臺灣高雄地方法院民事裁定 九十年訴更字第一一號
原 告 甲○○○○○○法定代理人 馬榮祥被 告 乙○○右當事人間請求給付重劃費用事件，本院裁定如左：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、原告起訴意旨略以：被告原為重劃前高雄縣○○鄉○○段第一九一之二六、一九一之三０地號、面積共一一０‧一一平方公尺土地之所有權人，於民國八十一年間以前述土地參與甲0000000000地重劃。嗣被告所有之前開土地於八十四年七月二十日起公告確定分配作業，由被告於重劃後分配取得高雄縣○○鄉○○段第二二九地號、面積一００‧０二平方公尺土地，且於八十七年三月十八日完成土地登記手續。惟被告竟拒繳重劃差額地價費用新臺幣（下同）七十萬二千六百四十一元，爰依平均地權條例第六十條第一項、第六十條之一、市地重劃辦法第二十一條、第五十二條、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十九條之規定，請求被告給付重劃差額地價費七十萬二千六百四十一元，及自土地登記完成屆滿三十日即八十七年四月十八日之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，以及限制土地移轉登記，另陳明願供擔保請准宣告假執行，並提出臺灣省高雄縣政府八二府地劃字第一三四一七號函、同意重劃協議書、差額地價計算明細表、土地登記謄本、存證信函為證。
二、按「原告之訴不屬普通法院之權限者，法院應以裁定駁回之」，民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款定有明文。上開法條規定之意旨，乃因民事訴訟係審理私法上之權利義務或法律關係之訴訟程序，與刑事訴訟係以實行國家刑罰權為目的，或行政訴訟係審理公法上之權利義務或法律關係等之訴訟程序，審判之目的及範疇均有不同，若非民事訴訟所能處理之事件，自不宜由民事法院審判之，故民事法院就非民事訴訟所能處理之事件，自無審判之權限。從而，一旦原告就非民事訴訟所能處理之事件誤向民事法院起訴，民事法院當僅能從程序上以裁定駁回，而無遂行實體審判之權能。本件原告起訴主張依平均地權條例第六十條第一項、第六十條之一、市地重劃辦法第二十一條、第五十二條、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十九條之規定，請求被告給付重劃差額地價費七十萬二千六百四十一元，及其利息云云，固顯非刑事訴訟，惟究屬民事訴訟事件，抑或為行政訴訟事件，仍不無疑問。揆諸首揭法條規定與說明，此為本件得否由本院為實體審判之前提要件，自不無研求之餘地。本院審酌如下：
（一）本件請求權基礎係因兩造進行重劃所生，茲首應審究者，乃兩造所進行之重劃係屬私法性質或公法性質？依向來學說與實務上判斷公法與私法之區別標準，有四種不同之學說，即「利益說」、「從屬說」、「舊主體說」、「新主體說」，爰分別以此四種學說檢視判斷本事件公、私法定性。
１利益說：
①所謂「利益說」，簡言之，即係以「關於公共利益」或「關於個人利益」來判
斷公、私法之區別，亦即法條所保障或追求之法益係公益者，即係公法；所保障或追求者係私益者，即係私法。經查，依平均地權條例第五十六條及第五十八條規定，現行辦理土地重劃有二種情形，一為各級主管機關報經上級主管機關核准後辦理，一為土地所有權人自行組織重劃會經主管機關核准後實施。本件兩造辦理重劃，係由土地所有權人組織重劃會（即原告）辦理，係屬後者之情形。而所謂「土地重劃」，係指將一定區域內各宗形式不整，面積狹小，使用分散之地坵、地塊，加以綜合整理，改善其交通、水利及公共設施，重新規定其地界，而使成為適合經濟使用之宗地，再按交換方式，重行分配予原所有權人之一種綜合性土地改良措施，其目的在於改善土地使用結構，提高土地利用價值，促進土地有效利用，故土地重劃所欲追求或保障者，應係國家整體土地利用結構之改善與提升，其屬公益無疑。
