臺灣高雄地方法院民事判決 000年度訴字第1119號原 告 高雄市政府兼法定代理人 陳菊共 同訴訟代理人 劉嵐律師被 告 邱毅訴訟代理人 柳聰賢律師上列當事人間請求損害賠償事件，於民國102年11月15 日言詞辯論終結，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
一、被告經合法通知，無正當理由未於最後言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依原告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一者、不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者，不在此限，民事訴訟法第255 條第1 項第2 款、第7 款定有明文。而所謂請求之基礎事實同一，係指變更或追加之訴與原訴之主要爭點有共同性，各請求利益之主張在社會生活上可認為同一或關聯，而就原請求之訴訟及證據資料，於審理繼續進行在相當程度範圍內具有同一性或一體性，得期待於後請求之審理予以利用，且無害於他造當事人程序權之保障，俾先後兩請求在同一程序得加以解決，避免重複審理，進而為統一解決紛爭者，即屬之（最高法院91年度台抗字第552 號判決意旨供參）。查本件原係原告高雄市政府起訴請求本件損害賠償訴訟，嗣於民國101 年11月9 日以民事追加起訴狀追加其法定代理人陳菊個人為原告（見本院卷一第202 至第
203 頁），被告雖不同意，惟其請求之基礎社會事實具有關聯性，訴訟資料亦得援用，可在此程序中一併解決，避免重複起訴審理，符合訴訟經濟原則，且不甚礙被告之防禦及訴訟之終結，揆諸前開規定，應予准許。
三、次按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限。民事訴訟法第
255 條第1 項第3 款亦定有明文。本件原告於起訴時，係聲明被告邱毅、中天電視股份有限公司、聯意製作股份有限公司應連帶將如附件所示之道歉啟事，以不小於20號之字體及半版之篇幅（26公分乘35.5公分），連續刊登在自由時報、蘋果日報、聯合報及中國時報頭版各3 日。嗣於102 年11月15日言詞辯論期日時，因與中天電視股份有限公司、聯意製作股份有限公司達成和解，改僅就被告邱毅為請求，核原告所為係減縮應受判決事項之聲明，與上開規定相符，應予准許。
貳、實體方面：
一、原告起訴主張：㈠被告身為知名公眾人物，對其所發表言詞理應慎重，而其所
為之評論亦應公允。詎被告於101 年2 月2 日下午1 時許，於中天新聞「俠客開講」節目中，公開發表：「…更嚴重的是什麼，更嚴重的是陳菊的市政府裡面，有一些人，企業界拜託公文簽快點，程序走快一點，讓我方便一些，很簡單啊，紅包拿來或是稍微的招待一下，好處拿一下，你企業家我何必惹這個麻煩，我去別的地方投資，沒有這個困擾，我去高雄投資，不但有風險，我還要出這個紅包錢，我還要讓你糟蹋，我還要陪你去酒店喝酒，企業家說我不去高雄投資了，我不去了，企業家不去高雄投資，高雄在地經濟就發展不出來，發展不出來影響到誰，年輕人大學畢業當兵回來，他覺得在高雄沒機會，薪水又低，老闆又兇，又沒辦法出頭，便跑去北部……，人才大量外流，……人口縮水，……捷運公共運輸虧錢，……不是政府重北輕南……。」等語（下稱系爭言論一），復於同日晚間9 時許，在TVBS電視臺錄製該臺「2100掏新聞」節目時，公開發表：「我知道南北現在差距非常的大，除了鎖國、鎖市以外，最大的原因包括，第1個：rent-seeking；第2 個：transaction cost。什麼叫rent-seeking，一個企業到這個地方投資，怕什麼？我怕是我明明希望把我所有資源，都投入到生產有經濟價值的活動，我最怕說我層層關卡，還要付紅包，還要付活動費，還要陪你到酒店裡去消費；什麼叫交易成本transaction cost，我希望我所有資源都用在有價值的地方，我不希望浪費很多無生產力的資源，你去問很多的企業，包括郭台銘，為什麼視高雄為禁區、視高雄為畏途，因為到高雄投資很麻煩，各個關卡，很多人都會給你伸手，很多人都會給你刁難，（主持人李濤問：是中央？還是地方？）