臺灣高雄地方法院民事判決 102年度國字第3號
原 告 林福財
李月霞共 同訴訟代理人 林樹根律師
洪茂松律師邱麗妃律師被 告 高雄市政府法定代理人 陳菊訴訟代理人 曾品杰
柯景耀余佩君盧天威上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國103 年5 月6 日言詞辯論終結，判決如下：
主 文被告應給付原告林福財新臺幣壹拾玖萬柒仟伍佰壹拾元；應給付原告李月霞新臺幣壹拾玖萬柒仟伍佰壹拾元，及均自民國一百零一年十月九日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔分之十分之七，餘由原告負擔。
本判決第一項得假執行。
事實及理由
壹、程序事項：
一、本件原告主張受違法行政處分之原處分機關，為縣市合併前之高雄縣政府（下稱原處分機關），於縣市合併後，原處分機關因併入被告而消滅，則原處分機關之權利義務，均由高雄市政府概括承受，自應改由高雄市政府為本件國家賠償事件之賠償義務機關，合先敘明。
二、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條第1 項分別定有明文。原告於起訴前之民國101 年10月8 日已具狀向被告請求國家賠償，被告逾30日仍未開始協議，為被告不爭執，並有原告提出之國家賠償請求書在卷可稽（見本院卷第72頁），已符合國家賠償法第10條第1 項、第11條第1 項前段所定之先行程序，原告據此向普通法院提起國家賠償訴訟，關於先行程序之遵守，於法並無不合。
貳、實體事項：
一、原告主張：原告共同以李月霞所有坐落高雄市○○區○○○段○○○○○ ○○○○○○ ○○○○○○○○○○○○○號土地等4 筆土地（下稱系爭土地）為建築基地，向原處分機關申請建造執照，經原處分機關於96年7 月5 日核發(96)高縣建造字第01634 號建築執照（下稱系爭建照）。嗣原處分機關又於97年1 月16日以府建管字第0000000000號函撤銷系爭建照（下稱系爭撤銷處分），原告不服，提起行政爭訟，經內政部於97年6 月10日決定駁回原告之訴願，再經高雄高等行政法院於98年1月19日以97年度訴字第543 號判決撤銷內政部之訴願決定及系爭撤銷處分，後經最高行政法院於99年10月14日以99年度判字第1074號判決確定駁回原處分機關之上訴，原處分機關核發之系爭建照始回復為有效，原告並已另行完成建築。然原告於取得系爭建照後，原已於96年8 月15日與訴外人陳昭宏簽訂工程合約書（下稱第一次工程契約），總價款為新臺幣（下同）3,090,000 元，並於翌日給付陳昭宏定金92,700元，嗣因原處分機關作成系爭撤銷處分，致原告無法履行第一次工程契約，陳昭宏沒收該92,700元定金，而各受有46,350元之損失。再李月霞自原處分機關於97年1 月16日作成系爭撤銷處分之日起，迄至最高行政法院判決確定之翌日即99年10月15日止，因無法使用系爭土地，致受有相當於租金之損害156,600 元。且原告於前開判決確定後，另於101 年3月25日與陳昭宏簽訂工程合約書（下稱第二次工程契約），然因材料、工資提高，工程總價款已調高為4,800,000 元，經高雄市建築師公會鑑定二次工程契約之造價價差為328,66
0 元，則原告因違法之系爭撤銷處分，各受有164,330 元之損害。本件實因原處分機關作成不當之系爭撤銷處分，致原告林福財受有210,680 元之損害，李月霞受有367,280 元之損害，原告並已於101 年10月8 日向被告提出國家賠償之請求，且於102 年1 月15日提起本件訴訟，並未逾2 年之消滅時效等情。爰依國家賠償法第2 條第2 項前段規定，聲明：
被告應給付林福財210,680 元，應給付原告李月霞367,280元，及均自101 年10月9 日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
二、被告則以：㈠系爭土地為供（85）高縣0000000000號使用執照之房
