臺灣高雄地方法院民事判決 100年度國字第5號原 告 簡金雄訴訟代理人 簡樹德
洪子晴王仁聰律師蔡桓文律師被 告 高雄市政府環境保護局法定代理人 李穆生訴訟代理人 張標全律師
范仲良律師上列當事人間國家賠償事件，經本院於民國100年4月29日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件起訴時原列高雄縣政府環境保護局為被告，嗣因縣市合併，高雄縣政府環境保護局改制為高雄市政府環境保護局，其法定代理人亦變更為李穆生，爰依法具狀聲明承受訴訟（見本院卷三第7-10頁），核無不合，先予敘明。
二、原告主張：㈠坐落高雄縣○○鄉○○段○○○ ○號土地（下稱系爭土地）為
伊所有，伊並於系爭土地興建門牌號碼高雄縣○○鄉○○路99之16號之倉庫（下稱系爭倉庫），伊於民國97 年1月19日將系爭倉庫出租予張德輝，詎自97年1 月29日起，陸續遭到張家翔與張德輝為首之犯罪集團，將蔡木柱地下工廠等公司行號所產生之集塵灰、爐渣等一般事業廢棄物載運至系爭土地挖掘後堆置掩埋，並堆置於系爭倉庫囤放，被告稽查科員盧應成、許天才於民眾初次檢舉系爭倉庫放置太空包時，即知屬被告主管項目之廢棄物，竟欺瞞伊，並怠於稽查，縱放不肖業者張德輝等人繼續在該處堆置廢棄物長達5 個月，顯有違法失職。又伊於97年1 月29日接獲環保局來電時，即告知張德輝之聯絡電話及相關契約內容，並於97年2 月初交付租賃契約予被告追查，惟被告僅於97年2 月12日發函通知張德輝到局說明，嗣後縱經伊及當地民眾多次檢舉系爭倉庫堆置之太空包發出惡臭味，均遭被告以系爭倉庫大門深鎖，其未具調查權無法進入稽查及未發現任何環保問題為由，拒絕進入廠房稽查該批不明太空包，被告怠於執行職務之行為，已違反廢棄物清理法第9 條第1 項、行政執行法第36條之規定。伊迄至97年6 月18日因系爭倉庫氨氣外洩，遭附近居民聚集抗議，被告進入系爭倉庫稽查後，始知該批太空包為「鋁二級冶煉程序集塵灰」之廢棄物（下稱系爭廢棄物），伊因被告之怠於稽查行為，致系爭土地遭張德輝等人非法棄置廢棄物長達5 個月，數量更高達3 千噸之多。又被告於處理本件公害事件時，除未依相關稽查業務規定進行稽查，亦未依廢棄物清理法規定對業者進行取締處罰，監察院對本案所提出之糾正文亦指出，被告未能及時查察轄內事業廢棄物處理流向異常，遏止非法堆置情事，監督查核機制顯未臻完備；復未能查察所屬公務員擅用職權與非法集團串謀圖利情事，均有疏失，顯見被告之申報稽查作業出現重大漏洞。而上開糾正文另指出被告所屬技士柯文慶，自97年1 月起涉嫌利用職務及掌管高雄縣轄區之便，擔任張德輝組織犯罪集團之環保廢棄物案件之法令諮詢，若發生民眾檢舉租賃倉庫遭堆置事業廢棄物後，該犯罪集團即聯繫柯文慶之蕭姓友人，勾串柯文慶洩漏檢舉內容，反覆以相同手法圖利特定廠商，嗣蔡姓嫌犯又將上開事業廢棄物之清運工程轉交由張德輝運送囤積，待清運處理工程所得款項分配後，再經由蕭姓友人充當白手套行賄柯文慶，是被告對上開非法集團掛勾、擅用職權串謀圖利等情事竟未能查察，即時遏止非法，被告公務人員內部管理實有重大疏失。縱柯文慶事後於刑事判決獲判無罪，柯文慶與張德輝等人過從甚密，仍不可卸免其行政責任。按依廢棄物清理法，被告為主管機關，負責辦理高雄縣境內一般廢棄物之回收、清除、處理及廢棄物稽查工作，惟被告於接獲轄區內檢舉之環保問題時，竟怠於為廢棄物之稽查，自屬公務員怠於執行職務致伊受有損害，伊自得依國家賠償法（下稱國賠法）第2 條第2 項後段之規定，請求被告將系爭土地上之廢棄物移除，並將系爭土地回復原狀。
㈡系爭廢棄物為鋁二級冶煉程序集塵灰。被告於97年7 月1 日