這是地方，我講得非常清楚，而中央對高雄根本不瞭解，一個所謂南部中心形同虛設，根本沒有作用，也沒有權力，也沒有資源，也沒有人理他們，讓高雄市政府一家獨大。在這種情況之下，大家刊出上次郭台銘投資挫敗的例子得到證明」（下稱系爭言論二）等不實內容之言論。茲因被告於上開新聞性及政論性節目中恣意發表不實之系爭言論一、系爭言論二，顯已侮辱、詆毀原告之行政威信及名譽權，且經中天電視股份有限公司、聯意製作股份有限公司播映傳送至全國，被告顯係故意侵害原告名譽權。而被告所涉犯妨礙名譽案件，雖經台灣士林地方法院以101 年度易字第732 號刑事判決為公訴不受理，惟民法名譽權之侵害非即與刑法上妨害名譽罪之成立相同，民事訴訟之裁判不受刑事判決所為事實認定之拘束。為此，爰依民法第184 條第1 項前段及第195 條第1 項之規定提起本訴訟等語。並聲明：被告應將如附件所示之道歉啟事，以不小於20號之字體及半版之篇幅（26公分乘35.5公分），連續刊登在自由時報、蘋果日報、聯合報及中國時報頭版各3 日。
㈡對被告答辯之補充：
⒈被告相關侮辱言詞無被告所稱應受刑法第310條第3項、第
311 條第3 款規定、司法院大法官會議第509 號解釋之保護而予以免責。被告邱毅發表之系爭言論一、系爭言論二，係對於由「全體高雄市政府所屬公務人員」所組成之「高雄市政府」公署本身公然侮辱，而非僅就原告所屬執行特定職務之公務員為侮辱。依台灣高等法院85年上易字第1846號刑事判決、台灣高等法院88年上易字第1893號刑事判決等判決意旨，被告邱毅所發表之系爭言論，屬侮辱公署之範疇。刑法第310 條第3 項及第311 條規定係源自於言論自由基本權利之免責條款，亦即係針對行為人之「誹謗」行為所設之免責事由，至刑法第309 條及第140 條之「公然侮辱」行為，不得援引言論自由為其免責之抗辯。縱認系爭言論非屬侮辱，而屬具體指摘特定事項之誹謗行為，惟民事侵權行為損害賠償責任之成立，亦與刑事毀謗罪之認定無涉，無刑法第310條第3 項及第311 條第3 款規定、司法院大法官會議釋字第
509 號解釋免責事由之適用，被告空言指訴原告行政體系內部組織及人員有不法之情事，系爭不實言論缺乏具體之描述，且未提出相當之證據，純屬臆測、影射之詞，顯示對於原告行政運作之貶抑評價，依社會一般通念，客觀上顯足以貶損他人對原告之社會評價，實為故意侵害原告之行政威信及名譽。
⒉被告指稱「高雄市政府顧問利用土木技師公會資源為特定人
助選涉投票行賄罪」、「高雄市政府文化局文化中心副處長承辨『文化高雄農曆春節表演活動』不當收受餽贈」、「高雄市政府財政局長、主任秘書、股長圖利廣濟宮獲得不法利益953 餘萬元」等案均遭起訴，並提出立法院新聞知識管理系統查詢資料為證，故其所述皆有所本云云。惟上開案件均早於97年、98年間業經承審法院以查無犯罪事證而判決無罪確定在案，相關判決並公開刊載於司法院網站供公眾查詢，查閱判決並非難事，且查證時間、費用成本幾近於零，則熟知查詢途徑之被告於101 年2 月2 日發表相關不實言論前，自應先為相當之查證，始得謂其主觀上已有確信「所指摘或傳述之事為真實」之認識；詎被告未盡善良管理人之注意及查證義務（甚或已明知上開案件均經判決無罪確定），仍公開發表原告所屬公務員均涉有圖利收賄等不實言論，企圖混淆視聽，以遂其損害原告名譽之目的，被告邱毅發表未經查證之不實言論，復未提出證據資料說明依何理由確信所發表言論內容為真實，自無適用免責之餘地。
⒊至被告指稱「高雄市政府工務局建管處正工程司、副工程師
、幫工程司、工程員經辦消防大樓涉及圖利廠商或收賄」乙案，業於99年間經臺灣高等法院高雄分院判決無罪，嗣雖因判決程序上瑕疵而經最高法院發回更審，然至被告發表言論當時，該無罪判決尚未經更審法院判決變更，自難認有被告所言之圖利罪責；而「高雄市政府專門委員兼高雄世運基金會副執行長向競選世運行銷案廠商收賄款250 萬元」乙案，雖於100 年間經臺灣高等法院高雄分院判決有罪，但至被告發表言論當時仍上訴最高法院中，尚未為有罪之確定判決，則被告以單一個案及個人行為泛稱原告所屬公務員均有圖利收賄之犯行云云，顯屬無據。被告陳稱原告所屬公務員涉貪收賄乙事，均未經相當之查證，亦未提出任何足以說明確信其所發表言論內容為真實之證據資料，自難卸刑法第310 條第3 項之誹謗罪責，則被告主張刑事免責而不負民事侵權行為損害賠償責任云云，自不足採。
⒋被告所為不實言論已逾越適當評論之範疇。所謂適當之評論
