臺灣高雄地方法院民事判決 100年度國字第10號原 告 峰詔有限公司法定代理人 陳宜羚訴訟代理人 黃進祥律師
江順雄律師黃建雄律師被 告 財政部高雄關稅局法定代理人 林清和訴訟代理人 黃榮作律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國101年6月15日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255條第1 項第3 款定有明文。本件原告原起訴請求被告給付美金56,545.3元（本院卷第3 頁），嗣變更聲明為：被告應給付原告新臺幣（下同）1,809,148 元（本院卷第195 頁），核屬擴張或減縮應受判決事項之聲明，自屬合法。
二、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之，賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協定，或自開始協定之日起逾60日協定不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1 項分別定有明文。原告於民國100 年1 月4日向被告申請國家賠償，經被告於100 年1 月27日函覆拒絕賠償，有被告100 年1 月27日100 年高法拒字第001 號函在卷為憑（本院卷第24頁），並為兩造所不爭執（本院卷第241頁）。是原告依國家賠償法之規定，於100 年5 月27日提起本件訴訟，核無不合。
貳、實體方面
一、原告起訴主張：
（一）原告向訴外人盛興泰貿易有限公司（下稱盛興泰公司）購買清潔劑，惟盛興泰公司竟將其於97年8 月5 日出售予訴外人正能有限公司（下稱正能公司）之乾香菇、乾香菇絲、乾金針菜等貨物（下稱系爭貨物）錯裝誤運到臺灣準備交給原告，盛興泰公司發現後立即通知原告，原告乃向被告申請退運，惟被告所屬之公務員不准原告退運，並自97年9 月30日違法扣留系爭貨物，甚至認定原告虛報貨物名稱、產地及數量，涉及逃避管制，違反海關緝私條例第37條第3 項、第36條第1 項、第3 項之規定，於98年11月13日以97年第000000000 號處分書（下稱系爭處分）裁處原告貨價一倍之罰鍰1,809,148 元，並將系爭貨物沒入。原告提起訴願遭駁回後，向高雄高等行政法院提起行政訴訟，經該院於100 年3 月11日以99年度訴字第435 號撤銷訴願決定及原處分確定（下稱系爭行政法院判決）。被告於
100 年4 月26日要求原告辦理退運，惟系爭貨物因被告未盡保管責任，長期置放於高雄港，業已發霉、變色、生蟲，而全部毀損。
（二）系爭處分雖沒入系爭貨物，但於系爭處分尚未確定前，並不生形式存續力，於行政救濟程序確定前，系爭貨物之所有權仍屬原告所有，況系爭處分嗣經撤銷，系爭貨物所有權自始為原告所有。又系爭貨物既遭被告扣留、沒入，自應由被告承擔保管責任，原告就此亦無從表示意見，系爭貨物雖存放於被告之倉庫內，但是否是否屬乾燥、陰涼且通風之場所，原告否認之。而系爭貨物容易吸濕，保藏不好，吸水回潮後，容易發霉及被蟲蛀蝕，相關行政爭訟程序曠日廢時，為眾所周知，被告自應將時間因素納入考量以保管系爭貨物，系爭貨物如有變質腐敗之虞，得予以拍賣並保管價金，又縱被告無法變賣系爭貨物，亦應考量行政爭訟時間，改以其他冷藏、冷凍之方法保管，是被告之保管行為自有不當。
（三）系爭貨物之毀損係被告保管不當所致，與原告之報備是否有效無因果關係，縱原告之報備經系爭行政法院判決認定無效，被告如善盡保管責任，亦不致生損害。是本件被告所屬之公務員違法扣留、沒入系爭貨物、又保管系爭貨物不當，而有不法行為，致盛興泰公司受有相當系爭處分所認定貨價1,809,148 元之損害。原告並已受讓盛興泰公司就系爭貨物之損害賠償請求權，為此，爰依國家賠償法第
2 條第2 項、第11條規定，提起本件訴訟，並聲明：㈠被告應給付原告1,809,148 元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按週年利率5 ％計算之利息。㈡願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告則以：