屋住戶通○○○鄉○○村○○路（下稱田厝路）之通道。惟系爭土地並未列入該次建造執照申請核准圖說之私設通路或法定空地。後系爭土地於94年遭法院拍賣，始由李月霞拍定取得所有權。惟原處分機關核發系爭建照後，經訴外人黃清諒等人向原處分機關陳情，並檢附本院拍賣系爭土地之拍賣公告，記載「2 、本件土地於查封時據地政人員（表示）系爭土地乃田厝路102 巷之道路，據債權人稱係供公眾行使之用；惟實際使用情形，投標人應自行查明」等語（下稱系爭拍賣公告）。另查林園鄉公所雖於95年11月16日以林鄉經建字第0000000000號函送95年11月2 日會勘紀錄結論，認為原告請求鄉公所移除系爭土地AC路面，經會勘後確認系爭土地非處於田厝路100 巷及102 巷供眾人通行使用（既成道路）狀態下，鄉公所原則同意原告如有需要時自行移除等語，惟林園鄉公所又於95年12月7 日以林鄉經建字第0000000000號函，請原告暫緩移除AC路面，積極與該處居民協調，並取得共識後再行辦理相關後續事宜，對李月霞之私權行使有持續性之限制。故原告於申請系爭建照時，提供不正確之土地權利證明文件或為不完全陳述，使原處分機關作成核發系爭建照之違法行政處分，原處分機關始以原告有行政程序法第11
9 條第2 款信賴不值得保護之情形為由，於97年1 月16日作成系爭撤銷處分。依據內政部84年2 月28日台內營字第8476
007 號函及68年2 月20日台內營字第005646號函之意見，若主管機關給照前，發生爭執，就應停止發照，即屬本件撤照原因。原告於申請建築執照時，並未提供現場有爭執之資料，其未提供有關系爭土地爭執之函文，以至審查時僅能就書面的資料審查，不能發現系爭土地上之糾紛。原處分機關有依照內部程序，簽請法制局表示意見，才作成系爭撤銷處分，行政法院雖撤銷系爭撤銷處分，係屬對法規之見解不同所致，非承辦單位有故意或過失，並無不法侵害人民權利。本案相關承辦人員之處理過程並無任何違背常理之顯然錯誤，或其他不法行為，亦無故意或過失之處，原告僅泛稱賠償義務機關不當撤銷系爭建照之處分；惟究有何權利受損，並未舉證以實其說，難認有據。
㈡原告主張定金被沒收部分，為一般工程合約所無之約定。另
租金損失部分，計算方式應以公告地價計算，且原處分機關雖撤銷系爭建照，然並無阻止原告使用系爭土地，沒有租金損失之問題。房屋興建工程之價差部分，被告對於建築師公會鑑定報告之鑑定結論並無意見，然該價差既為因物價調整而產生之價差，不能認為是損害的發生，原告此部分請求無理由。縱認原告所稱損失屬實，惟原告於收取系爭撤銷處分後，既已對之提起訴願，足認原告已知悉其權利已因系爭撤銷處分之作成而受有損害，且內政部97年6 月10日作成訴願決定，然原告遲至101 年10月8 日始提起本件國家賠償訴訟，顯已逾國家賠償法第8 條第1 項規定之2 年時效期間等語置辯。並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造對下列事項並不爭執（本院卷第85、113-114 頁），堪信為真實：
㈠李月霞為系爭土地之所有權人，與林福財共同以系爭土地為
建築基地申請建築執照，經原處分機關於96年7 月5 日核發系爭建照。
㈡原處分機關於97年1 月16日以府建管字第0000000000號函撤銷系爭建照（即系爭撤銷處分）。
㈢原告不服系爭撤銷處分，提起救濟，經內政部97年6 月10日
駁回原告之訴願，再經高雄高等行政法院判決撤銷之訴願決定及系爭撤銷處分，末經最高行政法院於99年10月14日以判決駁回原處分機關之上訴確定。
㈣原告現已於系爭土地上完成房屋之興建。
四、本件爭執事項為：關於系爭撤銷處分之作成，被告所屬之公務員有無故意或過失？被告就系爭撤銷處分是否造成原告損害？得請求賠償之金額若干？原告所主張國家賠償之請求權有無罹於時效？
五、本院得心證之理由：㈠按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第
2 條第2 項前段定有明文。被告雖辯稱：依據內政部68年2月20日台內營字第005646號函釋（下稱系爭內政部函釋）關於「土地使用權利證明文件為建築法第30條所定起造人於申請建造執照或雜項執照時應具備之土地權利證明文件之一。此項使用權利如在主管建築機關給照之前已發生爭執，應停止發照，令由土地權利關係人自行協調或循民事訴訟程序解決後再為主張，原處分機關本不應發給系爭建照」之見解，原處分機關自得以原告隱瞞系爭土地上原有通行權糾紛之事實為由，依照行政程序法第117 條、第119 條第2 款為系爭撤銷處分，於法無違誤，系爭撤銷處分雖為行政法院撤銷，然此為行政法院與原處分機關及訴願機關間法律見解不同之問題，原處分機關之公務員於為系爭撤銷處分時，執行職務並無過失與不法行為云云。然查：
