臺灣高雄地方法院民事判決 104年度重訴字第142號原 告 石育源訴訟代理人 焦文城律師
施秉慧律師顏雅嫺律師被 告 財政部國有財產署南區分署法定代理人 吳宗明訴訟代理人 何旭苓律師複代理人 蘇哲萱律師被 告 晉禾企業股份有限公司法定代理人 蔡永裕訴訟代理人 阮文泉律師當事人間承購國有土地事件，本院於民國104年11月3日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：原告於民國99年1 月28日向被告財政部國有財產署南區分署（改制前為國有財產局南區辦事處，下稱南區分署）申請承租高雄市○○區○○段○○○○○○號、ＯＯ段第19-7 地號國有土地，復於99年6月18日申請承購該二筆土地，經被告南區分署派員現場勘察及洽地政機關辦理分割作業，並自上開ＯＯ段第32-3地號土地分割出同段第32-4地號土地作為原告承購之標的範圍。詎被告晉禾企業股份有限公司（下稱晉禾公司）於101年2月10日檢具高雄市政府認定「有提供使用必要」之文件，向被告南區分署申請依法准予讓售高雄市○○區○○段○○○○○○號○○區○○段第32-1、 32 -2、32-3、32-4、32-5、32-7、57地號國有土地。嗣被告南區分署於103年3 月6日函知原告，被告南區分署依國有財產法（下稱國財法）第52條之1 第1項第6款、同法施行細財第55條之1第3項第4 款等規定，優先辦理被告晉禾公司申購案並經財政部核准讓售。惟被告南區分署所依據上開國財法施行法顯然違反母法之規定，且違反國有財產法以標售為原則，讓售為例外之意旨，況高雄市政府是否為主管機關，其核發有提供使用必要文件之依據是否合法、合理，亦有疑慮；再原告係以承租人地位申請承購土地，其地位類同民法上承租人對土地所有權出售時有優先購買權，為使土地所有權及使用權合一，自應列為優先順序，被告晉禾公司並非鄰地所有人，亦非已有承租人之資格，且縱有物流事業，有何設於該地之必要致影響原告已申購之權利。另原告主張系爭土地上有水溝而為公用土地，本不得讓售，然被告南區分署仍逕與讓售，有違民法71、72條之強制禁止規定。又原告係於99年6月18日申購，被告晉禾公司則係於101年2月10日檢具資料申請准予讓售，期間相距一年以上，被告南區分署就原告申購案一再拖延不予核准，卻准許被告晉禾公司申請之讓售案，其後，被告晉禾公司並以原告占有土地提起拆屋還地訴訟，現經本院103年度重訴字第170號審理中，原告受此不利益之法律上狀態，應有受確認判決之利益。被告南區分署之行為應屬債務不履行或具締約上過失，其故意以背於善良風俗之方式加損害於原告，亦符合侵權行為要件，茲以被告晉禾公司於拆屋還地訴訟中主張原告占○○○區○○段○0000地號土地834平方公尺、同段32-4地號土地1,058平方公尺之範圍，核計土地增值利益新臺幣（下同）9,860,560元，原告自得請求被告南區分署應賠償300萬元之賠償。為此，爰依民法第767條、第179條、第227條第1項準用第266條第1項、第245條之1第1項、第184條第1項後段，提起本件訴訟。先位聲明：㈠確認被告南區分署與被告晉禾公司就高雄市○○區○○段○○○○○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）之買賣法律關係不成立；㈡被告晉禾公司應塗銷系爭土地102年2月27日登記以買賣為原因所為之所有權移轉登記，回復為被告南區分署所有。備位聲明：被告南區分署應給付原告300萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
二、被告晉禾公司則以：優先購買權應係法定或約定，並無類同優先購買權之概念，被告晉禾公司申請設置台灣扣件物流中心興辦事業計劃，經高雄市政府依法審查核定，依法申請被告南區分署專案讓售土地，並無不法，且未侵害原告權利。又系爭土地部份為排水溝之問題，業經主管機關確認由被告規劃施作替代排水路徑，並由被告書立經主管機關審核確認前，維持水溝暢通之切結書後，方辦理出售，故系爭土地並無因部份係排水溝即有依法不得出售之問題，且有排水溝之設置，並非即等同於公用土地，原告並未敘明被告間土地買賣違背強制禁止規定，亦未說明與公共秩序或善良風俗有何相違之處，且原告並非土地所有權人，並無依民法第767條、第179條為請求之權利。為此，聲明：原告之訴駁回。
