臺灣高雄地方法院民事判決 101年度重國字第3號原 告 徐巧芳
羅潘春美黃枝來黃彩鈅黃彩雲周秋燕周進宗曾盟源王秀嫚王秀英劉菊妃周劉菊惠周大剛王秀玲王素鳳王雅惠廖萬教劉坤來曾文東王民亮潘錦祥潘靜雯潘靜茹蔡銀香劉怡均潘月亭潘建誌陳麗玉潘志偉徐千惠陳麗雪陳辰恩陳筱婷劉燕陵羅家濱潘俊榮洪玉惠劉清祥劉清榮上 一 人訴訟代理人 蔡松諭原 告 林旻德
劉芸秀邦惟歆邦欣華潘尚謀劉美蘭詹淑貞詹淑琪詹淑芳詹燕清周秋繻周美金周炳松潘周美嬌周金源王金柱王潘樹蘭賴畇𪣦蔡松林陳慧萍潘燕芬鄧淑鋰潘建廷曾維豪宋燕誠周鈵承潘永全陳偉民王文雄上 一 人訴訟代理人 周信宏律師
楊淑玲律師原 告 王威凱
黃秀蓉劉麗玉潘淑玲潘麗娟徐大林陳李玉鏡陳順進上列七十六人共同訴訟代理人 陸正義律師
陳意青律師被 告 高雄市政府法定代理人 陳菊訴訟代理人 周村來律師
周元培律師洪郁婷律師劉嵐律師複代理人 矯恆毅律師被 告 高雄市甲仙區公所法定代理人 李元新訴訟代理人 邱基峻律師
包喬凡律師複代理人 茆怡文律師當事人間請求國家賠償事件，本院民國103 年3 月12日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：
（一）中央氣象局於民國98年8 月5 日晚上8 時30分發布莫拉克颱風海上颱風警報，同年8 月6 日早上8 時30分發布陸上颱風警報，並於下午2 時30分起將高雄縣（於99年12月25日因縣市合併改制為高雄市，下稱高雄市或原高雄縣）列入颱風警報之警戒區域內，除呼籲警戒區域內要嚴加戒備，防範強風豪雨外，同時於颱風警報單中之警戒區域及事項內發布豪雨特報，強調南部地區6 日有局部大雨或豪雨，7 日有豪雨或大豪雨，尤其山區有超大豪雨發生機率，並呼籲民眾應避免進入山區及河川活動，山坡地區應嚴防坍方、落石、土石流及山洪爆發，沿海低窪地區應防淹水。而莫拉克颱風於8 月7 日晚上11時50分在花蓮市附近登陸，8 月8 日下午2 時左右從桃園附近出海，高雄市於8月9 日上午11時30分脫離颱風之暴風圈，此時氣象局仍持續發布豪雨特報，強調苗栗以南地區有豪雨或大豪雨，尤其台中以南地區及苗栗山區將有超大豪雨發生。莫拉克颱風於98年8 月6 日至9 日期間，以甲仙雨量站降雨資料顯示，最大時雨量92mm/ 小時，其中高於55mm/ 小時之降雨超過8 小時以上，並集中於8 月8 日至9 日間，8 月8 日單日降雨超過200 年降雨重現期，迄8 月9 日累積降雨量達1,879mm ，近2,000mm ，因高強度長延時降雨，加上地質構造破碎，同時超大洪水發生，引發崩塌及洪水、堰塞湖及土石流等複合型災害，以致高雄市甲仙區（原高雄縣甲仙鄉，因99年12月25日改制改稱高雄市甲仙區，下稱甲仙區）山崩、斷橋、聯外道路斷絕，通訊全失形同孤島，並造成甲仙區共計439 人死亡、21人失蹤，甚且於8 月9日上午6 時9 分小林村旁之獻肚山竟發生大規模山崩，小林村9 至18鄰共169 戶全數遭土石和泥流掩埋，造成多人死亡，依事後統計合計共381 人死亡、16人失蹤（下稱系爭災害）。
（二）莫拉克颱風警報發佈後，被告高雄市政府於98年8 年6 日下午3 時成立一級災害應變中心，並通知甲仙區公所成立一級災害應變中心，高雄市政府農業處成立農業災害及土石流災害緊急應變小組並進駐高雄市災害應變中心。98年
8 月7 日下午5 時行政院農業委員會水土保持局（下稱水保局）發布土石流警戒區預報第5 報，新增六龜區、甲仙區等5 鄉計38條土石流潛勢溪流達黃色警戒，建議地方政府於入夜前提早疏散，高雄市災害應變中心於同日下午5時7 分接獲預報後，於同日下午5 時22分高雄市災害應變中心輪值人員農業處馬○○通報甲仙區災害應變中心進行防災警戒行為，惟電話無人接聽，同日下午6 時19分高雄市災害應變中心聯絡甲仙區區長劉○○及早撤離；於同日晚上11時水保局發布土石流警戒預報第6 報，新增六龜區、甲仙區計21條土石流潛勢溪流為紅色警戒，高雄市政府農業處許○○聯絡甲仙區災害應變中心4 次均無人接聽。
於98年8 月8 日上午5 時25分，水保局發布土石流警戒預報第7 報，維持土石流潛勢溪流17條黃色警戒及24條紅色警戒，高雄市農業處許○○聯絡甲仙區災害應變中心，惟無人接聽；於同日上午8 時，水保局發布7-1 報，高雄市農業處電話通報各區災害應變中心；同日上午11時25分水保局發布土石流警戒預報第8 報，高雄市農業處陳○○電話聯絡甲仙區災害應變中心有關土石流紅黃色警戒狀況，並通知值班人員協助撤離村民。於同日下午1 時高雄市民政處接獲中央災害應變中心傳真通報對高危險潛勢地區執行疏散撤離作為，並務必回報撤離人數表。於同日下午3時12分至21分，高雄市農業處陳○○電話聯絡甲仙區小林村、和安村、東安村村長，告知該地已達土石流紅色警戒，請利用白天視線良好，儘速撤離。於同日下午5 時，水保局發布高雄市甲仙區10條土石流潛勢溪流黃色警戒及49條土石流潛勢溪紅色警戒。依上開過程，自98年8 月7 日下午5 時7 分高雄市災害應變中心接獲預報後至98年8 月
9 日清晨小林村遭獻肚山山崩掩埋前，高雄市農業處農業災害及土石流災害緊急應變小組即多次通報甲仙區災害應變中心、區長及相關業務課長，且於98年8 月8 日下午主動協助甲仙區公所聯繫通報各警戒區之村長應進行避難疏散及撤離，確實通聯紀錄合計有17次，顯示甲仙區公所對被告高雄市政府防救災通報未有效掌握，已影響該區救災功能。嗣於98年8 月9 日上午6 時9 分小林村旁之獻肚山發生大規模山崩，小林村9 至18鄰共169 戶全數遭土石和泥流掩埋，造成381 人死亡、16人失蹤，然甲仙區區長劉○○於8 月10日上午10時直昇機救出小林村2 名村民，仍無法確知小林村受災情況，直至下午1 時10分，經民眾報案，始知小林村滅村，顯示甲仙區公所未能迅速掌握訊息，積極展開救災，有違災害防救法第24條之規定。甲仙區公所之上開行為，及高雄市災害應變中心忽視氣象局發布之雨量警示，對於水保局發布土石流警戒，亦僅執行轉知，未積極指示並具體協助甲仙區公所強制撤離災區民眾之行為，經監察院調查後亦認定甲仙區公所及高雄市政府對小林村滅村災情確有違失而予以糾正在案，另甲仙區區長劉○○亦經公務員懲戒委員會認就林村滅村救災情確有違失而為撤職並停止任用1 年懲戒在案，足認甲仙區公所及高雄市政府所屬公務員確有怠於執行職務，致多名被害人死亡之情事。
（三）災害防救法第24條規定「為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大，鄉公所於災害發生或有發生之虞時，應勸告或強制其撤離，並作適當之安置。」，此規定中關於勸告或強制撤離等規定，係屬法定危險防止或危險處理之行政職務，用以增進國民生活之安全保障，故由法律規範保障目的以觀，其雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，其亦寓有保障人民之生命、身體及財產安全之意旨，國家機關所屬公務員如有怠於執行前揭各該職務致人民而受有損害時，人民自得請求國家賠償。且國家機關之公務員對決定是否執行及如何執行，固享有裁量之職權，然如經斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的，而非個人之努力可能避免等因素後，已至無可裁量之情事者，因「裁量權已減縮至零」，行政機關即負有為一定職務行為之義務，如仍怠於執行，即屬違法。本件甲仙區小林村滅村之系爭災害發生時間為98年8 月9 日6 時
9 分，惟水保局就小林村（土石流潛勢溪流編號：高縣DF
