臺灣高雄地方法院民事判決 106年度訴字第543號原 告 翁秀鄉即東昕企業行訴訟代理人 洪千琪律師被 告 國立高雄師範大學法定代理人 吳連賞訴訟代理人 張南山
高悅涵高宗良律師上列當事人間因損害賠償事件，經本院於民國106年10月31日言詞辯論終結，本院判決如下：
主 文原告之訴及假執行聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：㈠被告前就其燕巢校區「燕窩簡易餐廳」民國102年至103年度
委外經營案進行招標，斯時被告將該餐廳分為A、B兩區分開招標，其中B區由原告得標（A區則由訴外人即原告之女黃敬容即三鼎企業行得標），兩造就此訂立校園餐廳租賃經營契約。因該租賃標的屬國有非公用不動產，被告亦自承租賃契約內容係參考國有財產署房地租賃契約書訂定，自應有國有非公用不動產租賃作業程序（下稱系爭作業程序）規定之適用。而依104 年1月15日修正之系爭作業程序第39條第2項規定，原告於原契約期限屆滿時有優先續約權，原告亦因信賴將來可繼續承租經營，而於該餐廳投入資金進行裝潢、整修，詎被告未依系爭作業程序之規定與原告辦理104 年度之續租換約，反就該餐廳之104 年度委外經營案，於104年7月21日對外公開招標（標案案號104h09，下稱系爭標案），顯有違誠信。
㈡又因被告於系爭標案中將燕巢簡易餐廳之A、B區合併招標，
原告與黃敬容遂決定由原告出面投標，雙方並簽署合作協議書，以三鼎企業行為協力廠商。依系爭標案「公開取得報價單或企畫書更正公告」（下稱招標公告）之投標「廠商資格摘要」欄第2 項，及系爭標案投標須知（下稱投標須知）第42條第2 項規定，投標廠商資格應具備「經政府合法登記合格之餐盒食品相關營業項目」，如未檢附者為不合格標，意即投標廠商需具有「餐食」之營業項目，始符合校園餐廳之需求。又經濟部公司行號營業項目「批發、零售及餐飲業」可分為，「飲料店業」、「飲酒店業」、「餐館業」、「其他餐飲業」4類細項，由各細項之詳細內容觀之，僅「餐館業」及「其他餐飲業」得經營熟食、外帶餐盒，「飲料店業」僅能提供非酒精飲料服務而不能經營提供熱食、餐盒。系爭標案僅原告及訴外人品正商行2 家廠商參與投標，而品正商行於系爭標案104年8月3 日開標時所登記之營業項目僅為「食品什貨」、「飲料店業」，並無「餐盒食品相關」（遲至決標後之104年8月26日始增加「餐館業」之營業項目），其投標應屬不合格標，被告卻違反政府採購法第50條規定，仍於104年8月4 日決標予品正商行。因被告就系爭標案進行資格審查時，並未通知投標人到場，原告無從得知品正商行資格不服，原告事後於系爭標案決標時，始知悉品正商行不具投標資格，即當場就此提出異議，然被告未予置理，僅表示如查明品正商行為不合格廠商，即會撤銷其於104年8月4日決標予品正商行之處分，並決標予原告。又原告於系爭標案受評之總平均為75.33 分，已達系爭標案評審小組決議之受評廠商總平均須達75分以上標準，足證原告評選合格，倘品正商行因資格不服而遭取消資格，自然係由原告得標。惟被告事後卻以原告並未當場異議、原告非符合需要廠商而未必能得標、原告縱得標亦非必然得可履行預定議約內容等與事實不符或純屬臆測之語，藉詞抗辯，實屬無據。
㈢查系爭標案乃行政機關即被告基於准私人地位，就國有財產
之出租收入所為國庫行為，屬私經濟行為，故系爭標案之招標、投標及決標性質，分別相當於民法上不動產租賃契約訂定前之「要約誘引」及訂約之「要約」、「承諾」意思表示。被告於招標公告、投標須知所規定之廠商資格，乃其要約誘引行為所揭示之要約人資格要件。品正商行欠缺該要約人資格，被告卻承諾其要約並與之訂立租賃契約，被告此舉顯然違反其對要約誘引內容所負忠實義務，而就契約未成立時之準備或商議行為有違反誠實信用原則情形。綜上，被告未遵循系爭作業程序辦理續約，反另行公開招標且決標予不具投標廠商資格之品正商行，係於締約上有違反誠實信用之行為，原告與黃敬容即三鼎企業行因信賴被告之招標公告而締結合作協議，並信賴契約能成立，致因被告決標予不合投標資格之品正商行，致原告與黃敬容即三鼎企業行最終須拆除原本斥資於該餐廳所為之設備及裝潢等，因此受有損害，自得依民法第245條之1第1項第3款規定，請求被告給付損害賠償。