臺灣高雄地方法院民事判決110年度國字第10號原 告 王美玲
歐風益共 同訴訟代理人 康皓智律師複 代理人 蔡淑湄被 告 高雄市政府工務局養工處法定代理人 林志東被 告 高雄市政府法定代理人 陳其邁上二被告共同訴訟代理人 葛光輝律師
馬思評律師被 告 農業部農田水利署法定代理人 蔡昇甫訴訟代理人 薛西全律師
李吟秋律師王俊凱律師上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國112 年8 月1 日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分
一、按法人因合併而消滅者，訴訟程序在因合併而設立或合併後存續之法人承受其訴訟以前當然停止，但於有訴訟代理人時不適用之；又上開承受訴訟人，於得為承受時，應即為承受之聲明；聲明承受訴訟，應提出書狀於受訴法院，由法院送達於他造，民事訴訟法第169 條第1 項、第173 條前段、第
175 條第1 項及第176 條分別定有明文。又國家機關因裁撤或改組而不存在者，其性質與法人因合併而消滅者相類，故其訴訟程序應類推適用民事訴訟法第169 條第1 項規定，在承受其業務之機關承受其訴訟以前當然停止（最高法院89年台上字第868 號裁判意旨可資參照）。經查，因配合行政院機關組織調整，且農業部組織法、農業部農田水利署組織法自民國112 年8 月1 日起施行，故行政院農業委員會農田水利署於112 年8 月1 日改制為農業部農田水利署，揆諸前揭說明，應類推適用前開民事訴訟法之相關規定，由改制後之農業部農田水利署承受本件訴訟，此亦經農業部農田水利署具狀聲明承受訴訟在卷，有民事聲明承受訴訟狀及農業部農田水利署112 年8 月4 日農水企字第1126041660號函存卷可查，核與上開規定相符，應予准許。
二、次按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之基礎事實同一者、擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255 條第1 項第2 、3 款分別定有明文。又所謂請求之基礎事實同一，係指變更或追加之訴與原訴之原因事實，有其社會事實上之共通性及關聯性，而就原請求所主張之事實及證據資料，於變更或追加之訴得加以利用，且無害於他造當事人程序權之保障，俾符訴訟經濟。查原告2 人於起訴時僅以高雄市工務局養工處（下稱養工處）為被告，並聲明：㈠被告應給付原告歐風益新臺幣（下同）4,615,324 元，及自國家賠償請求書繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息；㈡被告應給付原告王美玲6,744,180 元，及自國家賠償請求書繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息（見本院審國卷第11頁）。嗣於111 年3 月15日提出民事準備三狀追加高雄市政府為被告（見本院國字卷一第137 至139 頁），於同年月18日提出民事準備四狀追加農業部農田水利署（下稱農田水利署）為被告（見本院國字卷一第153 至155 頁，當時仍為改制前之行政院農業委員會農田水利署；又原告上開書狀雖係記載行政院農業委員會農田水利署高雄管理處為被告，惟參諸原告所提出之附件一【見本院國字卷一第159 至179 頁】，係由行政院農業委員會農田水利署為拒絕賠償之理由書，且各管理處僅為其轄下各單位，原告真意應係以行政院農業委員會農田水利署為被告，就此原告亦於同年5 月3 日言詞辯論期日更正被告為行政院農業委員會農田水利署【見本院國字卷一第208 頁】，附此敘明），並於同年5 月16日以民事準備五狀及於同年6 月14日言詞辯論期日將聲明變更為：㈠被告應連帶給付歐風益3,373,574 元，及自民事準備四狀送達翌日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息；㈡被告應連帶給付王美玲3,880,584 元，及自民事準備四狀送達翌日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息；㈢願供擔保請准宣告假執行（見本院國字卷一第227 至229 、305 至306 頁）。