②又司法院大法官會議釋字第二三二號解釋理由書前段亦載明：「依平均地權條
例第五十六條至第五十八條規定，都市土地重劃，有由各級主管機關報經上級主管機關核准後辦理者，有由土地所有權人自行組織重劃會經主管機關核准後實施者。後一情形之重劃，乃國家為促進土地利用，擴大市地重劃，獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃而設，以免主管機關依前一情形辦理重劃多所勞費，兩者在手續上固有所不同，但在實質意義上則均為主管機關准否重劃之行政處分，旨在實現憲法平均地權之政策，促進土地利用效益，加速取得公共設施保留地．．．．」等語，顯見無論是由主管機關或重劃會辦理之土地重劃，均蘊含有「實現憲法平均地權之政策，促進土地利用效益，加速取得公共設施保留地」等重大公共利益之保障與追求之意。準此而論，足認本件重劃乃係有關公共利益之保障，而非僅係單純關於土地所有權人個人利益之追求。則依上開「利益說」之論點，本事件應屬公法性質。
２從屬說：
①所謂「從屬說」，係指法條規範上下隸屬關係之法規為公法，規範平等關係者
為私法；換言之，本說係以法律規範對象之平等性為判斷標準。經查，本件重劃之辦理，依平均地權條例第五十八條第二項規定，固須由「重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地面積半數以上之同意」後，始能再經主管機關核准後辦理，然一旦經由上述同意且獲核准後辦理時，其重劃辦理之效力即及於重劃區內全部土地所有權人，縱令該土地所有權人不同意，亦視為重劃會之會員，此為最高法院八十年度台上字第二三六八號判決所採認，是重劃之辦理，於起始上即具有強制色彩，而無私法自治可言。再者，重劃程序開始後，依平均地權條例第五十八條第一項授權中央主管機關訂立之「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第六條之規定，成立重劃會後，重劃會辦理重劃之主要程序為：「測量、調查及地價查估」、「計算負擔及分配設計」、「土地改良物或墳墓拆遷補償及工程施工」、「公告、公開閱覽重劃分配結果及其異議之處理」、「申請地籍整理」、「辦理交接及清償」、「財物結算」等，而遍觀該辦法相關規定，均由重劃會或其會員大會同意後，逕行辦理之，並無庸得個別土地所有權人之同意。且該辦法未規定者，依該辦法第二條規定，則準用向認有強制色彩之「市地重劃實施辦法」之有關規定。此外，重劃分配之土地經公告三十日後，依土地平均地權條例第六十二條規定，自分配結果確定之日起，視為獲分配之人之原有土地，亦顯然無須得原有土地所有權人之同意，即可發生其所有權變動之法律效果，在在均彰顯重劃所具之強制性質。
②「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」雖規定，若重劃區內有應行拆遷之土
地改良物或墳墓，土地所有權人拒不拆遷或拒領補償費，得由理事會協調，協調不成，重劃會得經會員大會通過後訴請法院裁判；土地分配完畢後，應將費用負擔總表、土地分配清冊等公佈三十日，土地所有權人得於公告期間內提出異議，理事會應予協調處理，並將處理結果送會員大會追認；協調不成，異議人得於一定期限內訴請司法機關裁判。惟查，上開規定僅稱訴請「法院」裁判，並未限定須訴請「普通法院」裁判，上開辦法中由理事會與土地所有權人先行「協調」之規定，其目的亦在使土地所有權人有將其意見告知重劃會，促使重劃會考慮之機會而已，惟重劃會採納與否，仍係由重劃會自行決定，土地所有權人並無與重劃會進行實質談判磋商之餘地，故此一「協調」論其性質，僅相近於訴願或行政程序法第五十四條以下之聽證程序，此二者均為促使行政機關考慮人民意見之程序，至訴願之結果或聽證後所為之行政處分內容究竟如何，仍由行政機關單方決定，人民並無左右其決定之權利，僅能於決定後表示不服，訴請行政法院裁判，然斷不因人民有尋求行政法院救濟之機會，即使行政處分或訴願成為私法行為，其理至明；同理，土地所有權人縱有於協調不成後獲得法院裁判之救濟途徑，亦不能改變土地所有權人於重劃過程中僅能被動接受重劃會之決定，並無機會與重劃會立於平等地位，共同決定形成重劃結果之事實，從而，重劃關係中，重劃會與土地所有權人間係上下隸屬之公法關係，並非兩造平等之私法關係，殆無疑義。
