導即為裁罰之情形並非相同。是以，原處分引用上開兩份衛福部公告字號據為本件裁處之事實基礎，已有違反論理法則之瑕疵。
㈣被告固辯稱高雄市政府依傳染病防治法第36條規定，於110年
5月19日上午公布「外出或於公共場域、室內空間未戴口罩者將立即開罰」之防疫措施，上開防疫措施相關資訊已立即由高雄市政府網頁及防疫加嚴措施記者會揭露，並經由各類媒體大量報導傳播，故原告在高雄市轄區內應配合接受高雄市政府依傳染病防治法第36條規定所發布之上開防疫措施云云。然傳染病防治法第36條規定：「民眾於傳染病發生或有發生之虞時，應配合接受主管機關之檢查、治療、預防接種或其他防疫、檢疫措施。」，同法第37條第1項、第3項則分別規定：「(第1項)地方主管機關於傳染病發生或有發生之虞時，應視實際需要，會同有關機關（構），採行下列措施：一、管制上課、集會、宴會或其他團體活動。二、管制特定場所之出入及容納人數。三、管制特定區域之交通。四、撤離特定場所或區域之人員。五、限制或禁止傳染病或疑似傳染病病人搭乘大眾運輸工具或出入特定場所。六、其他經各級政府機關公告之防疫措施。……(第3項)第1項地方主管機關應採行之措施，於中央流行疫情指揮中心成立期間，應依指揮官之指示辦理。」；另按同法第17條第1項規定：「中央主管機關經考量國內、外流行疫情嚴重程度，認有統籌各種資源、設備及整合相關機關（構）人員之必要時，得報請行政院同意成立中央流行疫情指揮中心，並指定人員擔任指揮官，統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作；必要時，得協調國軍支援。」，考其立法理由為：「當傳染性疾病之特性，係經由空氣傳染、病原體具高致死率、目前尚無特效藥可治療、欠缺有效接種之疫苗或為某種新感染症而全民均無抗體，且地方主管機關亦無法獨力因應處理時，為強化中央主管機關之實施作為，爰參照『災害防救法』第13條及第29條規定，增訂修正條文第1項，明定中央主管機關報經行政院同意指定指揮官並成立中央疫情指揮中心，辦理指揮、督導及協調任務，以利發揮疫情指揮事權統一之效。」綜合上開條文體系及目的解釋，可推知傳染病防治法第36條內容係在申明民眾於傳染病發生或有發生之虞時，負有配合接受主管機關之檢查、治療、預防接種或其他防疫、檢疫措施之義務；至於傳染病防治法第37條規範意旨則為授權地方主管機關於傳染病發生或有發生之虞時，得視實際需要，會同有關機關（構）採行相關措施之權限，然地方主管機關所採行之措施，於中央流行疫情指揮中心成立期間，應依指揮官之指示辦理。
㈤原告遭舉發違規當時，衛福部尚未公告民眾應於外出時全程
配戴口罩之處分，當時僅有衛服部以110年5月16日衛授疾字第1100200449號公告規範「高感染傳播風險場域須全程配戴口罩」之防疫措施，直至原告遭舉發後，衛服部始於110年5月21日發布「因應COVID-19第三級疫情警戒相關措施及裁罰規定表」所列「外出時應全程配戴口罩及配合實聯制」之公告，並於法源依據欄記載「……二、除前項『高感染傳播風險場域』應配戴口罩外，依傳染病防治法第36條，民眾外出時應全程配戴口罩，經勸導不聽者，依法裁處」等文字。而被告訴訟代理人於審理中陳稱：「當時全國有區分不同等級，110年5月21日公告當時還需要勸導，是直到110年5月28日全國才一律拉到三級，規定只要不戴口罩，不經勸導，一律予以裁罰，但是110年5月21日當時高雄市疫情還沒有那麼嚴重，還沒有到第三級，當時中央的規定是沒有戴口罩仍需要經過勸導，但高雄市政府已經規定比較嚴格的標準即不戴口罩，不須勸導即可裁罰」等語(本院卷第87頁)。顯見被告於 110年5月19日公告「外出或於公共場域、室内空間未戴口罩者將立即開罰」之系爭防疫措施，顯然較中央主管機關衛福部當時合法有效之防疫措施更為嚴格，並未完全符合傳染病防治法第37條第3項所規定「應依指揮官之指示辦理」之要件。再者，高雄市斯時疫情並非屬於全國最為嚴重之區域，亦尚未升級為第三級疫情警戒，被告卻在未具體說明究竟有何應發布較中央主管機關有效成立之處分更為嚴格之防疫措施必要性的情況下，驟然發布系爭防疫措施，甚且完全未賦予任何緩衝及宣導期間，一經公告即立刻對社會大眾予以舉發及裁罰，系爭防疫措施顯然並非以採取對人民權益侵害最小手段之方式為之，且對於因工作或其他特殊情況未能立即知悉系爭防疫措施之民眾而言，亦恐有遭受突襲之虞，故系爭防疫措施不僅有違比例原則，亦同時違反誠實信用原則。㈥再按「行政處分之『構成要件效力』，其拘束效力之強度不可
一概而論，而應有個案因素之考量。如果前處分之規制決定明顯違法，或客觀上足以判定『前處分機關基於實證環境所形成之偏好或立場，足以影響執法傾向』時，前處分之構成要件效力即會受到削弱」、「前、後處分之處分相對人是否同一，當然也會對處分之「構成要件效力」強弱造成影響。」(最高行政法院106年度判字第644號、105年度判字第205號判決意旨參照)。被告於110年5月19日公告之系爭防疫措施，客觀上雖具有實質存續力，而衍生該處分之規制效力亦得拘束原處分機關以外之其他國家機關（包括行政機關與法院）之構成要件效力。然系爭防疫措施並無附上堅實而具體之理由詳為說明為何需以較中央主管機關公告之防疫措施更為嚴格之方式為之，且系爭防疫措施為對人之一般處分，依行政程序法第100條第2項規定，該一般處分得以公告或刊登政府公報或新聞紙方式代替送達，又被告於系爭防疫措施公告當日，旋即以原告違反系爭防疫措施為由，對原告處以罰鍰處分，則原告顯然未享有相當期間得以對系爭防疫措施尋其任何救濟之機會，是本院於審理是否撤銷原處分之過程中，亦應得一併審究系爭防疫措施是否有無效事由或具有其他得撤銷之瑕疵，以符事理之平，附此指明。
五、綜上所述，原告雖於上開時地遭被告派員舉發於戶外空間未依規定正確配戴口罩，然被告所發布之系爭防疫措施與中央主管機關所發布之防疫措施內容有所歧異，且違反比例原則及誠實信用原則；被告不察，逕以原告違反系爭防疫措施為由，以原處分裁處原告3,000元罰鍰，且於原處分事實欄中誤引衛服部110年5月16日衛授疾字第1100200449號公告及110年5月21日衛授疾字第1100200465號公告之內容，其認事用法均有違誤，訴願決定遞予維持，於法亦屬不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 10 月 7 日
行政訴訟庭 法 官 謝琬萍以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 111 年 10 月 11 日
書記官 林麗文