006 、DF007 ）所發布黃色警戒之時點為98年8 月7 日17時，發布紅色警戒之時點則為8 月7 日23時，土石流紅色警戒之發布時間早於系爭災害發生時間竟長達31小時，且衡酌當時風雨之鉅已達危險迫切之程度，非被告等行政機關以公權力介入不足以防止侵害發生，此已非個人努力而能避免，被告機關已無可裁量之情事，其裁量權已減縮至零，被告機關猶怠於執行上開法規所賦予之強制撤離之義務，自已符合國家賠償法第2 條第2 項後段規定所稱之公務員怠於執行職務之消極不作為為賠償責任要件。
（四）原告等人為附表所示小林村因系爭災害罹難者之父、母、配偶或子女，因家人遇難死亡而受有扶養費之損失，且因精神上痛若，並得請求精神慰撫金，其金額為如附表所示，爰依國家賠償法第2 條第2 項後段、國家賠償法施行細則第18條第1 項、民法第184 條、第185 條、第194 條、第192 條第2 項規定提起本訴等語。並聲明：被告應連帶給付原告等各如附表所示之金額，及自100 年8 月4 日起至清償日止，按年息百分之5 計算之利息；並願供擔保，請求宣告假執行。
二、被告之抗辯：
（一）甲仙區公所單獨部分：高雄縣與高雄市已於99年12月25日因縣市合併改制為高雄市，改制後之高雄縣甲仙鄉改稱為高雄市甲仙區，改制前之「甲仙鄉」地方自治團體已被高雄市吸收合併，法人格已消滅。又改制前原法律授予甲仙鄉公所推行公共事務之權限，已被高雄市政府所吸收，依高雄市甲仙區公所組織規程第2 條第1 項規定，甲仙區公所人員執行公務與行使公權力時，需受高雄市市長及高雄市政府民政局局長之指導監督，已無單獨執行公共事務之權限。依此規定，高雄市甲仙區已非地方自治團體，即無依地方制度法辦理自治事項規定之適用，亦無同法提出總預算案、決算案規定之適用，難認有獨立預算，且甲仙區區長亦係由市長依法派任，並承市長之命行使職權，對外並不代表該區，無法獨立行使職權。易言之，高雄縣市合併升格改制為高雄市後，高雄縣甲仙鄉已因縣市合併而消滅，改制後高雄市甲仙區依法非權利義務主體，無權利能力，即無當事人能力。故被告甲仙區就原告所訴事項並無實質管理權責，相關權責已由改制後新設立之直轄市「高雄市」概括承受，其爭訟事宜亦應由高雄市政府承受訴訟，原告以甲仙區公所為被告為不合法。
（二）被告共同之抗辯：高雄市政府莫拉克颱風災害應變中心成立期間自98年8 月6 日起至98年8 月9 日相關輪值人員即與各區公所災害應變中心、區長、課長等人密切聯繫，並依據土石流警戒狀態指示進行避難勸導及疏散，且主動協助各區公所聯絡各村里長視實際狀況進行疏散避難，相關通聯暨災情蒐報情形，足徵被告業已依據相關法令善盡職責而無過失，自不該當國家賠償法之要件甚明。小林村滅村之原因經臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）調查結果，認係因獻肚山地區具有順向坡、斷層、地層破碎等脆弱地質特性，在莫拉克颱風挾帶高強度、過長降雨及延時降雨所累積破紀錄之雨量下，造成獻肚山邊坡滑動引發大規模山崩所致，而山崩為目前科技所無法預見之災難，非屬災害防救法第四章災害預防一章所規範之範疇，原告主張被告有違反災害防救法第24條規定之情形，顯有違誤。水保局雖於98年8 月7 日23時發佈紅色警戒，然依小林村實際狀況觀之，至少迄至98年8 月8 日下午19時止，並無土石流發生之跡象，淹水部分經疏導後亦已消褪，當時狀況無原告主張被告行政裁量權已縮減至零，而負有積極強制撤離處置義務，是被告縱未為強制撤離處置，亦僅為適當與否之行政裁量問題，未達違法程度。又水保局就小林村地區所設置規劃之避難處所之小林國小與社區活動中心亦為受災範圍，是縱被告當時強制村民撤離，撤離地點不出小林國小及社區活動中心，仍會發生原告之被繼承人等死亡之結果，故小林村滅村與被告未強制撤離並無因果關係。另縱認原告有上開國家賠償請求權，被告應負損害賠償責任，惟原告依所得稅法第17條第1 項第1 款規定，主張關於扶養親屬得扣除免稅額（即俗稱扶養親屬寬減額）之受扶養人年齡為60歲，應以60歲做為計算扶養費之標準，亦屬無據，被告認應以法定退休年齡65歲計算，原告應一一就何以原告等人年滿60歲，即無法維持生活且無謀生能力，而有受扶養之必要舉證以實其說。再者，縱原告確有受扶養之必要，原告所得請求之扶養費數額，仍應逐一審視渠等之生活需求暨其扶養義務人之資力等情況，為扶養程度之個案酌定，不得僅以某一固定年度平均消費支出額為其唯一之標準定之，故原告統一依「高雄市98年度每人每月平均消費支出18,835元」為本件計算扶養費之基準，亦非有據等語置辯。並聲明：原告之訴及假執行之聲請均駁回；如受不利判決，願供擔保請求宣告免予假執行。
三、兩造不爭執事項：
（一）高雄縣市於99年12月25日因縣市合併改制為高雄市，高雄縣甲仙鄉公所改制為高雄市甲仙區公所，有高雄市甲仙區公所組織規程在卷可稽（卷一第190 -191 頁）。
（二）中央氣象局於98年8 月5 日晚上8 時30分發布莫拉克海上颱風警報，8 月6 日早上8 時30分發布陸上颱風警報，並於8 月6 日下午2 時30分起將高雄市列入颱風警報之警戒區域內，除呼籲警戒區域內要嚴加戒備，防範強風豪雨外，同時於颱風警報單中之警戒區域及事項內發佈豪雨特報，強調南部地區6 日有局部性大雨或豪兩，7 日有大雨或豪大雨，尤其山區有超大豪雨發生的機率，並呼籲民眾應避免進入山區及河川活動，山坡地區應嚴防坍方、落石、土石流及山洪爆發，沿海低窪地區應防淹水。莫拉克颱風於8 月7 日晚上11時50分在花蓮市附近登陸，8 月8 日下午2 時左右從桃園附近出海，高雄市於8 月9 日上午11時30分脫離颱風之暴風圈，此時氣象局仍持續發布豪雨特報，強調苗栗以南地區有豪雨或大豪雨，尤其台中以南地區及苗栗山區將有超大豪雨發生。
（三）中央氣象局於98年8 月6 日10時發布預估高雄地區平地降雨量約250 毫米、山區降雨量800 毫米；於98年8 月7 日
7 時修正為高雄地區平地降雨量約500 毫米、山區降雨量1,100 毫米；於98年8 月7 日16時修正為高雄地區平地降雨量約700 毫米、山區降雨量1,400 毫米；於98年8 月8日8 時修正為高雄地區平地降雨量約800 毫米、山區降雨量1,100 毫米（自98年8 月6 日0 時至此時止之實際總降雨量為平地310 毫米、山區907 毫米）；於98年8 月8 日
1 6 時修正為高雄地區平地降雨量約800 毫米、山區降雨量1,800 毫米（自98 年8月6 日0 時至此時止之實際總降雨量為平地462 毫米、山區1326毫米）；於98年8 月9 日
1 時修正為高屏地區平地降雨量約1,200 毫米、山區降雨量2,400 毫米（高雄地區自98年8 月6 日0 時至此時止之實際總降雨量為平地644 毫米、山區1,346 毫米）；於98年8 月9 日4 時修正為高屏地區平地降雨量約1,400 毫米、山區降雨量2,700 毫米（高雄地區自98年8 月6 日0 時至此時止之實際總降雨量為平地672 毫米、山區1,434 毫米）；於98年8 月9 日10時修正為高屏地區平地降雨量約1,400 毫米、山區降雨量2,700 毫米（高雄地區自98年8月6 日0 時至此時止之實際總降雨量為平地750 毫米、山區1,658 毫米）。
（四）行政院農業委員會水土保持局（水保局）對高雄市及各區所發布之土石流警戒警示時間如下：
１、98年8 月7 日17時（第5 報）發布黃色警戒，並於通報單中加註黃色警戒區域包括高雄市甲仙區。預估降雨將集中於入夜後，建議地方政府於入夜前提早疏散。
２、98年8 月7 日23時（第6 報）發布高雄市甲仙區等17條土石流潛勢溪流黃色警戒及21條土石流潛勢溪流紅色警戒。
３、98年8 月8 日5 時（第7 報）持續發布高雄市甲仙區等17條土石流潛勢溪流黃色警戒及21條土石流潛勢溪流紅色警戒。
４、98年8 月8 日8 時（第7-1 報）發布高雄市甲仙區等27條土石流潛勢溪流黃色警戒及24條土石流潛勢溪流紅色警戒。
５、98年8 月8 日11時（第8 報）發布高雄市甲仙區等21條土石流潛勢溪流黃色警戒及37條土石流潛勢溪流紅色警戒。