③況司法院大法官會議釋字第二三二號解釋理由書後段明揭：「市地重劃交換分
配之結果，依上開條例（按，指平均地權條例）第六十二條前段規定：『市地重劃後，重行分配與原土地所有權人之土地，自分配結果確定之日起，視為其原有之土地』。就此交換分配言，乃係法律規定之效果，並非土地所有權人以自己之意思使權利發生變更之處分行為，亦至明顯。至於土地法第二十五條規定：『省市縣政府對於其所管公有土地，非經該管區內民意機關同意，並經行政院核准，不得處分，或設定負擔或為超過十年期間之租賃』，其所謂『處分』，係指基於土地所有權人自己之意思使權利發生變更之行為而言，並不包括上述參加市地重劃之情形在內；其規定應經『行政院核准』，亦與市地重劃依上開條例規定，由中央或地方主管機關核准者有別。從而公有土地參加上述後一情形之市地重劃，自無土地法第二十五條之適用。」，益見於土地重劃之過程與一般私法行為迥異，土地所有權人僅能接受確定之分配結果，而無法以自己之意思使所有權發生變動。職是之故，可知重劃之實施程序、方式、效果等均由法律及授權命令訂定，由重劃會強制辦理之，無令土地所有權人置喙之餘地。足見重劃會與參與分配之土地所有權人並非立於平等地位決定重劃，而係由重劃會強制決定，依上開「從屬說」之觀點，本件重劃應具公法性質。
３舊主體說、新主體說：
①所謂「舊主體說」，係謂凡法律關係之一方為行政主體或國家機關者為公法，
反之全屬私人者，則為私法；而「新主體說」，則係指對任何人均可適用，均有發生義務之可能者為私法，若賦予權利或課予義務之對象僅限行政主體或國家機關，而非任何人，則屬公法。經查，重劃之辦理主要係追求與保障公共利益，其辦理亦具有強制之色彩，前已述及，從而，依土地法第三編第六章第一百三十五條至第一百四十一條有關土地重劃之規定，考量土地重劃之目的與特性，原僅規定由行政機關辦理土地重劃，私人並無辦理重劃之權利，嗣因上開土地法規定過於簡陋，僅就基本性原則有所規範，為充實土地重劃之法令，即於平均地權條例第五十六條至六十七條，增訂市地重劃條款，並授權中央主管機關訂定「市地重劃實施辦法」。此外，為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，亦於同條例第五十八條第一項授權中央主管機關訂定辦法，獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。換言之，土地重劃乙事本屬政府之行政任務，僅能由各該政府機關依法辦理，惟透過土地平均地權條例第五十八條第一項授權中央主管機關訂定辦法，由土地所有權人自行組織重劃會辦理，中央主管機關亦因此訂定「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」，明訂土地所有權人得組織重劃會，辦理市地重劃之相關細節，使得土地所有權人所組織之重劃會亦得進行重劃，而不再僅限於行政機關，惟除行政機關與依上開辦法組成之重劃會外，其他個人或團體要無進行重劃之權限。又重劃會所進行之土地重劃，與政府機關所辦理之土地重劃，僅在重劃程序上略作不同之調整，其重劃之效果及目的均與政府機關所辦之重劃無異。準此而論，基於平均地權條例及其授權訂定之「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」之規定，本屬行政機關之土地重劃之行政任務，業已依法授權委託得由重劃會辦理，亦即學說上所稱之「委託行使公權力」，此由主管機關於自辦重劃之過程中僅居於輔導監督之地位，並未直接參與重劃一節，益見於自辦土地重劃之程序中，行政機關已將辦理土地重劃此一行政任務充分委託重劃會辦理，是重劃會於辦理土地重劃時，即與公辦之土地重劃中，辦理重劃之行政機關具有相同之地位，雖其形式上並非行政機關，但可認其屬實質意義之行政機關。