又黃敬容即三鼎企業行業已將其對被告之損害賠償債權讓與予原告，原告爰以準備書二狀繕本之送達對被告為債權讓與之通知，並請求被告賠償如附表所示，合計新臺幣（下同）2,426,272 元。為此，提起本訴，並聲明：⑴被告應給付原告2,426,272 元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5 ％計算之利息。⑵願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告則以：㈠兩造間於102年9月13日作成並經公證之國立高雄師範大學委
請廠商代辦校園餐廳膳食契約書（下稱系爭前租約），其中第1、2條已明訂其租賃標的為「燕巢校區歸燕食巢餐廳及燕窩簡易餐廳B區」，履約期限為102年9月1日至104年8月31日止，故系爭前租約業因期限屆滿而消滅。又上開租賃契約性質上並無適用系爭作業程序，其契約內容係參考國有財產署國有房地租賃契約書而訂定。被告係因系爭前租約將屆期，乃依法於104年7月21日重新公告招標，標的分別為「和平校區逸清樓懷源廳餐廳」、「和平校區蘭苑校園餐廳」、「燕巢校區歸燕食巢自助餐區」、「燕巢校區歸燕食巢美食區」，及「○○○區○○○○街餐廳A區+燕巢校區燕窩簡易餐廳B區」（下稱系爭標的）。投標須知第42條第2項規範廠商資格為「具政府合法登記之餐盒食品相關營業項目」，依經濟部公司行號營業項目規定，係指「批發、零售及餐飲業」；又因系爭標案標的包含自助餐至冷飲等餐廳，各有不同需求，故另訂有招標規範，其中投標須知第42條第3項明訂各餐廳含燕窩A區、○○○區○○街之各部門主廚人員，需持有「中餐烹調技術士或相關證照」，而被告之投標需求規範第3條第10款亦有同招標須知第42條第3 項之規定。另投標須知第38條明訂各餐廳經營之自助餐附設飲品小吃，其相關經營者及所聘用之主要餐飲主持人員均需具有餐飲相關證照，以符合政府餐飲業衛生管理規範；燕巢校區燕窩以3 區統包，各承包廠商負責人均需具備餐飲相關證照，以符合政府餐飲業衛生管理規範。
㈡查系爭標的共有原告及品正商行2 家廠商投標，品正商行並
無資格不符上述規定之情形，被告於104年7月28日進行資格審查時，2 家投標廠商均為合格，原告亦無異議。被告就系爭標案之招標程序，為期公平、公開以確保承租人供應餐飲品質，故參考政府採購法精神並辦理評選之程序，因品正商行總評分為1011分、總平均為84.25分，原告總評分為904分、總平均為75.33 分，由品正商行得標。原告係於其未得標後，始於104年8月5 日發函向被告聲明異議，主張品正商行營業項目未符合招標文件所訂餐盒食品相關營業項目，應屬無效標，主張撤銷被告之決標處分而由第2 順位之原告直接遞補，經被告於104年8月13日函覆駁回原告異議，原告向教育部提起申訴，經教育部於104年8月27日函送行政院公共工程委員會處理，公共工程委員會於104年9月4 日作成審議判斷，認本件為租賃契約而決定不受理，原告不服而向高雄高等行政法院提起行政訴訟，是被告並無對原告之異議未予置理，亦無違反政府採購法第50條規定。次查，依被告機關評審注意事項第伍條第二項及第陸條規定，縱使系爭標的僅有原告1 家廠商投標，評審委員未必會給予及格分數，故縱然品正商行之投標資格有未符系爭標案招標規範之情形，原告亦非必然得標；又縱使原告列為最符合需要廠商而有議價（議約）權，被告亦無義務必須與原告議價（議約）成功，蓋依被告系爭標案就系爭標的之預定議約內容，原告未必符合被告之要求與約定。又系爭標案並無明文規定，如最符合需要廠商為議價（議約）成功，即由第2 名遞補；況原告亦未經評審委員列未符合需要廠商。綜上，系爭前租約已因期限屆滿而消滅，依系爭前租約第7 條約定，原告自應將租賃標的物回復原狀返回予被告，被告並無任何違反信賴原則之情事，原告請求賠償為無理由等語置辯。並聲明：⑴原告之訴駁回。⑵如受不利判決，願供擔保請免為假執行。
三、兩造不爭執事項：㈠被告前就其燕巢校區「燕窩簡易餐廳」102年至103年度委外
經營案進行招標，該餐廳B 區由原告得標，兩造就此訂立租賃契約，租期嗣已屆滿。
㈡被告就其校園餐廳104 年度委外經營案，於104年7月21日對
