臺灣高雄地方法院民事判決112年度國簡上字第2號上 訴 人 司幼文被 上訴人 高雄市鳳山區衛生所法定代理人 張甫年訴訟代理人 邱郁芸
陳貞妤上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於本院鳳山簡易庭於民國112 年3 月24日所為111 年度鳳國簡字第1 號第一審判決提起上訴，經本院於112 年7 月6 日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、按依國家賠償法第2 條第2 項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關；又依同法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第9 條第1 項、第10條第1 項及第11條第1 項前段分別定有明文。查上訴人起訴前曾於民國109 年4 月間以書面向被上訴人請求賠償，並經被上訴人於同年7 月7 日以拒絕賠償理由書拒絕上訴人之請求在案，有拒絕賠償理由書在卷可憑（見原審卷第29至32頁），堪認本件起訴已符合首揭法條規定之前置程序，是上訴人對被上訴人提起本件國家賠償訴訟，程序上自無不合，先予敘明。
二、上訴人主張：上訴人自85年12月25日分發至臺北市政府勞工局勞動檢查處擔任公職，嗣後調派至經濟部加工出口區管理處中港分處及屏東分處等機關，並自97年11月17日調派至被上訴人機關服務至99年7月1日辭職。而依高雄市政府所屬機關分層負責實施要點（下稱系爭實施要點）、高雄市政府所屬機關人事業務分層負責明細表（下稱系爭明細表）及附表編號1 、2 、4 、5 公文內容，均可證被上訴人機關人事承辦人員於上訴人離職時應本於職責告知上訴人離職之各項相關權益，包含得申請發還其原繳付之退撫基金費用本息之權益（下稱系爭權益）在內，且應提供「參加公務人員退休撫卹基金人員發還原繳付基金費用申請書」（下稱系爭申請書）予上訴人填寫，並以被上訴人機關名義函送公務人員退休撫卹基金管理委員會（下稱退撫會）辦理退撫基金費用之發還作業；惟自上訴人離職後，迄未收到被上訴人機關人事單位任何有關系爭權益之通知，上訴人於離職時亦確實不知關於離職人員權益之相關規定，嗣上訴人於109 年2 月間偶然發現系爭權益後，遂催請被上訴人機關為上訴人辦理申請發還，被上訴人機關始於109 年3 月3 日以被上訴人機關名義將系爭申請書函送退撫會，然經退撫會於109 年3 月10日以台管業二字第1091505879號函（下稱系爭函文）以已逾5 年申請年限、罹於請求權時效為由否准之，致上訴人受有原繳付之退撫基金費用共計新臺幣（下同）299,716元（計算式：本金261,975元+利息37,741元＝299,716元）不能申請發還之損害（下稱系爭損害）。因此，被上訴人所屬承辦人員未於上訴人離職時或離職後告知系爭權益並將相關權益文件專卷列管，且未提供系爭申請書予上訴人填寫並以被上訴人機關名義函送退撫會辦理相關發還作業，顯有怠於執行職務之過失，又被上訴人係於109 年3 月16日始將系爭函文轉知上訴人，是以上訴人受有系爭損害之發生時點即為109 年3 月16日。為此，爰依國家賠償法第2 條第2 項之規定提起本訴等語。並於原審聲明：被上訴人應給付上訴人299,716 元，及自民事變更訴之聲明暨準備一狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息。
三、被上訴人則以：㈠依附表編號3 、4 、5公文内容，均可證行政機關人事人員並