②現行法上，行政程序法第十六條、訴願法第十條、行政訴訟法第二十五條均就
行政委託定有明文，民國七十九年十二月七日公佈之司法院大法官會議釋字第二六九號解釋理由書更早已載明：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依法提起訴願、再訴願、行政訴訟，此觀訴願法第一條、行政訴訟法第一條第一項之規定自明，故行政爭訟之被告，原則上應為作成處分或決定之行政機關，行政訴訟法第九條亦有明文，行政機關以外之團體，原不得作為行政訴訟之被告。惟依法設立之團體，如經政府機關就特定事項依法授與公權力者，在其授權範圍內，既有行政機關之功能，以行使該公權力為行政處分之特定事件為限，當有行政訴訟之被告當事人能力。行政法院六十年度裁字第二三二號判例謂：『依公司法規定設立之公營事業機構，既非官署，自無被告當事人能力，若對之提起行政訴訟，即為法所不許。』概認非官署之團體無被告當事人能力，與上述意旨不符部分，嗣後不再援用。凡此，均足見行政委託於我國早已脫離學理階段，而係我國現行行政與司法實務上均肯認之制度，從而，司法機關自不應僅由形式上判斷，遽認非官署之團體必非實質意義之行政機關，仍須審酌該團體是否受有行政委託，如是，就該委託事項，該團體仍應認為係實質意義之行政機關。
③重劃會固係依平均地權條例第五十八條、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法
成立之非法人團體，具有民事訴訟之當事人能力，惟查，政府機關有當事人能力，向為民事訴訟實務所承認，惟要不因行政機關具有民事訴訟之當事人能力，即使行政機關與人民間之關係均成為私法關係，自不待言；同理，縱重劃會具有民事訴訟之當事人能力，亦不必然使重劃會與土地所有權人之關係要為私法關係，其理至明。
④綜上，土地重劃依法僅能由行政機關或重劃會辦理，非一般任何個人或團體所
得進行，而重劃會於辦理土地重劃時，屬於實質意義之行政機關，故本件重劃之一方仍為實質意義之行政機關，且重劃僅能由行政機關或獲得行政委託之重劃會辦理，一般私人無從辦理，無論依首開舊主體說或新主體說之觀點，本件重劃之性質亦屬公法性質無疑。
４綜上所述，本院由各項學說之觀點檢視、判定本事件之公、私法性質，其結論均認本事件具公法性質，從而本件重劃應認為公法性質甚明。
（二）對相關函示之探究內政部七十九年十月二十四日（七九）台內地字第八四一九０三號函固認「市地重劃實施辦法第二十九條、第四十二條第一項之規定，均屬政府公辦市地重劃時之處理規定，係屬公法性質，而依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第二十九條第二項規定協調之主體為自辦市地重劃會理事會，協調不成，只能循司法途徑處理。對於土地所有權人逾期未繳納差額地價，並無得移送法院強制執行之規定，係屬私法性質。」暨該函所附法務部七十九年十月九日法（七九）律一四五八三號函「主管機關辦理之市地重劃，係屬公法性質；而自辦市地重劃，則屬私法性質，故其爭議應由重劃會與各土地所有權人循民事訴訟程序解決。」等語，及八十一年十二月三十日獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十九條修正總說明謂「自辦市地係屬私法性質，其重劃土地分配結果公布確定後土地所有權人對於應繳納差額地價不依規定期限繳清者，係屬私權爭執問題，爰參照內政部七十九年十月二十四日（七九）台內地字第八四一九０三號函」等語，均認自辦市地重劃為私法性質，而非公法性質，惟：
１行政機關所為之函示，對法院並無拘束力，法院仍應依公正誠實之篤信表示合