，即其評論不偏激而中肯，未逾越必要範圍之程度者而言，至其標準仍應就社會一般之通念，以客觀之標準決之。原告所屬公務員是否依法行政，雖攸關社會大眾權益，屬可受公評之事項，惟其評論需合理適當且就其所言為真實負相當之舉證責任時，始受言論自由之保護；然查，被告陳述之系爭言論顯係就不實事實之陳述，而非單純意見表達之評論，自無所謂合理評論之免責問題；縱認系爭不實言論係屬意見表達，然被告截取片斷資訊，任意結合其他非真實之事實而評論，未提出可信為真之相當證據，顯見其係故意損害原告之名譽權，系爭不實言論難認屬合理且適當，自無刑法第311條第3 款免責事由之適用，而得免除民事侵權行為之損害賠償責任。
⒌至被告以原告為公法人，並未享有憲法上之基本權利（名譽
權），主張本案應予駁回等語，顯有謬誤。本件原告所欲處理者為立於與他人平等之社會生活所發生權利義務關係，非立於公權力行使之地位對人民主張權力，原告所依據之法規屬私法範疇之民法，非公法領域之憲法。是關於公法人得否行使基本權利，與本件原告依據民法規定請求回復名譽無涉。另於民事訴訟中，公法人以私人地位依據民法規範訴請司法機關協助處理社會生活紛爭者，比比皆是，如公法人或所屬機關所有物品，遭他人毀損，公法人或機關依據民法第
184 條規定請求「所有權」遭受侵害之損害賠償，或公法人或其機關所有之不動產遭侵佔（土地或房屋），依民法第
767 條請求「所有權」遭受侵害之排除侵害等，倘被告主張可採，則所有權亦屬憲法所稱基本權利之範疇，前述案件焉有成立之可能。
二、被告則以：㈠高雄市為具公法人地位之地方自治團體，且係公法人，而高
雄市政府則為高雄市之行政機關，並非公法人，且非非法人團體，而無權利能力，自不得為名譽權之主體，不得為提起損害賠償訴訟之主體。縱為高雄市，亦不得享有基本權，因從基本權利歷史的產生可看出，基本權是因為過去國家利用公權力侵害人民，為了保障人民，故讓人民擁有基本權，來對抗國家，因此，國家不可能同時又擁有基本權來對抗自己。所以，公法人原則上不能擁有基本權，不是基本權的主體。國家不可能同時又擁有基本權來對抗自己。因此，高雄市雖為公法人但不得享有基本權，其起訴請求損害賠償顯然不合法。
㈡公法人係依據公法規定所成立，於性質上即屬國家公權力之
一環，自無享有基本權保障之理。刑法上所規範之「侮辱」行為，乃指「不指摘具體事實，而從事可能貶損他人社會評價之一切輕蔑人」之行為，與同法所規範以「指摘、傳述足以損害他人名譽之具體事件」為要件之「誹謗」行為相較，二者雖均以他人之名譽及人格尊嚴為保護之法益，然前者係以非具體指摘特定事實之行為為其規範對象，行為人不得援引言論自由為其免責之抗辯，立法者為維護公務機關執行職務之尊嚴，並另於刑法第140條第2項規定刑度遠重於同法第309條第1項公然侮辱罪名之侮辱公署罪，以規範此種未指摘具體事實，而徒以侮辱性言詞或其他不當行為踐踏公務機關尊嚴之行為；至於後者，則係以具體指摘或傳述特定事實之行為為其規範對象，行為人得以援引刑法第310條第3項、第311條等源自於言論自由基本權之免責條款主張免責，惟立法者並未如刑法第140條第2項一般，另行立法處罰對於政府機關進行具體指摘之行為（至若行為人之言論已導致政府機關某特定公務員名譽受損，則屬刑法第310 條之範疇），益徵立法者乃為賦予國民對於政府機關施政行為自由進行討論與批評之空間，而未加以立法禁止，且此立法決定亦與刑法誹謗罪之法律規範係涉及基本權衝突問題之價值權衡相呼應。簡言之，亦即誹謗罪所保護之法益乃為個人法益，所保護之對象乃自然人或私法人，而非國家或其自治團體此種公法人。是原告請求賠償無理由。
㈢言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家
