臺灣高雄地方法院民事判決 九十一年度重訴字第一九三號
原 告 甲○○法定代理人 盧榮祥右當事人間租佃爭議事件，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張：原告向被告承租被告所有坐落高雄縣○○鄉○○○段二六０之五地號面積０．一六五九公頃土地、同段二六０之一八地號面積０．０二０九公頃土地、同段二六０之三三地號面積０．０七七三公頃土地（以下簡稱系爭土地）從事農耕多年，租約三年簽訂一次，按年繳納租金予被告，兩造間契約合於耕地三七五減租條例第一條之規定及土地法第一百零六條耕地租用之規定。本件上開土地為田地，且原告自任耕作，自適用耕地三七五減租條例之法律規定，惟被告以與原告所訂之書面為「使用准可書」非租賃契約，而否認有租賃關係，致使本件租賃關係不明確，有確認之必要。
對被告之答辯，則陳稱：
（一）原告向被告承租系爭土地，被告交予之契約書雖名為「使用准可書」，但由原告承作系爭土地之面積為０．二六五九公頃，對照台灣省各縣市局私有耕地田生產物收獲總量標準表，系爭土地地目田，等則九，一甲全年收獲量為七千六百台斤，折合四千五百三十五點六八公斤，則一公頃全年收獲量為四千六百七十六點三六公斤，折算系爭土地０．二六五九公頃全年收獲量為一千二百四十三點四四公斤，依耕地三七五減租條例第二條規定，耕地地租額不得超過主要作物正產品全年收獲量千分之三百七十五計算，全年租額應為稻谷四六六．二七公斤，與使用准可書所定原告應繳之費用四六八．八公斤乾穀大致相符，依最高法院四十六年台上字第五一九號判例、第六十七年台上字第二四八八號判例意旨，自應屬租賃關係。
（二）農田水利會雖為公法人，惟與私人間之經濟活動，訂立契約，應為私法上之法律關係，且被告之會員包括甚廣，有引水灌溉之農民均列為被告之會員，並非向其承租土地之人始為會員，且各會員與被告訂約，其使用之土地面積均有不同，並非被告之行政作用範圍，故本件為私法上爭執有無租賃關係，應屬民事訴訟之範圍。
（三）三七五減租條例第六條之規定，係為保護佃農及謀舉證上之便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換約，須經登記，始生效力，是兩造就系爭土地訂立契約，未至高雄縣仁武鄉公所為耕地三七五減租條例之耕地登記，並不影響本件租賃關係之存在；不能以兩造所訂契約少於六年，即推認兩造間之關係不適用三七五減租條例。
並聲明：⑴確認兩造間就系爭土地耕地三七五減租條例之耕地租賃關係存在⑵訴訟費用由被告負擔。
二、被告則辯以：
（一）系爭土地係計劃作為供埤池蓄水、灌溉、排水用地，故兩造同意在不影響灌溉、排水範圍內，指定為農作之用，但不得侵害被告水權，亦不得作為其他用途，是兩造係屬有償使用借貸關係，非一般土地租賃關係，更非耕地三七五租約，應無平均地權條例第十一條之適用。
（二）依使用准可書第四條，可知系爭土地並非直接供被告為耕作使用，原告能耕作，僅係一種反射利益，自無土地法第一百零六條耕地租用之適用；又上開准可書第三條規定：「使用人每年應繳『使用補償費』四六八．八０公斤」，第六條、第十一條、第十二條均規定被告於上述各條所列情況下得隨時撤銷使用，原告不得異議或請求賠償，是以，上開准可書以「核准使用」代替承租，以「核准許可書」取代租約，不收租金而徵收「使用補償費」，採「撤銷使用許可」而非解除契約為終止利用關係，應認兩造對系爭土地利用之真意，並非私法之租賃關係，而應屬公法關係；又農田水利會依組織通則第一條第二項為公法人，則水利會與會員間之權義關係，原則上應屬公法關係，是依系爭使用准可書之內容、用語，兩造間並無租賃關係存在，而係單方面由被告對原告申請使用系爭土地作成准許使用之行政處分，惟該行政處分包括附款：「期限」－三年，「條件」－供灌溉、蓄水為主，不得侵害水權等，「負擔」－繳交使用補償費，「保留行政處分之廢止權」－撤銷使用，核與行政程序法第九十三條行政處分之附款規定相當，應認兩造間並無耕地租賃或一般租賃關係存在。綜上，原告使用系爭土地應屬公法關係，而非私法之租賃關係，倘有爭執，應非普通法院所管轄。
（三）兩造未訂立租約，亦未登記，顯非三七五租約之租佃關係。並聲明：⑴原告之訴駁回⑵訴訟費用由原告負擔。
三、兩造不爭之事實：
（一）被告於八十八年二月二十四發給原告上開使用准可書，准予原告使用系爭土地，使用期限自八十八年一月一日起至九十一年十二月三十一日止，計三年，原告每月應繳使用補償費乾穀四萬六千八百八十公斤。
（二）被告自八十八年一月一日起迄至本件言詞辯論終結時止，皆有按年繳納稻穀四萬六千八百八十公斤。
四、本件首應審究者，在於兩造間就系爭土地所存在者係私法關係或公法關係？有無租賃關係存在？