而原告追加高雄市政府、農田水利署為被告並追加假執行聲請之部分，與原對於養工處之請求，均係基於訴外人即原告2 人之子歐峻嘉騎乘機車通行於未劃定警戒區域之道路上，嗣因跌入未設護欄之溝渠死亡之同一基礎事實，且原告
2 人對養工處、高雄市政府及農田水利署所請求者均係請求賠償其2 人因歐峻嘉死亡所受損害，就原請求所主張之證據資料亦得於追加之訴加以利用，自符合請求之基礎事實同一之要件；另針對原告2 人變更起訴時請求之金額部分，涉及減縮扶養費用及遲延利息、擴張精神慰撫金之請求，整體訴之聲明則屬減縮，核與前引減縮應受判決事項之聲明之要件相符，是農田水利署雖表示不同意原告所為追加精神慰撫金部分（見本院國字卷一第306 頁），惟揆諸前揭規定，仍應予准許。
三、另按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1 項前段分別規定甚明。經查，原告分別於10
9 年7 月27日、111 年2 月28日以書面向養工處、農田水利署請求國家賠償，經養工處於110 年4 月12日、農田水利署於111 年3 月17日以拒絕賠償理由書拒絕原告2 人請求在案，有養工處110 年7 月21日高市工養處岡字第11074769000號函暨拒絕賠償理由書、農田水利署111 年3 月17日農水高字第1116722541號函暨拒絕賠償理由書附卷可稽（見本院審國卷第55至61頁，本院國字卷一第159 至179 頁），堪認本件原告2 人就養工處、農田水利署之起訴已符合上開法條規定之前置程序。至於針對高雄市政府部分，原告2 人雖未提出其以書面向高雄市政府請求國家賠償及高雄市政府拒絕賠償之相關事證，惟本判決審酌現代行政機關之職權龐雜，各地方政府內部會根據職權內容事項將相關事務委由下級機關辦理，而依公路法第3 條、第6 條第2 項前段、公路修建養護管理規則第7 條第1 項等規定，高雄市政府雖為市區道路修建、養護及管理之主管機關，但就有關市區道路事實上之修建、養護及管理仍會責由養工處等單位辦理，惟此乃內部事務之分配，高雄市政府身為市區道路主管機關之責任並不會因此消失；再者，行政機關內部組織就公有公共設施之設置及管理如何分配職務，並非人民可輕易得知，如要求請求權人必須先行確認高雄市政府內部組織就相關事務之權責執掌內容，甚至要區分不同主張而向不同單位先行請求賠償而後始能提起訴訟，造成訴訟之繁複與不便，實非國家賠償法規範目的，甚至逕向高雄市政府請求賠償時，高雄市政府亦可能會因請求之內容而將之轉由各下級機關處理回覆；另國家賠償法就無法確定賠償義務機關或賠償義務機關有爭議時，包括消極競合及積極競合之情形，明文由上級機關確定或作為終局之賠償義務機關，亦寓有使人民最終得向上級機關請求救濟之立法意旨，因此在解釋自應從寬認定；是本判決認為，本件原告雖係向養工處請求，但此已含有向主管機關即高雄市政府請求之意，因職務分配而委任下級機關辦理僅屬行政機關內部事務分配，高雄市政府本身仍無從解免其身為主管機關之職責，人民應仍得以法定主管機關即高雄市政府為賠償義務機關而請求之，此仍符合國家賠償法所規定之要件，原告2 人就高雄市政府部分之起訴仍屬合法，不應在前階段即認原告2 人提起本訴有違程序要件進而阻絕國家賠償訴訟之提起，先予敘明。
貳、實體部分
一、原告主張：㈠歐峻嘉即原告2 人之子於109 年5 月22日騎乘車號000-0000
