臺灣高雄地方法院民事判決110年度國字第8號原 告 古千金訴訟代理人 蘇琬婷律師被 告 高雄市政府工務局法定代理人 楊欽富訴訟代理人 宋克芳律師追加 被告 美濃區公所法定代理人 謝鶴琳訴訟代理人 謝永能上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國112年5月15日言詞辯論終結，判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、本件被告高雄市政府工務局（下稱工務局）、美濃區公所之法定代理人原分別為蘇志勳、鍾炳光，嗣由楊欽富、謝鶴琳接任之，新任法定代理人均已具狀聲明承受訴訟（見本院卷一第205頁至第206頁、第209頁、本院卷二第137頁至第141頁），核無不合，應予准許。
二、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第7款定有明文。原告起訴時原僅以工務局為被告，並聲明：「工務局應給付原告新臺幣（下同）4,032,016元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。」（見本院110年度審國字第10號卷【下稱審國卷】第11頁），嗣於民國110年8月11日追加美濃區公所為被告，並變更請求為：「被告應連帶給付原告4,032,016元，及自110年7月17日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息。」（見本院卷一第19頁），考量原告為訴之追加時，本件證據調查程序尚未完竣，准許追加有利於發見真實、擴大解決紛爭效能，不甚礙被告之防禦及訴訟之終結，故此部分之變更，自應准許。
三、再按請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關拒絕賠償，請求權人得提起損害賠償之訴。國家賠償法（下稱國賠法）第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。經查，原告於提起本件訴訟前，曾分別於109年11月23日、110年7月16日向工務局、美濃區公所請求國家賠償，為兩造所不爭執（見本院卷二第130頁），並有工務局、美濃區公所拒絕賠償之函文在卷可查（見審國卷第31頁至第36頁、本院卷一第31頁），堪認本件已符合請求國家賠償之起訴程序要件，合先敘明。
貳、實體事項：
一、原告主張：㈠訴外人吳劉清妗、吳興玉於86年7月間分別登記為附表編號1
、2土地之所有人（下分稱甲、乙土地）所有人，惟吳劉清妗遭他人偽由其名義、出具吳興玉之土地使用同意書，向美濃區公所申請以甲、乙土地為坐落基地、增建地上二層建物。惟吳興玉於86年7月28日就已死亡，美濃區公所查無乙土地所有人之同意，仍於86年8月24日核發（86）美鎮達字第10347號建造執照（下稱系爭建照），工務局就上情未適法監督，顯見被告執行職務均有過失。
㈡嗣美濃區公所於86年12月10日核發（86）美鎮建字第15136號
使用執照（下稱系爭使照），吳劉清妗於93年2月19日將甲土地以贈與為登記原因，移轉於訴外人吳均科（原名：吳光德）、吳文耀（下稱吳均科等2人），吳均科等2人於100年9月5日另以買賣為登記原因，將甲土地移轉予伊，伊再於102年7月30日以買賣為登記原因，將甲土地移轉予訴外人張豐利。惟系爭建照、使照核發後，被告均怠於將「農舍坐落之地號」及「提供興建農舍之所有地號土地」為列冊管理，亦未送交地政機關於土地登記簿上註記，更未於地籍圖上為套繪管制，致伊於100年買受、102年出售甲土地時，未能查知甲土地之建蔽率業遭使用。
㈢甲土地於105年2月2日，才經地政機關於謄本註記：「未經解
除套繪管制不得辦理分割、已提供興建農舍，基地坐落：吉東段222號」（下稱系爭註記），張豐利因未能於甲土地興建農舍，以甲土地建蔽率業遭使用屬瑕疵為由，向伊求償獲部分勝訴判決確定（受理案號為臺灣高等法院高雄分院108年度上字第279號，下稱另案），伊已於109年3月24日給付張豐利4,032,016元（下稱系爭賠償）因而受有損害，當得依國賠法第2條第2、3項請求被告連帶賠償，並聲明：如變更後聲明。
二、工務局則以：㈠核發系爭建照、使照及囑託為系爭註記之公務員，均隸屬於
美濃區公所，依國賠法第9條第1項，原告僅得向美濃區公所求償。又吳劉清妗申請系爭建照時，已出具吳興玉之土地使用同意書，美濃區公所僅針對送件書類為形式審查，而無為實質審查之義務，故美濃區公所核發系爭建照，亦屬適法。另依據內政部於79年2月23日發布台內營字第778261號函，起造人如檢具已故之人出具之土地使用權同意書申請領得建照及使照，行政機關業依建築法有關規定申請核發建照及使照，程序即為完結，當事人間就土地使用權有所爭執，宜另尋司法途徑解決，益徵土地使用同意書之真偽，非公務員核發建照時須審酌之事項。
㈡另於張豐利向原告買受甲土地後，內政部始於102年10月30日
