臺灣高雄地方法院民事判決 106年度國字第4號原 告 孫光姿被 告 經濟部水利署第七河川局法定代理人 李宗恩訴訟代理人 湯瑞科律師複代理人 吳忠諺律師被 告 高雄市政府環境保護局法定代理人 蔡孟裕訴訟代理人 郭秀棻
郭景聖被 告 高雄市政府工務局養護工程處法定代理人 吳瑞川訴訟代理人 洪國欽律師
張志堅律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國106年7月28日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲明均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法（下稱國賠法）第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。經查，原告以其於民國103年9月24日7時34分許，騎乘機車沿高雄市大寮區高79線直行，接近光華路口時（下稱系爭路段），雖發現前方路旁樹木倒塌且該處地面滿地砂礫，惟閃煞不及而摔車倒地，致受有右第五手指近節指骨閉鎖性骨折、右上正中門齒缺失、右上側門齒缺失、左上正中門齒缺失、左上側門齒缺失、左下正中門齒缺失、右下正中門齒斷裂等傷害（下稱系爭事故）為由，於104年11月9日向被告高雄市政府工務局養護工程處（下稱高市養工處）請求國家賠償，經高市養工處以該路段非屬其權責範圍為由移請交通部公路總局第三區養護工程處高雄工務段（下稱公路總局高工段），後由高市養工處於民國105年4月8日召開現場會議釐清權責範圍，並做出會勘紀錄，決議由被告高雄市政府環境保護局（下稱高市環保局）接續辦理後續賠償事宜。惟高市養工處未同意上開決議，亦稱其非系爭事故路段之權責機關，該二機關均互相要求對方處理本件賠償事宜。嗣高市環保局又認本件國家賠償涉及經濟部水利署第七河川局（下稱七河局）之權責範圍，而移請七河局處理，經七河局於105年7月6日做成105年賠議字第1051801224號拒絕賠償理由書拒絕賠償，高市養工處及高市環保局亦先後於105年4月21日及同年7月25日分別以高市工養處鳳字第10572080800號及高市環局衛字第10537261400號函，以賠償義務機關有爭議，惟為免罹於時效為由，建請原告逕依國賠法第11條第1項前段起訴等節，有高市養工處104年11月20日高市養工處鳳字第10406257900號函、105年4月21日高市工養處鳳字第10572080800號函、會勘紀錄、公路總局高工段104年11月30日三工高雄字第1040127631號函、高市環保局105年4月15日高市環局衛字第10533140400號函、105年5月23日高市環局衛字第10534504100號函、105年7月25日高市環局衛字第10532861400號函、七河局105年7月6日105賠議字第1051801224號拒絕賠償理由書在卷可查（參本院國字卷一第163至164、214至215、217至223、227頁），堪認被告均已拒絕原告國家賠償之請求，是原告提起本件國家賠償之訴，並未違上開程序要件。
二、再按依第3條第1項請求損害賠償者，以該公共設施之設置或管理機關為賠償義務機關；不能依前3項確定賠償義務機關，或於賠償義務機關有爭議時，得請求其上級機關確定之。
其上級機關自被請求之日起逾20日不為確定者，得逕以該上級機關為賠償義務機關，國賠法第9條第2項、第4項分別定有明文。查原告原以高市養工處為系爭路段之管理機關為由，向高市養工處請求國家賠償，惟經高市養工處否認，而另認高市環保局方為權責機關，嗣高市環保局復認七河局為權責機關，而無法確定何者為賠償義務機關一節，已如前述，是原應請求其上級機關確定，或以該上級機關為賠償義務機關。惟觀諸國賠法第9條第4項之用語，係「得」請求其上級機關確定，而非「應」請求上級機關確定之，是在國家賠償義務機關有所爭議時，是否有向其上級機關確定賠償義務機關，並非提起國家賠償訴訟之起訴合法要件。況被告中，七河局隸屬於經濟部水利署，係行政院所屬三級機關，為中央機關；而高雄市養工處及環保局均係高雄市政府轄下機關，高雄市政府本身又屬地方自治機關，其事務職掌上又無直接隸屬關係，則其間是否有共同之上級機關得以確定本件國家賠償之賠償義務機關，已有疑義；況行政機關間之事務分配繁雜，不應將此不利歸由人民承擔，是依上說明，原告逕向被告起訴請求，亦未違背程序要件，先予敘明。