號機車（下稱系爭機車）沿高雄市湖内區民族街鐵道巷產業道路（下稱系爭道路）由南往北行駛，行經系爭道路與高雄市○○區○○街000 巷00弄○○路○○○0 ○○○○○○○○00號電線桿前（下稱系爭地點）時，因當時大雨淹水，致使歐峻嘉因水流湍急將其沖入系爭道路旁之溝渠（下稱系爭溝渠）内而溺斃身亡（下稱系爭事故）。而系爭道路當時淹水已達系爭機車高度3 分之1 ，卻未被劃定為警戒區域，以限制或禁止人民進入系爭道路或通行，核與災害防救法第22、23、30、31條規定有所抵觸，是歐峻嘉死亡結果係公務員怠於執行其劃設警戒區域之職務所致；另歐峻嘉所跌落之系爭溝渠處未設置相關護欄防護，縱有綠地為緩衝，然該綠地寬度僅1 公尺且綠地本身並無任何阻擋之功能，無法防止人車通行於道路上時跌落溝渠之危險，該公共設施之設置顯有欠缺，亦為導致歐峻嘉跌入系爭溝渠溺斃死亡之原因，此由本件事發地點之其他路段之溝渠幾乎皆有建置相關防護措施，且在事發後隨即將相關防護設施建置完成等情，益見被告在建置及管理上確有瑕疵，自應依國家賠償法第3 條規定負擔相關賠償責任。
本件既屬公務員怠於執行職務及公共設施因設置有欠缺而侵害歐峻嘉之生命權，致原告2 人受有損害，且依照災害防救法第4 條規定，災害防救之主管機關為高雄市政府，劃設警戒區域之主管機關亦為高雄市政府與養工處，就系爭溝渠設置護欄之主管機關分別為養工處與農田水利署，此由養工處與農田水利署一起修築圍欄，且水利署欲修築該圍欄需養工處同意，可見該二機關應皆有管理權限，是本件高雄市政府、養工處及農田水利署皆應負國家賠償責任。
㈡原告2 人於老年時經歷喪子之痛，均因系爭事故受有重大精
神傷害，各請求精神慰撫金200 萬元；又原告歐風益因系爭事故而受有扶養費用1,373,574元之損害【計算式：{157,188x17.00000000+(157,188x0.23)x(17.00000000-00.00000000)}÷2＝1,373,574】；原告王美玲則因系爭事故而受有喪葬費用242,600 元（計算式：服務費用220,000元+場地使用費11,100元+塔位費用11,500元=242,600元）、扶養費用1,637,984 元【計算式：{157,188x20.00000000+(157,188x0.79)x(20.0000000-[3]20.00000000)}÷2＝1,637,984】等損害，是歐風益受有共3,373,574元之損害（計算式：扶養費用1,373,574元+精神慰撫金200萬元＝3,373,574元）、王美玲受有共3,880,584元之損害（計算式：喪葬費用242,600元＋扶養費用1,637,984元＋精神慰撫金200萬元＝3,880,584元）。
㈢為此，爰依國家賠償法第2 條第2 項後段、第3 條及民法第1
85 條等規定提起本件訴訟等語。並聲明：⒈被告應連帶給付歐風益3,373,574 元，及自民事準備四狀送達翌日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息；⒉被告應連帶給付王美玲3,880,584 元，及自民事準備四狀送達翌日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息；⒊願供擔保請准宣告假執行。
二、被告答辯：㈠養工處以：養工處並非決定是否劃設警戒區域之主管機關，
且系爭溝渠尚未納入高雄市管之地下排水系統，依照目前國土測繪圖資服務雲顯示系爭溝渠管理者仍為農田水利署，高雄市政府並未取得該溝渠之管理權限，另養工處要經農田水利署之同意方能設置護欄，養工處僅協助農田水利署施作護欄，實際上並無管理權限，故養工處並非賠償義務機關。又系爭溝渠並非緊鄰系爭道路，中間尚有寬達4.8 公尺之綠帶當作緩衝而足以區分系爭溝渠位置，尚無原告主張之危險狀況，實無增設護欄之必要。縱認養工處應負國家賠償責任，原告主張之賠償金額亦有疑義，其中喪葬費用22萬元部分僅提出價目表為證，然該價目表無法證明有此部分支出，亦無法得知費用用於何人及何人支出；又原告2 人於65歲前尚有工作勞動能力，扶養費用應自65歲後計算，且原告2 人尚有一女，原告2 人為夫妻亦依法互負扶養義務，是原告2 人之扶養義務人應有3 人，得請求之扶養費用自應除以3 ，歐風益請求範圍應以816,333 元為限，王美玲請求範圍應以712,