始發布內授中辦地字第1026652059號令（下稱系爭內政部令），要求清查轄區內於興建農舍辦法生效前已套繪管制之農業用地，並囑託地政機關就已套繪管制之土地予以註記，工務局旋依上令清查轄區內萬餘筆之土地，未怠於執行職務，後續工務局囑託美濃地政事務所為系爭註記，亦僅係記載已發生之事實，自無違法。
㈢又原告係因甲土地之建蔽率遭使用，而需對張豐利為系爭賠
償，實與系爭註記無涉，蓋建蔽率遭使用並非被告所造成，原告為系爭賠償，也與甲土地遭套繪管制間無因果關係。另原告提起本件訴訟已罹於時效等語置辯，並聲明：原告之訴駁回。
三、美濃區公所則以：㈠美濃區公所於107年1月1日以後，不再受理土地套繪管制查詢
業務，依國賠法第9條，當由承受業務之機關為賠償義務機關，美濃區公所不負賠償責任。
㈡又核發系爭建照時，並無行政機關需就非都市土地進行列冊
管理、註記、套繪管制之法規範，系爭內政部令發布後，美濃區公所已積極進行建築執照清查作業，原告購入或出售甲土地時，未曾向美濃區公所查詢甲土地曾否受套繪管制，如原告曾為查詢，即得知悉甲土地之建蔽率業遭使用，另為時效抗辯等語置辯，並聲明：原告之訴駁回。
四、兩造不爭執事項（見本院卷二第130頁）：㈠甲、乙土地均屬非都市土地之農業用地。
㈡甲土地之建蔽率於86年8月就遭興建農舍。
㈢甲土地至105年2月2日始於土地謄本上註記「未經解除套繪管
制不得辦理分割、已提供興建農舍，基地坐落：吉東段222號」。
㈣工務局於109年11月23日收受原告國家賠償之申請。
㈤美濃區公所於110年7月16日收受原告國家賠償之申請。
五、得心證之理由：㈠原告主張被告未察吳劉清妗係遭他人偽由其名義，於欠缺乙
土地所有人同意之情況下，核發系爭建照，應依國賠法第2條負連帶賠償責任，有無理由？⒈按起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地
權利證明文件、工程圖樣及說明書，建築法第30條定有明文。又依建築法第26條、第30條及第34條規定意旨參互以觀，行政機關受理人民建造執照申請案件，僅負形式上審查之責，只須核對所檢附之證件是否齊全，並就圖說中之專業部分進行審查為已足，至於檢附之文件其真偽與否，則必須由提供者自行負責（最高行政法院81年度判字第2486號判決意旨參照）。主管建築機關審查起造人所提出土地權利證明書，依形式無違法情形，即應發給執照（最高行政法院83年度判字第2657號判決意旨參照）。另按關於公務員對要件事實之認定有錯誤，致行政處分違法時，該公務員對其違法行為之發生是否具有過失，應以該公務員是否已盡通常被要求之調查義務為斷（最高法院109年度台上字第1933號判決意旨參照）。堪認行政機關受理人民建造執照申請案件，僅負形式審查義務，縱認行政處分違法，亦需該公務員未盡通常被要求之調查義務，始得認定具有可構成國家賠償之「過失」要件。
⒉經查，吳興玉於86年7月28日死亡，並於86年7月30日申登，
有除戶謄本在卷可查（見本院卷一第503頁）。而吳劉清妗於86年7月31日，曾以甲、乙土地為坐落基地，申請增建自用農舍之建造執照，並檢附土地登記總簿謄本、土地使用同意書及其他書證，經美濃鎮公所（現改制為美濃區公所，下逕稱美濃區公所）於86年8月受理，有申請書可證（見本院卷一第513頁），嗣於86年8月24日核發系爭建照（見本院卷一第511頁至第512頁），堪以認定。吳劉清妗既登記屬甲土地之所有人，有土地登記簿在卷可查（見本院卷一第522頁），前開申請書亦已蓋用吳劉清妗之私章（見本院卷一第513頁），該申請書是否出於偽造，既未有人提出檢舉或異議，則美濃區公所之所屬公務員，於形式上審查時，無從究明其真偽，其受理建造執照之聲請，並無過失。
⒊而美濃區公所對於「實施區域計畫地區自用農舍建造執照審
查表」第1項「土地總簿登記謄本」、第3項「土地登記權利證明文件」固有審查之職務義務（見本院卷一第514頁），惟依吳劉清妗檢附之土地登記簿，既記載甲、乙土地分別為吳劉清妗、吳興玉所有（見本院卷一第521頁至第524頁），再觀土地使用同意書，另記載吳興玉已同意將乙土地提供予吳劉清妗申請建築執照（見本院卷一第517頁），復依吳劉清妗提出之戶籍謄本，可知吳興玉實為吳劉清妗之配偶即訴外人吳其貴之父（見本院卷一第515頁至第516頁），二人間具有親屬關係，另查系爭建照核發前，美濃區公所實地勘查後，發現申請建照前，實已實際增建興建進度5％、面積135平方公尺之農舍等節（見本院卷一第520頁），綜合前開吳劉清妗申請時檢送之文件，行政機關未能查知吳興玉已死亡，且於檢造執照審查時，亦未要求申請人需檢附「土地使用同意書出具者」之最新戶籍資料，則美濃區公所之所屬公務員，依形式認定吳劉清妗業獲乙土地登記所有人之同意，進而核發系爭建照，難認具有「未盡通常被要求調查義務」之情，亦無過失。故原告主張：被告未察吳劉清妗係遭他人偽由其名義，於未獲乙土地所有權人同意情況下，核發系爭建照，具有過失，應依國賠法第2條第2項負賠償責任，並無理由。