（一）按公法人之行政行為，從適用法規之性質而言，可大別分為公權力行政及私經濟行政兩大類。公權力行政，指國家居於統治主體適用公法規定所為之各種行政行為，私經濟行政，指國家並非居於公權力主體地位行使其統治權，而係處於與私人相當之法律地位，並在私法支配下所為之各種行為。而判別公權力行政及私經濟行政之標準，在於如該行政行為係上下秩序關係之事項，亦即強制與服從關係，即屬公權利行政，如係平等關係之事項，則為私經濟行政。
（二）經查，被告為法律明定之公法人，此觀諸水利法第十二條第二項甚明。茲核閱上開准可書，其全名為「台灣省高雄農田水利會埤池水路地使用准可書」，又其關於事由記載：「據申請人甲○○（即原告）『呈請』使用本會所管有左開標示埤池水路地『核屬可行』『准予』使用並將應行遵守事項分列如左... 」，是就外觀而論，係一方申請、他方准否並設定條件、限制，為上下秩序關係，而非雙方立於對等地位，均得任為要約、承諾。
（三）又綜觀上開准可書之內容，其第四條記載：「該地仍舊以蓄水灌溉或排水為主，在不影響權溉排水範圍內指定為農作之用，但不得侵害本會水權亦不得作其他用途... 」，第六條載有：「本准可書有效期間內，若為公益或本會認為必要之事業須利用該土地時，無論何時本會均可命其暫行停止使用或撤銷使用，並註銷本准可書，使用人因上項情事之發生雖受損失，仍不得異議或請求賠償」，第十一條載有：「關于埤池暨灌溉排水渠道及埤池、溜地等水源田地之管理或使用問題，將來政府另有辦法頒布或指示時，本會得隨時撤銷使用並註銷本准可書，使用人不得異議或請求賠償」，第十二條載有：「使用人如有違背本准可書各條款之一或違抗本會對予灌溉排水上之指導者，本會得隨時撤銷使用並註銷本准可書，使用人不得異議並放棄在法律上一切之抗辯權」，準此，以被告強制規定系爭土地之用途，且給予使用指導，並得因法令、政策之變更，或被告不遵從使用指導，而毋需遵守期限，隨時撤銷使用准可、收回系爭土地，原告尚不得異議或請求賠償，與一般民事租賃契約，承租人就標的物之用途、使用方法不受干預，倘無可歸責於承租人之事由，出租人需支付一定代價始得期前終止租約等情，顯然有異，足見被告與原告非居於平等地位，而係存在一強制與服從關係；再者，上開准可書第七條記載：「該地如有荒歉或逢天災及其他不可抗拒之禍害時，應即在繳納補償費之前，『報請』本會勘查後，視其收獲實況，得『酌情』減免補償費，否則不得藉口申請減免補償費」，亦即，被告另得於天災、不可抗拒情事發生之際，視實際情況減免補償費、吸收損害，申言之，係居於上對下之救助、補助地位，而為一般民事租賃關係所未見。是以，自被告行為之內容而論，兩造間所存者係一上下、強制與服從關係。
（四）至原告主張：其使用系爭土地，並按年繳納稻穀四萬六千八百八十公斤、給付對價，其與被告間應成立租賃關係云云，然按行政機關作成行政分有裁量權時，得為附款... 前項所稱之附款如下：... 三、負擔，行政程序法第九十三條第三款定有明文，而所謂負擔指附加於授益處分之特定作為、不作為或忍受義務而言。乃被告准予原告使用系爭土地，係一授益處分，則其就該處分附負擔，要求原告每年應繳納補償費，於法無違，是以，附負擔本為裁量行政處分附隨之機制之一，自難僅以原告繳納上開稻穀、非無償使用系爭土地，即遽認兩造間所存者係民法上之租賃關係。
五、綜上所述，被告准予原告使用系爭土地，自外觀及內容觀之，堪認係為上下關係之事項，原告有服從其之義務，其與被告間並非居於平關係，揆諸首述說明，係屬公權利行政，而非私經濟行政，而原告使用系爭土地雖有支付對價，惟行政處分本得附負擔，無從僅以原告支付對價，即認其與被告間係屬私法關係。從而，兩造就系爭土地之使用，係屬公法關係，無從成立私法上之租賃關係。原告請求確認兩造間就系爭土地耕地三七五減租條例之耕地租賃關係存在，洵屬無據，應予駁回。
六、被告請求函詢高雄縣政府水利局關於「仁武鄉曹公圳改善工程」是否使用被告所有之土地，及地號、地目、面積各為何，惟本件事證已臻明確，故本院認無調查上開事證之必要；兩造其餘攻擊防禦方法，無礙本件勝負之判斷，故不一一論敘。附此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第七十八條。中 華 民 國 九十一 年 五 月 二十一 日
臺灣高雄地方法院民事第二庭~B法 官 甯 馨右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後廿日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後十日內補提上訴理由書（須附繕本）。
中 華 民 國 九十一 年 五 月 二十一 日~B法院書記官 林麗文