756 元為限；另精神慰撫金未慮及系爭道路積水為短延時強降雨所造成，不能完全歸責於被告，其各請求精神慰撫金20
0 萬元顯屬過高等語資為抗辯。並聲明：⒈原告之訴駁回；⒉如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
㈡高雄市政府以：歐峻嘉於109 年5 月22日14時45分許行經系
爭道路路段之際，依中央氣象局觀測資料記載109 年5 月22日高雄市湖内區14時至16時降雨量分別為「26mm」、「66.5mm」、「18mm」，且1 小時後即降到18mm/hr、7 mm/hr，屬「短延時強降雨」情形，無劃定警戒區域之必要；又依高雄市政府警察局湖内分局112 年4 月18日高市警湖分行字第11&ZZZZ; &ZZZZ; 000000000號函文所示，事發當日該分局並未接獲系爭道路
有淹水之通報或民眾報案，且系爭道路先前亦無因淹水而有封鎖道路之紀錄，考量湖內轄區非小、日常勤務繁多、人員有限等因素，接獲通報或民眾報案再派員處理，此勤務流程應屬合理人力調派，故該分局當日未派員前往系爭道路，自難謂有怠於執行職務之情事。再者，依高雄市政府警察局湖内分局109年12月17日高市警湖分行字第10972844200號函暨道路交通事故現場圖及相關監視器畫面可知，系爭道路當日積水高度僅達機車輪胎高度，歐峻嘉騎乘機車仍正常通行於系爭道路，水流程度尚不足將歐峻嘉沖入系爭溝渠内，是被告有無依照災害防救法劃定警戒區域，與歐峻嘉發生死亡結果間無因果關係，故原告主張被告未依照災害防救法規定為災害防救，而有國家賠償法第2 條公務員怠於執行職務規定適用云云，自無可採。縱認本件仍構成國家賠償責任，原告主張之賠償金額亦有疑義，關於損害賠償範圍之抗辯則如前揭養工處所載等語置辯。並聲明：⒈原告之訴駁回；⒉如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
㈢農田水利署以：農田水利署非災害防救之主管機關，亦非系
爭道路之主管機關，且依農田水利會灌溉排水管理要點第51點：「凡在農田水利設施興建之公共設施，其施設物產權歸屬興建單位，並負責維護管理。但輸水管理由水利會負責。」規定，系爭溝渠現在已經納入高雄市管之地下排水系統，管理機關應為高雄市政府，是農田水利署非系爭溝渠維護管理機關甚明，縱認農田水利署為系爭溝渠之維護管理機關，惟設置防護欄仍應為道路管理機關高雄市政府工務局之義務，並非農田水利署，故農田水利署仍非賠償義務機關。再者，系爭事故發生當天109 年5月22日13時至15時間3 小時累積雨量達111.5mm，已達暴雨程度，可證系爭事故之發生乃係因當時暴雨天災所致，且系爭道路為歐峻嘉平日往返之路段，理應甚為了解沿路情況，系爭道路與系爭溝渠間尚有綠帶草皮及路樹作為區辨，應無不能分辨水溝位置之情，亦無增設護欄之必要。況本件僅可確認歐峻嘉遺體與系爭機車發現處，歐峻嘉行經原告所主張之跌落處路段時，依錄影畫面尚能維持行駛狀態，仍未跌落，歐峻嘉實際跌落地點仍屬不明，當時設置護欄是否確能防免歐峻嘉死亡結果，應由原告
2 人舉證，故原告2 人本件請求並無理由。縱認農田水利署應負國家賠償責任，原告主張之賠償金額亦有疑義，其中喪葬費用22萬元部分僅提出價目表為佐，惟價目表無法證明有此支出；又歐風益是否不能以自己財產維持生活之事實仍乏事證證明，王美玲目前仍有工作以維持生活，縱認原告2 人得請求扶養費之損害賠償，應自65歲開始計算至平均餘命，且對原告2 人負有扶養義務人應有3 人，歐風益請求範圍應以468,680 元為限，王美玲請求範圍應以712,756 元為限；另系爭事故發生原因實有未明，原告2 人各請求精神慰撫金
200 萬元實屬過高。此外，歐峻嘉明知系爭道路積水仍執意騎乘機車行駛在系爭道路之路段上，就本件損害發生有重大過失，應免除農田水利署賠償之責等語抗辯。並聲明：
原告之訴駁回。