６、98年8 月8 日17時發布高雄市甲仙區等10條土石流潛勢溪流黃色警戒及49條土石流潛勢溪流紅色警戒。
７、98年8 月8 日23時發布高雄市甲仙區等10條土石流潛勢溪流黃色警戒及50條土石流潛勢溪流紅色警戒。
８、98年8 月9 日5 時發布高雄市甲仙區等10條土石流潛勢溪流黃色警戒及50條土石流潛勢溪流紅色警戒。
（五）莫拉克颱風陸上警報發佈後，高雄市政府於98年8 年6 日下午3 時成立一級災害應變中心，並通知甲仙區公所成立一級災害應變中心，高雄市政府農業處成立農業災害及及土石流災害緊急應變小組並進駐高雄市災害應變中心。於98年8 月7 日下午5 時22分高雄市災害應變中心交下水保局發布之土石流警戒區預報第5 報後，便通報甲仙區災害應變中心依土石流警戒區預報內容進行防災警戒作為，並於98年8 月7 日下午6 時19分聯絡甲仙區長，為防入夜後風雨增強請及早撤離以策安全，之後於98年8 月7 日晚上
11 時 土石流警戒區預報第6 報提升六龜區及甲仙區計21條土石流潛勢溪流為紅色警戒後，高雄市政府農業處農業災害及土石流災害緊急小組輪值人員亦通報六龜區及甲仙區災害應變中心進行防災警戒作為，嗣後於98年8 月8 日11時水保局第8 報發布高雄市甲仙區等21條土石流潛勢溪流黃色警戒及37條土石流潛勢溪流紅色警戒後，高雄市政府農業處輪值人員陳○○並於98年8 月8 日下午3 時12分起至21止，聯絡甲仙區小林村、和安村、東安村之村長或村幹事，告知該地已達土石流紅色警戒，請其等利用白天視線良好儘速撤離。就小林村部分，因小林村村長劉○○認為只需將小竹溪挖開引導淹水之溪水至溪裡面即可，無須撤離，因此回覆無須撤離，會持續注意雨勢等語，而未通知村民撤離。嗣於98年8 月9 日上午6 時9 分小林村旁之獻肚山發生大規模山崩，小林村9 至18鄰共169 戶全數遭土石和泥流掩埋，造成多人死亡，依事後統計合計共38
1 人死亡、16人失蹤。
（六）原告起訴狀附表所列之潘劉○○等90名受害人，均為莫拉克颱風八八風災之受害人，原告等人為附表所示小林村因系爭災害死亡受害人之父、母、配偶或子女，有戶籍謄本及死亡證明書在卷可憑（卷一第2-26頁、第186 、187 頁）。
（七）原告已就本件請求依國家賠償法規定提出國家賠償聲請書向被告申請國家賠償協議，並由被告於100 年8 月4 日收受，而被告機關等均拒絕賠償，有高雄市○○區0000 0
000 000 00區0000000000000號函、高雄市政府
100 年10月25日高市府四維消管字第0000000000號函在卷可稽（101 年度審重國字第3 號卷第99-103頁、第104-107頁）。
（八）監察院曾就莫拉克颱風八八風災為調查，調查後提出糾正案，並對甲仙區區長劉○○提出彈劾案，經公務員懲戒委員會議決劉○○撤職並停止任用1 年，有監察院98年12月
7 日（98）院台內字第000000000 號公告、98年12月7 日
（98）院台內字第000000000 號公告、公務員懲戒委員會
100 年度鑑字第11993 號議決書在卷可參（101 年度審重國字第3 號卷第117-128 頁、第129 -151頁）。
（九）高雄地檢署曾就本件風災的原因以該署98年度他字第5833號案件為偵查，偵查的結果為簽結。
四、本件爭點：
（一）被告高雄市甲仙區公所是否有當事人能力？
（二）被告高雄市政府及甲仙區公所所屬公務人員，有無怠於執行職務之過失？其法律上要求所應有之注意義務及作為義務為何？
（三）被告如有過失，系爭事故之發生與被告高雄市政府及甲仙區公所之不作為間，有無因果關係？
（四）原告之請求有無理由？得請求之項目為何？金額若干？
五、被告高雄市甲仙區公所是否有當事人能力？
（一）按，當事人能力之有無，固以權利能力之有無為準，中央或地方機關，無獨立之人格，本不得為訴訟之主體，惟實務上中央或地方機關基於法律之授權執行其職務，皆係以其機關名義在私法上行使權利或負擔義務，若不認其可為訴訟主體，不獨不足以維護交易之安全，並與訴訟經濟原則有違。且國家賠償法第9 條至第11條規定有賠償義務機關，土地法第68條亦有登記錯誤之損害賠償由地政機關負責之規定，如因而涉訟，自應由賠償義務機關或地政機關應訴，此為92年2 月7 日民事訴訟法修正時，於第40條增列第4 項，規定中央及地方機關有當事人能力之所由來。
故國家得以經管該事務之政府機關為當事人，省、縣（市）、鄉（鎮、市）、直轄市自亦可以經管該事務之機關為當事人。次按，地方制度法用詞之定義如下：地方自治團體：指依本法實施地方自治，具公法人地位之團體；直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項；直轄市政府置市長一人，對外代表該市，綜理市政，由市民依法選舉之，每屆任期四年，連選得連任一屆；直轄市、市之區公所，置區長一人，由市長依法任用，承市長之命綜理區政，並指揮監督所屬人員；縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，原直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）之機關（構）與學校人員、原有資產、負債及其他權利義務，由改制後之直轄市概括承受，地方制度法第2第1 款前段、第14條、第55條第1 項前段、第58條第1 項、第87條之3 第1 項定有明文。觀諸地方制度法條文體系，直轄市屬於第14條規定之地方自治團體，屬於公法人，有獨立之權利能力（地方制度法第3 章「地方自治」第1節「地方自治團體及其居民之權利與義務」），直轄市政府屬於直轄市公法人之行政機關（地方制度法第55條第1項前段）。又鄉鎮市改制前固為地方自治團體，為公法人，惟改制後併入直轄市（公法人），成為地方制度法第58條第1 項所指之「區公所」，其原有資產、負債及其他權利義務，依同法第87條之3 第1 項規定固由直轄市概括承受，然該法第58條第1 項之「區公所」係條列在地方制度法第3 章「地方自治」第4 節「自治組織」第2 款「地方行政機關」中，屬於直轄市之行政機關（隸屬直轄市政府之下），亦即在組織法上以地方制度法第58條第1 項為據，非屬直轄市政府之內部單位，否則區公所在組織法上不應規定於地方制度法之中，而應依直轄市之組織自主權限，自行規定於直轄市政府之組織自治法規內，是以，依上開規定已可知，區公所應屬直轄市之行政機關（隸屬直轄市市政府之下），而非直轄市政府之內部單位，亦即於區公所之自治業務範圍或受直轄市政府交辦事項，依民事訴訟法第40條第4 項規定，自有當事人能力。
（二）又甲仙區公所組織規程第2 條規定：甲仙區公所（以下簡稱本所）置區長，承市長之命、高雄市政府（以下簡稱本府）民政局局長之指導監督，綜理區政，並指揮監督所屬員工。本所依法辦理轄區內自治業務及執行交辦事項，分別受本府各局、處、委員會督導。區轄內之警察、戶政、衛生、國民中小學等機關、學校及區清潔隊、消防單位，對於協助轄區內自治業務、為民服務工作及執行上級交辦事項應受區長之指導；第3 條復規定本所設有民政課、社會課、經建課、兵役課、秘書室，分掌各項業務及本府授權事項，有甲仙區公所組織規程附卷可稽（見卷一第190頁），足認甲仙區公所之區長對區轄內之警察、戶政、衛生、國民中小學等機關、學校及區清潔隊、消防單位，關於協助轄內自治業務、為民服務工作及執行上級交辦事項有指導權，顯有獨立明確之自治業務範圍，在執行其自治業務事項上應係以其名義對外為之。又雖高雄市鳥松區組織規程第2 條第2 項規定，甲仙區公所依法辦理轄區內自治業務及執行交辦事項，分別受高雄市政府各局、處、委員會督導，惟此為「行政一體」之當然結果，並不能據此即認甲仙區公所為高雄市政府之內部單位。甲仙區公所既非高雄市政府之內部單位，而係其行政機關，復依其組織規程第3 條規定設置其自身內部單位，堪認甲仙區公所得以自己名義對外發生法律關係，是以揆諸上開民事訴訟法第40條第4 項規定及說明，甲仙區公所自有當事人能力。