無告知離職公務人員得申請退還退撫基金費用之法定上義務，而系爭明細表制定之法規目的，主要係針對高雄市行政機關内部人事業務辦理時公文核定流程的權責劃分及業務性質是否需會辦其他單位協助處理，並未對人事業務之實質内容處理有具體明文規定，況系爭實施要點内容亦為抽象之原則規定，不足以構成被上訴人機關人事人員有告知上訴人離職各項相關權益義務之法定依據；又附表編號1 之公文僅發文給桃園縣政府人事處，並未通函全國命全體人事人員辦理，故僅具個案效力；附表編號2 之公文則為建議性質，無強制拘束所屬機關服從之效力，更無對外公告供人信賴之行政規則外觀存在，且該函文係於109 年5 月15日之後發出，自99年至109 年間公務人員退休法歷經修正4 次，公務人員退休資遣撫卹法係106 年初次訂定，該函文無法溯及於99年時適用，其内容引用之法規與處置作法，更與99年之後上訴人離職時點有明顯不同解釋及差異，上訴人自不得依該函文建議内容據此請求被上訴人應為一定作為義務，亦無從作為據以請求國家賠償之法定依據。
㈡其次，上訴人雖主張受有系爭損害，惟參照臺北高等行政法
院95年簡字第945 號判決意旨，上訴人每月撥繳基金費用，由退撫基金管理機關管理及運用孽息，俾其本息作為支付參加退撫基金人員所需退撫給與，其原繳付之基金費用本息已非屬個人之財產，此仍否如上訴人所述屬其損害，尚非無疑；另依100 年1 月1 日修正施行前之公務人員退休法第8 條第5 項規定，可知公務人員中途離職者，如繼續保留原繳付之退撫基金費用，該筆退撫基金費用並非因而完全消滅，而係轉為附條件實現之期待權利，嗣該離職之公務人員回復公職身分，相關曾任公務人員年資及已繳之退撫基金費用得累計作為退休金計算基礎，故倘上訴人有個人意願再任公務人員，則其主張之損害未必會發生，從而法律既無明文課予人事人員告知離職人員得申請退還退撫基金費用之法定上義務，離職人員放棄領取退撫基金費用之結果亦非全然受到損害，就人事人員辦理離職業務之裁量權而言，自得基於信賴當事人知法之自由意志而為判斷裁量，尚屬行政裁量權合理行使範圍内，當無裁量收縮至零之情形，亦難認被上訴人有怠於執行職務之狀態。
㈢縱認本件仍構成國家賠償責任，亦應審酌100 年1 月1 日修
正施行前之公務人員退休法第8 條第5 項已明定公務員離職之退撫基金費用退還認定係採申請制之方式辦理，課予當事人提出申請並檢附相關證明文件以佐實展現出於自我意願認知結清任公職期間已繳納退撫基金費用事實之義務，是機關人事人員須依申請人備齊相關證明文件資料依法提出申請，始為程序開始之發動，其申請主動權在於當事人，上訴人未於104 年7 月1 日前向被上訴人提出退還退撫基金費用之申請，明顯與有過失。此外，上訴人於離職前之97年11月17日至99年6 月30日間擔任被上訴人機關兼任人事人員，兼職期間領有兼任人事業務之加給費用，亦有義務瞭解人事法規並辦理機關同仁退休、離職等所有人事案件，亦曾於99年3 月
1 日經手辦理高雄縣政府轉知人事退休相關辦理事宜，且上訴人曾於98年8 月12日參加高雄縣政府舉辦之兼任兼辦人事人員研習營，受訓内容包含「公務人員退休撫卹法規與實務研討」，高雄縣政府人事處98年8 月14日亦曾發函告知上訴人「人事業務標準流程」，並說明該流程内容包括任免遷調核薪、考績、退休等作業流程圖、作業流程圖說明、應附證件等，是上訴人相對於一般平常之公務人員已具備人事人員之相關資歷，更需要熟悉人事法規據以辦理人事業務，上訴人對於公務人員退休法第8 條第5 項、第9 條之規定自難諉為不知，復責怪被上訴人未於其離職後主動告知，顯已超乎常人之經驗判斷，堪認上訴人對於公務員離職相關法令並無不能注意之情事，竟疏未注意離職之發還退撫基金費用規範，上訴人對於本案發生與有過失，應負擔本案之全部責任。