臺灣高雄地方法院民事判決 八十九年度重訴字第四一○號
原 告 高雄縣政府法定代理人 甲○○訴訟代理人 李慶榮 律師
孫守濂 律師被 告 壬○○○
子○○癸○○庚○○己○○右五人共同訴訟代理人 武忠森律師 住台中市○○路○號四樓之三右當事人間請求所有權移轉登記事件，本院判決如左：
主 文被告庚○○應將坐落高雄縣○○鄉○○段地號第一八０號、第一八一號、第一八六號及第二五七號等四筆如附表所示之土地，所有權權利範圍十分之六移轉登記予中華民國。
被告壬○○○、子○○、癸○○、己○○應將坐落高雄縣○○鄉○○段地號第一八０號、第一八一號、第一八六號及第二五七號等四筆如附表所示之土地，所有權權利範圍各為十分之一移轉登記予中華民國。
訴訟費用由被告庚○○負擔十分之六，餘由被告壬○○○、子○○、癸○○、己○○負擔。
事 實
甲、原告方面：
一、聲明：如主文所示。
二、陳述：㈠坐落高雄縣○○鄉○○段第一八０、一八一、一八六及二五七號等四筆如附表所
示之土地（下稱系爭土地），原係國有、地號為高雄縣○○鄉○○○○段地號第三一之三號之土地、地目田，由台灣省政府民政廳地政局（後改制為台灣省政府地政處）任管理機關，原告則為代管機關及公地放領業務之執行機關，前開土地曾於六十七年五月間分割為同地段第三一之三號、第三一之四三號、第三一之四四號、第三一之四五號等四筆土地，嗣於八十二年五月因地籍重測始登記為首揭系爭土地地號。
㈡原告於四十年下期（即四十年七月至十二月間），依台灣放領公有耕地扶植自耕
農實施辦法，將系爭土地放領予被告之被繼承人葉錦文承領耕作，承領人葉錦文繳交第一期地價後，原告即依同辦法第十四條第四款之規定，發給承領證書；而承領人葉錦文則須依同辦法第九條、十條規定，分十年攤還應繳之地價，每年攤還地價應分上下兩期繳納，不得拖延，故原告於核發予葉錦文之承領證書中，亦載明十年應繳一三六一公斤之稻谷、分年攤還之期間為十年、每期繳谷六十八公斤及承領人應憑證書按期向指定經收機關繳付承領地價等約定。惟葉錦文僅繳交第一期地價後即未再依約繳納，嗣於四十一年七月間，土地因遇水災被水淹沒流失，地目於四十五年間變更為原（即荒蕪未利用或已墾復荒之土地），原告乃於四十五年發函通知繳納地價之經辦機關台灣土地銀行高雄分行（下稱土地銀行）以地目變更為由改徵地價，土地銀行乃追溯自四十一年上期起暫停徵收地價，又系爭土地並未達滅失之程度，雨水退去整地後仍得耕作，故未辦理滅失登記。然葉錦文卻因病未自行耕種，反於得耕作時委由其兄葉徐茂代為耕種，葉錦文於五十年四月五日文死亡後，身為繼承人之被告非但未向葉徐茂請求返還土地，且對葉徐茂將系爭土地交由訴外人金丁譽、丙○○父子耕作，亦未表示反對，迄至六十八年間，公館圳興建完成，系爭土地不再有水患之情形，仍未回復自行耕作，反而遷居他處，任由丙○○父子持續耕作，顯屬不自任（為）耕作，被告迨發現系爭土地經分區使用編定為都市計劃內之住宅區，有利可圖，乃自八十六年八月九日起陸續向原告陳情，要求依原放領關係辦理所有權移轉登記，原告在不知被告有上述不自任（為）耕作之情況下，請示台灣省政府地政處後，審查認被告五人得繼承葉錦文之承領資格，而於八十八年一月廿八日依台灣省清理放領公有耕地作業要點第五條第五款之規定，通知被告補繳賸餘十八期（自四十一年下期起至五十年上期止）之應繳地價，按八十七年全期放租公有耕地地租實物折征代金標準，總計補繳新台幣（下同）一萬九千五百八十四元，被告於八十八年二月五日繳納完畢後，原告即於八十八年六月間核准以放領為由辦理所有權移轉登記予被告。
㈢詎料八十八年八月間，竟有訴外人丙○○委託律師來函向原告檢舉稱：「坐落高
雄縣○○鄉○○段○○○號土地（原地號為高雄縣○○鄉○○○○段三一之三地號）早年固係由葉錦文申請承租，惟葉錦文生前因病未能耕作交由其兄葉徐茂耕作，迨五十年間八一水災，前開高雄縣○○鄉○○段○○○號土地因地處低窪被土石流淹沒，加上葉徐茂尚有其他田地耕作，而葉徐茂與本人父親金丁譽交好，故前開土地交由本人耕作，本人．．．自年輕時即將畢生精力奉獻此一土地，迄今逾三十載，日前葉錦文遺屬於八十八年七月一日因放領取得前開土地所有權後，僱請怪手欲強行拆除本人耕作之農作物，令人不解，蓋葉錦文於五十年四月五日死亡，其妻及四個女兒均屬女流，無力耕作，其妻壬○○○繼為戶長後於民國六十二年一月八日遷出，即使經相關單位通知放領土地乙事，亦不知該土地坐落何處，幾經詢問找到本人，才由本人領往前去看地，．．．」