另甲仙區公所組織規程第1 條雖規定：本規程依據高雄市政府組織規程第8 條規定訂定之。惟高雄市政府組織規程（已廢止）第8 條規定：本市各區設區公所，區公所之組織規程另定之；100 年5 月24日公布之高雄市政府組織自治條例第8 條規定：本市各區設區公所；其組織規程另定之；地方制度法第58條第1 項規定：直轄市、市之區公所，置區長一人，由市長依法任用，承市長之命綜理區政，並指揮監督所屬人員。足認高雄市政府組織規程第8 條、高雄市政府組織自治條例第8 條規定，係為落實地方制度法第58條第1 項，是以揆諸首揭地方制度法第58條第1 項規定及說明，自不得據高雄市政府組織規程第8 條、高雄市政府組織自治條例第8 條規定，逕認甲仙區公所為高雄市政府之內部單位，而非行政機關。故甲仙區公所辯稱其無當事人能力云云，尚不可採。
六、被告高雄市政府及甲仙區公所所屬公務人員，有無怠於執行職務之過失？其法律上要求所應有之注意義務及作為義務為何？
（一）按，國家賠償法第2 條第2 項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」。依此規定，凡公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，被害人即得分就積極作為或消極不作為，依上開法條前段或後段請求國家賠償，該條規定之意旨甚為明顯，並不以被害人對於公務員怠於執行之職務行為有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行為必要。惟國家是否因為執行職務之公務員之不作為而負賠償責任，依照司法院大法官會議釋字第469 號解釋理由書：「... 惟法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦與主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量。例如：斟酌人民權益所受損害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可得避免等因素以致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。」，易言之，司法院大法官會議釋字第469 號理由書引用日本學理「裁量收縮至零」理論來界定國家不作為責任之標準。而關於「裁量收縮至零」理論，學理上提出5 個判斷標準：即⑴被害法益之對象性、⑵具體危險之急迫性、⑶危險發生之預見可能性、⑷損害結果之迴避可能性及⑸規制權限發動之期待可能性。蓋國家違反其作為義務，導致人民權益受損，固應負國家賠償責任，然於國家機關之不作為，往往涉及國家社會資源之整體分配，不容人民個別指定，而國家機關之積極作為，則應受到憲法法律保留原則的節制，以免侵害人民的其他權利，因此行政機關因為所屬公務員之不作為，導致人民權益受損，必須符合前述要件，行政機關始負須負國家賠償責任。
（二）又依災害防救法第24條規定：「為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大、直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所災害發生或有發生之虞時，應勸告或強制其撤離，並作適當之安置。」，其97年5 月14日修正立法理由謂：「指示」之概念係指上級機關對於下級機關或長官對屬下之行政指導或交付任務，並不適用於機關對人民之行政處分或強制措施，爰參酌「行政執行法」相關規定，將現行條文後段之「指示」修正為「強制其」，其餘文字酌作修正。顯見本條項之規定，乃在揭示「一旦有致人民生命、財產安全之災害發生或有發生之虞時，主管機關即有應勸告或強制人民撤離之法定強制性義務」之規範目的。另災害防救法第27條第1 項：「為實施災害應變措施，各級政府應依權責實施下列事項：一、災害警報之發佈、傳遞、應變戒備、人員疏散、搶救、避難之勸告、災情蒐集及損失查報。」。再依土石流防災疏散避難作業規定第4點㈢⑵：當中央氣象局發布某地區之預測雨量大於土石流警戒基準值時，由農委會水土保持局發布該地區為2 級（黃色警戒）土石流警戒區，地方政府應進行疏散避難勸告。⑶當某地區實際降雨已達土石流警戒基準值時，由農委會水土保持局發布該地區為1 級（紅色警戒）土石流警戒區，地方政府得指示撤離強制疏散。⑷地方政府可依各地區當地雨量及實際狀況，自行發布局部地區為2 級（黃色警戒）或1 級（紅色警戒）土石流警戒區。固然均規定行政機關負有勸告、搶救、撤離等義務，然行政機關所屬公務員依前揭規定，對可得特定之人所負作為義務是否已達無不作為之裁量空間（已否達裁量收縮至零程度，不作為即為違法），致行政機關應負國家賠償責任，仍然必須依照前述大法官會議解釋內容所列之要件而定。再者，行政機關在土石流潛勢區內是否採取勸告以及強制撤離的行動，與居民實際上疏散避難行為息息相關。強制撤離的行動，足以讓人民脫離原來熟悉的生活環境，形同對人民自由權的剝奪，在未得到人民同意之下，除非法律已經有明確授權，否則行政機關仍然必須嚴守法律保留原則，以免侵害人民之自由權。而人民於決定是否採取疏散避難行為，首先應取決於災害消息之可信度，及參照「過去經驗」、「過去面對災害的經驗」、「生活花費」、「環境徵兆」等情況，再考量避難所之環境而定，因此國家機關面臨災害，真正的作為義務，應該在於提高災害消息的可信度，健全避難所的環境，適當警示災害的嚴重程度等等，以使人民可以正確地採取疏散避難行為，而不在於授與行政機關遇有任何災難，即可隨意遷離人民的權力。
（三）本件原告主張災害防救法之規範目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，而於系爭事故發生前，高雄市政府及甲仙區公所所屬公務人員依災害防救法第24條，所負強制撤離小林村居民之作為義務，已無不作為之裁量餘地，詎被告所屬公務員仍未未強制民眾撤離，致原告親人之生命法益受損，原告自得請求被告連帶賠償損害等語。惟為被告所否認，並辯稱：系爭事故發生之原因，乃係獻肚山崩塌及因崩塌形成之堰塞湖潰決所致，並無可預見性，自不能課予被告應依災害防救法第24條規定強制撤離民眾之義務；況地方政府機關於農委會發佈土石流紅色警戒後，並非即必須採取強制疏散之手段，地方政府機關仍保有視實際情況強制撤離與否之裁量空間，而系爭事故發生前，經當時小林村村長回報，小林村並未發生土石流災害，故被告所屬公務員未下令強制撤離，並無違失等語。經查：
１、按，本法專用名詞，定義如下：一、災害：指下列災難所造成之禍害：㈠風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害。災害防救法第2 條第1 款定有明文。而上開規定既明定「等天然災害」等語，足認其前列風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害，應僅係天然災害之例示。換言之，倘屬天然發生而非人為製造所生之災害，應均屬災害防救法第2 條所稱之天然災害。此參酌災害防救法第3 條第1 項第1 款至第5 款，就同法第2 條第1、2 款所定各種災害之預防、應變及復原重建，除分別明定由內政部、經濟部、行政院農業委員會、交通部、行政院環境保護署為中央災害防救業務主管機關外，尚於同條第6 款明定「六、其他災害：依法律規定或由中央災害防救會報指定之中央災害防救業務主管機關。」，足見只要係天然造成之災害，均屬災害防救法第2 條規範之範圍。
故被告辯稱本件之山崩情形非屬災害防救法規範之範疇，無災害防救法第24條之適用，即不足採。