發函通知伊應於97年7 月3 日將系爭土地鐵皮倉庫內之系爭廢棄物，委託合法清除機構清除完善，該限期清除之行政處分（下稱系爭行政處分）嗣經訴願決定機關認定須以再利用方式之最終處置，依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第31條規定，系爭廢棄物不得以再利用以外方式為最終處置，惟被告王茂松局長竟曲解法令、故意漠視中鋼公司已同意幫忙回收再利用之協助，將伊屬R 類應回收再利用之廢棄物改為D 類之無害集塵灰，違法逕命伊衛生掩埋，伊因被告故意或過失所為之系爭行政處分，而支出掩埋費用新台幣（下同）17萬元，自得依國賠法第2 條第2 項前段之規定，請求被告賠償該損害。並聲明：㈠被告應將放置於系爭土地內之廢棄物全部移除，並將系爭土地下遭掩埋之廢棄物移除後以泥土回填至鄰地水平為止。㈡被告應給付原告17萬元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5 ％計算之利息。
三、被告則稱：㈠依釋字第469 號大法官會議解釋，被害人得依國家賠償法第
2 條第2 項後段向國家請求損害賠償之前提為，國家制訂法律之規範，係為保障人民生命、身體及財產等法益，且該法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，並未賦予作為或不作為之裁量餘地，如該管機關公務員怠於執行職務行使公權力復因具有違法性、歸責性及相當因果關係，致特定人之自由或權利遭受侵害者，國家方始需負上開消極不作為之國家賠償責任。伊於97年1 月29日接獲當地村長轉鄉公所轉報系爭土地倉庫遭堆置太空包後，即於當日下午4 時30分即派員會同村長至現場稽查，惟因大門深鎖無從進入，伊之稽查人員於現場亦未發現任何異狀，經撥打系爭倉庫租屋廣告電話，始聯絡上原告，然原告僅於電話中提供承租人資料，並以其係出租予正當生意人為由，不方便提供書面資料，而原告於知悉系爭倉庫遭堆置廢棄物後，竟不通知被告協助處理，於97年3 月再度與承租人張德輝簽訂租賃契約書，提供倉庫供張德輝堆置廢棄物使用，故原告本身即有容許之情事。又伊未經法律授權，除有廢棄物清理法第71條及行政執行法第36條規定之情形外，無從侵入他人管領之土地，而原告為系爭倉庫之所有人，明知已有民眾陳情，仍不願讓被告進入系爭倉庫，迄至系爭倉庫堆置之太空包遇水產生臭氣時，伊始得進入稽查，並無怠於執行職務。
㈡依廢棄物清理法第28條、第39條規定，除符合中央目的事業
主管機關規定之再利用方式外，一般事業廢棄物均須依廢棄物清理法第28條之規定辦理，惟欲以再利用方式處理事業廢棄物時，須先依經濟部事業廢棄物再利用管理辦法之規定取得再利用許可，並提出再利用計畫書後，使得為之，非謂得由原告任意為之，而原告雖主張業經取得中鋼公司同意，然原告未於期限內提出清除處理之計畫，亦未提出再利用申請許可之證明，依法自應依廢棄物處理法第28條規定辦理。又伊對廢棄物之申報勾稽、GPS 軌跡資料查詢，均依廢棄物清理法規定辦理，並無疏於辦理申報勾稽作業或出現重大漏洞情事。且按事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2 條、第31條規定，處理包括中間處理、最終處置、再利用；經中央主管機關及中央目的事業主管機關認定，以再利用方式較符合永續利用者，不得以再利用以外方式最終處置。惟查，目前尚無經中央主管機關及中央目的事業主管機關認定僅得以再利用方式處理之廢棄物，而伊就系爭廢棄物處理均主動提供原告協助，本局陳家添科長並主動會同原告媳婦洪小姐及其丈夫共同至中鋼公司拜會其主管單位，然因原告無法提出同意處理文件及同意清除計畫，伊始依法命原告依廢棄物清理法第28條規定辦理，被告所為均依法行政，並無故意或過失之不法侵害行為等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、兩造不爭執之事項：㈠坐落高雄縣○○鄉○○段○○○ ○號土地係原告所有，原告於