（一）原告雖於報關前主動二度向被告報備稱來貨內容並申請退運，惟經被告查驗結果，實到貨物為乾香菇2,356 公斤、乾香菇絲2,580 公斤、乾金針菜7,695 公斤，，與原告報備之名稱、數量不符，且系爭貨物乃未經經濟部開放准許之輸入之大陸地區物品，原告之報備書未報明產地為中國大陸，應認原告申報之產地是進口報單上所記載之產地「香港」，是系爭貨物產地亦與原告報備內容不符，原告之報備應屬無效，原告報運貨物進口，有虛報貨、產地及數量，涉及逃避管制，甚為明確。被告依海關緝私條例17條扣押系爭貨物及依同條例第37條第3 項、第36條第1 項、第2 項以系爭處分沒入系爭貨物，於法無違。
（二）系爭行政法院判決雖撤銷系爭處分，然其理由乃財政部嗣以99年8 月13日臺財關字第09900289310 號令釋規定規定此情形免依海關緝私條例第37條規定論處，系爭處分係因被告未及適用該財政部令釋規定，始遭撤銷，顯見系爭處分原無違誤，法令之變更並非被告之公務員所得預測，被告所屬公務員就系爭處分之作成，並無違誤。
（三）系爭貨物在未處分沒入前，所有權仍屬原告，此時期系爭貨物亦未生損害，並無保管有無過失問題，至沒入系爭貨物後，由國家原始取得所有權，被告僅負與處理自己事務為同一之注意義務程度。系爭貨物為乾貨，非冷藏或生鮮物品，稅則亦明顯不同，被告依廠商進口時貨櫃裝運狀態存放於乾燥通風之棧板上，已盡注意之義務。系爭貨物係因存放過久而必然生蟲、變質，並非被告保管過失。
（四）縱認被告應負損害賠償責任，被告同意系爭貨物之價值以售價美金56,545.3元計算，然其損害賠償額之認定應以起訴時之匯率換算為新臺幣為準，亦即應為核定之價額1,633,481 元。且原告於報備前可依「海關管理貨櫃集散站辦法」第7 條第9 款規定先查看貨物，確定來貨內容。原告之報備及所提出之相關文件，就貨名、件數產地均與實際來貨不符，如原告之報備程序有效，被告當會依關稅法第96條責令原告退運，當不因此而生系爭貨物損壞之結果，原告就損害之發生亦與有重大過失，應有過失相抵法則之適用等語，資為抗辯。並聲明：㈠原告之訴駁回。㈡願供擔保，請准宣告免為假執行。
三、不爭執事項：
（一）盛興泰公司將其於97年8 月5 日出售予正能公之系爭貨物運交原告，經原告向被告申請退運，被告承辦人員不准原告退運，並於98年11月13日以系爭處分認定原告虛報貨物名稱等，涉及逃避管制，處貨價一倍之罰鍰1,809,148 元，並沒入系爭貨物（本院卷第241頁）。
（二）原告對上開行政處分提起訴願、行政訴訟，經系爭行政法院判決撤銷原處分確定在案（本院卷第241頁）。
（三）系爭貨物業已損壞（本院卷第241頁）。
（四）系爭貨物扣押、處分沒入後，置放於被告倉庫內之棧板上（本院卷第240 頁）。
（五）系爭貨物之扣押、沒入、保管均為被告所屬之公務員所為，如國家賠償責任成立，被告為國家賠償義務機關（本院卷第240 頁）。
（六）兩造對卷內證物文件之形式真正均不爭執（本院卷第241頁）。
四、本件之爭點：
（一）被告之公務員扣押、沒入及保管系爭貨物之行為，有無故意過失？
（二）被告應否對原告負損害賠償責任？如是，系爭貨物損害賠償金額應以多少為適當？
五、得心證之理由：
（一）按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」，國家賠償法第2 條第2 項固然定有明文。惟國家依國家賠償法第2 條第2 項前段規定所負損害賠償責任，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。又行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，其為此處分或執行此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為（最高法院92年度台上字第556 號判決參照）。且按國家賠償法第2 條第2 項損害賠償請求權之成立要件，須以公務員執行職務具有故意或過失，及人民之自由或權利須受到損害，該損害之發生與有責任原因之事實間具有相當因果關係為必要，倘公務員執行職務之行為並無故意或過失，縱人民之自由或權利受到損害，亦無國家賠償法第2 條第2 項之適用餘地。