貳、實體部分
一、原告主張：原告於103年9月24日發生系爭事故，原認被告高市養工處職掌系爭路段之維護及管理，系爭路段因施作工程而有路樹倒塌、砂礫遍地，應設置警告標誌警告來用路人；然高市養工處卻推諉責任，並稱係因被告七河局之施工造成砂礫遍地，且路樹屬七河局管轄土地範圍內；並稱路面之清理應由被告高市環保局負責等語，相互推拖且拒絕協議與賠償。而原告因系爭事故支出醫療費用新臺幣（下同）43萬元（含未來所需治療費用40萬元），並受有一個月工作損失24,000元、財物損失（因機車已無法維修而報廢）13,000元，並請求精神慰撫金30萬元，共計767,000元〔原請求2,290,097元，於審理中當庭捨棄勞動能力減損損害1,523,097（參本院國字卷一第280頁反面）〕。為此，爰依民法第191之3條、第193條、第195條及國賠法第3條、第8條、第11條第1項前段規定，提起本訴，請求法院釐清賠償義務機關後判命給付等語。並聲明：㈠被告七河局或高市養工處或高市環保局應給付原告767,000元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5％計算之利息。㈡願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告則以下列情詞置辯：㈠被告七河局：
⒈系爭路段，不論其養護、清潔或警告標誌之設置等，均非
由被告七河局負責，原告依國賠法第3條規定提起本件訴訟，惟被告第七河川局既非該路段之設置或管理機關，自非本件請求之賠償義務機關；另原告依民法第185條、第191-3條規定請求賠償，然民法第185條係共同侵權行為之連帶賠償責任規定，同法第191之3條則係危險製造人之賠償責任規定，均與本件請求之事實無關，原告之請求亦屬無理由。另縱有原告所稱路樹倒塌之情事，惟依現場照片觀之，該路樹屬路旁自然生長之構樹，並非人為種植，故該自然生長之路樹倒塌亦與公有公共設施之設置或管理無關，且路樹之倒塌應屬清除與否之問題，原告主張應設立警告標誌云云，於法亦屬無據，至於應如何清除，則涉及清除單位是否知悉路樹倒塌，以及是否未即時清除，並非一概可認係屬管理上之疏失。另系爭事故發生路段極為筆直，而該所謂倒塌路樹並非巨大，且係倒臥於路旁，應對行駛之車輛不生影響，顯見系爭事故應係原告未注意車前狀況所引起，原告應自負9成之主要過失責任。
⒉至就損害賠償項目及金額，原告應提出單據以證明已支出
之醫療費用數額已達其請求數額，另雖診斷證明書上預估未來醫療費用40萬元，惟未見醫療方式及如何評估，殊嫌草率；原告請求之精神慰撫金，亦屬過高，應予酌減等語。
㈡被告高市養工處：
⒈系爭路段筆直寬廣，路面平整且無缺陷或破損，足證被告
養工處就該路段之道路設置及管理維護並無違失，另養工處並未在系爭路段施作任何工程，原告稱係因原告施作工程造成路樹倒塌及路面砂礫，惟未舉證，且非事實。系爭路段兩旁路樹非養工處所種植，路面砂礫亦非道路施工或路面破損所致，路面之清潔維護應屬被告高市環保局職掌範圍，原告主張養工處應負國家賠償責任，應屬無據。
⒉原告未提出已支出所請求之醫療費用單據，依原告之受傷
部位及所提診證明書亦無法看出原告有不能工作之情形。另原告原告提出之前6月平均投保薪資為19,273元，與原告請求之月平均所得24,000元亦不符。末請求酌減精神慰撫金等語。
㈢被告高市環保局：
⒈系爭事故發生路段，為被告高市環保局所屬大寮區清潔隊