三、兩造不爭執事項㈠歐峻嘉為原告2 人之子，依臺灣臺南地方檢察署相驗屍體證
明書上所載，歐峻嘉係於109 年5 月23日11時18分死亡，直接引起死亡之原因為窒息，先行原因（引起上述死因之因素）為生前溺水、騎機車落入水中。
㈡歐峻嘉死亡前所騎乘之系爭機車係於109 年5 月23日12時20
分許在系爭地點處被發現，而歐峻嘉屍體則於109 年5 月23日11時18分許在高雄市茄萣區海巡基地旁堤岸即正順東路底港區漁船停放處被發現。
四、本件原告主張高雄市政府或養工處於109 年5 月22日下午2時至3 時許間，怠於將系爭道路之路段周遭劃定為警戒區域或禁止車輛通行，且高雄市政府、養工處、農田水利署就系爭溝渠未設置護欄，屬公共設施之設置或管理有所欠缺，致歐峻嘉騎乘系爭機車駛入系爭道路，至系爭地點跌倒而遭沖入系爭溝渠而溺斃死亡，認被告應負國家賠償責任，此為被告所否認並以前詞置辯。茲將本院得心證之理由析述如下：㈠關於原告2 人主張高雄市政府或養工處於109 年5 月22日下
午2 時至3 時許間，怠於將系爭道路之路段周遭劃定為警戒區域或禁止車輛通行，致歐峻嘉跌落系爭溝渠而溺斃死亡，依國家賠償法第2 條第2 項後段請求國家賠償之部分：⒈按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第
2 條第2 項定有明文。而所謂公務員怠於執行職務，係指被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求執行而怠於執行，或本於法律規定之內容，其目的係為保護人民生命、身體及財產法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定，對可得特定之人所負之作為義務已無不作為之裁量餘地，猶怠於執行職務時，始得謂公務員有怠於執行職務之情事。次按災害防救法之主管機關在直轄市為直轄市政府；直轄市應依地方制度法第18條第11款第2 目（直轄市災害防救之規劃及執行）及本法規定辦理直轄市之災害防救自治事項；為預防災害或有效推行災害應變措施，於災害發生或有發生之虞時，直轄市首長應視災害規模成立災害應變中心，並擔任指揮官，該災害應變中心成立時機、程序及編組，由直轄市政府定之；為實施災害應變措施，各級政府應依權責實施警戒區域劃設、交通管制；各級政府成立災害應變中心後，指揮官於災害應變範圍內，依其權責實施劃定警戒區域，製發臨時通行證，限制或禁止人民進入或命其離去，並以指揮官指定執行之各該機關名義為之，111 年6 月15日修正公布前之災害防救法第4 條第1 、2 項、第12條、第27條第1 項第
2 款及第30條第1 項第2 款亦有明文。由前引規定可知，災害防救之規劃與執行係屬直轄市政府之權責，且直轄市政府得針對災害應變中心成立時機、程序及編組等事項，依災害防救法第12條第2 項之授權制定法規，據此高雄市政府即制定高雄市災害應變中心作業要點。
⒉依高雄市災害應變中心作業要點第2 點第2 款、第5 點、第6
點第4 款、第7 點第3 款與第12款規定可知，水災部分係以高雄市政府水利局（下稱水利局）為災害防救業務主管機關，負責執行各項災害防救緊急措施，在滿足該要點第6 點第4 款所列要件時，則依照災害種類與狀況分級成立高雄市災害應變中心並以市長為指揮官，由水利局通知相關局處進駐，在開設應變中心後，水利局任務之一即為依據雨量、潮汐等預測資料，提供研判人員、車輛疏散預警情資，警察局之任務則有「災害現場警戒、協助災民疏散、治安維護、犯罪偵防與交通秩序維持之整備、動員調度及訓練」、「交通管制及交通狀況之查報事項」、「勸導及強制疏散災民事項」、「協助災情查報事項」等。基此，不論是否開設災害應變中心，劃設警戒區域欲否以及劃設警戒區域之範圍均以水利局之裁量為準，故關於劃設警戒區域之權責，核與養工處完全無關，原告以此主張養工處未劃設警戒區域而有怠於執行職務之情形云云，實洵屬無據。