等語，並檢附多人聯名之四鄰證明書為證，經原告函請高雄縣旗山地政事務所進行使用現況調查，該所勘查後覆稱：勘查時經丙○○君引導，現該土地確已種植椰子等語；另被告於高雄地檢署八十八年度偵字第二四九０二號對丙○○提起刑事竊佔告訴案件中亦自承於承領後之八十八年七月二十三日，始前往整地及測量地界，該時發現丙○○有在系爭土地種植椰子等，故葉錦文及被告於系爭土地早有非自為耕作之情形，原告於查證後屬實，旋於八十九年三月十三日去函被告表示撤銷承領之意思，並請求被告辦理返還登記，惟被告置之不理。
㈣按公有耕地之放領，係政府基於承租公有耕地之佃農多經濟上之弱者，為扶植及
照顧自耕農，始有將公有耕地之所有權放領予自耕佃農之制度；惟立法目的上為照顧並保障事實上弱勢且自任耕作之佃農，如承租人不自任耕作，竟將耕地轉租或讓與他人或消極不為耕作任由耕地荒蕪，則顯與耕者有其田之政策相違，自無再予保護之必要，自應准出租人或放領人將耕地收回，以免浪費公共資源或妨害真正弱勢佃農權益。次按公地承領人如有左列各款情事之一者，得隨時撤銷其承領，收回土地，所繳地價不予發還：．．．非自為耕作者。．．．違反本辦法及其他有關規定者，台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法第十五條第二款、第五款定有明文。另公地承領人有非自為耕作者，或依承領規約得撤銷承領之事由發生者，應撤銷其承領、收回土地；承領人死亡，由非合法繼承人使用違反承領規約者，依規約撤銷承領，亦為台灣省放領公有耕地作業要點第九條第一項第二、五款所明定、第七條第一項分別定有明文。又承領土地有由非繼承人使用放領公地、承領人非自為耕作或放棄耕作權者，放領人自得撤銷承領收回土地：放領耕地，承領人死亡．．．．由非合法繼承人使用違反承領規約者，依規約撤銷承領；公地承領人如有左列各款情事之一，應撤銷其承領，收回土地，所繳地價不發還：．．．非自為耕作者．．．依承領規約得撤銷承領之事由發生者，，內政部訂頒早期放領公有耕地清理作業要點第七條第一項、第九條分別定有明文。而承領人如不履行自為耕作之規定，原告得撤銷其承領權，兩造承領規約第一條、第十條分別定有明文。又按行政官署收取地價將公地放領與人民承領，雖係基於公法為國家處理公務，而其所為放領之行為，則係代表國家與人民訂立私法上之買賣契約，若於放領後發現該地承領人有法定撤銷情事而予撤銷承領，則屬私法上解除契約之意思表示，行政法院四十九年判字第一一三號、五十三年判字第二九號等判例明示此旨。本件被告既係繼承葉錦文於系爭土地之承領資格，自應善盡管理責任自為耕作，以不枉國家法律照顧農民之良法美意，詎料渠等竟讓系爭土地荒蕪不自為耕作，任由他人耕作，時隔三十餘年後始出面要求承領，惟旋即遭事實上之占用人檢舉，業如前述，故被告之承領顯有違反上述規約、規定之情形，原告自得撤銷被告之承領權，茲再以起訴狀繕本之送達對被告為撤銷承領之意思表示，原告既已以被告有非自為耕作之約定（承領證書內之承領規約第一、十條）及法定（早期放領公有耕地清理作業要點第七條第一項、第九條第款）撤銷事由，對被告為撤銷承領之表示，自屬已對被告為解除契約之意思表示，則原告自得依民法第二百五十九條契約解除後之回復原狀請求權，以及民法第一百七十九條不當得利之法律關係，訴請被告將系爭土地之所有權移轉登記予中華民國如聲明所示。
㈤對被告抗辯所為之陳述：
⒈本件起訴無當事人不適格之問題：
依現行早期放領公有耕地清理作業要點第二條規定：「清理放領公地以內政部為主管機關，直轄市及各縣市政府為執行機關」，原告為系爭土地放領業務之執行機關，並為系爭土地事實上之代管機關，就放領關係之成立與否，有無得撤銷之原因等法律事項，自屬原告機關之業務範圍，就此等業務涉訟，原告自得為訴訟之當事人，而無當事人不適格之問題（最高法院七十年度台上字第二九三五號、八十五年度台上字第四九九號判決要旨參照）。被告另辯稱系爭土地之最後管理機關為財政部國有財產局，原告非權利之主體機關故為當事人不適格云云，惟系爭土地於土地登記簿上所載之最後管理機關為台灣省政府民政廳地政局（即改制後之台灣省政府地政處），而非財政部國有財產局，被告所辯尚屬乏據；退而言之，被告所言果真，財政部非不得視實際需要，委託地方政府代為管理國有財產（國有財產法第十三條規定參照），而財政部國有財產局亦確將系爭國有土地撤銷放領之業務及訴訟委託原告代管，原告既為代管機關，於本件自無當事人不適格之問題。