外公開招標，系爭標案將燕巢校區燕窩簡易餐廳之A、B區合併為一招標標的。系爭標的僅原告及訴外人品正商行2 家廠商參與投標，原告經評審其總平均為75.33分，被告於104年8月4日決標予品正商行。
㈢依系爭標案招標公告之投標「廠商資格摘要」欄第2 項、系
爭標案投標須知第42條第2 項規定，投標廠商資格應具備政府合法登記合格之餐盒食品相關營業項目。
四、本院得心證理由
（一）原告主張系爭作業程序第39條第2 項規定，原契約期限屆滿時原告有優先續約權，其亦因信賴將來可繼續承租經營，而於該餐廳投入資金進行裝潢、整修，詎被告未依系爭作業程序之規定與原告辦理104 年度之續租換約，反就該餐廳之104 年度委外經營案，於104年7月21日對外公開招標（標案案號104h09，下稱系爭標案），顯有違誠信云云，為被告所否認。經查，系爭作業程序第39條第2 項規定：「承租人於租期屆滿有意續租時，應於租期屆滿前三個月內向出租機關申請續租換約；必要時，出租機關得於租期屆滿三個月前通知承租人辦理續租換約。但屬建築基地者，配合全面換約作業需要，得於租期屆滿前二年內辦理續租換約。」，觀其文義係課予承租人有意續租時應提早提出申請之義務，其既規定出租人須「申請」，出租人自有斟酌是否同意其續約之自由，應無強制締約之義務。再者，果原告有信賴依上開規定被告應與其續約，何以其非但未依上開規定向被告申請續租，且原告於租約到期前，未曾異議被告重新招標之程序，並亦參與投標？益徵原告主張其信賴原租約到期後被告會與其續約云云，難以信實。
（二）原告另主張系爭投標須知第42條第2 項規定投標廠商之資格為「經政府合法登記合格之餐盒食品相關營業項目」，訴外人品正商行之營業項目「食品什貨、飲料零售業」、「飲料店業」，不符合上開投標廠商資格限制，被告竟決標予不具投標廠商資格之品正商行，違反政府採購法第50條，係於締約上有違反誠實信用之行為，致原告與黃敬容即三鼎企業行因信賴契約能成立因此受有損害，自得依民法第245條之1第1項第3款規定，請求被告給付損害賠償云云。惟被告否認應負締約過失責任。經查：
1.按契約未成立時，當事人為準備或商議訂立契約而有顯然違反誠實及信用方法之情形者，對於非因過失而信契約能成立致受損害之他方當事人，負賠償責任。民法第245 條之1第1項第3 款定有明文。亦即須無過失信賴契約能成立者，始能依上開規定請求締約上過失損害賠償。查被告訂定系爭公告及投標須知為要約之引誘，原告及訴外人品正商行依此投標及繳交押標金之行為係要約行為，被告公告由訴外人品正商行得標則屬承諾之意思表示，租賃契約成立被告與訴外人品正商行間，原告未與被告成立系爭標案之104 年租賃契約，為兩造所不爭執，固堪認定。然兩造原租約約定租期自102年9月1日至104年8 月31日止，原租約第15條規定租約期滿後，原告應即辦妥餐廳、廚房設備之清潔，及設備財物點交工作，每逾一日，罰款新臺幣5000元，逾期15日以上，沒收全額保證金，並移送法院強制執行等情，有原租約決標公告及租約內容可佐（卷第
107、34頁），顯見原告於原租約簽訂當時已知租約104年
8 月31日屆滿後，負有立刻搬離清空之義務，應無繼續承租之信賴可能。且被告於原租約到期前之104年7月21日已將系爭標案公告，原告亦參與投標乙情，可見原告亦早已知應與他人公開競標，則其是否會標得系爭標案充滿不確定性，應其必定會得標續租之信賴，縱原告有此信賴，亦顯有過失，自不得請求民法第245條之1第1項第3款之締約上過失損害賠償。
2.次按政府採購法第2條規定：「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」其立法說明：「財物之變賣及出租，屬收入行為，因國有財產法及省市政府相關法令已另有規定，故不列入本法適用範圍」，準此，國有財物之出租收入行為，並非政府採購法規範之範疇。本件被告辦理系爭招標案，系爭公告關於預算金額為新臺幣（下同）0 元理由記載：「屬收入性質採購。」、關於本案不採用主管機關訂定之範本之理由：「本案屬公有不動產租賃，契約內容參考『國有財產署國有房地租賃契約書』訂定。」、投標須知第5 點亦記載：「本採購預算金額：0 元（屬收入性質）」等語，有系爭公告及投標須知在卷可稽（卷第21頁、第23頁及第25頁），業已明揭系爭招標案性質為被告不動產租賃，屬收入性招標。