２、查，系爭事故之致災原因，先後經行政院公共工程委員會（下稱公工會）委由中國土木水利工程學會、高雄地檢署，分別邀請國內專家學者組成團隊為調查，其中公工會委託完成之「莫拉克颱風高雄縣甲仙鄉小林村及那瑪夏鄉、桃源鄉致災原因調查報告」（下稱公工會報告），指出：小林村10至18鄰聚落由於山崩土石掩埋在先，旗山溪淹水及堰塞湖已非造成滅村之原因；小林村9 鄰掩沒災害，旗山溪堰塞湖潰決是原因之一等語（下見該報告第5-49頁）；高雄地檢署委託完成之「高雄縣甲仙鄉小林村及新開部落滅村之致災原因調查報告」（下稱雄檢報告）則認定：「... ⑸小林村災害歷程可彙整為：8 月9 日早上6 時左右，小林村東側獻肚山山頂發生大崩塌，隨後崩塌土石下滑至坡腳，掩埋了小林村部分聚落。其中1,006.9 萬立方公尺的土石在楠峰橋上游約300 公尺處形成堰塞湖，阻塞當時北往南流之旗山溪的洪水，直至水位超過堰塞湖之堆積高度，造成堰塞湖潰決，潰決後之洪水夾帶大量土石，沖向下游，並持續掩埋小林村其餘的聚落。」（見雄檢報告第135 頁），是系爭事故既係因獻肚山崩塌及因崩塌形成之堰塞湖潰決所造成，自屬災害防救法第2 條所稱之天然災害。
３、至於獻肚山崩塌（及嗣後形成之堰塞湖潰決）於事發時，依當時被告所屬公務員所接觸之各種氣象及歷史資訊，是否足以預料必將發生，或有發生之虞，則屬被告機關依災害防救法第24條規定，勸告或強制人民撤離，並作適當安置之義務，是否已達裁量收縮至零而無不作為空間之問題？就此：
⑴系爭事故之主要致災原因，依上開公工會報告及雄檢報告加以分析可知，應有下列數項：
①創歷史紀錄降雨量之豪大雨：系爭事故發時（98年8 月9
日清晨6 時許），根據甲仙雨量站降雨記錄，累積降雨量已達1713mm，於颱風期間（98年8 月5 日至10日）累積雨量達2075.5mm，一小時最大降雨量為94mm（98年8 月8 日18時許），二小時最大降雨量為172.5mm （98年8 月8 日
17、18時）。又工公會調查報告依事後調查所得相關資料，並參考日本「土砂災害發生危險基準線方法」評估相同內部因素條件，研判降雨強度40mm/hr 、累積兩雨量1,700mm ，為可能發生大規模山崩之臨界雨量，而小林村於98年8 月9 日清晨6 時許之降雨強度達43mm/hr 、累積雨量達1713mm，均已超出上開臨界雨量。是以，高降雨強度以及過長降雨延時所累積破紀錄的雨量，應係導致獻肚山發生山崩的原因之一。
②就地質環境而言：順向坡、斷層、地層破碎、褶皺等構造
為小林地區之地層特性，小林向斜與五里埔背斜是控制小林地區地層位態變化之主要地質構造，而甲仙斷層則對獻肚山岩體中之破裂面的發育有極為重要之影響，脆弱的地質環境是導致獻肚山產生山崩的原因之一。由現地量測之資料發現斷層附近岩體極為破碎，且裂面間均可見到地下水滲流造成氧化鐵浸染之現象。密集發育之破裂面也是地下水下滲之通道，於豪大雨時，雨水與地表逕流透過破裂面下滲，進而造成岩體孔隙壓之增加，因而觸發崩塌之發生。因此順向坡之地形與伴生斷層發育之密集破裂面是影響小林崩塌發生之主要地質控制因子。
③從坡體的穩定分析結果顯示：獻肚山在乾季時之安全係數
1.1 至1.8 ，均遠大於1.0 以上，表示乾季時之坡體為呈現穩定的狀態; 而暴雨時之安全係數均小於1.0 ，尤其是小林村東北側坡體之安全係數僅為0.37，表示暴雨期間，邊坡是處於極不穩定狀態。
④又依雄檢報告可知: 依現場踏勘結果顯示，小林村的山崩
主要是先從甲仙斷層周遭破碎的岩層區域開始，因這個區域之不連續面的密度，有高達每平方公尺40條裂面之分布。由於98年8 月7 日至9 日期間，豪大雨的持續不斷，大量的雨水與地表逕流，透過破裂面下滲入地表下之地層，造成岩體內孔隙水壓之增加，使得原本已存在的破碎岩層，於現地先產生了位移的破壞，進而觸發其上坡體的大量土石向下滑動，最終引致獻肚山發生了大崩塌，崩塌之巨量土石隨著重力的向下作用，迅速的下滑至坡腳，而掩埋了小林村的村落。獻肚山崩塌之剖面總長超過2500公尺，整個坡體由原獻肚山之山脊線處往下滑動約1010公尺的長度，總崩塌量約為2500萬立方公尺，崩塌之土石是在滑坡後形成，並順坡下滑至坡腳的小林村堆積，整個堆積長度由坡腳往上延伸約1190公尺，總堆積量約為1500萬立方公尺，總流出量約為1006.9萬立方公尺。
⑤綜合上述，系爭事故即小林村遭土石山崩掩埋的致災原因
，主要是由於該地區地型利於蓄水，且具備順向坡、坡度傾角超過30度、斷層、地層破碎等脆弱的地質環境特性，加上高降雨強度以及過長降雨延時所累積破紀錄的雨量所導致。（以上見高雄地檢署98年度他字第5833號〔下稱他字案〕卷一第117 頁、卷五第162 至253 頁之氣象局雨量資料，公工會調查報第5-11頁、第5-29頁，雄檢報告第三章第19至22頁、第四章第27至32頁、第六章第91至92頁、第七章第134 至135 頁），足見高強度或高總量之降雨，尚非導致獻肚山崩塌（及因崩塌所形成之堰塞湖潰決）之單一且必然之原因。
⑵系爭事故發生原因之獻肚山崩塌及堰塞湖潰決，尚非屬可得預測：
本件原告雖主張依歷史經驗揭示，在小林村發生的颱風、豪雨極易造風災、水災、山崩、土石流等重要災害，並舉公工會報告第5-16至5-21頁記載：「歷年颱風甲仙站之總雨量比較（詳見圖5.1.10）莫拉克颱風之總雨量為2076毫米，為歷年颱風帶來總雨量之冠，遠超過第二名之卡玫基颱風帶來之總雨量990 毫米及第三名敏督利颱風之總雨量766 毫米。小林村- 角埔溪，歷年崩塌面積為敏督利颱風（93年6 月28日至93年7 月3 日）總雨量766 毫米，崩塌面積6.38公頃；卡玫基颱風（97年7 月16日至97年7 月18日）總雨量990 毫米，崩塌面積25.86 公頃；莫拉克颱風（98年8 月5 日至98年
8 月10日）總雨量為2,076 毫米，崩塌面積57.31 公頃」、第2-48至2-49頁記載「甲仙鄉小林村北側無名溪B 、甲仙鄉南側角埔溪」於賀伯颱風、桃芝颱風、敏督利颱風及海棠颱風侵台期間，該2 條溪流之上游集水區均曾發生山崩現象，且於賀伯颱風及海棠颱風期間亦曾發生土石流現象；而高縣DF006 溪流、高縣DF007 溪流，於海棠颱風侵台期間，其上游集水區亦發生山崩現象等為佐證。然查：
①公工會報告指出：小林聚落位於民族圖幅西南部山溪東岸
階地，96年調查資料顯示在聚落周緣500 米範圍內主要的地質災害類型為落石4 處，集中於旗山溪河岸陡坡；...岩屑崩滑，計有44處，主要分布於山溪河岸與聚落東南側邊坡，面積多在0.2 公頃以下。…聚落附近並無明顯災害分布，但台21線道路與部分鄰近地質災害之農田、產業道路與建物，則應注意前述災害造成的影響等語（見公工會報告第2-50頁），並有「表2.6.2 小林村附近歷年災害統計資料」在卷可憑（見該報告第2-52頁），足見小林村及附近山區於先前各次颱風襲台期間，固曾發生落石、岩屑崩滑及土石流等災害，然落石僅有4 處，歷次岩屑崩滑之面積，亦非廣闊（大多小於0.2 公頃），且僅有小林村潛勢溪流A015（嗣改編為高縣DF007 ）於卡玫基颱風襲台期間所造成之土石流，侵入小林村民宅，其餘災害發生地點則未鄰近小林聚落。是以，依上開歷年災情分析可知，小林村民居住之聚落（即小林村），在莫拉克颱風襲台前，並未曾發生發生嚴重落石或山崩之災害。又莫拉克颱風帶來超大累積雨量雖屬事實，惟山崩、土石流等天然災害之誘發因子除總雨量外，尚有降雨強度、岩性、邊坡坡度、溪床坡度、主流長度、相對高度等等許多其他水○○地文相關之變數，各地區之災害臨界雨量需經由嚴謹的破壞機制和力學分析始可得知，亦有雄檢報告在卷可憑（見該報告第68頁）。再參酌公工會報告「表5.1.8 角埔溪歷次颱風前後影像」，及「圖5.1.11角埔溪歷次颱風崩塌範圍判釋結果」（見該報告第5-16至5-21頁）、雄檢報告「圖6.