負責，每日均會指派1組人力執行巡掃工作，如遇天然災害或民眾陳情，亦會緊急調派人車前往清理。然系爭事故發生前，大寮區清潔隊並未接獲系爭事故發生路段現場有何異常狀況發生之通報，足見該路段並未有散落物或其他足以影響行車安全之障礙物，以致需特別排除之突發狀況。而原告就系爭事故之發生與當時路面狀況是否存有因果關係乙節並未舉證。又原告騎乘機車是否已盡注意車前狀況之義務，尚有疑義。況依原告於105年4月8日會勘時之陳述、高雄市政府警察局交通警察大隊核發之交通事故初步分析表及函覆等相關資料，肇事原因應為原告閃避樹木不及、車速過快及緊急煞車操作不當所致，尚難認與現場路面是否不潔或積砂有因果關係存在。另有關高雄市市區道路之管理、維護等職權，應以被告高市養工處執行為原則，倘道路上確實發現有砂石、落葉或樹枝等其他類此之廢棄物未清除，始例外由被告高雄市環保局負清潔之責任，方符合高雄市市區道路管理自治條例及高雄市政府工務局養工處組織規程等規定。且系爭事故之發生，係大寮堤防邊坡堤腳向外生長過於茂盛之構樹，而非肇因於被告高雄市環保局未將該路面砂石打掃乾淨，高市環保局對於系爭路段管理自無缺失，而毋須負國家賠償責任。
⒉又原告應提出醫療費用單據以證明其支出，並舉證其必要
性；且原告所提出之診斷證明書無法證明休養期間是否無法工作或雇主有無於其休養期間給付薪資；另機車亦非原告所有，亦未提出機車所有人將請求權讓與原告之依據，，且應計算零件折舊；況原告請求之精神慰撫金，亦屬過高，應予酌減等語。
㈣均聲明：⒈原告之訴及假執行聲請駁回。⒉如受不利判決，願供擔保請准免為假執行。
三、得心證理由：㈠按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或
財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第3條第1項前段法有明文。所謂公共設施之設置有欠缺，係指公共設施建造之初，即存有瑕疵而言；管理有欠缺者，係指公共設施建造後未妥善保管，怠為修護致該物發生瑕疵而言。
而該條所定公共設施設置或管理欠缺所生國家賠償責任之立法，旨在使政府對於提供人民使用之公共設施，負有維護通常安全狀態之義務，重在公共設施不具通常應有之安全狀態或功能時，其設置或管理機關是否積極並有效為足以防止危險或損害發生之具體行為，倘其設置或管理機關對於防止損害之發生，已為及時且必要之具體措施，即應認其管理並無欠缺，自不生國家賠償責任，故國家賠償法第3條公有公共設施之管理有無欠缺，須視其設置或管理機關有無及時採取足以防止危險損害發生之具體措施為斷，最高法院92年台上字第2672號判決意旨可資參照。而所謂客觀上是否符合通常安全使用狀態，則應依該公有公共設施之個案具體情形，亦即應就該公有公共設施之設置目的、構造、用途、周邊環境、利用情形、當時技術等要素，綜合考量而為整體判斷，不能以統一標準認定。如高速公路因車速極快，極小坑洞也可能會認為管理有欠缺；惟一般市區道路車速較慢，其坑洞容忍性會較高度公路高；至就○區○鄉○○○區道路，週邊環境可能會有草叢、砂石空地、土梗或自然生長之林木，在不嚴重侵害影響到道路之情形下，考量管理機關有限之時間及人力，其管理維護之密度及嚴格性之要求亦會相對降低，是自不可一概而論。而所謂及時採取足以防止危險損害發生之具體措施，自應考量該設置或管理機關之資源分配，包含預算、人員配置、軟硬體設施及週邊支援系統，並衡量該公共設施本身之使用狀況，以判斷其是否能及時知悉有危險或損害發生之虞，以及在知悉時是否有採取及時與必要之措施。
再以前例道路之管理使用維護而言，以各行政機關之人員配置及硬體設施，除如高速公路或重要幹道，有建立較密集之監視及通報系統，並配置足夠之人員進行監測，可隨時就路況進行監測及障礙排除、路面修護外，再次級之道路，上開人員及硬體配置即因資源分配、預算及員額配置有限而有一定程度之下降，其監控及障礙排除之全面性及即時性也會因此降低，許多時候在監控所不及之處，亦仰賴用路人之通報，方能使管理機關獲得資訊而進行後續處理。是在此部分，所謂管理有無缺失，應參酌上述因素而作考量。
㈡經查，原告於系爭路段發生系爭事故，此據原告提出交通道