⒉被告將葉錦文之承租、承領資格混為一談，謂原告主張之撤銷權（解除權）與返還不當得利請求權自相矛盾云云，顯有誤會：
公地放領之承領人，固以承租耕地之現耕農為優先，台灣省放領公有耕地扶植自耕農辦法第六條第一款定有明文，但有承租耕地之資格者，未必當然均與原告發生承領關係，蓋承領乃屬私法上之買賣契約，與承租為不同之法律關係。被告之被繼承人葉錦文生前固因屬承租耕農而取得承領之資格，進而與原告發生承領之法律關係，惟此承領之法律關係經原告撤銷後，即生私法上解除買賣契約之效力，被告受領系爭土地所有權之法律上原因即因原告之撤銷而不存在，依民法第一百七十九條規定，原告自亦得本於不當得利返還請求權請求被告返還登記。
⒊次按所謂「不自任耕作」，係兼指轉租、將耕地借與他人使用、交換耕作、擅自
變更耕作之用途，或無正當理由不自行耕作而任由他人使用或任其荒廢而言（最高法院七十一年度台上字第四二九四號、七十一年度台上字第四九七三號判決要旨參照）。又土地法第一百十四條第二款就不定期限租用耕地之契約，於承租人放棄其耕作權利時，明定出租人得終止契約，而非因不可抗力繼續一年不為耕作者，即視為放棄耕作權利，亦為土地法第一百十五條後段所明文，上開法理自得類推適用於前述作業要點、實施辦法及承領規約有關「承領人不自任（應係為之誤）耕作」之情形。退而言之，若由前述證據尚不足認定葉錦文將系爭耕地有償轉讓他人耕作之情形，惟依證人丙○○、戊○○、丁○○、寅○○、丑○○之證詞，以及依卷附之甲仙鄉戶政事務所函送之戶籍謄本被告住所早已他遷，且與系爭土地所在之高雄縣甲仙鄉相距甚遠，實難想像能於系爭土地持續耕種三十餘年；況系爭土地確為金丁譽、丙○○父子所耕種至今，有甲仙鄉大田村村長傅益蓬等十人聯名出具之證明書在卷可稽；而高雄縣旗山地政事務所八八旗地三字第七三六０號函覆稱：八十八年十二月間勘查系爭土地時係由丙○○引導，繼承承領人則無人引導等語；被告自承其目前始僱請怪手整地復耕中（八十九年六月二日答辯狀第四、五點，及第五頁第六、七行）；被告庚○○於台灣高雄地方法院檢察署八十八年度偵字第二四九０二號竊盜案件中自承：八十八年七月二十三日始要前往系爭土地整地測量地界等語。若系爭土地果由被告持續管理自行耕作，豈有需要整地測界之情形？又豈會由丙○○引導地政人員指界？均足證葉錦文及被告均有無正當理由不自為耕作而任由他人耕作或任其荒蕪，及放棄耕作權之事實。至被告所舉辛○○、乙○○、辰○○、卯○○，或與被告有親戚關係，或遷居甲仙鄉已多年，或耕地住所離系爭土地甚遠，或為傳聞證據，不足採信。
三、證據：提出土地登記簿謄本四件、土地登記謄本八件、高雄縣政府八七府地用字第一０四七六一號函、高雄縣政府旗山地政事務所八七旗地三字第四四四五號函件、被告所具陳情書、台灣省政府地政處八七地三字第五七二一八號函、溫三郎律師事務所八十八年度律字第八八０一六號函、四鄰證明書、高雄縣旗山地政事務所八八旗地三字第七三六０號函及勘查地籍圖、台灣高雄地方法院檢察署八十八年度偵字第二四九０二號不起訴處分書、台灣高等法院高雄分院檢察署八十九年度議字第二九二號處分書、台灣省政府縣（市）承領公有土地證書、被告戶籍謄本五件、內政部中部辦公室八十九年四月二十一日台內中地字第八九０八０一一號函、財政部國有財產局八十九年五月五日台財產局管字第八九０００一０七０二號函、高雄縣政府八十八年一月八日八七府地用字第二五六四九六號函、高雄縣政府八十九年三月十三日八九府地用字第０四０九一五號函、高雄縣甲仙鄉放領公有耕地農戶清冊節本、放領公地歷期欠繳地價農戶底冊、原告八七府地用字第二五六四九六號函、台灣土地銀行高雄分行雄宅字第八八００二五六號函各一件、現場照片六幀為證，並聲請訊問證人丙○○、戊○○、丁○○、寅○○、丑○○，以及命被告提出系爭土地承領證書、向高雄縣甲仙鄉戶政事務所調閱被告歷次遷徙資料。
乙、被告方面：
一、聲明：請求判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：㈠原告起訴當事人不適格：