三、被告南區分署則以：被告出售國有土地屬私法契約，適用私法自治、契約自由原則，縱系爭土地回復登記為被告管理，管理機關仍有審酌決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，非必然出售予原告，即本件訴訟結果並無法解決及排除原告遭被告否准申購系爭土地之不安狀態，至被告晉禾公司對原告所提拆屋還地訴訟，縱被告晉禾公司非土地之真正所有權人，僅係訴有無理由之問題，亦不影響被告晉禾公司可對原告提起拆屋還地訴訟之權利，即原告仍無法避免被告晉禾公司對之訴請拆屋還地之危險，又系爭土地涉及排水溝部份，高雄市政府亦曾二度辦理會勘，而參10 1年7月4日之會勘結論，系爭土地現況有集排水孔及水溝，仍具有排水功能，晉禾公司承諾於取得土地後仍維持其原有功能，晉禾公司嗣後確已出具切結書，承諾將負責本案內集排水孔、水溝之後續維護管理，則南區分署將系爭土地出售予晉禾公司，自當合法有據。而土地上有排水溝並非等同於該地即為公用土地，無法直接且明確證明系爭土地確屬公用土地，是原告所述系爭土地為公用土地而不得出售云云，即屬無據。另被告為原告之申租案所為之事前勘查，並無任何同意出租或出售之意思表示，原告與被告並無債之關係存在，原告爰引民法第227條第1項準用第266條第1項關於債務不履行之規定，即無理由；再被告未與原告達成買賣契約之合意，自無何締約上過失可言，況依民法第245條之1規定所得請求者，乃信賴利益而非履行利益，原告以系爭土地102年至103年之增值利益（即履行利益）計算其損害金額，自不足採又被告依照當時有效施行法令審查系爭土地之申租案、申購案，並無以背於善良風俗之方法加損害於原告之情事，原告以民法第184條第1項後段請求損害賠償，亦不足採。為此，聲明：㈠原告之訴駁回。㈡如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
四、兩造不爭執事項：㈠原告於99年1月28日向被告南區分署申租高雄市○○段○○○○
○號土地及ＯＯ段19-7地號內部分土地，另於99年6月28日提出申購上開土地。
㈡被告晉禾公司於101年2月10日向被告南區分署申請讓售高雄
市○○段○○○○○號土地、ＯＯ段19-7地號土地及其他六筆國有土地。
㈢高雄市○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○號土地及ＯＯ段19-7
地號土地共8筆土地，原係國有土地並由被告南區分署管理，已由南區分署於102年2月間，讓售予被告晉禾公司，現土地登記所有人為被告晉禾公司。
五、本件爭點：㈠原告先位確認被告南區分署及晉禾公司間就系爭土地之買賣
關係不成立之訴，有無確認利益？㈡被告南區分署同意出售系爭土地予被告晉禾公司，有無違反
現行強制、禁止規定，契約是否有效？㈢原告得否主張優先於被告晉禾公司而承購系爭土地？㈣原告得否請求被告南區分署應賠償系爭土地現增利益300萬
元？
六、本院之判斷：㈠原告先位確認被告南區分署及晉禾公司間就系爭土地之買賣
關係不成立之訴，有無確認利益？本件原告主張被告2 人間就系爭土地之買賣關係不存在有確認利益，無非以原告為系爭土地部分之使用人，若系爭土地可申購，應由原告購買，被告2 人訂約自有害於原告之權利，若系爭土地為公用土地不得讓售，原告亦得承租，則原告就被告2人之讓售行為自有確認利益云云，然查：
⒈按確認之訴非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提
起。所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存在否不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言，若縱經法院判決確認，亦不能除去其不安之狀態者，即難認有受確認判決之法律上利益。（最高法院52年台上字第1240號判例參照）。又按非公用財產類之不動產，其已有租賃關係者，得讓售與直接使用人；前項得讓售之不動產範圍，由行政院另定之。國有財產法第49條第1、2項固有明文。惟國有不動產之出售屬私經濟行為，上開條文僅係規定得申請讓售不動產之條件、資格，使符合條件、資格之人，取得請求讓售國有不動產要約之地位而已，並非取得申購系爭國有不動產之權利，至是否讓售，管理機關財政部國有財產署或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有不動產之義務（最高法院102年台上字第830號判決參照）。
⒉被告南區分署依據國有財產法，本得出售或出租，然國有土