法適當之見解，早經司法院大法官會議釋字第一三七號、第二一六號闡釋明確，釋字第一三七號解釋理由書更載明：「各種有關法規釋示之行政命令，範圍廣泛，為數甚多。其中是否與法意偶有出入，或不無憲法第一百七十二條之情形，未可一概而論。法官依據法律，獨立審判，依憲法第八十條之規定，為其應有之職責。在其職責範圍內，關於認事用法，如就系爭之點、有為正確闡釋之必要時，自得本於公正誠實之篤信，表示合法適當之見解。」，足見本院不受行政函示之拘束，仍須審究上開函示是否符合法律之規定，合先敘明。
２民事之財產法律關係中，當事人兩造係基於平等之地位，各自行使其私法自治
權，透過兩造合意之契約關係規範兩造之權利義務，縱法律未有規定，當事人仍得以其合意自由創設，民事法院僅於兩造之契約有違反法律強制禁止規定、違反公序良俗，或定型化契約顯失公平等狀況時，始例外加以介入，「私法自治」、「契約自由」、「契約應予遵守」等仍為民事財產法之指導原則，殆無疑義。惟於公法關係中，因當事人兩造之地位顯非平等，行政機關有其須達成之行政目的，亦有對人民加以強制之行政高權，是以行政行為須符合行政程序、須受行政法各種原理原則如比例原則、公益原則、平等原則、依法行政原則、信賴保護原則之規範，縱行政裁量之作成亦須符合法律之授權目的與範圍，現行之行政程序法第四條以下已將上開原理原則成文法化，且行政法院對行政行為則得依循上開原理原則加以審查，以防止國家濫用行政權，或將行政資源為不公平分配，對人民造成侵害。凡此，均顯見民事法與行政法因其規範目的之不同，其所依循之原則顯不相同，規範之強度亦有別，若誤就民事法律關係適用公法原則，固將對當事人之一造加以過多之限制，破壞兩造之對等與私法自治、契約自由原則，反之，若誤就公法關係適用民事法律，亦將造成行政行為遁入私法，無法以上開行政法原理原則加以有效規制，行政機關可挾其優勢之締約地位與行政資源遂行其一切目的，僅需受與一般人民相同之低度限制，對國家行政權之制約將趨於空洞化，並非法治國家應有之狀態，自不待言。
３自辦土地重劃之過程中，僅需重劃會合法成立，縱個別土地所有權人不同意，
亦無不加入重劃之餘地，且重劃之所有重要之程序如：「測量、調查及地價查估」、「計算負擔及分配設計」、「土地改良物或墳墓拆遷補償及工程施工」、「公告、公開閱覽重劃分配結果及其異議之處理」、「申請地籍整理」、「辦理交接及清償」、「財物結算」等，均由重劃會或其會員大會同意後，逕行辦理之，個別土地所有權人並無介入之權利，僅能接受其分配之土地並繳付費用，前已述及。兩造當事人（重劃會與個別土地所有權人）之地位不平等，要無可疑，且重劃會所從事者事實上亦為原應由國家進行之重劃行為，前皆論及，若仍將兩造間之法律關係解為私法關係，果重劃會於重劃過程中有違反比例原則、公益原則、平等原則等情況，民事法院亦無從介入審查，仍須將其與一般私人合意所為之私法行為一視同仁，原則上須尊重當事人之意思，僅於例外之狀況始得介入，且介入之程度顯然遠遜於行政法院對行政行為之監督，則對個別土地所有權人而言，其於重劃過程中已幾乎未獲有任何保障，進入訴訟程序後，雖表面上係由司法機關依法進行審判，然因民事法院對重劃過程之合法性仍未能進行實質審查，被告仍未能獲得實質之救濟，其對被告之保障將更流於形式化，至為灼然。
４況現行行政訴訟法公布施行後，行政訴訟之類型已增加給付之訴，不若過去行
政訴訟僅能撤銷違法之行政處分，故過去為賦予人民救濟管道，就需以確認之訴或給付之訴始能救濟之案件，不得不允許人民就公法關係亦得向民事法院起訴之情況，已不復見，此由釋字第四六六號理由書中所載「按公務人員保險為社會保險之一種，具公法性質，關於公務人員保險給付之爭議，自應循行政爭訟程序解決，且公務人員之公法上財產請求權遭受侵害時，得依訴願及行政訴訟程序請求救濟，亦經本院釋字第二六六號及第三一二號解釋闡釋在案。惟現行法制下，行政訴訟除附帶損害賠償之訴外，並無其他給付類型訴訟，致公務人員保險給付爭議縱經行政救濟確定，該當事人亦非必然即可獲得保險給付。