系爭土地為中華民國所有，然自台灣首省光復以來，均由台灣土地銀行公產代管部管領，於四十一年二月十五日「所有權部」欄改為「台灣省政府」，管理機關為「台灣省地政局」，被告僅係「保管機關」，並非所有權之主體機關。況依台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法第一條規定，凡「放領公地」，均以「中央及省之公有耕地為限」，系爭土地並非原告「縣有」之公地，其自始非所有權之主體，亦非管理機關，其雖係執行機關，但執行公地放領，如未獲前管理機關省地政處允准，無權逕行辦理，故其「執行」放領（視同買賣）工作，與一般土地代書業務雷同，不得據承領契約主張權利。況依五十八年一月廿七日施行之「國有財產法」第二條規定，系爭土地屬「國有財產」中之非公用財產，依同法第九條第二項乃由財政部國有財產局為「綜理」機關，且本件訴訟費用又由國有財產局支付，原告以所有權人地位提起本訴，請求回復國有，顯為當事人不適格。且承領是合法放領之結果，放領以合法承租為本，撤銷承領不表示依法定程序公告放領當然無效，更不表示原始之合法承租亦為無效。本件既有承租，放領之法律上原因，與民法第一百七十九條「無法律上原因，而受利益」之規定，尚有未洽，原告僅撤銷承領，毫無實益，其訴權保護要件，顯然不備。
㈡承領人葉錦文於五十年四月五日逝世前，己繳清十年地價，祗因地價收據散失，
經收之土地銀行最初以案卷無從查考，繼因被告覓得四十五年七月廿日繳納四十五年上期之地價收據，依民法第三百廿五條第一項規定，至少足以「推定」四十五年以之地價業已繳清，被告始以八七府地用字第二五六四九六號函知被告承認承領關係仍然存在，為變通地價之計算起見，命被告補繳一萬九千五百八十四元，辦理所有權移轉登記。被告之被繼承人葉錦文於自四十年上期起依法承領系爭土地時，年僅三十七歲，以自耕農為業，有自耕能力，故其承領乃屬合法，因系爭土地於四十一年七月因水災流失，地目由田變更為原，無法依一般農田效用耕作，至六十八年始因高雄農田水利會興建水圳，恢復為田之前，葉錦文在地上種植多年生之果樹，丙○○何曾「耕作」﹖況本件土地先經合法「放租」，始得依法「放領」，倘在放租前無「自為耕作」之事實，不可能獲准放領。本件土地放領迄今已經過近四十年之久，原告主張四十多年前葉錦文未自為耕作，撤銷承領，非但無可信之證據，且於情、理、法均有未合。
㈢承領人葉錦文與訴外人葉徐茂為同胞兄弟，五十年前比鄰而居於高雄縣○○鄉○
○村○○路○○號及廿號，葉錦文夫妻當年均年富力壯，承領之後，農忙季節之鄉親間相互助耕，尚屬常情，何況為同胞兄弟，並無不妥。
㈣原告將台灣省公有耕地清理作業要點之行政內規，當作「法定撤銷情事」，於法不合，因該項「要點」並非中央法規標準法第二條所稱之法律。
㈤原告於承領人葉錦文獲准承領經過四十九年之後，始因八十八年八月間「訴外人
丙○○委託律師檢舉．．．葉錦文生前因病未能耕作交由兄葉徐茂耕作．．．其妻及四個女兒均屬女流，無力耕作，由葉徐茂交伊耕作」為由，提起本件訴訟，姑不論葉徐茂無權處分系爭土地之耕作權；而訴外人丙○○所涉竊占罪，乃係以以追訴權時效消滅為理由，處分不起訴，而非謂丙○○營收益中，僅其為犯竊占罪之行為繼續犯非但狀態繼續而已，又追訴權為十年之時效，依刑法第八十條第一項第二款顯未消滅，檢察官予不起訴處分，殊欠適法。另丙○○以犯罪手段之占有系爭土地，為原告所明知，竟派員「經丙○○君引導」而勘查現場後，提起本訴，有失公務員謹慎公平之原則。
三、證據：提出台灣高雄地方法院檢察署檢察官八十九年度偵續字第八九號不起訴處分書、台灣高等法院高雄分院八十九年議字第一０七五號處分書各一件、現場照片二幀為證，並聲請訊問證人辛○○、乙○○、涂士福、卯○○。
丙、本院依原告聲請命被告提出系爭土地承領證書以及向高雄縣甲仙鄉戶政事務所調閱被告歷次遷徙資料，依職權調閱台灣高雄地方法院檢察署檢察官八十八年度偵字第二四九０二號及二五七二七號全部偵查卷宗。
理 由
甲、程序方面：