而經水利局於112 年5 月10日以高市水養字第11233252800 號函覆本院稱：有關水災部分，該局未訂定相關警戒區域具體劃定準則，而係依當下水利署防災資訊服務網各區淹水警戒及當下實測雨量作為防汛應變參考，當水災事件擴大造成嚴重影響時，於災害應變範圍內，依實際災害情形劃定；而查系爭事故當日氣象局湖內雨量站時雨量最大值66.5mm，1 小時後即降到18mm/hr、7mm/hr，屬「短延時強降雨」情形，無劃定警戒區域之必要等語在卷（見本院國字卷二第49至51頁），考量劃設警戒區域涉及交通及人員調度等各方面情事，在符合一定要件下始為警戒區域之劃定應屬合理，再參諸中央氣象局109 年5月22日湖內區觀測資料（見本院國字卷一第29頁），當日下午2 時至5 時間湖內雨量站測得之時降雨量依序為26、66.5、18、7 mm，堪認水利局確係基於氣象局之降雨量數據所為之裁量判斷，此一裁量判斷未見有何裁量逾越、濫用或瑕疵情形，原告復未能再行說明或舉證高雄市政府所屬公務員就系爭地點未劃設警戒區域乙事已無不作為之裁量餘地卻猶怠於執行職務之情事，則原告就此請求國家賠償，已與國家賠償法第2 條第2 項後段規定要件有間。
⒊另111 年6 月15日修正公布前之災害防救法第30條規定「民
眾發現災害或有發生災害之虞時，應即主動通報消防或警察單位、村 (里) 長或村 (里) 幹事。前項之受理單位或人員接受災情通報後，應迅速採取必要之措施。各級政府及公共事業發現、獲知災害或有發生災害之虞時，應主動蒐集、傳達相關災情並迅速採取必要之處置。」，亦僅規定公務員知悉災害已發生或認有發生災害之虞時，方有採取一定處置之必要。而高雄市政府警察局湖內分局於112 年4 月18日以高市警湖分行字第11271085500號函覆本院稱：該分局於109年5 月22日並未派遣前往系爭地點處附近地點執行道路封鎖或相似之勤務，且該日系爭地點亦無任何報案或請求需協助案件，先前該處亦無因淹水而執行道路封鎖或類似勤務之紀錄等語（見本院國字卷二第47頁），由此可知系爭事故當日，高雄市政府警察局並未接獲任何系爭地點有積水而妨礙人車通行抑或有災害發生之通報，系爭事故發生前系爭地點亦無淹水妨礙道路通行之事件發生，足見系爭地點或系爭道路先前並非因降雨即生積水妨礙道路通行之災區，自難認高雄市政府所屬公務員於系爭事故發生前，當日得僅憑降雨量即知悉系爭地點會發生災害或對於有發生災害之虞乙節有所認知，遑論進而採取一定處置之可能，就此亦難謂高雄市政府所屬公務員未前往系爭地點封鎖道路有何怠於執行其職務之情形。
⒋此外，高雄市市區道路管理自治條例第2 條第1 項規定「本
自治條例之主管機關為本府工務局」、第4 條規定「市區道路因天然災害致阻斷交通者，主管機關或目的事業主管機關應予以公告，並設置禁制標誌；通行困難或有危險之虞者，應設置警告標誌。」，是養工處於市區道路因天然災害致阻斷交通或通行困難或有危險之虞時，有設置禁制或警告標誌之義務。然而，如前所述，系爭事故發生前，高雄市政府警察局並未接獲系爭地點之道路積水或其他通報，且爭事故發生前系爭地點亦無淹水妨礙道路通行之事件發生，水利局依當時雨勢亦認無劃設警戒區域之必要，除此之外，亦無任何證據得以證明養工處知悉系爭地點積水致阻斷交通或通行困難或有危險之虞，自難認養工處所屬公務員有故意或過失怠於執行職務之情事，仍與國家賠償法第2 條第2 項後段規定要件不符。
⒌至於原告主張當日雨勢迫切，歐峻嘉行經系爭地點積水而有
侵害其生命身體安全之情形，公務員因雨勢稍大即可預見系爭地點將積水，且人民亦無排除積水之能力，可認公務員已無裁量不設置警戒區域或封鎖道路之空間云云，並以證人劉建壯之證述為憑。而證人即曾於系爭事故當日下午2 時42分許駕駛車輛行經系爭地點附近之劉建壯到庭證稱：系爭事故當日下午我要回到湖內區忠孝街166 之1 號的工廠，我在工廠有要外出送貨，每週會有3 、4 天從系爭地點經過，那邊兩邊地勢較高，中間一條道路地勢較低，只要下大雨時間久就會淹水，那邊常常淹水導致車輛拋錨，警察只要淹水時就常會去那邊拉封鎖線，系爭事故那天我剛進入那條路就已經淹水，大概開了二、三百公尺就已經看不到路面和水溝，越往前就越淹越深，水位至少有2.7 噸貨車輪胎的3 分之1 高，後來我回到工廠約10分鐘後，警察就已經過去拉封鎖線，因為下大雨有打雷，老闆說當日可以提早下班，我下班後就沒有從那邊經過，所以我並不知道水位何時退等語（見本院國字卷一第306 至310 頁）。