地出售或出租與否，本於私法自治及契約自由原則，被告南區分署應有准駁之權，非經申購人之申請即必讓售或出租，則先不問被告2 人間之讓售行為有無違反法令，縱被告南區分署未將土地讓售被告晉禾公司，原告亦非能取得讓售或承租權利，則如原告請求確認被告2 人間就系爭土地之讓售買賣關係不成立，將系爭土地回復為被告南區分署所有，原告就系爭土地是否即得讓售取得或承租，尚非能確定，原告就系爭土地之之法律上不安狀態，即非能以其逕對於被告2 人間之確認判決將之除去，依上說明，自難認原告有受確認判決之法律上利益。再原告主張被告晉禾公司對之提起拆物還地訴訟，若被告晉禾公司無法讓售取得系爭土地，即非所有權人，不得對之提起上開訴訟，原告就此不利益之法律上狀態，有應受確認判決之利益云云。然原告就系爭土地並非承租人或所有權人，就系爭土地仍為無權占有，縱被告晉禾公司與被告南區分署之讓售行為違反法令，原告仍不能變異其無權占有之事實，故被告並無故為侵害原告權利，原告就系爭土地之之法律上不安狀態，仍非能以其逕對於被告2 人間之確認判決將之除去，依上說明，自難認原告有受確認判決之法律上利益。
㈡被告南區分署同意出售系爭土地予被告晉禾公司，有無違反
現行強制、禁止規定，契約是否有效？①原告固於99年1月28日依國有財產法第42條第1項第2 款規定
，向被告辦理申租系爭土地（下稱原告申租案），於復於99年6月18日依國有財產法第49條第1項規定申請讓售系爭土地，此為兩造所不爭執，然按非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但民國82年7 月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者，得逕予出租。又非公用財產類之不動產，其已有租賃關係者，得讓售與直接使用人。國有財產法第42條第1 項第2款、第49條第1項分別訂有明文。惟原告申請讓售系爭土地時，原告申租案尚在審查中，被告南區分署尚未准與原告定立租賃契約，則原告自非系爭土地之承租人，與被告南區分署間並無租賃關係，原告提出系爭土地申購案時，與國有財產法第49條第1項規定之申購要件不合。
②又非公用財產類之不動產，有其他不屬前5 款情況，而其使
用情形或位置情形確屬特殊者，得專案報經財政部核准讓售。經相關主管機關認定有提供使用必要者，屬使用情形或位置情形確屬特殊。依國有財產法第52條之1第1 項第6款、同法施行細則第55條之1 第3項第4款分別訂有明文。被告晉禾公司即依上開法條規定向被告申購系爭土地，依當時有效施行之國有非公用不動產租賃作業注意事項第21條第1 項規定，因被告就原告申租案尚未審核通過原告，亦尚未與原告訂約，已如前述，則被告南區分署依法優先辦理被告晉禾公司之申購案，並於審查通過後將系爭土地出售予被告晉禾公司，並無違誤。
③原告既非系爭土地之承租人，尚未取得讓售之權利，則被告
南區分署將系爭土地依法讓售被告晉禾公司，自無害及原告之權利，原告所述，自不足採。
⒉原告另主張，系爭土地為非公用財產類之不動產，應不得讓
售，被告2 人間之讓售自屬違法而無效，則系爭土地雖不得讓售但仍可出租，原告本於國有公用不動產收益原則，仍得本於使用人及申租人之地位為繼續使用及承租云云，經查：①原告主張系爭土地依高雄市政府水利局函稱○○○區○○段
32-1、-2、-3地號3 筆國有土地，前經縣市合併前高雄縣政府97年間查告係作區域排水之菜寮溝支線使用，且應保留公用等語（見本院卷一第194 頁），另ＯＯ區公所亦函稱菜寮溝上游舊有土溝坐落於ＯＯ段32-1、-2、-3、-4地號，上開排水溝工程大抵均為未加蓋之明渠等語（見本院卷一第195頁），均足認系爭土地為國有公用土地，自不得讓售云云，惟上開二函文，僅認定舊有土溝乃坐落於系爭32-1至32-4地號土地上，但未直接確認系爭土地屬公用土地，原告以此逕認系爭土地為公用土地，即屬無據。
②被告南區分署於包含系爭土地在內之8 筆土地讓售期間即曾
函請高雄市政府，就申購土地上之水溝、園林道部分，查復是否須保留公共使用（見本院卷二第18頁），而高雄市政府亦於101年6月25日及同年7月4日二度辦理會勘，並確認系爭土地上水溝之後續處理方式（見本院卷二第19至第20頁），認可由晉禾公司負責調整排水路徑、規劃施作及後續之管理維護，亦於會勘結論中促請南區分署協助晉禾公司取得系爭土地，足證高雄市政府已確認系爭土地上之水溝並不影響系爭土地之讓售。
③原告既未提出事證證明系爭土地確屬公用土地，且被告南區