應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私、公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。刑法第310 條第3 項規定「對於所誹謗之事，能證明其為真實者，不罰。但涉於私德而與公共利益無關者，不在此限」；同法第311 條第3 款規定，以善意發表言論，對於可受公評之事，而為適當之評論者，亦在不罰之列。蓋不問事實之有無，概行處罰，其箝制言論之自由，及妨害社會，可謂至極。凡與公共利益有關之真實事項，如亦不得宣佈，基於保護個人名譽，不免過當，而於社會之利害，未嘗慮及。此個人名譽與言論自由發生衝突之情形，於民事上亦然，有關不罰之規定，於民事事件非不得採為審酌標準。因此，如係善意發表，對於可受公平之事，而為適當之評論者，不問事之真偽，均難謂係不法侵害他人之權利。原告高雄市政府內公務人員收受紅包、賄款事件已非首例，諸多圖利賄賂案件經各大新聞媒體報導在案，被告之陳述以高雄市政府環保局長李穆生藉勢藉端向陳殷祥索賄案件；高雄市政府環保局長李穆生勞務標案圍標弊案；高雄市政府專門委員趙嘉寶涉世運貪污弊案；高雄市政府警察局交通大隊長汪忠榮特權銷單案；前高雄市政府環保局長蕭裕正利用公務資源賄選案；高雄市政府市長辦公室主任洪智坤坐擁美術館三棟豪宅要告壹週刊；高雄市政府警察局前鎮分局警員王敏哲、陳建誠貪污案件；中油等國營事業回饋金交由高雄市政府統籌分配，用在污染區如小港區僅三成，其餘七成回饋金交由市府統籌使用，合理懷疑有挪用情事；「高雄市首開先例，將對排放量超過一萬噸的企業或工廠開徵，每公噸徵收十五塊，像是中鋼每天都烏煙瘴氣，一年就要繳三億元…像是中鋼年排碳量高達一千九百二十九萬公噸，一年要徵收約三億元。台電興達及大林發電廠，碳排放量也達二千一百二十四萬公噸，一年也可以徵收3.1 億」等，作為評論基礎，足證被告所評論各節均係真實，且係就可受公評之事而為適當之評論，並無實質惡意，自不成立侵權行為，從而原告請求登報道歉，自無理由。又原告之言論是否「就可受公評之事為適當之言論」、「是否真實」，有無惡意誹謗？應就其前後節目之內容、主持人之問題、被告之回答，整體為觀察，不能斷章截句，割裂取捨。
㈣原告請求登報道歉為無理由，且「謝罪廣告並不限於使用報
紙，例如在公共場所揭示謝罪廣告或寄發謝罪信與關係人，亦無不可。被害人請求加害人為謝罪廣告時，法院應斟酌被害人所受損害是否現尚存在，以及被害人名譽可否經由謝罪廣告予以回復等各種情形決定之，並非所有名譽侵害，均得請求謝罪廣告，例如侵害名譽已歷相當時日，若為謝罪廣告，除重新喚起世人記憶外，別無作用，或損害甚為輕微，或加害人已為更正啟事，或被害人之清白已被報導而為眾所周知者，即無准予謝罪廣告之必要。」（見曾隆興著現代損害賠償法論第334 頁），且依釋字第656 號解釋理由書內容，原告請求登報道歉，自無理由；依廣播電視法第23條第1 項規定「對於電台之報導，利害關係人認為錯誤，於播送之日起十五日內要求更正時，電台應於接到要求後七日內，在原節目或原節目同一時間之節目中，加以更正；或將其認為報導並無錯誤之理由，以書面答覆請求人」，原告得依法請求更正，捨此不為，請求刊登報紙道歉，自無理由等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
三、兩造不爭執事項：㈠被告於101 年2 月2 日下午1 時許，於中天電視股份有限公
司所製作之中天新聞「俠客開講」節目中，公開發表系爭言論一。中天電視股份有限公司將被告於101 年2 月2 日下午
1 時許所發表系爭言論一，於同日下午4 時重播。㈡被告於101 年2 月2 日晚間9 時許，於聯意製作股份有限公
司所製作之TVBS「2100掏新聞」節目中，公開發表系爭言論二。聯意製作股份有限公司將被告邱毅於101 年2 月2 日晚間9 時許所發表系爭言論二，於翌日（101 年2 月3 日）零時及下午3 時許重播。
㈢被告所涉上開妨害名譽案件，經台灣士林地方法院檢察署檢
察官以101 年度偵字第11699 號起訴書提起公訴；嗣經台灣士林地方法院於102 年9 月18日以101 年度易字第732 號，因高雄市政府為公法人之意思機關，並非刑法誹謗罪所保護之對象，非犯罪之直接被害人，依法不得就被告所涉之誹謗罪提出告訴為由，諭知不受理判決。
四、本件爭點：㈠高雄市政府得否為行使名譽權之主體？㈡被告發表之言論是否構成侵害原告名譽權之侵權行為？㈢被告發表之言論若構成侵權行為，原告主張被告應於報紙刊
登道歉啟事有無理由？
五、本院判斷：㈠高雄市政府得否為行使名譽權之主體？