如仍認被上訴人應負擔賠償責任，本件亦應以上訴人於99年7 月1 日離職日起算5 年之時效期間，於104 年7 月1 日時效即已完成，上訴人不得再依國家賠償法請求損害賠償等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴，上訴人不服並提起本件上訴，除援用原審之主張及陳述外，另主張：原審以法律無明文規定為由，認為被上訴人機關人事業務人員無告知上訴人得申請發還退撫基金費用本息之義務，應非國家任用公務人員服務人民之意旨，更與公務人員執行職務之認知與現實嚴重脫節；縱法無明文規定，系爭明細表業已對被上訴人機關人事人員應執行職務事項規定具體明確，故被上訴人機關人事人員對於上訴人仍有履行離職相關權益之告知義務；況依附表編號1 、2 、5 公文均揭示人事人員應告知或轉知離職公務人員相關權益事項，可證人事人員確有告知義務，縱上訴人不得適用上開公文，然上訴人適用公務人員退休法之舊法，無如新法關於離職人員得選擇保留原繳基金費用至65歲退休時再申請領回之規定，被上訴人機關在新法施行時期尚以上開公文詢問並使公務人員選擇是否先行領回或保留，依舉輕明重法理，被上訴人機關更有在上訴人離職時詢問上訴人是否領回退撫基金費用之義務，詎被上訴人機關人事人員未盡其告知義務，致上訴人受有系爭損害，顯有應作為而不作為之過失，自應負損害賠償責任；另上訴人任職期間，未曾辦理過離職人員相關申請作業，未涉獵離職人員權益相關規定，且在離職前一個月，上訴人已無兼辦人事事務，對於公務人員退休法中有規定離職人員權益事項確實不知等語，並於本院聲明：㈠原判決廢棄；㈡被上訴人應給付上訴人299,716 元，及自民事變更訴之聲明暨準備一狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息。被上訴人除援用原審之抗辯與陳述外，另主張：公務員依法行政必然以法律有具體規定之事務內容作為執行依據，始具合法性，而由附表編號
3 、4 、5 之公文內容，均可知相關法規並未課予機關人事人員有告知上訴人系爭權益之法定義務，且系爭明細表之法律位階僅為高雄市政府組織內部就不同種類之人事業務項目概括分類敘述、協助人事人員辨識工作承辦權責劃分及會辦單位之分工規範，其制定目的在於釐清人員辦理人事業務層級權責劃分，與退休、資遣、撫卹案件業務之具體作法及轉知內容、轉知對象無關，無從由此推導出有系爭權益告知義務，因此對上訴人所受系爭損害不存在應作為而未作為之過失；縱認本件構成國家賠償責任，亦應審酌上訴人與有過失之責任等語，答辯聲明：上訴駁回。
五、兩造不爭執事項（見本院簡上卷第76至78頁）：㈠上訴人自85年12月25日分發至臺北市政府勞工局勞動檢查處
擔任公職，嗣後調派至經濟部加工出口區管理處中港分處及屏東分處等機關，並自97年11月17日調派至被上訴人機關服務至99年7 月1 日辭職，在被上訴人機關任職期間主要負責出納業務兼辦人事業務。
㈡上訴人於109 年2 月間請求被上訴人機關為上訴人辦理申請
發還退撫基金費用本息，被上訴人機關於109 年3 月3 日以被上訴人機關名義將申請書函送退撫會，然經公務人員退休撫卹基金管理委員會於109 年3 月10日以台管業二字第1091000000號函文以已逾5 年申請年限，且請求權時效已於107年6 月30日前完成為由否准。
㈢上訴人前於109 年4 月間以被上訴人機關怠於通知上訴人得
依100 年1 月1 日修正施行前之公務人員退休法第8 條第5項規定申請發還原繳付之退撫基金費用本息，致其請求權罹於時效為由，書面請求被上訴人機關為國家損害賠償，經被上訴人於109 年7 月7 日作成拒絕賠償理由書拒絕賠償。
㈣上訴人任公職期間原繳納之退撫基金總額，依其服務機關歷
年各月報送薪資俸點撥繳合計金額為261,975 元，利息為37,741元。
六、按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第