一、按光復初期，台灣省政府於公地放租後，為進一部扶植自耕農，以達其實施耕者有其田之目的，於四十年六月二十七日發布台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法，以為實施公有耕地放領之依據，其雖屬行政規章之性質，然台灣省政府依此自四十年六月起至六十五年九月二十四日內政部函令停止辦理止，先後辦理九期公地耕地放領工作，該辦法與耕地三七五減租及實施耕者有其田條例三者鼎立，在光復初期第一階段土地改革有其政策地位。惟依該辦法所為之放領，乃將台灣省境內屬於中央及省之公有耕地，由放領機關代表國家與承領人民訂立私法上之買賣契約，故行政官署依該辦法，將公有耕地放領於人民，其因放領之撤銷或解除所生之爭執，應由普通法院管轄（司法院大法官會議解釋第八十九號、最高法院五十年台上字第四四三號及五十年台上字第二八三０號判例、行政法院五十六年判字第十九號判例參照），本院自有管轄權，合先敘明。
二、又訴狀送達後，原告固不得將原訴變更或追加，但請求之基礎事實同一者，或不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者，不在此限，民事訴訟法第二百五十五條第一項但書第二款、第七款分別定有明文。本件依原告起訴狀記載請求權基礎為民法第一百十三條、第一百十四條及第一百七十九條，並請求被告將系爭土地之所有權全部返還登記予國有，惟嗣於八十九年六月九日依土地登記謄本所載之權利範圍，請求被告各依渠等所有之權利範圍為返還登記，而更正訴之聲明，並於同年月二十八日言詞辯論時，將請求權基礎變更追加為民法第二百五十九條、第一百七十九條之規定，然其訴之變更及追加，既均係基於撤銷放領後所生效力之同一事實為主張，且無礙於被告之防禦及訴訟之終結，依同法條第一項但書第二款、第七款之規定，爰准予其為訴之變更及追加。
乙、得心證之理由：
一、原告主張坐落高雄縣○○鄉○○段第一八０、一八一、一八六及二五七號等四筆如附表所示之土地（下稱系爭土地），原係國有、地號為高雄縣○○鄉○○○○段地號第三一之三號之土地、地目田，由台灣省政府民政廳地政局（後改制為台灣省政府地政處）任管理機關，原告則為代管機關及公地放領業務之執行機關，前開土地曾於六十七年五月間分割為同地段第三一之三號、第三一之四三號、第三一之四四號、第三一之四五號等四筆土地，嗣於八十二年五月因地籍重測始登記為首揭系爭土地地號，原告於四十年下期（即四十年七月至十二月間），依台灣放領公有耕地扶植自耕農實施辦法，將系爭土地放領予被告之被繼承人葉錦文承領耕作，承領人葉錦文繳交第一期地價後，原告即依台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法第十四條第四款之規定，發給承領證書，惟葉錦文僅繳交第一期地價後即未再依約繳納，嗣於四十一年七月間，土地因遇水災被水淹沒流失，地目於四十五年間變更為原（即荒蕪未利用或已墾復荒之土地），四十年七月間起，原告乃於四十五年發函通知繳納地價之經辦機關台灣土地銀行高雄分行（下稱土地銀行）以地目變更為由改徵地價，土地銀行乃追溯自四十一年上期起暫停徵收地價，然因系爭土地並未達滅失之程度，雨水退去整地後仍得耕作，故未辦理滅失登記，惟葉錦文卻因病未自行耕種，反於得耕作時委由其兄葉徐茂代為耕種，葉錦文於五十年四月五日文死亡後，身為繼承人之被告非但未向葉徐茂請求返還土地，且對葉徐茂將系爭土地交由訴外人金丁譽、丙○○父子耕作，亦未表示反對，迄至六十八年間，公館圳興建完成，系爭土地不再有水患之情形，仍未回復自行耕作，反而遷居他處，任由丙○○父子持續耕作，顯屬不自為耕作，雖被告繼承葉錦文之承領資格，而因於八十八年二月五日補繳賸餘十八期（自四十一年下期起至五十年上期止）之應繳地價，按八十七年全期放租公有耕地地租實物折征代金標準，總計補繳一萬九千五百八十四元，並於八十八年六月間取得所有權，然被告既係繼承葉錦文於系爭土地之承領資格，自應善盡管理責任自為耕作，以不枉國家法律照顧農民之良法美意，渠等竟讓系爭土地荒蕪不自為耕作，任由他人耕作，時隔三十餘年後始出面要求承領，故被告之承領顯有違反承領規約、放領規定之情形，原告自得撤銷被告之承領權，茲再以起訴狀繕本之送達對被告為撤銷承領之意思表示，原告既已以被告有非自為耕作之約定（承領證書內之承領規約第一、十條）及法定（早期放領公有耕地清理作業要點第七條第一項、第九條第款）撤銷事由，對被告為撤銷承領之表示，自屬已對被告為解除契約之意思表示，則原告自得依民法第二百五十九條契約解除後之回復原狀請求權，以及民法第一百七十九條不當得利之法律關係，訴請被告將系爭土地之所有權移轉登記予中華民國如聲明等語。