路事故現場照片及事故現場圖、長庚醫療財團法人高雄長庚紀念醫院（下稱高雄長庚醫院）103年10月14日診字第0000000000000號、104年4月8日診字第0000000000000號、104年4月20日診字第0000000000000號診斷證明書在卷為證（參本院國字卷一第19至31頁），並有高雄市政府警察局交通警察大隊105年5月5日高市警交安字第10533039200號函附道路交通事故現場圖、初步分析研判表暨照片在卷可佐（參同卷第130至137頁。而依現場照片及現場圖觀之，確於系爭路段外側車道處有輪胎痕劃過該處砂土上並避過前方倒塌之路樹，是堪信原告所述其為避開路樹卻因騎於砂土上致重心不穩滑倒一節，應屬實在。惟依上開原因，應與系爭路段之設置有關，而應屬系爭路段之管理，是應予審究者，係上開肇事因素所涉及之管理機關為何者，以及該管理機關之管理是否有欠缺。
㈢原告請求被告七河局負國家賠償責任部分：
⒈原告請求被告七河局負國家賠償責任，固係以系爭路段係
河川局施工而造成路樹倒塌及滿地砂礫，且路旁矮牆有缺口為由，且據其提出兩造間於105年4月8日之會勘紀錄，其中就會勘決議亦提及「樹枝及砂礫成因是否與七河局有關，建請高市環保局釐清並接續辦理本件後續國賠事宜」等語（參本院國字卷一第37頁），惟就為何稱係七河局施工造成，原告並未提出證據以證其說。七河局則抗辯稱高屏溪大寮堤防河川環境改善工程尚有500公尺，系爭路段非屬上開工程範圍；另103年之「高屏溪萬丹堰上游河道疏濬工程併辦土石標售」工程，則早於103年7月9日等語。而觀諸前引現場照片，確實未見附近有何施工現場，而依系爭路段之GOOGLE MAP及地籍圖（參同卷第149、296、297頁），大寮堤防亦距系爭路段有一段距離，原告所稱因七河局施工造成砂礫及路樹倒塌，尚難採憑。又所謂系爭路段矮牆有缺口一節，對照現場照片、前述GOOGLE MAP及地籍圖，可知該缺口實係通往堤坊方向之水防道路路口，並非路堤有所缺損，而上開岔路係砂礫路，並非一般柏油路面，此亦於水防道路所常見，既其路面屬砂土礫石路面，自然會因車行風吹而將路面上之砂土礫石帶到與其交接之系爭路段，此觀現場照片，該砂土礫石係自上開交岔口均勻分散而出可知，實難謂此係原告所稱七河局施工所致。被告養工處雖稱該砂石係水防道路，故應屬七河局未善盡水防道路管理等語，惟該水防道路本身即屬砂土礫石路面，與其他道路交接處本即會因車行輪胎夾帶而造成砂土礫石部分散至路口交接處，該處又無明顯阻塞堆積，實難強令七河局時時派人看守清理，養工處以此稱七河局管理不當，亦屬有誤。
⒉又按經濟部水利署設第一至第十河川局，掌理下列事項：
一、水文與規劃基本資料之測驗、調查、統計分析及管理事項。二、河川治理、排水治理與海岸防護計畫之擬訂、執行及督導事項。三、河川、排水與海岸防護設施之檢查、維護管理及災害防救事項。四、河川、海堤區域之勘測、擬訂及管理事項。五、河川、排水與海堤工程之興辦、設計、用地取得、工務行政及監工事項。六、其他有關水利行政事項，經濟部水利署各河川局組織通則第2條明文規定（本院國字卷一第204頁）。可知七河局主要職掌範圍，主要與水利行政事項有關。是其事務職掌範圍，以及相關人員之編制、工作之分配，亦受限於上開範圍之內。就所屬土地管轄範圍內之相關用地維護管理，亦是如此，此觀上開條文第4款，係就河川、排水與海岸防護設施之檢查、維護管理及災害防救事項有關即知。因河川、堤防或海岸所涉土地範圍極廣，而各河川局所轄之事務範圍又主重於水利事項，是其管理權限及職責範圍，應係在土地管轄及事務管轄之交疊處。系爭路段之路樹倒塌及砂石，既非七河局施工所引起，已如前述，且已距大寮堤防有一段距離，其維護管理之重心應仍集中在河川、排水與海岸防護設施所在地，實難要求七河局時時派員巡視所掌河川、堤防及海岸地整體土地區域上之植栽及路面砂石情形〔且上開路樹及砂石位置近於用路較頻繁之高79線道路之系爭路段處，然被告高市養工處及高市環保局亦稱未見有用路人通報而不知與不及處理（此部分詳見下述），更遑論有通知七河局或七河局知情〕，是原告請求七河局負擔國家賠償責任，自屬有違。另被告高市環保局雖稱系爭倒塌之路樹之樹種與種植於大寮堤防堤外肩植物科別相同，並以高屏溪大寮堤防管理機關為七河局，而認該路樹之管理機關為七河局等語（參同卷第163頁），然此實未考量到前述七河局之事務管轄範圍，恐嫌速率。