2 條第2 項定有明文。而所謂公務員怠於執行職務，係指被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求執行而怠於執行，或本於法律規定之內容，其目的係為保護人民生命、身體及財產法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定，對可得特定之人所負之作為義務已無不作為之裁量餘地，猶怠於執行職務時，始得謂公務員有怠於執行職務之情事。本件上訴人於109 年2 月間請求被上訴人機關為上訴人辦理申請發還退撫基金費用本息，被上訴人機關旋於109 年3 月
3 日以被上訴人機關名義將申請書函送退撫會，是被上訴人並無在上訴人請求時怠於執行之問題，惟上訴人主張被上訴人機關人事人員未於其離職或時效屆滿前告知上訴人系爭權益之相關事項，致其因時效問題而受有系爭損害，此為被上訴人所否認並以前詞置辯，是本件爭點厥在於：被上訴人機關人事人員對上訴人是否負有在其離職時或時效屆滿前告知系爭權益事項之作為義務？此一作為義務是否已無不作為之裁量餘地，被上訴人猶怠於執行職務之情事存在？茲將本院得心證之理由析述如下：
㈠關於離職後申請發還退撫基金費用乙節，依上訴人於99年7
月1 日辭職當時有效施行即100 年1 月1 日修正施行前之公務人員退休法（已於107年11月21日廢止）第8 條第5 項規定：「公務人員依規定不合退休資遣於中途離職者或因案免職者，得申請發還其本人原繳付之基金費用，並以臺灣銀行之存款年利率加計利息，一次發還。如經領回者，嗣後再任公務人員，該部分年資不得再行核計年資領取退休金。」，可知不合退休資遣規定於中途離職或因案免職之公務人員雖享有申請發還其本人原繳付退撫基金費用之公法上請求權存在，且該離職公務人員申請發還時，程序上應由原任職機關檢附申請書暨相關資料並以原任職機關名義函送退撫會辦理，但上開規定抑或同法其他規定暨施行細則之相關規定，均未同時課予該離職公務人員原任職機關人事人員負有主動告知系爭權益之義務；再由上開條文後段規定，可知該離職公務人員除申請發還外，亦可選擇繼續保留原繳付之退撫基金費用，嗣該離職公務人員再任公職時，相關曾任公務人員之年資及已繳退撫基金費用仍得累計作為退休金計算基礎，足見是否申請發還原繳付之退撫基金費用端賴於該離職公務人員個人之意願，尚無從據此推導出原任職機關依法對該離職公務人員負有主動告知系爭權益之義務。
㈡又原審就原任職機關人事人員對離職公務人員有無依法告知
該離職公務人員系爭權益之義務乙節函詢結果，經銓敘部以附表編號3 之函文表示「…本部權管之原公務人員退休法及其施行細則相關規定，並未規範人事人員有應告知公務人員得申請退還退撫基金費用之法定上義務，離職人員應依其意願選擇是否申請退費（現行公務人員退休資遣撫卹法，亦同）」等語在卷（見原審卷第143 至144 頁）；退撫會以附表編號4 之函文稱「…該部（指銓敘部）權管之原公務人員退休法及其施行細則相關規定，並未規範人事人員有應告知公務人員得申請退還退撫基金費用之法定上義務，離職人員應依其意願選擇是否申請退費，現行公務人員退休資遣撫卹法，亦同…依本會退撫基金退費作業規定，與公務人員退撫法令相同，亦未規範人事人員有應告知離職公務人員得申請退還退撫基金費用之法定上義務」等語（見原審卷第151 至152頁）」；高雄市政府以附表編號5 之函文回覆：「…本案當事人離職日期為99年7 月1 日，經檢視人事資料檔案，縣市改制前原高雄縣政府衛生局未訂有承（兼）辦人事業務人員應告知離職公務人員得申請退還退撫基金相關業務規範」等語（見原審卷第155 頁）。由以上公文可知，不論係修正施行前之公務人員退休法第8 條第5 項規定，或同法及其施行細則相關規定，抑或各權管機關內部之作業規範，皆無規定原任職機關人事人員負有告知離職公務人員系爭權益之義務，益徵被上訴人並無應告知上訴人系爭權益之作為義務存在。
㈢至上訴人雖主張依系爭明細表、系爭實施要點（見原審卷第1