按「地方自治團體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體」、「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」為地方制度法第2 條、第14條所明文；另行政程序法第2 條第2 項就行政機關定義為本法所稱行政機關，「係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織」。是高雄市為地方自治團體，具有公法人地位；而高雄市政府則為行政機關，不具獨立法人格，非屬行政主體。惟國家掌管事務備極繁鉅，勢必分設機關各司其事，並基於法律之授權各自執行其職務，用符設官分治之原意，為因應實務上之需要，民事訴訟法於第40條第4 項規定：「中央或地方機關，有當事人能力。」，惟行政機關僅為公法人之內部機關，並非公法人本身，訴訟所生之私法上權利義務關係仍屬於公法人所享有，行政機關本身並非私法上權利義務關係之主體（臺灣高等法院97年重上更㈠字第28號判決意旨參照）。且觀諸其立法理由：「按當事人能力之有無，原則上以權利能力之有無為準，中央或地方機關，原無獨立之人格，本不得為訴訟之主體。惟實務上中央或地方機關基於法律之授權執行其職務，皆係以其機關名義在私法上行使權利或負擔義務，若不認其可為訴訟主體，不獨不足以維護交易之安全，且有違訴訟經濟之原則，故歷來解釋及判例均認中央或地方機關得代表公法人起訴或應訴（參見司法院院字第2809號解釋，最高法院18年上字第305號及51年台上字第2680號判例）。且國家賠償法第9 條至第11條規定有賠償義務機關，土地法第68條亦有登記錯誤之損害賠償由地政機關負責之規定，如因而涉訟，自應由賠償義務機關或地政機關應訴。為因應實務上之需要，爰增設第四項，明定中央或地方機關，有當事人能力」，亦闡述甚詳。是揆諸上開說明，高雄市為公法人，而高雄市政府雖是其行政機關，依法自得為原告而提起本件訴訟，惟訴訟所生之私法上權利義務關係仍屬於公法人之高雄市所享有。
㈡被告發表之系爭言論是否構成侵害原告名譽權之侵權行為？⒈被告發表之系爭言論是否構成侵害「原告高雄市政府」名譽
權之侵權行為？原告高雄市政府主張就被告發表之系爭言論一、系爭言論二之侵權行為，侵害其名譽權，應刊登報紙道歉等語；惟為被告所否認，並以基本權是人民所擁有，用以對抗國家，公法人原則不能擁有基本權，非基本權之主體，而無名譽權，不得請求損害賠償等語置辯。是兩造之爭點即在於：原告高雄市政府是否得享有名譽權？經查：
⑴按名譽權雖未於憲法中以列舉方式明定之，但應屬憲法第22
條所保護之基本權利。又所謂名譽，係指人在社會所享有一切對其品德、聲譽所為之評價；簡言之，即人格之社會評價、名譽有無受損害，應以社會上對個人評價是否貶損作為判斷之依據，必須依一般社會觀念，足認其人之人格已遭貶損始足當之，至於其人主觀上是否感受到損害，則非認定之標準（最高法院95年度台上字第766 號判決意旨參照）。次按「因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。」、「不法侵害他人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操，或不法侵害其他人格法益而情節重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額。其名譽被侵害者，並得請求回復名譽之適當處分」，民法第184 條第
1 項前段、第195 條第1 項分別定有明文。而侵權行為損害賠償請求權，除須該侵害權益行為具備不法性外，並以受有實際損害為成立要件，若絕無損害亦即無賠償之可言（最高法院19年上字第363 號判例意旨參照）。從上揭所述，並未特定名譽權之行使主體為自然人或法人，惟法人係為一定目的而創設，不同於自然人，法人得否為人格權之主體，進而以其名譽權被侵害受有實際損害，而請求損害賠償，即有進一步審究之必要。
⑵依民法第26條規定：「法人於法令限制內，有享受權利、負