有關機關應儘速完成行政訴訟制度之全盤修正，於相關法制尚未完備以前，為提供人民確實有效之司法救濟途徑，有關給付之部分，經行政救濟程序之結果不能獲得實現時，應許向普通法院提起訴訟謀求救濟，以符首開憲法規定之意旨。」等語，可窺見我國過去實務上不得不遷就訴訟制度之欠缺而將公法案件交由民事法院審判之狀況。惟此僅係權宜之計，今行政訴訟體制既已齊備，自仍應回歸司法二元制度之本旨，由行政法院審理公法之爭議，上開函示縱有係因當時之時代背景，不得不從寬解釋私法關係之範圍，以求人民有獲得司法救濟之機會者，亦應認為其階段性之目的已達成，於行政訴訟制度已齊備之今日，無再繼續援用之必要。
５又內政部七十九年十月二十四日（七九）台內地字第八四一九０三號、法務部
七十九年十月九日法（七九）律一四五八三號函及八十一年十二月三十日獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十九條修正總說明僅以重劃辦理者不同或強制執行程序不同為由，即謂二者法屬性相異，然行政行為之主體可包括受行政委託之私人或團體，而強制執行程序更僅為重劃過程之最後階段，於重劃完成，土地分配完畢，費用亦已底定後，土地所有權人縱獲得法院救濟之機會，亦不能改變重劃過程之各個階段充滿皆無私法自治權行使空間之事實。況縱係官署所為之行政處分，若涉及違法，人民仍得向法院尋求救濟（蓋人民可向行政法院起訴），是以得尋求司法救濟一節，並非私法行為所獨有，自亦不得據此即遽謂重劃行為為私法行為。
６綜上，前開函示與辦法修正說明並未充分說明自辦市地重劃之法屬性與公辦市
地重劃有何不同，無視重劃行為之性質自始即具有強烈之行政目的與高權色彩，土地所有權人於自辦土地重劃之過程中幾無行使私法自治權之餘地，僅能片面接受重劃會之重劃結果等情事，其見解自難認為與法律之規定相符，本院無庸受其拘束。
（三）再者，重劃既具公法性質，則本件請求權究為公法上之請求權，抑或係私法上之請求權？仍有探究之必要。本件原告請求權基礎係平均地權條例第六十條第一項之費用負擔請求權，查費用負擔請求權係指辦理土地重劃過程中，有關公共設施用地不足部分及工程費用、重劃費用、貸款利息，應由各該土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，若無未建築之土地可折價抵付，則以現金繳納，故係本於土地重劃而生之法定請求權，本件重劃又係具公法性質，則本件請求權當係公法上請求權無疑。
（四）本件於現行法下可否提起行政訴訟：末查，本件原告請求權固係公法上之請求權，惟其是否得以提起行政訴訟，仍將左右本院是否予以實體審判。蓋原告就此公法上請求權若無從提起行政訴訟，民事法院亦不得不受理原告就此公法上請求權之審判要求，否則將使原告無法得知應向何法院起訴請求，無法獲得司法救濟，而有違憲法上對原告訴訟權利之保障，已如前述。然則，倘若原告可向行政法院起訴請求，基於民事法院不審判非民事案件之原則，自難寬認民事法院就原告之公法上請求權有審判之權限，依首揭法律之規定，當須以裁定駁回而無實體審酌之餘地。準此，原告得否向行政法院提起本件訴訟，亦須予以審酌。
１按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行
政處分以外之其他非財產上之給付，得提起行政訴訟」，八十七年十月二十八日修正公布，並經八十八年九月九日司法院令自八十九年七月一日施行之行政訴訟法第八條第一項定有明文。本件原告本於公法上之請求權，請求被告給付原告重劃差額地價費七十萬二千六百四十一元，及自土地登記完成屆滿三十日即八十七年四月十八日之翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息，自係屬因公法原因所發生之財產上請求權。又原告於形式上固非行政機關，但因受行政委託，屬於實質意義之行政機關，業已述及，解釋上自係包含於上開行政訴訟法第八條第一項所謂之「行政」機關，而可向行政法院提起給付之訴。