被告則以：系爭土地非縣有之公地，且原告僅係放領執行機關，非管理機關，且現國有地均由財政部國有財產局為綜理機關，本件訴訟費用又由國有財產局支付，原告以所有權人地位提起本訴，請求回復國有，顯為當事人不適格；又承領是合法放領之結果，被告受有利益乃基於有承租、放領之法律上原因，原告僅撤銷承領，欠缺訴權保護要件；又承領人葉錦文於自四十年上期起依法承領系爭土地時，年僅三十七歲，以自耕農為業，有自耕能力，故其承領乃屬合法，因系爭土地於四十一年七月因水災流失，地目由田變更為原，無法依一般農田效用耕作，至六十八年始因高雄農田水利會興建水圳，恢復為田之前，葉錦文在地上種植多年生之果樹，訴外人丙○○未曾耕作，縱與葉錦文比鄰而居之胞兄葉徐茂曾相互耕，亦非不自任耕作；另台灣省公有耕地清理作業要點為行政內規，非中央法規標準法之法規，原告以之為法定撤銷情事，於法不合等語。
二、兩造對於系爭土地承領契約之存在，渠等繼承承領人葉錦文之承領契約關係，並繳清地價，取得系爭土地所有權之事實，均不爭執，並有原告提出土地登記簿謄本、土地登記謄本各四件、台灣省政府縣（市）承領公有土地證書（此為制式證書，被告雖未提出渠等承領土地證書，惟對執有證書內容之記載與原告提出之該份證書相同一事不爭執）、高雄縣甲仙鄉放領公有耕地農戶清冊節本、放領公地歷期欠繳地價農戶底冊、原告八七府地用字第二五六四九六號函、台灣土地銀行高雄分行雄宅字第八八００二五六號函各一件為證，自堪信為真實。惟原告主張承領人葉錦文於承領後，卻因病未自行耕種，並於得耕作時委由其兄葉徐茂代為耕種，而葉錦文於五十年四月五日死亡後，身為繼承人之被告非但未向葉徐茂請求返還土地，且對葉徐茂將系爭土地交由訴外人金丁譽、丙○○父子耕作，亦未表示反對，迄至六十八年間，公館圳興建完成，系爭土地不再有水患之情形，仍未回復自行耕作，反而遷居他處，任由丙○○父子持續耕作，顯屬不自任耕作，其自得撤銷承領，請求被告將系爭土地之所有權移轉登記予中華民國等情，則為被告所否認，並以前揭情詞置辯，茲就㈠原告起訴是否當事人適格，及㈡其起訴有無理由，亦即被告之被繼承人葉錦文與被告有無違反承領規約非自為耕作及早期放領公有耕地清理作業要點第七條第一項、第九條第二、五款之規定，而原告得撤銷承領（解除契約之意思表示）之事由存在，㈢又原告之解除契約是否合法？得否依民法第二百五十九條契約解除後之回復原狀請求權，以及民法第一百七十九條不當得利之法律關係，訴請被告將系爭土地之所有權移轉登記予中華民國如聲明所示？分敘如下。
三、原告以自己名義起訴，當事人是否適格：系爭土地雖為國有，原由台灣省政府民政廳地政局（後改制為台灣省政府地政處）為管理機關，然因乃早期放領之公有耕地，關於此種放領爭議，應適用早期公有耕地清理作業要點處理之（已於六十五年九月二十四日前經依法放租之國有土地，因前揭函令停止辦理放領者，依台灣省清理放領公有耕地作業要點及國有耕地放領實施辦法辦理），而依該作業要點第二點規定，原告為執行放領業務之機關，其基於放領機關清理早期放領之公有耕地之權責，就系爭早期放領之公有耕地即有管理之權利，不因訴訟費用及律師費用由財政部國有財產局支給（此乃倘日後收回國有，終歸國有財產局管理，始由該局撥付費用），而謂其非權責機關，此自原告提出附卷之內政部中部辦公室八十九年四月二十一日台內中地字第八九０八０一一號函、財政部國有財產局八十九年五月五日台財產局管字第八九０００一０七０二號函亦可得知，故原告以自己名義提起本件訴訟，並無當事人不適格之問題。
四、被告之被繼承人葉錦文與被告有無違反承領規約非自為耕作及早期放領公有耕地清理作業要點第七點條第一項、第九點第二、五款之規定，而原告得撤銷承領（解除契約之意思表示）之事由存在：
㈠按自承領以後，承領人應遵守有關法令及承領規約之規定，此有原告提出之台灣