擔義務之能力。但專屬於自然人之權利義務，不在此限。」此所謂權利，包括財產權、人格權在內，法人得為人格權之主體，但受有二種限制，一為法令限制，一為性質上限制。關於法令的限制，多見於法人享有財產權，現行法上並無限制法人人格權的規定；而性質上限制，係指法人不得享有專屬於自然人的人格權，例如：生命、身體、健康、自由、肖象；其非專屬自然人者，例如：姓名、名譽（商譽）、信用、隱私（商業秘密等），則得享有之。惟公法人與私法人不同，公法人為負有基本權利義務之公權力主體，而非享有基本權利者，公法人不得與私法人同等享有諸如人格權之基本權利，此見解為目前多數學者所採。諸如：「基本權的擁有者，一般均是人民，是針對國家而來，為對抗國家。因此，國家不可能同時又擁有基本權來對抗自己。國家擁有基本權本身是一種矛盾。所以，基本權是人民所擁有，用以對抗國家，公法人原則上不能擁有基本權，不是基本權的主體」（許育典著，憲法，元照出版有限公司，98年7 月，第130 頁供參）；「法人依其成立之法律基礎為公法或私法，可分成公法人或私法人二種。公法人是否亦為人權之主體？按所謂的公法人包括公法團體（公法社團）－國家、各級地方自治機關、職業團體；公法財團－如依公法及政府出資成立之財團法人、基金會；及公共機構（公營造物）－如公共學校、醫院、博物館等等。鑑於人權產生的本意在於防止國家所為之侵害（所謂的防衛權），公法人係得以行使公權力之法人，與國家之關係只有權限的授予問題，和私法人不可以道里計。因此公法人並不能類同私法人一般，成為人權之享有者，是為公權力的施與『受』者，不可為同一人」（陳新民，憲法導論，新學林出版股份有限公司，97年10月，第56 頁供參）。除公法學者外，民法學者亦採相同見解：「公法人原則上非屬基本權利的主體，尤其是憲法人格權的主體，其理由為公法人乃負有基本權利義務的公權力主體，而非享有基本權利者。人格權等基本權利旨在維護個人的價值及尊嚴，以對抗國家的不法侵害，不能使公法人一方面為行使公權力的主體，他方面又為基本權利的主體，而使基本權利的義務人與基本權利的受保障人成為同一人，致生矛盾」（王澤鑑，人格權法、法釋義學、比較法、案例研究，三民書局出版，101 年1 月，第83頁供參）。綜上所述，本院參酌上開公法學者及私法學者之見解，認公法人原則上非基本權利之主體，而人格權為基本權之一種，是以，公法人自無法做為人格權之主體而主張其人格權受侵害。而民法侵權行為，須以不法行為侵害「他人權利」為其要件，則揆諸前開說明，本件原告高雄市政府既為公法人，無人格權可言，無法主張其享有名譽權，原告高雄市政府依民法第184 條第1 項前段、第195 條第1 項請求損害賠償，為無理由，不應准許。
⑶至原告以民事訴訟中，公法人以私人地位依據民法規範訴請
司法機關協助處理社會生活紛爭者，比比皆是，如公法人或所屬機關所有物品，遭他人毀損，公法人或機關依據民法第
184 條規定請求「所有權」遭受侵害之損害賠償，或公法人或其機關所有之不動產遭侵佔（土地或房屋），依民法第
767 條請求「所有權」遭受侵害之排除侵害等，而主張公法人亦為人格權之主體云云。惟查，承如前開所述，公法人「原則上」非基本權利之主體，惟公法人亦有例外享有基本權利之情形，諸如與人類稟性無直接關聯之權利，尤其需仰賴國家設定程序、建立制度，始足行使者之訴訟基本權，是公法人若被視為類似人民之準私人地位時，則享有提起訴訟之權利，例如其為私法行為（購物置產及典押等），則仍應有民法及其關係法令之適用（最高法院69年台上字第235 號裁判意旨供參）。至於經濟性之基本權利，例如財產權（所有權為財產權之一種），其若屬於公法人「任務功能」所不可或缺之條件，且各該公法人係處於「類如人民基本權利受到公權力危害」之情況，則公法人值此亦具有基本權利。因此，公法人或機關僅於立於私人地位而與人民為法律行為時，或於其任務功能上有不可或缺之條件時，而得行使憲法第15條保障之財產權，依法提起訴訟，但並不得以此例外之情形為理由，反推主張公法人係基本權利之主體，而享有人格權。
⒉被告發表之言論是否構成侵害「原告陳菊」名譽權之侵權行
為？⑴按民法第184 條第1 項前段、第195 條第1 項前段規定，「
因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任」，「不法侵害他人之身體、健康、名譽、自由、信用、隱私、貞操，或不法侵害其他人格法益而情節重大者，被害人雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額」。而侵權行為之成立要件為：①須有侵害行為，②須侵害他人權利，③侵害行為須為不法，④須被害人受有損害，⑤侵害行為與損害間須有因果關係，⑥須有故意或過失，⑦須有責任能力。是侵權行為造成他人名譽損害者，須其行為係不法。再者，名譽有無受損害，應以社會上對個人評價是否貶損作為判斷之依據，苟其行為足以使他人在社會上之評價受到貶損，不論其為故意或過失，均可構成侵權行為，其行為亦不以廣佈於社會為必要，僅使第三人知悉其事，亦足當之（最高法院90年度台上字第2283號判決可資參照）。