然而，如前所述，系爭事故當日屬「短延時強降雨」之情形，並非長達幾小時皆強降雨，縱在該強降雨期間有積水情形，亦難謂已達設置警戒區域之標準；其次，證人劉建壯嗣後業已回到工廠，下班後亦未再行經系爭地點，則其所謂警察前去拉封鎖線是否係針對系爭地點之路段尚難認定，要難因此認警方當日係接獲積水通報而前去系爭地點設置封鎖線；縱認當地警方確實係針對系爭地點設置封鎖線，究係何時設置亦難確定，參酌道路積水必定係在降雨後一段時間，而非瞬間積水妨礙通行，證人劉建壯亦稱系爭地點下大雨時間久始會淹水等語，因此系爭地點並非雨勢稍大即會淹水，更須具備時間久此一因素在內，且各地警方之管轄範圍並非侷限於一處，讓公務員有裁量判斷之時間與餘地，亦屬合理，再考量當日下午3 時之時降雨量始達到66.5mm ，警方既於系爭事故當日一定時間內考量降雨量及時間久暫等因素而前去拉封鎖線，原告又未能提出其他證據證明系爭地點積水妨礙通行乙事早已為高雄市政府、養工處或警方所知悉，即難認高雄市政府或養工處所屬公務員有怠於執行職務之情況，故原告主張並非可採。
⒍從而，原告依國家賠償法第2 條第2 項後段請求高雄市政府或養工處國家賠償，為無理由。
㈡關於原告2 人主張系爭溝渠未設置護欄，屬公共設施之設置
或管理有所欠缺，致歐峻嘉跌落系爭溝渠而溺斃死亡，依國家賠償法第3 條第1 項請求高雄市政府、養工處及農田水利署國家賠償之部分：
⒈按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或
財產受損害者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第3 條第1 項定有明文。所謂公共設施之設置有欠缺，係指公共設施建造之初，即存有瑕疵而言；管理有欠缺者，係指公共設施建造後未妥善保管，怠為修護致該物發生瑕疵而言。又人民依上開規定請求國家賠償時，尚須人民之生命、身體或財產所受之損害，與公有公共設施之設置或管理之欠缺，具有相當因果關係，始足當之，亦即在公有公共設施因設置或管理有欠缺之情況下，依客觀之觀察，通常會發生損害者，即為有因果關係，如必不生該等損害或通常亦不生該等損害者，則不具有因果關係（最高法院84年度台上字第1004號判決參照）。另國家賠償法第3 條所定之國家賠償責任，係採無過失主義，即以該公共設施之設置或管理有欠缺，並因此欠缺致人民受有損害為其構成要件，非以管理或設置機關有過失為必要（最高法院83年台上字第2776號裁判意旨參照），再參照該條立法理由，如純係因天災、地變等不可抗力之事由或第三人之行為所造成之損害，既非設置或管理上有欠缺，國家自不負損害賠償責任。
⒉次按公路設計、施工、養護及交通工程之各項技術規範，由
交通部定之，公路法第33條規定綦詳，而交通部亦據此訂定交通工程規範，其中第八章就交通安全防護設施設有工程規範，並對相關工程規範設有規範解說，C8.1.2就「路側護欄」之規範解說為「以縱向長條形、面向車道之單面防護方式設置，佈設於道路內（中央分隔帶）、外側，具有降低兩向車輛對撞及減少車輛意外駛出路外而遭受傷害之嚴重度，並具引導失控車輛回歸正軌與減低衝撞之功能」，C8.2.2.1就「路側護欄設置原則」之規範解說為「以設計速率大於或等於80公里/小時之道路為設置之主要考量對象，其他道路則可視實際需要參考使用」；又前揭工程規範雖於C8.2.1護欄部分明定「車輛意外衝出後可能導致嚴重傷亡之路段」應考慮設置護欄，復參以對此部分之規範解說，C8.2.2.1亦將前開意外衝出後可能導致嚴重傷亡之路段設為路側護欄標準段，但如該路段旁有提供失控車輛安全的、有效的路側範圍之路側清除區時，僅在該清除區範圍內有車輛無法駛過之危險物時，方有設置護欄之必要，再酌以交通工程規範內8.2.2路側清除區寬度圖示，於速限60公里/小時之道路，其路側清除區寬度僅在平均每日交通量甚大時，方會要求劃設超出