2 甲仙鄉小林村崩塌區域示意圖」及「圖6.3 甲仙鄉崩塌後航照判識初估崩塌範圍（8 月21日拍攝）」（見該報告第80頁），相互對照，可知卡玫基颱風造成甲仙鄉小林村附近山區較大範圍之崩塌，係位在角埔溪流域，乃位於獻肚山南側，而不在此次獻肚山大範圍崩塌之範圍。綜合上情以觀，可知小林村地區於莫拉克颱風襲台前，未曾經歷將近與本次相當之總雨量或降雨強度，且歷年來因颱風造成落石、山崩或土石流等災害之發生地點（卡玫基颱風前），均非鄰近小林村聚落，而卡玫基颱風所造成之較大範圍之崩塌，亦非於獻肚山發生，則在系爭事故發生前，實無任何過往經驗足以參照，並推知獻肚山在莫拉克颱風帶來之雨量下，將可能造成廣達270 餘公頃之崩塌及堆積（見公工會報告第5-31頁、雄檢報告第78頁），致造成小林村遭土石掩埋。
②高雄地檢署委請專家學者為鑑定期間，曾於98年12月23日
召開「88風災災因鑑定意見交流會」，其中當時參與鑑定之成功大學地球科學系教授林○○發言表示：小林（村）這麼大規模山崩，就目前而言是不可預測的。學界都無法判斷，更何況是沒有專業知識之人，事情發生後，大家的要求太高了。台灣做崩塌研究很少，沒有太多資料，何況是這麼大規模，沒有碰過幾次，沒有太多資料可研究發生之條件。中興大學水土保持學系教授陳○○亦發言表示：...2條溪水土保持之畫定，006 淹沒區有15戶，007 淹沒區有4 戶，當初在評定時，也就是事件發生前，爆發之機率比較低，當初配置2 個防巡專員觀測雨量，但沒想到崩塌之區域是在這裡，超過人為之想像。... 這個大崩塌人類可否預測，非常困難。現場調查照片中，這裡是順向坡，且有風化之節理面，依人為崩塌來看，能影響之地方很有限，這次深度很深，依人為觀點是不太可能。即便在做土石流調查，也只專注於上開2 條溪流，當初居民在觀測雨量時，也只是告知他們要注意溪流，不是叫他們去注意後面那座山，大家都不知道會這樣，當初確實是教導在溪水暴漲時要撤離，絕對要撤離，但不是這個大崩塌人類是否可以預測，非常困難，今天如果是伊村外撤離，而是說村內選擇2 個比較安全之地方撤離，住在該處，伊應該不會決定撤離，伊可能會因為土石流而這樣比較容易推動，小林是一個很大之特例。例如今天撤離，但根本不會想到山上那個將村子淹埋。如果是我住在該處，我是否會決定撤離，我覺得我不會全無法做撤離整村的動作。若是這2條溪發生災害，應該今天若是這2 條溪發生災害，應該是有疏失，包括學者，當下站在山上都無法判斷會山崩，只能從事後有了結果，再去判斷原因。... 按規定，撤離是指要撤離到這兩個點。以溪流來說，撤到該處是安全的，但根本不知道會有這麼大的事情在後面，這是連學者也無法知道的，無法在那時判斷出來（見他字案卷四第16至23頁）。再參酌證人即行政院農委會水保局土石流防災中心主任陳○○於他字案檢察事務官詢問時證稱：伊職掌災害防救法裡規定之土石流防災業務。土石流有其定義，依災害防救法擬定之土石流災害防救業務計畫有定義土石流，而小林村之災害屬於崩塌，不是土石流。以小林村而言，當初只知道這裡有2 條土石流潛勢溪流，故防災規劃只針對這2 條溪流做假定之對象做防災規劃。因為土石流及山崩形成災害之機制不同，土石流有明顯流動情形，而小林村崩塌則是直接滑落，崩塌是找不到流動之軌跡，小林村崩塌只能說是土石災害，台灣之坡地災害大多分為3 種，有崩塌、地滑、土石流3 種，小林村災害屬崩塌，崩塌之形成機制比較複雜，發生之原因可能有下雨、地震或地質條件不良等等，另外崩塌之影響範圍很難評估，到底崩塌之範圍、深度或有多少土方崩塌都很難事前預測。目前經濟部中央地質調查所有做地質敏感區之區位調查，但也只能做到劃分出一塊地質敏感區，即相較於其他地區較容易崩塌之地區，但無法事先預測何時會崩塌、崩塌範圍與深度。國內其他政府單位也沒有就崩塌災害做預測與防災計畫之部分，因為崩塌災害太難預測了，全世界都沒有辦法預測出山崩之發生，又如何去制定出防災計畫? （見他字卷六第89至90頁背面）。另聯合國「環境規劃署」劃署曾派遣之瑞士籍地質學專家根據小林村災區現場狀況及航遙測資料研判後，亦表示小林村整村淹沒事件，非土石流所致，主要是獻肚山山崩導致整個災害發生，類似小林村大規模岩體滑崩加上形成堰塞湖後潰堤造成洪水之複合型災害，為不可預測的災難，事前難以預防等語，有被告提出之網路新聞資料在卷可稽（見卷三第80-81 頁）。益見肇致系爭事故發生之獻肚山崩塌（及嗣後因崩塌所形成之堰塞湖潰決），於實際發生前，依被告所屬公務員當時所能掌握之資料，既僅為中央氣象局發布之實際降雨量及未來降雨量之預測，實難苛求被告所屬公務員，得以預見獻肚山發生崩塌，並依災害防救法第24條規定，預先強制撤離民眾。
③另農委會於98年12月8 日邀集相關學者專家及權責機關（
構），召開「研商崩塌防災體系架構及分工會議」進行研商，並獲致與會主要意見如下：㈠崩塌係自然地質演變的一環，其災害發生之隨機性、不確定性與影響因子變化很大，全坡面皆可能發生，與土石流特性有所不同；欲由崩塌敏感區來研判災害發生的可能性仍有因難，亦無法完全準確。㈡以目前國內外現有之科技與技術，崩塌災害預警實務上並不可行，故世界先進國家係以發生崩塌後之二次災害預防為主，建議可先進行相關基礎研究；而崩塌發生後之監測、疏散、避難及治理仍可評估納入防災體系。㈢現階段防災目標可先依現行權責分工辦理，優先針對重點災害區域及其保全對久進行防災規劃及整備。此有農委會98年12月16日農水保字第0000000000號函可佐（見本院卷三第84-85頁），益徵獻肚山之崩塌，實難加以預測。
④至原告雖主張：98年8 月8 日18時起，甲仙鄉地下水位即
逐漸升高至臨界破壞點；且總雨量800 毫米可視為小林村邊坡開始嚴重崩塌之臨界總雨量云云，並引用公工會5-11、5-29報告之記載為佐。然系爭公工會報告乃系爭事故發生後，國內專家學者為探究發生原因，組成調查團隊，經由現場實地勘查小林村地區之地質及地形，參酌歷年降雨總雨量及降雨強度、地形剖面、歷次颱風前後影像，及日本目前依循之雨量指標值等相關資料，再經詳細、科學之分析，始得出「可發現小林村發生時間點位於此破壞線上方屬於崩塌危險區域，其發生災害之前，降雨強度最高值為98年8 月8 日18：00為94毫米/hr ，此時相對之累積雨量亦達1,201 毫米，由紀錄來看降雨仍持續13hr雨水繼續補注於該區內，可以合理研判當時地下水位逐漸升高至臨界破壞點，復因本區地形為畚箕型利於蓄水，坡度傾角又超過30度及順向坡覆蓋積層等相關條件皆具備，配合臨界雨量瞬間崩塌滑向小林村聚落造成災害」、「3.如以此區在歷次颱風之崩塌面積分析，總雨量800 毫米可視為本區地質條件下邊坡開始嚴重崩坍之臨界總雨量」等推測結論（見該報告第5-11頁、第5-29頁）；，則於系爭事故發生前，既無對小林地區山區崩塌發生條件之相關研究，則被告所屬公務人員（當時甲仙鄉鄉長、改制前高雄縣災害應變中心人員），豈可能於事發前知悉「98年8 月8 日18：
00，地下水位逐漸升高至臨界破壞點」、「邊坡開始嚴重崩坍之臨界總雨量為800 毫米」，並進而預測鄰近小林村之獻肚山將發生大規模山崩? 是以，被告所屬公務員既無相關資料可預見獻肚山大規模山崩之發生，自不能苛求彼等為避免獻肚山大規模山崩對人民所生之損害，須依依災害防救法第24條規定強制撤離民眾。何況，系爭公工會報告亦指出「4.台灣為颱風與地震頻繁區域，本鑑定案時間匆促，所採用災害雨量紀錄不足，『崩塌破壞臨界線』需長期資料統計分析較精確，並針對不同坡度與地質條件進行分析以為警戒及決策依據」等語（見該報告第5-29頁），足見小林村邊坡崩塌臨界雨量，尚待長期降雨資料之分析，實不能強求被告所屬公務員於系爭事故發生前，應知悉總雨量800 毫米即有致小林村發生大規模山崩之虞。準此而論，原告主張系爭事故發生於3 日前累積降雨量已達1527.5毫米，約為邊坡崩塌臨界雨量800 毫米之2 倍、系爭事故發生前已預知高雄山區降雨預估為1800毫米，被告所屬公人員應可推知小林村有發生災難之虞，而應強制撤離民眾云云，係屬事後之推論，尚難憑採為有利原告之認定。
⑤原告另舉公工會報告附錄五村民座談記錄記載：「7.某甲
女士說明事出之過程⑴站在二樓水淹至大腿高度，六點多時鄰居黃○○告知要快逃離現地，房屋快倒塌，連同四十多位居民逃至高處避難。」、「8.進行瞭解黃○○先生與翁○○先生分別於9/6 及9/4 在自由時報受訪報導之一些內容之事實經過及相關時間點：⑸山崩後小林村瞬間被掩埋，僅9 鄰房所處位置之關係，並未被山崩土石掩埋，居民在村內淹水時已疏散至較高處之太子宮（目前村內僅存房屋）避難，故能逃過一劫。…⑺山崩之前翁先生等仍在太子宮避難，故目擊山崩掩埋整個村莊過程，山崩後9 鄰居民始在翁先生帶領下，由太子宮續往高處平台避難。」（見該報告附錄-35 頁），而主張部分村民在小林村遭土石掩埋前，仍可逃出，足見本件罹難者若經被告機關事前勸告撤離，非無逃出機會云云。然獻肚山山崩發生與否，事前難以預測，既如前述，則被告所屬公務員又如何事前勸告或強制民眾撤離？且依原告提出之前揭村民座談記錄可知，小林村第9 鄰居民未直接遭獻肚山山崩土石掩埋，乃因第9 鄰所處位置之故，因此當時身處第9 鄰之居民，始於獻肚山崩塌後，尚仍有逃生之機會。
⑥綜依各情，被告所屬公務員無從預見獻肚山崩塌之發生，
自無從認被告之裁量權已收縮至零，應預先依災害防救法第24條規定強制撤離小林村之居民。原告主張甲仙區公所及高雄市政府所屬公務人員高雄市政府，只能做出強制撤離小林村居民之惟一決定，而無不下令強制撤離之裁量空間，即不足採。
４、原告雖又主張依水保局登錄之小林村土石流危險溪流及地質資料早已顯非，小林村屬河谷出口沖積扇之地質敏感區位，不宜人居，被告機關明知卻於颱風、豪雨發生之際，未做特別避難行為，以致原告等之親人亡故，顯有疏失云云。經查：
⑴依農委會102 年8 月5 日水保防字第0000000000號函附之
「土石流防災專員任務簡介」（見本院101 重國字第4 號卷第542 至543 頁），可知土石流防災專員除自主雨量觀測並回傳外，另有災情通報、警戒訊息傳遞、助疏散避難等任務，小林村土石流防災專員陳○○及劉○○，除自98年8 月6 日上午8 時52分許至98年8 月8 日下午8 時31分許，回傳雨量資料外（見同上卷卷第540 頁之回報雨量明細），並未回報任何土石流災情，足見編號DF006 、DF00
7 溪流，固於98年8 月7 日23時許，經農委會水保局以第
6 報發佈土石流紅色警戒，然於系爭事故發生前，上開2溪流並未發生土石流災害。
⑵再參酌證人即系爭事故發生前小林村村民李○○證稱：98