㈣原告請求被告高市養工處及高市環保局負國家賠償責任部分：
⒈原告主張系爭路面上有砂土礫石及倒塌路樹，而未予清除
一節，經查，系爭路段屬高79線，位處被告高市養工處及高市環保局之管轄地域範圍內，為高市養工處及高市環保局所不爭執（參本院國字卷一第248頁反面至249頁），而就路面有障礙物之處理分配，若係路面砂石，則係由高市環保局清運處理；若係路樹，若屬斷枝而毋庸以機具切割，且以一般垃圾車或附吊臂之清運車可載取者，即由高市環保局清運處理，若係倒塌且需以機具切割或搬移者，則由高市養工處之養護工程隊派員，或聯絡開口契約廠商（如路樹之種植維護廠商）進行障礙排除一節，此為高市環保局及高市養工處自陳在卷（參同卷第279、291頁），而原告對此並無爭執，故系爭路段若有路樹倒塌及砂石散佈而影響用路安全，應由高市環保局及高市養工處依所述分工，而分別處理之。
⒉惟高市環保局及高市養工處是否就此部分有管理上缺失，
仍須視其是否有及時採取必要之措施而定。所謂及時，即應視在該等機關人員配置及軟硬體支援設備，以及系爭路段之情形就個案認定，業據本院說明如前。上開路段非如國道或重要幹道有密集性之監控系統，而高市環保局及高市養工處之所屬人員配置亦有限，若要求該等機關要撥出人力隨時巡查該路段上之狀況並即時排除，亦屬過苛，故此等路段之路面障礙排除，除仰賴例行性之巡視外，另則仰賴用路人或其他單位之通報。經查，就系爭路段之路面清掃，高市環保局所屬大寮清潔隊（下稱大寮清潔隊）雖於103年10月前因尚無配置掃街車，須採取人工機動清掃方式，然已考量到系爭路段大型車輛出入頻繁，故每日均會指派1組人力執行巡掃工作，另遇天然災害或民眾陳情時，亦會緊急調派人車前往清理；而103年9月3日就系爭路段，大寮清潔隊並無接獲1999或民眾陳情，與環保有關事件亦無紀錄等節，此有大寮清潔隊105年4月8日報告單1紙在卷可證（參同卷第244頁）；而系爭事故發生前後即自103年9月18日起至同年月30日止，系爭路段均未接獲有砂石或路樹倒塌之通報，亦有高雄市政府研究發展考核委員會105年4月8日高市研考聯字第10530280200號函暨附件在卷可參（參同卷第126至128頁）；況依原告所述：系爭路段為原告上班必經路段，惟在事發前1日，原告經過該路段時，是否有砂石並不確定，且無印象有倒塌之路樹等語（參同卷第279頁反面），確實可認就系爭路段之清理，高市環保局已有安排例行之巡掃，惟因事發恐不及1日，是未能在例行巡掃時進行處理；亦未能接獲相關通報，是在系爭事故發生前，難以自其有限資源知悉系爭路段有上開砂石散布或路樹倒塌情形，而可及時採取排除措施。⒊是依上述，可認高市環保局就系爭路段已安排進行平時之
例行巡掃，且每日之巡掃間隔，應已足因應一般性養護之所需；惟系爭路段所生砂石或路樹倒塌之情形，依原告所述亦不到1日，高市環保局及高市養工處均無從自通報中知悉而得及時採取排除措施，尚難認該等管理有欠缺。
㈤原告主張被告應依民法第191之3負賠償責任部分：
按經營一定事業或從事其他工作或活動之人，其工作或活動之性質或其使用之工具或方法有生損害於他人之危險者，對他人之損害應負賠償責任，民法第191之3前段法有明文。惟被告等機關就系爭事故之發生，並無管理上之欠缺，自難認有何不法侵害原告權利之違法性，自無民法上開規定所規範損害賠償責任之適用，原告此部分之主張，亦不足採。
四、綜上所述，原告依國家賠償法第3條第1項及民法第191之3前段，請求被告七河局、高市養工處及高市環保局負損害賠償原告之訴既經駁回，其假執行之聲請已失所附麗，應併駁回之。
五、訴訟費用負擔之依據：依民事訴訟法第78條。中 華 民 國 106 年 8 月 31 日
民事第四庭 法 官 李怡蓉以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 106 年 8 月 31 日
書記官 劉冠宏