省政府縣（市）承領公有土地證書附卷為證，被告雖始終未院提出其所執有之承領證書，然表示對系爭承領規約同此記載既不表爭執，則可信兩造規約亦有該等約定。次按公地承領人如有左列各款情事之一者，得隨時撤銷其承領，收回土地，所繳地價不予發還：．．．非自為耕作者。．．．違反本辦法及其他有關規定者，台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法第十五條第二款、第五款定有明文。另承領人死亡，．．．由非繼承人使用放領公地或違反承領規約者，依承領規約撤銷承領；公地承領人如有左列各款情事之一，應撤銷其承領，收回土地，所繳地價不發還：．．．非自為耕作者．．．依承領規約得撤銷承領之事由發生者，早期放領公有耕地清理作業要點第七點、第九點第一項第二款及第五款分別定有明文（系爭土地係早期放領之公有耕地，應適用早期放領公有耕地清理作業要點，不適用針對土地已列冊但因函示暫停放領未辦理放領手續之台灣省清理放領公有耕地作業要點，惟二者作為解除權之事由均相同）。而承領人如不履行必須自為耕作之規定，得撤銷其承領權，兩造承領規約第一條、第十條復定有明文。又政府依台灣省放領公有耕地扶植自耕農辦法，將公地放領於人民，其性質為私法上之買賣契約，如公地承領人或其繼承人有非自為耕作之情形，放領機關得隨時撤銷其承領，而該撤銷承領之規定，係解除權保留之性質，放領機關得隨時行使其解除權，撤銷其承領，且無除斥期間之限制（最高法院八十五年台上第二二七八號判決意旨參照）。因此放領機關依台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法所為之放領，倘承領人於承領後或其繼承人於繼承開始後，違反前述規約及規定，放領機關得雖時撤銷其承領，非僅不受除斥期間之限制，亦不因土地所有權已移轉登記與承領人或繼承人而有別（最高法院七十三年台上第二二一０號判決意旨參照）。此由公有耕地之放領，係政府基於承租公有耕地之佃農多經濟上之弱者，為扶植及照顧自耕農，將公有耕地之所有權放領予自耕佃農之制度，其意在照顧並保障事實上弱勢且自任耕作之佃農，如承租人不自為耕作，竟將耕地轉租或讓與他人或消極不為耕作任由耕地荒蕪，則顯與耕者有其田之政策相違，自無再予保護之必要，自應准出租人或放領人將耕地收回，以免浪費公共資源或妨害真正弱勢佃農權益，有害公平原則，亦可得此結論。
㈡因此，所謂「非自為耕作」，即應解為兼指轉租、將耕地借與他人使用、交換耕
作、擅自變更耕作之用途，或無正當理由不自行耕作而任由他人使用或任其荒廢、放棄耕作權利而言，亦即包含積極與消極未加使用二方面。本件依卷附證據顯示，固無承領人葉錦文將系爭耕地有償轉讓他人耕作之情形，惟原告主張被告於承領人葉錦文於五十年四月五日死亡後，繼承系爭土地之承領權利，至少應於六十八年間公館圳興建完成、系爭土地不再有水患後，繼續自為耕作，竟遷居他處，任由金丁譽、丙○○父子持續耕作等情，業據證人丙○○證稱：葉錦文等自八七水災後就未再耕作此土地了，後來搬到甲仙鎮之上居住，我及我父親自此後就在此土地上耕作等語；鄰地之耕作人戊○○指稱：自五十六年我搬至該處系爭土地一直是由金丁譽及丙○○耕作，金丁譽過世後由丙○○獨自耕作、系爭土地就在我房子廣場前、金丁譽的房子也在系爭土地附近，相距不到六十公尺，所以我常在系爭土地附近見到他們父子、僅見過金丁譽父子，沒有見過壬○○○在耕作等語；證人丁○○指證：伊於甲仙鄉居住有三十年，伊之土地位於系爭土地之下方，平日均僅見金姓人家在耕作，從未見過葉姓人家耕作等語；證人寅○○結證：我於民國六十年左右就住於系爭土地隔壁．．．一直都是金丁譽、丙○○在系爭土地上耕作．．．．除了金氏父子外，未見過其他人在系爭土地上耕作過。因我的土地與系爭土地為鄰，所以我知道等語；證人丑○○證稱：自出生後就住在甲仙，系爭土地在我土地隔壁，在五十二年間金丁譽就在系爭土地上耕作．．．
、系爭土地原是公有地，八七水災之前是葉徐茂在系爭土地上耕作，水災後．．．因金丁譽與葉徐茂是熟識，所以由金丁譽耕作．．．不認識被告等人，也未見被告等人在系爭土地上耕作等語明確；另被告壬○○○於七十六年三月十一日已自甲仙鄉西安村遷出至屏東市定居，被告子○○自四十九年三月二十一日起即與夫曾森輝遷居屏東縣新埤鄉，被告癸○○在六十三年三月四日遷居美濃鎮，後又搬至屏東市，被告庚○○在六十四年四月二十二日遷居桃園縣，被告己○○於七十一年十一月五日即搬到台中市結婚定居，亦有本院依聲請向高雄縣甲仙鄉戶政事務所調甲仙鄉戶政事務函查之被告戶口登記簿謄本為證，被告之住所均與系爭土地所在之高雄縣甲仙鄉相距甚遠，衡諸常情，自無法對系爭土地善加自為耕作。又被告庚○○於台灣高雄地方法院檢察署八十八年度偵字第二四九０二號竊占案件中自承：八十八年七月二十三日始要前往系爭土地整地測量地界等語，若系爭土地果由被告持續管理自行耕作，豈有需要整地測界之情形？而系爭土地確由訴外人金丁譽、丙○○父子耕種至今，復有甲仙鄉大田村村長傅益蓬等十人聯名出具之證明書在卷可稽；再自原告提出之現場照片六幀觀之，其在系爭土地上種植之椰子樹，已有相當之時日，亦可認在被告取得所有權之前即種植，均足證葉錦文及被告均有無正當理由不自為耕作而任由他人耕作之事實為真正。