1.原告為系爭土地之所有權人，以系爭土地為建築基地申請建造執照，經原處分機關認為合乎建築法第30至33條之規定，而於96年7 月5 日核發系爭建照。原處分機關於核發系爭建照前，已經注意到系爭土地是否為田厝路100 巷與102 巷間房屋（即（85）高縣0000000000號使用執照所准房屋）建造時之現有道路乙節，應先予釐清，乃由原告、原處分機關、林園鄉公所於95年11月2 日共同至現場會勘，會勘結論認為：「經查（85）高縣0000000000號使用執照核准圖說無系爭4 筆土地。」而林園鄉公所則認為：「有關原告請求本所移除系爭4 筆土地上AC路面乙案，基於縣府人員會勘後確認該4 筆土地非為○○路000 巷及000 巷供公眾通行使用（既成道路），本所原則同意由陳情人如有需要時自行移除。」等情，亦有該會勘紀錄附卷可參（高雄高等行政法院卷第14頁），足認原處分機關係於認定系爭土地並非田厝路100 巷與102 巷間房屋建造時之現有道路後（下稱原結論），始核發系爭建照，堪予認定。
2.嗣原處分機關又以核發系爭建照後，經當地民眾提出系爭拍賣公告，其上有記載系爭土地係供公眾通行使用，惟實際使用情形，投標人應自行查明等語（高雄高等行政法院卷第24
2 頁），向被告陳情，稱系爭土地為○○路000 巷及000 巷間住戶連接○○路之進出通道。兼以原告申請系爭建照時，僅檢附系爭土地四周道路相片及高雄縣林園鄉公所（下稱林園鄉公所）96年1 月25日林鄉00000000000000號函（下稱甲函，本院卷第238 頁背面），惟未提出林園鄉公所95年12月7 日林鄉經建字第0000000000號函（下稱乙函，本院卷第236 頁背面），有關請原告暫緩移除AC路面並與該處居民協調取得共識再行辦理後續事宜之函文，認為原告有隱瞞系爭土地上原有通行權糾紛之事實，致被告作成違法行政處分等理由，乃依行政程序法第117 條、第119 條第2 款規定，以系爭撤銷處分通知原告撤銷系爭建照，亦有系爭撤銷函在卷可憑（高雄高等行政法院卷第11、12頁），則被告據以為系爭撤銷處分之理由，不外於核發系爭建照後，經陳情人提供系爭拍賣公告，以及發現原告申請時未提供乙函，即認定原告隱瞞系爭土地於發照前已有不應核發系爭建照之通行權糾紛之事實，亦堪認定。
3.本院審酌上開事實經過，認原處分機關於核發系爭建照前，既已先會同原告、林園鄉公所實際勘查系爭土地得出原結論（即系爭土地非原留供鄰近住戶通行田厝路之土地），此一原處分機關核發系爭建照前所為之事實認定，於據以對原告核發系爭建照後，本已拘束原處分機關，若原處分機關於發照後，因獲得系爭拍賣公告，以及發現原未提供之乙函，縱使原處分機關之公務員係依系爭內政部函釋處理，仍應斟酌系爭拍賣公告與乙函之性質、所示內容如何，及內容所述事情與其勘查系爭土地之原結論之時間先後關係等情，是否足資認定系爭土地確於發給建造執照前已有通行權之糾紛，而得推翻其自行勘查所認定之原結論，若僅憑書面本身，不足以立即得出推翻原結論之認定，至少應再為查證，於查得系爭土地於發照前確有足以推翻原結論之糾紛事實，確認原發給系爭建照之處分因而成為違法處分後，始得推翻其原結論並撤銷原發給系爭建照之處分，若僅憑系爭拍賣公告與乙函查證，即自行推翻原結論，改認為原發給系爭建照為違法行政處分而為系爭撤銷處分，則原處分機關之公務員於行使撤銷處分之裁量權顯有怠於審查之違法。本院復斟酌系爭拍賣公告為原處分機關勘查現場前之資料，且為不具確定實體法律關係效力之文書，其內容亦非確認有通行之事實，乙函則為勘驗現場後高雄縣林園鄉公所所發之函，觀其內容僅屬對原告預防將來糾紛之建議，均不足以逕行確認系爭土地是否先有不得核發建照之通行權或公用地役關係存否之糾紛，亦無從認定林園鄉公所是否改變其於勘查現場時所表示之意見，則原處分機關自應再為相當之查證。