系爭土地上興建有倉庫，門牌號碼為高雄縣○○鄉○○路99之16號。
㈡原告所有之系爭土地遭民眾檢舉堆置掩埋廢棄物，被告所屬
公務員於97年1 月29日會同鳥松鄉村長即蔡黃景煌至系爭土地現場勘查，未直接進入系爭土地。嗣於97年2 月12日，被告發函通知原告之承租人張德輝檢附太空包內容物名稱、來源、土地租賃契約等相關資料至被告處說明，此有高雄縣政府環保局環保報案中心陳情案件處理電腦管制單、被告97年
2 月12日高縣環六字第0971000397號函等件附卷可稽（見本院卷二第36 -39頁）。
㈢被告因其所屬公務員於97年6 月18日會同環保警察、鄉代表
、村長、公所民政課長，至系爭土地稽查，查獲系爭土地堆置太空包（約數百包）貯存「鋁二級冶煉程序集塵灰」（再利用編號38號），乃發函通知原告限期委託合法清除機構清除完畢，原告對該行政處分不服，乃對該行政處分提起訴願，嗣經行政院環境保護署以原處分違背明確性原則；原處分之履行不具期待可能性；原處分未命原告將「鋁二級冶煉程序集塵灰」交由再利用機構進行再利用，而逕命依一般事業廢棄物委託合法清除機構清除，恐非妥適；原告是否有容許或重大過失，致遭非法棄置廢棄物於系爭土地之事實；尚有其他行為人參與本件非法棄置廢棄物事件等理由，將該行政處分撤銷，此有高雄縣政府97年7 月1 日府環六字第0970148700號函、行政院環境保護署訴願決定書等件附卷足參（見本院卷二第66-82 、121-124 頁）。
㈣原告已支出鋁二級冶煉程序集塵灰之掩埋費用17萬元。
㈤原告起訴前，已於98年12月31日、99年1 月18日依國家賠償
法提出書面向被告請求國家賠償，經被告於99年2 月6 日函知拒絕賠償。
㈥被告所屬公務員柯文慶因本件所涉圖利罪，業經本院以97年
度訴字第1929號、高等法院高雄分院98年度上訴字第1479號判決無罪確定在案。
五、本件之爭點：㈠被告所屬公務員有無國賠法第2 條第2 項後段怠於執行職務
之情形？原告依該規定請求被告代為清除廢棄物，及將系爭土地回復原狀，有無理由？㈡被告所屬公務員有無國賠法第2 條第2 項前段故意或過失不
法侵害原告權利之情形？原告依該規定請求被告賠償支出之掩埋費用，有無理由？
六、被告所屬公務員有無國賠法第2 條第2 項後段怠於執行職務之情形？原告依該規定請求被告代為清除廢棄物，及將系爭土地回復原狀，有無理由？㈠按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵
害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」，國家賠償法第2 條第2 項定有明文。又按「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2 條第2 項後段，向國家請求損害賠償。」，司法院大法官會議釋字第469 號著有解釋文可資參照。次按廢棄物清理法第9 條第1 項規定：「主管機關得自行或委託執行機關派員攜帶證明文件，進入公私場所或攔檢廢棄物、剩餘土石方清除機具，檢查、採樣廢棄物貯存、清除、處理或再利用情形，並命其提供有關資料；廢棄物、剩餘土石方清除機具應隨車持有載明廢棄物、剩餘土石方產生源及處理地點之證明文件，以供檢查。」；行政執行法第36條第1 項、第2 項第3 款規定：「行政機關為阻止犯罪、危害之發生或避免急迫危險，而有即時處置之必要時，得為即時強制。…三、對住宅、建築物或其他處所之進入…」，是主管機關對於廢棄物之清理，「得」自行或委託執行機關進入公私場所進行稽查，且主管機關遇有違反廢棄物清理法之不法行為而有即時處置之必要時，「得」為進入處所之即時強制行為，則主管機關對於違反廢棄物清理法之不法行為，是否自行或委託執行機關進入公私處所進行稽查，主管機關本有自為裁量之權，而非已無裁量之餘地，且不以通知土地所有人為要件。