㈡原告主張甲土地建蔽率業遭使用，惟被告怠於列冊管理、送
交地政機關註記並為地籍圖套繪，應依國賠法第2條負連帶賠償責任，有無理由？⒈按法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限
，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人始得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償（最高法院105年度台上字第1373號判決意旨參照）。
⒉經查，吳劉清妗申請系爭建照完畢後，美濃區公所於86年12
月10日核發系爭使照，有簡便行文表可證（見審國卷第90頁），而於90年4月26日訂定之農業用地興建農舍辦法（下稱農地興建農舍辦法），始於第9條規定「都市計畫地區之農業用地，直轄市、縣(市)主管建築機關應於都市計畫及地籍套繪圖上，將已興建及未興建農舍之農業用地分別著色標示。」、「非都市土地之農業用地，於農舍興建完成，核發使用執照後，直轄市、縣(市)主管建築機關應造冊列管。」、「前二項已申請興建農舍之農業用地，直轄市、縣(市)主管建築機關於核發使用執照後，應將農舍坐落之地號及提供興建農舍之所有地號之清冊，送地政機關於土地登記簿上註記。」，堪認於系爭使照核發之86年12月，主管建築機關就已核發使用執照之農舍，尚無需將「提供興建農舍之所有地號造冊」或「將送地政機關於土地登記簿上註記」之法定義務。
⒊又農地興建農舍辦法第12條第1、2項於102年7月1日修正為「
直轄市、縣（市）主管建築機關於核發建造執照後，應造冊列管，同時將農舍坐落之地號及提供興建農舍之所有地號之清冊，送地政機關於土地登記簿上註記，並副知該府農業單位建檔列管。」、「已申請興建農舍之農業用地，直轄市、縣（市）主管建築機關應於地籍套繪圖上，將已興建及未興建農舍之農業用地分別著色標示，未經解除套繪管制不得辦理分割。」。而有關89年農業發展條例修正前以取得使用執照之農舍，直至102年10月30日，系爭內政部令第3點始以「本辦法第12條第2項增列已申請興建農舍之農業用地，未經申請解除套繪不得辦理分割之規定，係針對已興建農舍之農業用地所為之管制事項，故不論於89年農業發展條例修正前或修正後取得農業用地，申請興建農舍時點在本辦法102年7月3日修正生效前、後，均應適用本辦法第12條第2項之規定。後續處理方式如下：1.直轄市、縣（市）主管建築機關應加速清查已核准興建農舍之農業用地，並造具清冊囑託地政機關依上開方式辦理註記登記，以利地政機關後續之管制。」，然系爭內政部令或其他相似意旨之函令，僅係要求相關機關儘速清查及辦理登記，其性質僅屬行政機關間內部之行政規則，並不構成公務員對特定人，就已提供興建農舍之土地，負有造冊、囑託註記之職務義務，其目的實係確保農地若經套繪，必待申請解除套繪後，始得辦理分割之規範得被落實，並無保障特定人財產權之意旨。
⒋又甲土地於86年間就已提供興建農舍，惟因行政機關逐筆清
查，甲土地於104年12月3日，經美濃區公所造冊函送工務局，工務局於104年12月9日囑託美濃地政事務所辦理註記，甲土地至105年2月2日始於土地謄本上註記「未經解除套繪管制不得辦理分割、已提供興建農舍，基地坐落：吉東段222號」等節，為兩造所不爭執（見本院卷一第464頁、卷二第130頁），量及89年農業發展條例修正前，已提供興建農舍之農地數量非少，縱於102年10月因系爭內政部令，相關行政機關逐筆清查，直至104底始完成造冊並於105年2月2日於謄本上登載系爭註記，是否已屬怠於執行職務，已非無疑。況前開法規、系爭內政部令或其他相似意旨之函令，均未課與被告應執行職務行使公權力，且對可得特定之人負作為義務已無不作為裁量之餘地，與國賠法第2條第2項後段所稱公務員怠於執行職務，致人民權利遭受侵害有別，則原告主張甲土地建蔽率業遭使用，惟被告怠於列冊管理、送交地政機關註記並為地籍圖套繪，應依國賠法第2條負連帶賠償責任，亦無理由。
六、綜上所述，原告依國賠法第2條規定，請求被告被告連帶給付4,032,016元，及自110年7月17日起至清償日止，按週年利率5％計算之利息，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，經核與判決結果不生影響，不逐一論述，併此敘明。
八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。中 華 民 國 112 年 6 月 13 日
民事第九庭 法 官 葉晨暘以上正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 112 年 6 月 13 日
書記官 吳良美
【附表】編號 地號 判決代稱 1 高雄市○○區○○段000地號土地 （重測前為吉洋段74地號土地） 甲土地 2 高雄市○○區○○段000地號土地 （重劃前為吉洋段72-1地號） 乙土地