然被告於高雄高等行政法院審理時，對於系爭土地是否確有系爭拍賣公告所指之供田厝路100 巷與102 巷間之建案住戶通路使用之事實，係稱不得而知，有筆錄在卷可憑（高雄高等行政法院卷第78頁、第88頁、第113 頁），併參酌證人即系爭撤銷處分之承辦人員邱卉綸（原名邱琬琦）證稱，原處分機關於收到陳情人所提供之系爭拍賣公告，與發現尚有乙函後，並未斟酌資料所示內容與原處分機關之勘查間之時間先後關係，亦未查證系爭土地是否有通行權之訴訟，也無發文給鄉公所確認乙函所指如何，旋即以原告提供之資料有問題，隱瞞事實為理由，為系爭撤銷處分等語（本院卷第176 、181 、182 、184頁），則原處分機關之公務員，於為系爭撤銷處分前，並未就其核發建照前所認定之原結論，是否果真與事實不符，為任何查證，逕憑系爭拍賣公告與乙函，即推翻原結論，改認定原發給系爭建照為違法處分，並認定原告之信賴不值得保護，應堪認定。是原處分機關之公務員於系爭撤銷處分之作成，即有未盡審查義務之違誤，系爭撤銷處分即有違法，此非行政處分當否之問題，亦非於判例學說紛紜，解釋上有疑義時，採取其中一說為處理事務準據之適用法律見解不同之問題。原處分機關之公務員係於執行職務之際，怠於查證而違法作成系爭撤銷處分，為有過失，均堪認定，被告上開所辯，應屬無據。被告之公務員於違法系爭撤銷處分之作成既有過失，且無其他得排除不法之例外事由，使原告喪失其得即時依系爭建照建築房屋之權利，原告請求賠償其因此所受損害，即屬有據。
㈡茲就原告得請求賠償之金額，認定如下：
1.原告主張，其於取得原處分機關核發之系爭建照後，業已於96年8 月15日與陳昭宏簽訂第一次工程契約，並於翌日給付定金92,700元，嗣因原處分機關作成系爭撤銷處分，致工程無法進行，而遭陳昭宏沒收該92,700元，各受有46,350元之損失等情，有該工程合約書暨所附店鋪住宅新建工程請款辦法表在卷可憑（本院卷第45-54 頁），本院審酌店鋪住宅新建工程請款辦法表（本院卷第54頁），業經陳昭宏於「定金92,700元」之欄位後簽名表示收訖，復對照陳昭宏證稱，原告於簽約後，以現金92,700元給伊，並經伊於上開工程合約書所附店鋪住宅新建工程請款辦法表簽名確認收受，伊已經搭建圍籬、放樣，支出工資、材料後，到了要開工時，原告告知伊說建照取消，又要拆除圍籬，又衍生其他費用，伊計算給原告看之後，與原告已經交付之92,700元差不多，所以伊就不返還定金給原告，而原告也同意了等語（本院卷第18
8 、192 頁），則原告主張因系爭撤銷處分，遭陳昭宏沒收定金92,700元，各受有46,350元之損害等情，應堪採信，且與系爭撤銷處分有相當因果關係，原告請求賠償彼等各46,350元，即屬有據。被告辯稱此為一般工程合約所無之約定，不能認為係原告之損害，則屬無據。
2.原告復主張：自原處分機關於97年1 月16日作成系爭撤銷處分之日起，迄至最高行政法院判決確定之翌日即99年10月15日止，李月霞無法使用系爭土地，致受有相當於租金之損害，請求被告賠償156,600 元云云。本院審酌系爭土地雖經原處分機關違法撤銷其建造執照，然於系爭撤銷處分消滅前，李月霞僅不能依原建造執照為建築行為，其他利用則不受限制，非完全無法使用系爭土地，則原告主張李月霞無法使用系爭土地乙節，不僅與事實不符，亦難認與系爭撤銷處分間存有相當因果關係，是原告請求賠償此部分之損害，即屬無據。
3.原告又主張：彼等於最高行政法院判決確定確定後，另於10
1 年3 月25日再與陳昭宏簽訂第二次工程契約建造房屋，然因材料、工資提高之結果，若以與第一次工程契約相同之工程為準，前後工程之價差有328,660 元，致彼等各受有164,
330 元之損害等語。經查，兩造對於原告若自收受原處分機關99年12月14日通知回復原建造執照之時起，毫無遲延著手重建，則最早可於99年12月31日完成估價與設計乙節，並無爭執，並均同意以此日為比較前後工程價差之基準日（本院卷第227- 228頁）。本院據以委託鑑定之結論，則認原告依原建造執照及第一次工程契約興建房屋，其合理造價為3,090,000 元，若同一工程，於99年12月31日動工，依工程慣例施做，其工程總價應考量物價指數波動加以調整，其總造價為3,392,320 元，其價差為302,320 元，再加計第二次工程契約中依法必須新增（為第一次工程契約所無）之工程項目之價額後，則工程總價應為3,418,660 元，價差為328,660元等情，亦有高雄市建築師公會鑑定報告在卷可憑。被告雖不爭執上開鑑定之結論，然爭執上開價差，既為物價調整之結果，不能認為係原告所受之損害云云。