㈡原告主張：被告所屬公務員許天才及盧應成，於97年1 月29
日接獲民眾檢舉系爭土地上有堆置廢棄物，竟怠於執行稽查職務，已違反廢棄物清理法第9 條第1 項、行政執行法第36條之規定云云，惟為被告所否認。經查，證人蔡黃景煌於本院證稱：伊接獲民眾檢舉有拖板車拖東西進入系爭土地後，隔日中午向鄉公所民政課清潔隊通報，鄉公所再通報被告，環保局2 位人員於當日下午即與伊一同至現場時，因大門深鎖，圍牆很高，伊等因無公權力而未直接進入，環保局人員察看現場所留之電話並聯繫，伊不知電話係地主或承租人接的及談話內容，之後伊即返家，現場留下該2 位人員。當日至現場時，並未看到裡面置放何物，亦未聞到臭味等語（見本院卷三第23-24 頁）。而被告所屬公務員係於97年1 月29日會同鳥松鄉村長即蔡黃景煌至系爭土地現場勘查，勘查結果為現場大門深鎖，且聯繫業者即原告之承租人張德輝未果，被告所擬辦理情形為將擇期與會勘單位、警察局、農業局、建設局、業者、村長辦理共同會勘。嗣於97年2 月12日，被告又發函通知原告之承租人張德輝檢附太空包內容物名稱、來源、土地租賃契約等相關資料至被告處說明等情，為兩造所不爭執。是被告於接獲通知後，其所屬公務員乃立即至系爭土地會勘，因現場大門深鎖，鐵皮圍牆高聳，亦無異味外溢，經以電話聯繫原告之承租人未果後，致無法探查其內是否非法堆置廢棄物，而未直接進入系爭土地，且嗣後再發函通知原告之承租人到局說明，則被告於接獲民眾檢舉後，其所屬公務員即至現場勘查，其等因上開現場勘查結果，顯無法產生有非法堆置廢棄物之犯罪、危害之發生或避免急迫危險之合理懷疑，故而未即時強制進入系爭土地，縱未同時通知原告至現場啟門而入，然主管機關依廢棄物清理法第9條第1 項及行政執行法第36條等規定進入公私場所稽查，非以通知土地所有人為要件，已如前述，自難認被告所屬公務員有怠於執行職務之情事。又被告本於稽查結果而未採取即時強制之任何處置，乃係行政裁量權之行使，屬於依法行政之範疇，難謂有何不法之處，原告要無援用國賠法第2 條第
2 項後段請求損害賠償之餘地。原告上開主張，要無可採。㈢按環境保護機關處理民眾陳情公害污染案件注意事項第9 項
固規定：「各級環保機關處理公害陳情案件，應本合法、合理、迅速、確實辦結原則，指派人員專責審慎為之。公害陳情案件處理時限為七日，一再陳情案件為五日，重大公害陳情案件應隨到隨辦；如案情複雜無法依限處理者，得展延一次，以七日為限。」等語，然該注意事項係行政院環境保護署為督促各級環境保護機關加強為民服務就民眾陳情公害污染案件所訂定之作業規定，僅係在提供機關內部業務處理之一般性規定，並非法律或具有法律效力之法規命令，而係非直接對外發生法規範效力之行政規則（行政程序法第159 條參照）。是以，縱被告所屬公務員於接獲民眾檢舉，未於該注意事項所定期限內處理完畢，因該注意事項非係對外直接發生效力之行政規則，原告自不得據此援用國賠法第2 條第
2 項後段之規定請求被告損害賠償。原告主張：被告未依環境保護機關處理民眾陳情公害污染案件注意事項第9 項規定迅速進行稽查，自有怠於執行職務云云，洵非可採。
㈣綜上，被告至系爭土地稽查有無不法傾倒、堆置廢棄物之事
實，未逕行進入系爭土地，此乃基於其行政裁量權之行使，難謂為不法，且被告亦無怠於執行職務之事實。從而，原告依國賠法第2 條第2 項後段，請求被告代為清除廢棄物，及將系爭土地回復原狀，洵無理由。