復觀諸被告委請廠商代辦餐廳膳食契約範本第4條約定：「營業場所建築及設備．．．二、提供使用房屋乙方不得要求修建、增建、改建或拆除重建。如需修繕時，應取得甲方之同意，其相關費用由乙方自行負擔，不得抵償租金或要求任何補償。三、甲方所提供使用房地、如因更正、分割或重測等，致標示有變更時。應將變更登記之結果記載於契約，其有面積增減者。並自變更登記之次月起，重新計算租金。．．．五、乙方對於提供使用房地之全部或一部份不繼續使用時，應向甲方申請退租，並點交場地與租賃物。．．．。」、第5條約定：「乙方應向甲方繳交場地使用費、垃圾清運費、稅金及履約保證金等：（一）場地使用費＋垃圾清運費＋稅金（每年分4季繳交，每年9月、12月、3月、6月之5日以前繳交）：．．
．（三）餐廳、廚房電費、水費（含水電錶安裝）由乙方負責全部費用。電費、水費每月由甲方核算後，乙方於每月之20日前至甲方出納組繳交。．．．。」、第14條約定：「設備財產維護與保管，辦理方式如下：甲、由甲方供給乙方之餐廳及廚房所有設備（包含軟、硬體），乙方於清點具領後應妥為保管使用．．．。」（卷第82頁反面、第84頁），可知被告除提供校園餐廳經營之房地及廚房必要設備外，校園餐廳經營所需之其他費用，諸如場地之裝修、水電保險等相關費用均由得標廠商自負盈虧，得標廠商每月尚需向被告繳納使用房地之租金，益證被告系爭招標案係為供應校園內師生膳食及各項服務之目的，提供校園餐廳場地，以收取租金方式供廠商進駐經營，為代表國庫出租公有財產，而基於準私人之地位所為之國庫行為，並非行使公權力，揆諸前揭政府採購法第2條規定及立法說明，系爭招標案並非政府採購法規範之採購行為甚明，故系爭標案是否合法，應依民法規定判斷而無政府採購法之適用，是原告主張系爭招標違反政府採購法第50條云云，亦非可採。再者，品正商行登記之營業項目有「食品什貨、飲料零售業」、「飲料店業」，有商業登記資料為憑（卷第35頁），當與食品有關之營業，難認不符合招標須知所載「經政府合法登記合格之餐盒食品『相關』營業項目」。況基於契約自由及意思自主之原則，當事人得在理性思考與自由經濟市場機制下，立於相互平等之基礎，斟酌情況，權衡損益，選擇締約之對象、方式及內容，以追求其締約之經濟目的。倘當事人之一方，經利益衡量後，對於他方所提出之要約拒絕承諾，除因此造成利害關係之第三人及社會極大之損害，而違背權利社會化之基本內涵與社會倫理，或其拒絕承諾具有過失而與該第三人損害之發生或擴大形成共同之原因外，並不生權利濫用或與有過失之問題（最高法院103 年度台上字第2112號民事裁判可資參照）。縱使認訴外人品正商行不符合系爭投標須知第42條第2 項所定「經政府合法登記合格之餐盒食品『相關』營業項目」，被告依評審結果仍決標予品正商行，亦屬被告締約自由之範疇，尚無違反誠信原則或有何對原告顯失公平之情事。
3.準此，原告應無信賴其得優先續租及標得系爭標案之基礎及正當性，縱有此信賴，亦非無過失，且被告將系爭標案決標予訴外人品正商行並無顯然違反誠實及信用方法之情形。從而，原告依民法第245條之1第1項第3款規定及債權讓與法律關係，請求被告負締約過失損害賠償責任云云，要無可採。
五、綜上所述，原告依民法第245條之1第1項第3款規定及債權讓與法律關係，請求被告給付2,426,272 元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息，均無理由，應予駁回。其訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。
六、本件為判決基礎之法律關係已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，毋庸一一論列，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 17 日
民事第七庭 法 官 洪培睿以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 106 年 11 月 17 日
書記官 洪季杏