（二）按國家基於經濟發展、稅賦徵收以及社會安全維護之目的，對於進口之貨物必須予以管制，貨主並因之負有行政上義務，且於違反該等義務時須受行政上不利之負擔處分。故海關緝私條例中對於違反管制之貨物，授權主管機關得予以沒入；並對違反管制之貨主，得予以罰鍰。而為擔保稅捐之繳納、沒入及罰鍰之執行，更賦予主管機關扣押該等違法進口貨物之權。再按「報運貨物進口而有下列情事之一者，得視情節輕重，處以所漏進口稅額二倍至五倍之罰鍰，或沒入或併沒入其貨物：一、虛報所運貨物之名稱、數量或重量。二、虛報所運貨物之品質、價值或規格。
三、繳驗偽造、變造或不實之發票或憑證。四、其他違法行為。」；該等情事而涉及逃避管制者，依同條例第36條
1 項及第3 項論處，而得處貨價一倍至三倍之罰鍰並應沒入其貨物，此觀諸海關緝私條例第37條第1 項、第3 項、第36條第1 項、第3 項自明。另按同條例第17條亦明文規定：「海關查獲貨物認有違反本條例情事者，應予扣押」。復按「進口貨物如有溢裝，或實到貨物與原申報不符，或夾雜其他物品進口情事，除係出於同一發貨人發貨兩批以上，互相誤裝錯運，經舉證證明，並經海關查明屬實者，准予併案處理，免予議處外，應依海關緝私條例有關規定論處。但經收貨人或報關人依下列規定以書面並檢附國外發貨人證明文件向海關驗貨或分估單位主管或其上級主管報備者，得視同補報。報備時如有正當理由未及時檢附前述證明文件者，得於事後補送。一、參加抽驗報單應於抽中查驗前為之。．．．依前項規定報備，如有下列情形之一者，其報備無效。．．．三、報備內容（貨名、規格、產地、數量、重量等）及理由未臻具體或與實際到貨不符者。．．．依第1 項規定報備之貨物應予查驗。」本件行為時之進出口貨物查驗準則第15條第1 項第1 款、第2項第3 款及第3 項亦分別定有明文。
（三）經查，本件原告於97年9 月30日2 次委託東立公司以電腦連線方式傳輸資料報關前，曾主動向被告所屬稽查組及總務室報備稱來貨非清潔劑，而係香菇144 件（2,356KGS）、香菇絲115 件（2,300KGS）及金針菜300 件（8,100KGS），惟經被告所屬外棧組查驗結果，實到貨物有3 項，第
1 項為乾香菇2,356 公斤，第2 項為乾香菇絲2,580 公斤，第3 項為乾金針菜7,695 公斤，且產地均為中國大陸，按照「中華民國海關進口稅則暨輸出入貨品分類表合訂本」所載，「乾香菇」、「乾香菇絲」及「乾金針菜」之稅則號別應分別歸列第0712.39.20號及第0712.90.50號，輸入規定為「MW0 」，核屬未經經濟部開放准許輸入之大陸物品等情，業有被告100 年11月22日函暨所附原告97年9月30日退運申請書、進口報單、進口報單查驗辦理紀錄、進口貨樣收據、盛興泰公司裝貨清單、發票、系爭貨物查驗照片、機關內部簽核文件等相關行政救濟資料在卷為憑（本院卷第156 至181 頁），且未據原告爭執。又原告於上揭報備書中未報明系爭貨物產地為中國大陸，則其原申報之產地仍應以進口報單上所申報之產地「香港」，是系爭貨物之產地既經查驗與原告之報備內容不符，且其中乾香菇絲、乾金針菜之重量亦與原告報備內容不合，揆諸前揭行為時進出口貨物查驗準則第15條第2 項第3 款規定，原告2 次報備均應認屬無效，系爭行政法院判決亦同此認定，有該判決書1 份在卷為憑（本院卷第12至23頁）。是原告上開報備既屬無效，被告否准原告退運，並依海關緝私條例第17條扣押系爭貨物，嗣依同條例第37條第3 項、第36條第1 項及第3 項之規定，處原告貨價一倍之罰鍰1,809,148 元，併沒入系爭貨物，於法有據。從而，被告所屬之公務員所為系爭貨物之扣押、沒入系爭貨物之處分行為，乃合於法令之規定，自難認為不法行為。
（四）至系爭處分嗣雖經系爭行政法院判決予以撤銷，惟其理由已明確記載「被告因原告之報備內容與實際到貨情形不符，認定報備無效，而以原告報運貨物進口，仍有虛報貨物名稱、重量、產地，涉及逃避管制情事，乃按驗估處簽復之價格核價，依海關緝私條例第37條第3 項轉據同條例第36條第1 項及第3 項之規定，處原告涉案貨物貨價一倍之罰鍰1,809,148 元，併沒入貨物，原無不合；惟原告前揭行為嗣後依財政部99年8 月13日臺財關字第0990028931 0號令釋規定，免依海關緝私條例第37條規定論處，被告未及適用，即有未合，訴願決定未及糾正，亦有可議，原告訴請撤銷，為有理由，應由本院將訴願決定及原處分（復查決定含原核定處分）均撤銷，以資適法」等語（見該判決第六點）。足認系爭處分遭撤銷，並非自始作成即有違法或不當，而係因財政部嗣後發布之令釋就此解釋免罰所致，而法規、命令或主管機關函示之變更、增補，本非為扣押及製作系爭處分之公務員所得事先預知，難以據此認定被告所屬公務員有何故意過失。