年8 月8 日下午3 時左右，當時小竹溪的水往○○○區○○○○路局的涵管太小已經堵塞住了，伊將怪手開到小林村街道，以怪手將路邊所做的堤防打掉，並將水溝裡面砂石挖出堵住馬路，水就會往旗山溪流，就不會往小林社區流，約在同日傍晚7 點左右完成，當時一同前往的人有小林村村長等人。8 月8 日除下午3 點到7 點間，都沒有淹水。後來8 月8 日傍晚約8 、9 點，開始大淹水等語（見公懲會100 年度鑑字第11993 號卷二第5 至6 頁）。翁○○證稱：97年的災情比98年還嚴重，去年水都淹到北極殿前的馬路，98年都沒有，因為水保局有來做水溝工程及水土保持方面的擋土牆，到8 月8 日下午3 點多才有淹水，是小竹溪的水流到馬路，因為涵管被塞住了，順著台21線流到鄉們村裡，我們村長叫一部怪手清那條河流，不知挖到幾點怪手司機說村長要調怪手到涵管挖水溝，到傍晚約
5 點左右，小林村就沒有淹水了，從8 日晚上到9 日並沒有淹水。我聽李○○講，說村長叫他們去把道路的護欄打掉，讓小竹溪的水流向旗山溪，所以後來小林村就沒有淹水了。伊於9 日早上約5 點半，從家裡忠義路14鄰117 號徒步走下來去巡視工寮，沿忠義路走到第9 鄰，有經北極殿、小林國小及九號橋，伊沿路下來那邊都沒有淹水，巡視差不多一、二十分鐘，伊就抵達羅○○家，然後就發生山崩（見同上公懲會卷卷二第12至15頁）。林○○證稱：
小林村第9 鄰從8 月8 日晚上開始淹水，差不多2 、3 台尺高，當天晚上伊到姚○○家，因他家在伊住家後面，地勢較高，也是第9 鄰，有幾戶人家在那邊泡茶，約9 日早上6 點多，就聽到山崩的聲音，伊看到全部的都垮下來，山最高處有1,600 公尺，約從1,300 公尺處就整個垮下來，只有幾秒鐘的時間，整座山就垮下來了，我們就趕快往後山逃（見同上公懲會卷卷二第16頁），至多僅敘及小林村於系爭事故發生前之8 月8 日，曾發生淹水之情事，然均未提及已有土石流之災害發生，顯見小林村當時並未發生危及民眾生命安全之土石流災害徵兆。再佐以原高雄縣災害應變中心輪值人員農業處陳○○技士，曾於98年8 月
8 日15時12分許，向當時之小林村村長，告知該地區已達土石流紅色警戒，請利用白天視線良好，儘速撤離等語，小林村村長仍答稱：無須撤離，會持續注意雨勢等語（見系爭公懲會鑑字卷一第21至22頁），尚與當時並無任何土石流災害發生或前兆之狀況相符。
⑶準此，系爭事故發生前，小林村並無土石流發生之徵兆，
自難認小林地區有因土石流災情或水災情或有發生之虞，而致甲仙區公所及高雄市政府所屬公務人員高雄市政府，只能做出強制撤離小林村居民之惟一決定，而無不下令強制撤離之裁量空間。
５、又甲仙區公所、高雄市政府雖經監察院調查後認對小林村滅村災情確有違失而予以糾正在案，另甲仙區區長劉○○亦經公務員懲戒委員會認就林村滅村救災情確有違失而為撤職並停止任用1 年懲戒在案，糾正案件、公務員懲戒案件與國家賠償案件之性質不同，其成立要件亦不相同，自不得以甲仙區公所、高雄市政府經監察院糾正及劉○○經懲戒，而認被告即應負國家賠償責任。
七、綜上所述，原告主張被告所屬公務人員於系爭事故發生時，裁量權已減縮至零，只能做出強制撤離小林村居民之惟一決定，而無不下令強制撤離之裁量空間，因被告未下令強制撤離小林村居民，應負國家賠償法第2 條第2 項後段規定之公務員怠於執行職務之消極不作為為賠償責任及民法第184 條之侵權行為賠償責任，即不足採。原告本件之訴，為無理由，應予駁回。
八、本件事證及法律關係已臻明確，兩造之其餘主張、陳述、抗辯、攻擊防禦方法及所提出之其他證據，經核與判決之結果不生影響，爰不逐一論述；另本件因應依第二項爭點判斷之原告之請求權並不成立，而駁回原告之訴，故兩造之其餘爭點，即無另予審酌之必，均附此敘明。
九、原告之訴既經駁回，則其假執行之聲請，即失所附麗，併予駁回。
十、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 103 年 4 月 25 日
民事第四庭 法 官 郭文通以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 103 年 4 月 25 日
書記官 蘇千雅附表：原告請求金額一覽表┌──┬────┬────────────────────┬────────┐│編號│原告姓名│請求金額（元） │備註（被害人） ││ │ ├──────┬──────┬──────┤ ││ │ │扶養費 │精神慰撫金 │合計 │ │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│1 │徐巧芳 │1,321,410 │4,500,000 │5,821,410 │潘劉○○、劉○○││ │ │ │ │ │之母、徐潘○○之││ │ │ │ │ │女 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│2 │徐大林 │ │2,000,000 │2,000,000 │徐潘○○之子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│3 │羅潘春美│745,854 │1,500,000 │2,245,854 │羅○○之配偶 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│4 │黃枝來 │ │3,000,000 │3,000,000 │黃○○、黃李○○││ │ │ │ │ │之子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│5 │黃彩鈅 │ │3,000,000 │3,000,000 │黃○○、黃李○○│├──┼────┼──────┼──────┼──────┤之女 ││6 │黃彩雲 │ │3,000,000 │3,000,000 │ │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│7 │周秋燕 │ │3,000,000 │3,000,000 │周郭○○、周○○│├──┼────┼──────┼──────┼──────┤之女 ││8 │周秋繻 │ │4,000,000 │4,000,000 │ │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│9 │周進宗 │700,845 │4,500,000 │5,200,845 │周郭○○、周○○││ │ │ │ │ │之子，周○○之父│├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│10 │曾盟源 │441,277 │3,000,000 │3,441,277 │黃○○、曾○○之││ │ │ │ │ │子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│11 │王秀嫚 │ │1,500,000 │1,500,000 │王○○之女 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┤ ││12 │王秀英 │ │1,500,000 │1,500,000 │ │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│13 │王文雄 │1,073,964 │4,500,000 │5,573,964 │王○○之子、陳○││ │ │ │ │ │○之配偶、王○○││ │ │ │ │ │之父 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│14 │王威凱 │18,835 │1,500,000 │1,518,835 │陳○○之子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│15 │劉菊妃 │ │3,000,000 │3,000,000 │劉王○○、劉○○│├──┼────┼──────┼──────┼──────┤之女 ││16 │周劉菊惠│ │3,000,000 │3,000,000 │ │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│17 │周大剛 │ │3,000,000 │3,000,000 │周劉○○、周○○│├──┼────┼──────┼──────┼──────┤之子 ││18 │周金源 │ │4,000,000 │4,000,000 │ │├──┼────┼──────┼──────┼──────┤ ││19 │周鈵承 │ │4,000,000 │4,000,000 │ │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│20 │王秀玲 │ │3,000,000 │3,000,000 │王潘○○、王○○│├──┼────┼──────┼──────┼──────┤之女 ││21 │王素鳳 │ │3,000,000 │3,000,000 │ │├──┼────┼──────┼──────┼──────┤ ││22 │王雅惠 │ │3,000,000 │3,000,000 │ │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│23 │廖萬教 │ │3,000,000 │3,000,000 │廖○○、廖○○之││ │ │ │ │ │子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│24 │劉坤來 │ │3,000,000 │3,000,000 │劉邱○、劉○○之││ │ │ │ │ │子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│25 │曾文東 │ │3,000,000 │3,000,000 │曾○○、曾○○之││ │ │ │ │ │子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│26 │王民亮 │ │3,000,000 │3,000,000 │金○○、王○○之││ │ │ │ │ │子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│27 │潘錦祥 │ │3,000,000 │3,000,000 │潘○○、潘○○之││ │ │ │ │ │子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│28 │潘靜雯 │ │3,000,000 │3,000,000 │潘○○、潘○○之│├──┼────┼──────┼──────┼──────┤女 ││29 │潘靜茹 │65,923 │3,000,000 │3,065,923 │ │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│30 │蔡銀香 │ │1,500,000 │1,500,000 │蔡蘇○○之女 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│31 │蔡松林 │ │2,000,000 │2,000,000 │蔡蘇○○之子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│32 │劉怡均 │ │3,000,000 │3,000,000 │劉○○、劉王○○│├──┼────┼──────┼──────┼──────┤之女 ││33 │劉燕陵 │ │3,000,000 │3,000,000 │ │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│34 │潘月亭 │ │1,500,000 │1,500,000 │潘王○○之女 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│35 │潘建誌 │1,492,190 │3,000,000 │4,492,190 │潘王○○之配偶、││ │ │ │ │ │潘○○之子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│36 │潘建庭 │ │2,000,000 │2,000,000 │潘○○之子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│37 │陳麗玉 │ │1,500,000 │1,500,000 │陳○○之女 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│38 │潘志偉 │1,344,650 │7,500,000 │8,844,650 │潘白○○、潘○○││ │ │ │ │ │之子、潘○○、潘││ │ │ │ │ │○○、潘○○之父│├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│39 │徐千惠 │ │3,000,000 │3,000,000 │徐○○、徐羅○○││ │ │ │ │ │之女 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│40 │陳麗雪 │ │3,000,000 │3,000,000 │廖○、陳○○之女│├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│41 │陳辰恩 │ │3,000,000 │3,000,000 │廖○、陳○○之子│├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│42 │陳筱婷 │ │1,500,000 │1,500,000 │陳○○之女 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│43 │羅家濱 │ │1,500,000 │1,500,000 │羅○○之子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│44 │潘俊榮 │ │1,500,000 │1,500,000 │潘○○之子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│45 │洪玉惠 │1,311,918 │1,500,000 │2,811,918 │劉○○之母 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│46 │劉清祥 │1,418,333 │3,000,000 │4,418,333 │劉林○○之子、劉││ │ │ │ │ │○○之父 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│47 │劉清榮 │ │1,500,000 │1,500,000 │劉○○之子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│48 │林旻德 │ │1,500,000 │1,500,000 │林○○之子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│49 │劉芸秀 │ │1,500,000 │1,500,000 │劉潘○○之女 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│50 │邦惟歆 │3,729,267 │4,500,000 │8,229,267 │邦○○、潘○○之││ │ │ │ │ │女、黃○○之母 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│51 │邦欣華 │ │3,000,000 │3,000,000 │邦○○、潘○○之││ │ │ │ │ │女 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│52 │潘尚謀 │1,534,133 │10,000,000 │11,534,133 │潘○○、潘徐○○││ │ │ │ │ │之子、劉○○之配││ │ │ │ │ │偶、潘○○、潘○││ │ │ │ │ │○之父 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│53 │劉美蘭 │ │4,000,000 │4,000,000 │劉○○、劉鄧○之││ │ │ │ │ │女 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│54 │詹淑貞 │ │4,000,000 │4,000,000 │詹方○、詹○○之│├──┼────┼──────┼──────┼──────┤女 ││55 │詹淑琪 │ │4,000,000 │4,000,000 │ │├──┼────┼──────┼──────┼──────┤ ││56 │詹淑芳 │ │4,000,000 │4,000,000 │ │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│57 │詹燕清 │ │4,000,000 │4,000,000 │詹方○、詹○○之││ │ │ │ │ │子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│58 │周美金 │ │4,000,000 │4,000,000 │周○○、周毛○○│├──┼────┼──────┼──────┼──────┤之女 ││59 │潘周美嬌│ │4,000,000 │4,000,000 │ │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│60 │周炳松 │ │4,000,000 │4,000,000 │周○○、周毛○○││ │ │ │ │ │之子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│61 │王金柱 │ │4,000,000 │4,000,000 │王○○、潘○○之││ │ │ │ │ │子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│62 │王潘樹蘭│ │2,000,000 │2,000,000 │潘○○之女 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│63 │賴畇𪣦 │3,844,999 │4,000,000 │7,844,999 │邦○○、邦○○之││ │ │ │ │ │母 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│64 │陳慧萍 │1,941,526 │2,000,000 │3,941,526 │王○○之母 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│65 │潘燕芬 │ │2,000,000 │2,000,000 │潘徐○○之女 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│66 │鄧淑鋰 │ │4,000,000 │4,000,000 │鄧○○、鄧呂○之││ │ │ │ │ │女 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│67 │曾維豪 │1,464,396 │4,000,000 │5,464,396 │王○○之配偶、曾││ │ │ │ │ │○○之父 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│68 │宋燕誠 │ │2,000,000 │2,000,000 │潘○○之子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│69 │潘永全 │541,582 │2,000,000 │2,541,582 │潘○○之父 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│70 │陳偉民 │ │4,000,000 │4,000,000 │陳○○、陳○○之││ │ │ │ │ │子 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│71 │黃秀蓉 │2,064,711 │4,500,000 │6,564,711 │廖○○之配偶、廖││ │ │ │ │ │○○、廖○○之母│├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│72 │劉麗玉 │ │1,500,000 │1,500,000 │邦○○之配偶 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│73 │潘淑玲 │ │1,500,000 │1,500,000 │潘○○之女 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│74 │潘麗娟 │ │1,500,000 │1,500,000 │潘邦○○之女 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│75 │陳李玉鏡│877,928 │2,000,000 │2,877,928 │陳○○之母 │├──┼────┼──────┼──────┼──────┼────────┤│76 │陳順進 │765,944 │2,000,000 │2,765,944 │陳○○之父 │└──┴────┴──────┴──────┴──────┴────────┘