㈢被告雖舉辛○○四人之證詞為憑，辯稱確有自行耕作之事實云云：惟辛○○與被
告有親戚關係，所言偏頗已屬難免；且其亦自承早在二十九歲時即搬離甲仙鄉，遷居高雄市已約莫三十年，其甚至連壬○○○何時搬離甲仙鄉均不清楚，且系爭土地距其老家猶有將近一公里之距離等情，其既未長期居住於系爭土地旁邊，就系爭土地之使用情形，焉能提供何等與待證事項有關之證詞？證人乙○○雖稱知悉被告搬家後，久久才會回來耕作一次，並有請人代為看管田地云云，惟其亦表示自己之土地與系爭土地相距甚遠，其所以知道壬○○○回鄉係為耕作等情均係壬○○○告知的，且金丁譽父子有無耕種系爭土地其亦不清楚等語，故其就系爭土地究係何人耕種，僅係聽聞自被告所述，難認有何證據能力。證人辰○○住於甲仙鄉西安村，與大田村猶有一橋之隔，其平時不過去加油時始經過系爭土地而已，何能知悉耕種之人及耕種情形？所言不過附和被告之詞而已。證人卯○○既已陳稱：因八七水災後土地流失我就很少到那處去了、八七水災前我在公館（即系爭土地所在）本有土地，但水災後流失，就很少去那邊等語，顯見其對系爭土地之耕種情形在水災後並不清楚。另其雖表示曾幫葉錦文工作過，但其住處距系爭土地有一公里以上之距離，實難認其對土地之耕作情形始終知悉。準此，被告之抗辯顯有不實，難認為真。
五、被告於繼承承領關係後，非自為耕作，違反承領規約非自為耕作及早期放領公有耕地清理作業要點第七點條第一項、第九點第二、五款之規定，原告自得撤銷承領，解除買賣契約，本件原告於起訴前已以高雄縣政府八十九年三月十三日八九府地用字第０四０九一五號函行使契約解除權（撤銷承領），並再以起訴狀繕本之送達對被告為撤銷承領之意思表示，自屬已對被告為解除契約之意思表示，故系爭買賣契約業經解除，從而原告自得依民法第二百五十九條契約解除後之回復原狀請求權，以及民法第一百七十九條不當得利之法律關係，訴請被告庚○○將坐落高雄縣○○鄉○○段地號第一八０號、第一八一號、第一八六號及第二五七號等四筆如附表所示之土地，所有權權利範圍十分之六移轉登記予中華民國，被告壬○○○、子○○、癸○○、己○○應將坐落高雄縣○○鄉○○段地號第一八０號、第一八一號、第一八六號及第二五七號等四筆如附表所示之土地，所有權權利範圍各為十分之一移轉登記予中華民國，於法相符，應予准許。
六、兩造其餘主張及所提證據與本院上開論斷無涉或無違，不予贅述。
七、結論：本件原告之訴為有理由，依民事訴訟法第七十八條、第八十五條第一項但書但書，判決如主文。
中 華 民 國 八十九 年 十一 月 二十四 日
臺灣高雄地方法院民事第一庭~B法 官 郭貞秀右為正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀。
中 華 民 國 八十九 年 十一 月 二十四 日~B法院書記官 胡美儀附表：
┌──┬──────────────┬────────┬───┬─────────┐│編號│地段地號 │面積（平方公尺）│ 地目 │權利範圍 │├──┼──────────────┼────────┼───┼─────────┤│ │高雄縣○○鄉○○段第一八０號│一０五一˙八五 │ 原 │壬○○○：十分之一│├──┼──────────────┼────────┼───┤子○○：十分之一 ││ │高雄縣○○鄉○○段第一八一號│三二˙二四 │ 原 │癸○○：十分之一 │├──┼──────────────┼────────┼───┤己○○：十分之一 ││ │高雄縣○○鄉○○段第一八六號│一一一˙八四 │ 原 │庚○○：十分之六 │├──┼──────────────┼────────┼───┤ ││ │高雄縣○○鄉○○段第二五七號│五四˙一八 │ 原 │ │└──┴──────────────┴────────┴───┴─────────┘