是行政訴訟法固未就此明文規定，然前述大法官會議釋字第二六九號解釋早已肯認雖修正前訴願法第一條、修正前行政訴訟法第一條僅規定「中央或地方機關」，然政府機關以外之團體，若經政府機關就特定事項依法授與公權力，在其授權範圍內，亦有行政訴訟之被告當事人能力，現行行政訴訟法第二十五條更規定，受行政委託之團體或個人，就受託事件而涉訟時，以該受託之團體或個人為被告，從而，司法機關自不得僅以當事人形式上並非官署，即遽認其必無行政訴訟之當事人能力，顯見實質意義之行政機關如原告確可列為行政訴訟當事人，殆無疑義。
２上開解釋及法條規定雖僅言明實質意義之行政機關得列為「被告」而非「原告
」，然就法規目的解釋而言，實無反面排除以實質意義之行政機關為「原告」之理由。蓋縱無明文規定得以之為「原告」，於解釋上本得認其涵蓋於行政訴訟法第八條第一項所謂之行政機關之內，若再加以明文規定，亦僅係使其明確化，減少無謂之爭議而已，自不得以行政訴訟法第二十五條僅規定實質意義之行政機關得為「被告」，而未明文規定得為「原告」，即認其有明示其一，排除其他之意。此亦僅能視之為立法上之疏漏，但仍無礙於實質意義之行政機關得成為「原告」之理。否則同屬公法上請求，人民可以實質意義之行政機關為被告提起行政訴訟請求，實質意義之行政機關卻無法以人民為被告提起行政訴訟請求，不僅於法律上將無堅強之理由足以說明，且將造成同一公法行為，僅因係由人民向行政機關起訴，或由行政機關向人民起訴之不同，即適用不同之訴訟程序、依循不同法律規定、受不同程度之拘束與審查，以致其訴訟之結果可能迥異，此無異鼓勵行政機關選擇以儘速向人民起訴成為原告之方式，使原應受公法規制之行政行為遁入私法，架空公法上行政程序與行政法原理原則對行政行為之拘束，與法治國家應有之狀態顯有悖離，自不待言。
３況且，即認重劃會非屬行政訴訟法第八條第一項之「機關」，但依行政訴訟法
第二條之規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」，亦即只要係屬公法上爭議案件，除法律別有規定外，均可毫無例外提起行政訴訟，行政法院無拒絕審理之權限，一如民事爭議案件，民事法院無拒絕審理之權限一般。是本件訴訟既屬公法上之爭議，行政法院均可能且必須受理，而無從以行政訴訟法第八條第一項之規定拒絕受理。因此，本件原告就本件請求自可向行政法院起訴，而無向本院起訴之正當理由存在。
三、綜上所述，本件請求權係屬公法上之請求權，依行政訴訟法第八條第一項、第二條之規定，原告可直接提起行政訴訟請求之，本院並無實體審判之權限，原告竟誤向本院起訴，本院自應依首揭民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款規定，逕以裁定駁回之。
四、二審雖以（一）並非所有具強制性之規範所生爭執要為公法事件、（二）自辦市地重劃雖為避免害及公益，而以法律為相當程度強制性規範，並賦予主管機關監督權，仍無礙於私法自治原則而非公法事件、（三）委託行政乃為達成行政任務而由行政機關依法律、命令或以行政契約授予私人公權力，且斯時受託人係以行政主體名義為受託行為，但自辦重劃乃區內所有權人依自治方式設立，向主管機關申請核准實施，並非受託達成行政任務，實施過程亦並非以主管機關名義為之、（四）訂定法規之理由及說明為解釋該法規之重要參考資料、（五）司法院大法官會議釋字第二三二號解釋係針對公有土地參加自辦市地重劃是否屬土地之經營、處分、交換行為所為解釋，解釋內容僅謂公有土地參加自辦重劃非屬土地法第二十五條之處分行為，非謂自辦市地重劃始末本身或衍生一切事務均屬公法事件，差額地價及費用等爭執，為重劃會與會員間權利義務負擔之私權關係，並非基於公權力課以人民金錢給付義務，應循民事訴訟程序救濟、（六）私益涉及公益，為法益之兩面性，依各該學說檢視判斷請求權之性質及適用之法規時，應綜觀法規整體、對照比較以為判斷為由，認本件屬私法事件、應由普通法院依民事程序審理、裁判，然：