⑵又人民有言論之自由，為憲法第11條明定之基本權利，而該
權利除係保障人民自主存在之尊嚴及發展自我、成就自我之機會，亦兼具溝通意見、追求真理、滿足人民知之權利，形成公意，促進各種合理政治及社會活動之功能，為維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應給予最大程度之保障（司法院大法官釋字第509 號解釋參照）。惟名譽權與言論自由同為憲法所保護之權利，二者發生衝突時，對於行為人之刑事責任，現行法制之調和機制係建立在刑法第310條第3 項「真實不罰」及第311 條第3 款「合理評論」之規定，及509 號解釋所創設合理查證義務的憲法基準之上。至於行為人之民事責任，民法並未規定如何調和名譽保護及言論自由，固仍應適用上述侵權行為要件及509 號解釋創設之合理查證義務外，刑法之阻卻違法規定，亦應得類推適用。詳言之，涉及侵害他人名譽之言論，可包括事實陳述與意見表達，前者具有可證明性，後者則係行為人表示其自己之見解或立場，無所謂真實與否。而民法上名譽權之侵害雖與刑法之誹謗罪不相同，惟刑法就誹謗罪設有處罰規定，該法第
310 條第3 項規定「對於所誹謗之事，能證明其為真實者，不罰。但涉於私德而與公共利益無關者，不在此限」；同法第311 條第3 款規定，以善意發表言論，對於可受公評之事，而為適當之評論者，亦在不罰之列。蓋不問事實之有無，概行處罰，其箝制言論之自由，及妨害社會，可謂至極。凡與公共利益有關之真實事項，如亦不得宣佈，基於保護個人名譽，不免過當，而於社會之利害，未嘗慮及。故參酌損益，乃規定誹謗之事具真實性者，不罰。但僅涉及私德而與公共利益無關者，不在此限。再者，保護名譽，應有相當之限制，否則箝束言論，足為社會之害，故以善意發表言論，就可受公評之事，而適當之評論者，不問事實之真偽，概不予處罰。上述個人名譽與言論自由發生衝突之情形，於民事上亦然。是有關上述不罰之規定，於民事事件即非不得採為審酌之標準。亦即，行為人之言論雖損及他人名譽，惟其言論屬陳述事實時，如能證明其為真實，或行為人雖不能證明言論內容為真實，但依其所提證據資料，足認為行為人有相當理由確信其為真實者；或言論屬意見表達，如係善意發表，對於可受公評之事，而為適當之評論者，不問事之真偽，均難謂係不法侵害他人之權利，尚難令負侵權行為損害賠償責任（最高法院民事97年度台上字第970 號判決意旨可資參照）。
⑶經查：
①本件被告所發表之系爭言論一、二，主要係以高雄市做為
談論之主體。其談論企業到高雄市投資，須對「陳菊的市政府裡面」的相關人員付紅包、付活動費、陪到酒店消費等等言論，其並未論及到有關原告陳菊個人之風評，而原告陳菊本身兼高雄市市長，是上開「陳菊的市政府裡面」等語，客觀而言，應指「高雄市政府裡面」。是核被告系爭言論一、二內容、尚不足以使原告陳菊個人於社會上之客觀評價受到貶損，難謂已構成對於原告陳菊個人名譽權之侵害。
②退步言，縱認被告所發表之系爭言論有侵害原告陳菊名譽
權之可能，惟政府官員之行為舉止，往往攸關公共利益，且因政府官員擁有較多社會資源及社會影響力，相對地應以較多之公眾資訊傳播與檢驗手段，予以平衡。另外，當政府官員出任政府職位或獲得其公眾人物之社會地位時，通常係出於自願，既是自願，應可合理推斷其對於自己一旦出任政府職位或成為公眾人物，一舉一動將經常暴露在公眾檢驗下，名譽權保障範圍亦將受到限縮，而有所預見。是以，原告陳菊名譽權之保障範圍應受到限縮；且被告之合理查證義務亦因陳述、評論之對象及攸關公共利益等原因而應相對降低。
③再者，本件被告辯稱其係以「高雄市政府環保局長李穆生