分署經由高雄市政府之會勘，並經被告晉禾公司出具切結書就系爭土地上之排水設施維持暢通（見本院卷二第21頁）則高雄市政府已確認系爭土地上之水溝並不影響系爭土地仍可由晉禾公司取得，是被告南區分署依會勘結論及相關法令將系爭土地出售予晉禾公司，即無違法。原告指稱系爭土地為非公用財產類之不動產，應不得讓售，被告2 人間之讓售自屬違法而無效，原告仍可依法承租等情，自不足採。原告既非系爭土地之承租人，系爭土地亦非非公用類土地，則被告2人間之讓售行為自為合法有效。
㈢原告得否主張優先於被告晉禾公司而承購系爭土地？
依國財法第42條第1項第2款規定申請承租國有非公用不動產案件，於出租機關通知申租人繳清歷年使用補償金及訂約前，有依國財法第50條至第52條、第52條之1第2項、同法施行細則第55條之1第3項第3款、第4款或其他特別法律規定申請承購相同標的之案件時，先審辦申購案。上述申租案件與其他相同標的申購案件競合時，按收件時間順序審辦。前項先審辦之申購案件，於申購人繳價完畢，依出租管理辦法第24條第5款規定註銷申租案，及將註銷理由函復申租人。國有非公用不動產租賃作業注意事項第21條定有明文。本件原告申租案件尚未核准前，原告即再申請申購，然被告南區分署均於審查中尚未核准，此為兩造所不爭執。而原告上開申購系爭土地，係本於其為使用人及承租人，進而申請申購，然原告就系爭土地尚未經被告南區分署核準申租，且未簽訂租賃契約，自尚非系爭土地承租人，則非能逕認具承租人資格，並進而申購並認其申購案優先於被告晉禾公司。又原告陳稱，被告南區分署依據作業規範，本應得核准原告申租案，仍竟固為延宕云云，惟被告南區分署固有相關作業規範時程之內部規範（見本院卷二第48頁至第54頁），然被告為管理國有財產之機關，本應基於職責核實審查，內部相關作業流程僅為促請承辦人員之注意事項，然仍依據個案而為審酌。系爭土地及鄰近土地部分為綠帶及園林道，於101年8月3日經為分割新增，此有被告函文（見本院卷一第130頁至第131頁）及土地謄本可稽，足見被告為承辦機關均按照國有土地之現狀為規劃，既未能確定得出租及出售範圍前，自不得逕依據原告之申請即為出租或出售，被告南區分署核准在原告承租案前，既有被告晉禾公司提出申購，被告南區分署優先辦理晉禾公司申購案，並無違誤，而被告南區分署經主管業務機關高雄市政府會勘及審核後，將系爭土地出售予晉禾公司，即無違法。
㈣原告得否請求被告南區分署應賠償系爭土地現增利益300 萬
元？被告南區分署認定被告晉禾公司之申購案合於法之所定，經主管業務機關高雄市政府會勘核准後，予以讓售被告晉禾公司，均合於法之規定，已如前述，則被告南區分署並無違法或侵害原告權益之情。又被告南區分署僅就原告申租、購案為審核，並未就原告承租或承購之範圍及租金達成任何協議，被告南區分署就系爭及相關鄰地之會勘，並非對於原告承租範圍之確認，則與原告間並未達成訂立系爭土地買賣契約之合意，更未曾成立買賣契約，被告南區分署與原告間自無任何債之關係存在，原告非被告南區分署之債權人，原告依債之關係向被告南區分署請求債務不履行及締約上過失之損害賠償責任，即無理由。另被告為原告之申租案所為之事前勘查，並無任何同意出租或出售之意思表示，原告與被告並無債之關係存在，亦如前述，原告援引民法第227條第1項準用第266條第1項關於債務不履行之規定，即無理由；況被告南區分署未與原告達成買賣契約之合意，自無何締約上過失可言，況依民法第245條之1規定所得請求者，乃信賴利益而非履行利益，原告以系爭土地102年至103年之增值利益（即履行利益）計算其損害金額，自不足採。
七、綜上所述，原告既非系爭土地之承租人，就被告2人間之讓售契約，無確認利益，從而其請求確認被告2人間之買賣契約不成立，自無所據，進而請求被告晉禾公司應塗銷系爭土地102年2月27日登記以買賣為原因所為之所有權移轉登記，回復為被告南區分署，自無理由，應予駁回。另原告南區分署既依法讓售系爭土地予被告晉禾公司，並無違反強制禁止規定或行政程序，自未造成原告之損害，則原告備位請求被告南區分署應賠償原告損害而應給付300萬元及法定遲延利息，亦無理由，應予駁回。
八、本件為判決之基礎已臻明確，兩造及原告於言詞辯論終結後其餘之陳述及所提其他證據，本院認為均於判決之結果無影響，亦與本案之爭點無涉，自無庸逐一論述，併此敘明。
九、據上論結：本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 23 日
民事第六庭法 官 陳嘉惠以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 104 年 11 月 23 日
書記官 王珮樺