（一）正係因事件之公、私法性質判斷不易，學說及實務始向以前揭利益、從屬、主體等標準為斷，而二審未能指摘原裁定適用前述各項標準檢視之過程、結果有何違誤、不當，逕預設本事件為私法事件之結論，卻始終未能釐清、說明本事件為私法事件之理由（以二審所引土地法第三十四條之一為例，依前開標準檢驗結果，就主體說而言，權利義務主體均非公法人或實質與名義上之行政機關，就利益說而言，該規定規範目的亦僅在土地所有權人之私益，與國家公益無涉，就從屬說而言，土地所有權人間亦基於平等地位、無任何上下從屬關係，至多係於意思無法一致時，以多數決為意思形成之方式，顯無誤認其為公法關係之可能，與本件適用上述標準檢驗結果均為公法事件迥然有別）。
（二）按土地重劃本屬政府之行政任務，僅能由各該政府機關依法辦理，惟透過土地平均地權條例第五十八條第一項授權中央主管機關訂定辦法，由土地所有權人自行組織重劃會辦理，中央主管機關亦因此制定公布獎勵重劃辦法，明訂土地所有權人得組織重劃會，辦理市地重劃，使土地所有權人所組織之重劃會亦得進行重劃，而不再僅限於行政機關，惟除行政機關與依上開辦法組成之重劃會外，其他個人或團體並無進行重劃之權限；則土地重劃本屬政府之行政任務，在主管機關辦理土地重劃時，依利益說、從屬說、主體說檢驗結果，皆屬公法爭議性質，但同一土地重劃事件，由重劃會辦理時，竟無庸以該等標準檢驗，而得逕認為私法事件，於法律之適用、解釋原則顯然有悖。
（三）況「某一事件雖具有強制性但非為公法事件」之結果，亦無從據以推斷「另一具有強制性之事件亦非公法事件」，否則公法事件顯無存在之可能。
（四）至二審認行政委託之受託人係以委託機關之名義為之，似與學說、行政程序法第二條第三項、第十六條第一項、行政訴訟法第二十五條委託行使公權力之涵義相違，此觀海基會辦理認證文書之公權力行使，係以海基會名義行之，並非以行政院大陸委員會名義為之，又私立學校核發學位證書、授與學位，亦係以私立學校名義為之，而非以教育主管機關名義核發即明，是二審此一見解確有再加審酌之餘地。
（五）再訂定法規之訂立理由及說明，固為解釋該法規之重要參考資料，但在該等法規制訂公布之時空背景與現時已有重大歧異狀況下，就該法規衍生問題之處理、解決方式，自不得再拘於斯時制度不全狀況下所為考量、解釋或建議方式，以免損及現有程序或制度。
（六）司法院大法官會議釋字第二三二號解釋理由書明揭「（公辦重劃與自辦重劃）兩者均有公有土地夾雜在內之可能，其在手續上固有所不同，但在實質意義上則均為主管機關准否重劃之行政處分，旨在實現憲法平均地權之政策，促進土地利用效能，加速取得公共設施保留地」等語，可知公辦重劃與自辦重劃實質意義並無不同，此為大法官會議對是項爭議之核心見解，自不能僅以聲請解釋之目的在土地法第二十五條之適用與否，遽認大法官會議釋字第二三二號解釋於本件無參考價值，如是，既無任何判決先例所適用之事實能與法院目前處理之爭議案件完全相同，則法院於審判實務中將無任何判例、見解得資引用。
（七）公法性質及私法性質並存於整部法規，確非鮮見，是依各種學說判斷標準檢視請求權適用之法規時，應綜觀整部法規，為對照比較後，就欲定性之事件，個別審視、判斷，而非不分整部法規規範之個別性質，據而執為論據；本院確實遵循此一原則，就重劃費用及差額地價所由生之法規條文一一予以檢視，得出本件爭議確屬公法性質之結論，則為免侵害行政法院之職權、與我國司法二元體系相違，本院爰本於合法之確信，就本事件依法為駁回之裁判，不受二審見解之拘束，併此敘明。
五、依民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款、第九十五條、第七十八條裁定如主文。
中 華 民 國 九十 年 七 月 二十三 日
臺灣高雄地方法院民事第一庭~B法 官 洪文慧右為正本係照原本作成。
如對本裁定抗告須於裁定送達後十日內向本院提出抗告狀。
中 華 民 國 九十 年 七 月 二十五 日~B法院書記官 陳惠玲