藉勢藉端向陳殷祥索賄案件；高雄市政府環保局長李穆生勞務標案圍標弊案；高雄市政府專門委員趙嘉寶涉世運貪污弊案；高雄市政府警察局交通大隊長汪忠榮特權銷單案；前高雄市政府環保局長蕭裕正利用公務資源賄選案；高雄市政府市長辦公室主任洪智坤坐擁美術館三棟豪宅要告壹週刊；高雄市政府警察局前鎮分局警員王敏哲、陳建誠貪污案件；中油等國營事業回饋金交由高雄市政府統籌分配，用在污染區如小港區僅三成，其餘七成回饋金交由市府統籌使用，合理懷疑有挪用情事；高雄市首開先例，將對排放量超過一萬噸的企業或工廠開徵，每公噸徵收十五塊，像是中鋼每天都烏煙樟氣，一年就要繳三億元…像是中鋼年排碳量高達一千九百二十九萬公噸，一年要徵收約三億元。台電興達及大林發電廠，碳排放量也達二千一百二十四萬公噸，一年也可以徵收3.1 億」等新聞報導及相關之刑事判決（部分未確定）（見本院卷一第211 至224頁、卷二第32至42頁）做為其查證之素材，而於節目中陳述陳菊的市政府裡面之相關人員有收受紅包之事。惟鑑於被告陳述之內容，乃係針對有關工商企業界赴高雄地區投資是否發生困難之議題，發表其意見，就該議題之討論，本屬可受公評之事項，更與公共利益息息相關，就此公共論述議題之內容，投資人是否產生反感，屬於民眾得以發表其個人價值判斷之公共論述範圍，為憲法所保障之言論自由，更是政府應受檢視之義務。基於此客觀事實，人民所為之價值評論，於合理評論範圍內，皆為社會大眾即被評論者所應容受之各種不同意見，此乃民主社會中對於不同聲音所應容受之義務，亦為民主社會中言論自由之基本精神。而原告陳菊既身為高雄市市長，係高雄市法定代理人之身分，對於國民、市民、乃至在野反對者對高雄市政府市政之批評，若非對其個人人身之攻擊，更應有此容受義務，以做為推動市政進步之動力，並化批評之聲為改革之助力。因此，被告以相關新聞及判決作為發表系爭言論之素材，縱部分判決尚未確定，然考量前開所述政府官員之名譽權之保障範圍有所限縮，應容受人民做較大範圍之檢視，且被告發表之系爭言論已有相關資料可資佐證，可認有盡合理查證義務，揆諸上開說明，於民事上類推適用刑事阻卻違法之理論，尚難認其係「不法」侵害他人之權利，而與上開所述之侵權行為要件不符。是原告陳菊個人雖係自然人，固享有名譽權，然審酌被告發表之系爭言論
一、二內容，難謂侵害原告陳菊個人之名譽權；且縱使原告陳菊個人主觀認有所侵害，亦認被告發表之系爭言論已有相關資料佐證，可認有盡合理查證義務，亦阻卻其「不法侵害」之侵權行為要件。是原告陳菊依侵權行為之法律關係，主張被告系爭言論一、二，侵害其名譽權等情，亦不足採信。
㈢被告邱毅發表之言論若構成侵權行為，原告主張被告應於報
紙刊登道歉啟事有無理由？按名譽被侵害者，並得請求回復名譽之適當處分，民法第
195 條第1 項後段固定有明文。惟原告高雄市政府不得享有名譽權；且審酌本件被告發表系爭言論一、二之內容，並無侵害原告陳菊個人之名譽權，是原告請求被告如附表所示之內容登報道歉，尚屬無據，不予准許。
五、綜上所述，高雄市為公法人，無法做為名譽權（人格權）之主體而主張其名譽權受侵害；而原告陳菊雖係自然人，固享有名譽權（人格權），然審酌被告發表之系爭言論一、二內容，尚難謂係侵害原告陳菊個人之名譽權，縱因原告陳菊係因市長身分致其主觀上認其聲譽有受影響，惟被告提出相關之新聞報導及部分之刑事判決做為其陳述之基礎，可認有相當理由確信其為真實，有盡合理查證義務，均已如前述，從而，原告依民法第184 條第1 項前段及第195 條第1 項之規定，請求被告以不小於20號之字體及半版之篇幅（26公分乘
35.5公分），連續刊登如附件所示之道歉啟事在自由時報、蘋果日報、聯合報及中國時報頭版各3 日，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述指駁，併此敘明。
七、結論：本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 29 日
民事第六庭法 官 劉建利以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 102 年 11 月 29 日
書記官 趙俊維附件┌───────────────────────────┐│ 道歉啟事 ││道歉人邱毅於民國101年2月2日在中天新聞「俠客開講」及TVB││S 「2100掏新聞」節目中，以不實言論污衊高雄市政府及市長││陳菊，誣指企業至高雄投資，必須向高雄市政府的公務員送紅││包、招待飲宴或給予好處云云，嚴重損害高雄市政府及市長陳││菊之名譽。道歉人對上開行為深感後悔，特此公開道歉，以回││復高雄市政府之名譽，並保證日後絕不再損害高雄市政府之名││譽。 ││ 道歉人：邱毅 ││ │└───────────────────────────┘