七、被告所屬公務員有無國賠法第2 條第2 項前段故意或過失不法侵害原告權利之情形？原告依該規定請求被告賠償支出之掩埋費用，有無理由？㈠按行政機關所為行政處分，如其公務員於處分時確有故意或
過失之不法行為，固有國家賠償法之適用。惟行政處分之作成常涉及對事證之證據價值判斷及相關法令之解釋，均具主觀性，若無何違常之顯然錯誤或其他不法行為存在，雖嗣後因受處分人循行政爭訟程序聲明不服，經上級機關或行政法院為相異認定而推翻，亦不能因此逕認為行政處分之公務員有故意或過失之不法行為，而應負國家賠償責任。且國家依國賠法第2 條第2 項前段規定所負損害賠償責任，係就公務員職務上侵權行為所負之間接責任，必先有特定之公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民之自由或權利，該特定公務員之行為已構成職務上之侵權行為時，國家始應對該受損害之人民負賠償之責任。又行政處分之當否，與承辦之公務員是否構成職務上之侵權行為，原屬兩事，行政處分縱令不當，其為此處分或執行此處分之公務員未必構成職務上之侵權行為。最高法院92年度台上字第556 號著有判決意旨可資參照。
㈡原告主張：被告對伊所為限期清除之行政處分，嗣經訴願決
定機關認定伊無此義務而撤銷，故該行政處分所示之廢棄物清理方式有誤，致伊支出掩埋費用而受有損害云云。查，被告因其所屬公務員於97年6 月18日會同環保警察、鄉代表、村長、公所民政課長，至系爭土地稽查，查獲系爭土地堆置太空包（約數百包）貯存「鋁二級冶煉程序集塵灰」（再利用編號38號），乃發函通知原告限期委託合法清除機構清除完畢，原告對該行政處分不服，乃對該行政處分提起訴願，嗣經行政院環境保護署以原處分違背明確性原則；原處分之履行不具期待可能性；原處分未命原告將「鋁二級冶煉程序集塵灰」交由再利用機構進行再利用，而逕命依一般事業廢棄物委託合法清除機構清除，恐非妥適；原告是否有容許或重大過失，致遭非法棄置廢棄物於系爭土地之事實；尚有其他行為人參與本件非法棄置廢棄物事件等理由，將該行政處分撤銷等情，固為兩造所不爭執，惟原告所有之系爭土地既經民眾檢舉非法堆置廢棄物，復經被告所屬公務員前往查證屬實，則被告所屬公務員本於該基礎事實，憑其專業智識而為判斷，對原告為上開行政處分，即難謂其主觀上有何故意或過失。縱原告對該行政處分不服，向上級機關提起訴願，經上級機關認定系爭廢棄物應以再利用之方式為之，被告所屬公務員所為上開行政處分，非無商榷之餘地，然廢棄物之清理方式，本屬被告裁量之權限範圍，尚難因該公務員所為上開行政處分嗣經上級機關撤銷，即遽認該公務員有故意或過失不法侵害原告權利而構成職務上之侵權行為。
㈢綜上，被告所屬公務員對原告所為限期清除之行政處分，並
無故意或過失或有何不法之處。從而，原告依國賠法第2 條第2 項前段，請求被告給付掩埋費用，洵無理由。
八、綜上所述，被告所屬公務員於執行職務行使公權力時，並無故意或過失不法侵害原告自由或權利，亦無怠於執行職務等情事。從而，原告依國家賠償法第2 條第2 項之規定所為之本件請求，為無理由，不應准許。而原告之訴既經駁回，其假執行之聲請因失所附麗，亦應併予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，於判決結果無影響，毋庸逐一論列，附此敘明。
十、結論：本件原告之訴，為無理由，依民事訴訟法第78條之規定，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 4 月 29 日
民事鳳山分庭法 官 何悅芳以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 100 年 4 月 29 日
書記官 陳俐嫺