（五）原告雖又主張被告所屬公務員未將系爭貨物變價、冷藏及冷凍保管，而有過失行為云云。惟此未據原告提出相關法令、函釋證明被告就系爭貨物有應行變價或存置冷藏室、冷凍室保管之行為義務。且按海關沒入、扣押之貨物之處理，除法令另有規定外，悉依「海關變賣貨物及運輸工具處理程序」之規定辦理，海關所查獲菸酒類、野生動物保育法規範之保育類及華盛頓公約列管品目以外之農漁畜產品者，其中如屬走私進口農產品處理辦法第2 所應適用之之物品，應送行政院農委會（下稱農委會）或其委託機構進行銷燬，系爭處分時之海關變賣貨物及運輸工具處理程序第1 條、第3 條第17項第3 款及其附件4 定有明文。另按應依走私進口農產品處理辦法所處理之走私進口農產品，係指管制進口之農產品及其加工品，此觀諸該辦法第2條第1 款規定亦明。系爭貨物既為未經經濟部開放准許輸入之大陸地區物品，參諸上揭法律規定之說明，自屬於沒入、扣押後即應送農委會銷燬之物，被告就系爭貨物自無應予冷藏、冷凍或為保管之法律上義務，更難責令被告予以變賣而造成禁止輸入之物於市面上流通之違法結果。況查市面上流通之乾香菇開封後置於冰箱中，一般保存期限可在12個月以內，在市面上流通之大包裝乾香菇盤商，僅以塑膠袋密封保存、堆置於陰涼處，依CNS11809國家標準熱風乾製香菇法文件所記載，其賞味期限可在12個月以內，乾金針之儲存期限因二氧化硫殘留量、含水率、包裝密封性及溫度而異，倘二氧化硫殘留量在4,000PPM以下，含水率在10％以下，且密封良好，置於陰暗不見光，維持在20℃以下之冷涼環境，儲存時間可達一年，有農委會100年12月12日農糧生字第1001051256號函在卷為憑（本院卷第203 頁），足認系爭貨物之保存方法僅需密封、存置於陰涼處即可，且合理之保存期限亦僅有一年，其中乾香菇縱使存放於冰箱，保存期限亦不可能超逾一年。本件於系爭貨物進口之際，猶並未以冷凍、冷藏方式運輸；民間盤商亦僅以密封、存置陰涼處保存乾香菇、乾金針暨本件並無其他法律程序明文之情形下，何能責令國家機關之公務員需以冷凍、冷藏方式存置該等依法不得進口且禁止流通之貨物？況系爭行政法院判決係於100 年4 月6 日始告確定，有確定證明書附卷足稽（本院卷第23頁），本件自97年9 月30日扣押系爭貨物迄至100 年4 月6 日系爭行政法院判決確定時止，歷時約二年七個月，早已逾系爭貨物之合理保存期限，不論被告之存置條件為何，系爭貨物均難免自然毀損或因質變而喪失價值（縱以冷藏、冷凍保管亦然），本件亦難認定系爭貨物之毀損與被告之存放方式是否適當有何相當因果關係。
六、綜上所述，原告所主張之事實，無一足以證明被告之公務員，於執行職務行使公權力時，有故意或過失不法侵害其權利，難認與國家賠償法第2 條第2 項前段之規定相符，是原告主張其受讓盛興泰公司之損害賠償請求權後，據前開規定請求被告賠償所受損害1,809,148 元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息，為無理由，應予駁回。原告既受敗訴判決，其假執行之聲請即失所依據，應併予駁回。
七、本件事證已臻明確，原告請求再函詢農委會農業實驗所、中興大學農業暨自然資源學院農藝學系、國立屏東科技大學農學院農園生產系有關系爭貨物正常合理保存方法是否應存置冷藏庫、冷凍庫及其保存溫度、期間等情，核屬就前開農委會已函覆明確之事項再為重複調查；又被告請求傳訊證人戴宏駿證明系爭貨物保管，均無再予調查之必要，又兩造其餘攻擊、防禦方法及未經援用之證據，經本院審酌後認對判決結果不生影響，爰不一一論列，亦附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 7 月 10 日
民事第五庭法 官 黃苙荌正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後10日內補提上訴理由書（須附繕本）。
中 華 民 國 101 年 7 月 10 日
書記官 呂怜勳