本院審酌上開鑑定結論所計算之價差中，關於加計第二次工程契約依法必須新增之工程項目所增加之26,340元部份（計算式：328,660-302,320 ＝26,340），屬第一次工程合約所無之工項範圍，鑑定報告將此部分逕行計入價差，並不適當，仍應以第一次工程合約之施作項目為比較之基準，故此26,340元部分應予扣除，而認以同一工程，於99年12月31日動工，依工程慣例施做，其工程總價應考量物價指數波動加以調整，其總造價為3,392,320 元，其價差應為302,320 元之部分，作為前後工程之價差，方為恰當。而金錢上價差損害之觀念，若無發生貨幣短期內急遽貶值之極端例外情況，係純以金錢之差額為準，而非以貨幣於不同時期之經濟上之實際物價價值有無不同為準，同一工程於不同時期興建之造價差異，縱使係因物價波動因素所致，仍不能改變原告須增加支出金錢之結果，此多支出之金錢，若為違法之系爭撤銷處分所致，即應認為係原告因而所受之損害，不能僅因價差係物價波動所致，即認為被告多支出之金錢不構成其所受之損害，被告上開所辯，即屬無據。是原告此部分得請求賠償之損害，各為151,16
0 元（計算式：302,320 ÷2 ＝151,160 ），應堪認定。
4.承上所述，本件因原處分機關作成不當之系爭撤銷處分，致原告所受之損害，各為197,510 元（計算式：46,350＋151,
160 ＝197,510 ）。㈢再按「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2 年間不
行使而消滅，自損害發生時起，逾5 年者亦同」，國家賠償法第8 條第1 項定有明文。解釋上，一方面不宜認為行政機關於堅持違法行政處分為合法，而使人民歷經長年之行政爭訟，反而可於最高行政法院判決確定行政處分為違法後，獲得人民之國家賠償請求權已經時效消滅之利益，另一方面，在法律明文承認人民得因提起行政爭訟（包含訴願及相當於訴願之程序）即中斷其國家賠償請求權之消滅時效前（國家賠償法修正草案第11條亦同此見解），應從寬認定人民之國家賠償請求權時效之起算點。故於人民因違法之行政處分而受損害之賠償請求權，應自請求權人「實際知悉損害」，且於行政處分經行政爭訟確定為違法時，始該當「知悉國家賠償責任之原因事實」，而得起算消滅時效。經查，本件原告前因不服原處分機關所為系爭撤銷處分，而提起訴願，經內政部於97年6 月10日決定駁回訴願，原告再提起行政訴訟，經高雄高等行政法院於98年1 月19日以97年度訴字第543 號判決始撤銷訴願決定及系爭撤銷處分，嗣原處分機關提起上訴後，復經最高行政法院於99年10月14日以99年度判字第1074號判決駁回原處分機關之上訴而確定。綜觀上開事實經過，縱認原告於受系爭撤銷處分時，即已知悉其因第一次工程契約不能履行，所受遭陳昭宏沒收定金之損害，以及重建同一工程之價差損害，然因原告於違法之系爭撤銷處分被最高行政法院判決撤銷確定前，實無從確認「系爭撤銷處分是否違法」，更遑論實際知悉「國家賠償責任之原因事實」，故應認本件原告之國家賠償請求權，最早僅得自最高行政法院駁回上訴，確定系爭撤銷處分為違法行政處分之判決日即99年10月14日起，始開始進行，從而，原告於101 年10月8 日向被告請求國家賠償（詳本院卷第72-77 頁），並於請求後之6 個月內即102 年1 月15日向本院提出國家賠償訴訟為止，顯然未逾損害發生後5 年或知有損害後2 年之時效期間，是被告抗辯此部分原告之國家賠償請求權時效已完成，即屬無據。
六、綜上所述，本件原告依國家賠償法第2 條第2 項前段之規定，請求被告賠償原告林福財、李月霞各197,510 元，及自10
1 年10月9 日起至清償日止，按年息5%計算之利息之範圍內，為有理由，逾此範圍之請求，為無理由，應予駁回。本件命被告給付之金額未逾50萬元，應依職權宣告假執行。
七、結論：本件原告之訴，一部為有理由，一部為無理由，依民事訴訟法第389 條第1 項第5 款、第79條、第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 6 月 5 日
民事第一庭法 官 張凱鑫以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 103 年 6 月 5 日
書記官 莊琇晴