4 公尺之路側清除區，但寬度仍未達5 公尺，如平均每日交通量未達一定程度，所要求之路側清除區寬度不會超出4 公尺。
⒊經查，系爭道路位於系爭地點之路段，並未設有速限標誌或
標線，亦未劃設車道線、行車方向線或分向限制線，此有道路交通事故現場圖、道路交通事故調查報告表㈠、㈡在卷可查（見本院國字卷一第65至70頁），依道路交通安全規則第93條第1 項第1 款後段規定，時速不得超過30公里，並非速率大於或等於80公里/小時之道路，已非上開交通工程規範所示設置護欄之主要考量情形。其次，系爭道路於系爭地點之路段距系爭溝渠間，尚有4.8公尺之植樹綠帶，此有道路交通事故現場圖、現場照片存卷可考（見本院國字卷一第65、87至99頁），該植樹綠帶上尚有種植樹木，此綠帶屬上開交通工程規範所指之「路側清除區」，且系爭道路僅係作為產業道路使用，交通量非大，寬達4.8 公尺之「路側清除區」已可充分有效提供失控車輛之安全並作為緩衝帶，進而降低潛在意外衝出事故之嚴重性，且系爭溝渠亦非位於「路側清除區」之範圍內，揆諸前揭說明，難認系爭地點有設置護欄之必要。再者，原告主張在系爭溝渠旁設置護欄，其主要目的亦非在於降低兩向車輛對撞及減少車輛意外駛出路外而遭受傷害之嚴重度，而係在系爭地點積水時，避免人車倒地後遭沖入系爭溝渠內，或至少可作為判斷道路與溝渠之分界云云（見本院國字卷一第336 至337 頁），惟依原告主張之目的已與現行法規所規定設置護欄之目的不同，且在長時間降大雨之情形下，因地勢關係而造成積水，已屬天災之不可抗力事由所造成，若因積水造成在道路上跌倒，實與設置護欄與否無關；如謂要防止跌倒後遭沖入溝渠，應先釐清護欄設置目的是否或准許包含此種特殊例外情況，且若以此為目的，恐怕系爭溝渠沿路皆必須設置護欄，且設置高度必須斟酌歷來積水高度或預設將來可能之積水高度、用路人身高暨積水沖刷之強度，否則根本難以達到原告主張之目的，然而這樣之設置業已牽涉管轄、經費與溝渠之維護及利用作業，更重要的恐怕係無從尋得任何法規依據；況以本件之情形，觀之歐峻嘉在發生事故前被監視器所拍攝騎乘系爭機車於系爭道路上之畫面（見本院國字卷一第56至58頁），當時積水高度已達系爭機車之車輪，通常之情形已足使用路人瞭解系爭道路在通行上有一定之困難，歐峻嘉卻仍堅持騎乘前行，除可見歐峻嘉當時仍可清楚辨識系爭道路與溝渠之分界，並無原告所指稱無法辨識之情形外，更可見其騎乘系爭機車於系爭道路上係在明知積水難行之情形下所為，是其嗣後死亡實難認與系爭溝渠未設置護欄有何相當因果關係可言。
⒋從而，原告依國家賠償法第3 條第1 項請求高雄市政府、養工處及農田水利署國家賠償，為無理由。
五、綜上所述，原告依國家賠償法第2 條第2 項後段、第3 條及民法第185 條等規定，請求被告應連帶給付歐風益3,373,57
4 元、王美玲3,880,584 元，及均自民事準備四狀送達翌日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息，為無理由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其假執行之聲請即失所附麗，應併予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院審酌後認均不足以影響判決之結果，爰不另贅論，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 9 月 15 日
民事第二庭 法 官 王宗羿以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中 華 民 國 112 年 9 月 18 日
書記官 陳仙宜