79 至186 頁）內容，可知人事人員有辦理離職案件核轉、轉知事項之責任，且附表編號1 、2 、4 、5 公文內容亦均可證被上訴人機關人事人員於上訴人離職時應本於職責告知上訴人系爭權益云云。惟系爭明細表制定之目的乃係針對高雄市行政機關内部人事業務辦理時公文核定流程之權責劃分，及業務性質是否需會辦其他單位協助處理而訂定之業務明細，系爭實施要點内容則係就業務分層負責之抽象原則規定，核其性質屬內部事務、權責之分配規範，而非就退撫基金費用發還之處理程序所為之解釋性規定或行政規則，更未就退撫基金業務之核轉或轉知事項之具體流程及主管人事業務人員之法定義務為具體明文規定，尚難認定得作為上訴人主張被上訴人機關人事人員有告知系爭權益義務之法源依據。其次，附表編號1 之書函雖記載「…本案仍請各機關學校人員，應於現職公務人員離職時，本於職責告知其各項相關權益，並列為管制事項，維護離職人員權益…」（見原審卷第33至35頁），惟該書函之發文日期為101 年10月9 日，距上訴人離職時間已逾2 年，且內容係退撫會針對桃園縣政府人事處建請事項（建請退撫會由系統篩選公務人員離職後即將屆滿5 年未再任公職且未申請退還退撫基金費用人員，並發文通知原服務機關轉請當事人辦理退還費用乙事）所致製發之回函，受文者僅為桃園縣政府人事處，並非退輔會通令全國各人事業務主管機關及單位辦理之法定義務事項，要難據此推認被上訴人機關人事人員於上訴人離職時有告知系爭權益之法定義務。又附表編號2 之函文固載明「…因事涉同仁權益，基於人事服務立場，所屬人員離職時務請詳予說明相關規定，權益告知書等文件並應專卷列管。為求審慎，另請清點貴屬已離職之公務人員名單，確定渠等已獲知申請發還原繳付之退撫基金費用本息請求權等有關規定」（見原審卷第103 至105 頁），然既言明係基於「人事服務立場」，對於所屬離職人員重申涉及其等權益之相關規定，則所屬離職人員並無依此直接要求人事業務人員應為一定告知義務之公法上請求權，人事業務人員亦無應予告知之法定義務，況該函文乃上訴人離職約10年後始發出，期間公務人員退休法歷經修正4 次，現行有效之公務人員退休資遣撫卹法亦係106年才初次訂定，其内容所引用之法規與處置作法與原告離職時點有顯然不同之解釋及差異，此與上訴人主張之舉輕明重法理完全無涉，本件實無從以該函文作為上訴人離職時被上訴人機關人事業務人員處理業務之準則依據。至附表編號4、5 之函文，退撫會、高雄市政府均已明白表示相關規定並未規範人事人員有告知離職公務人員得申請退還退撫基金費用之法定義務，業如前述，自無再以上開函文主張被上訴人機關人事人員有告知系爭權益法定義務之解釋空間；附表編號5 之函文雖另提及「原高雄縣鳳山市衛生所亦未留存當時轉知司員（即上訴人）得申請退還退撫基金相關資料」（見原審卷第155 頁），惟此亦僅係針對本院所函詢「貴府是否訂有相關業務規範明定承辦人事業務人員應告知離職公務人員得申請退還退撫基金費用？如有，請提供相關義務規範內容到院」乙事（見原審卷第147 頁），就有無留存資料乙節之客觀事實所為回覆，尚非得認為高雄市政府自承被上訴人機關人事人員有告知系爭權益之法定義務。
㈣從而，被上訴人機關人事人員於上訴人離職時或時效屆至時
，依法既無告知系爭權益之法定作為義務存在，則其未告知自無不作為而怠於執行職務之情事，核與國家賠償法第2 條第2 項規定之要件有間，上訴人請求即洵屬無據。
七、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2 條第2 項之規定，請求被上訴人應給付299,716 元，及自民事變更訴之聲明暨準備一狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息，為無理由，應予駁回。原審判決駁回上訴人之訴，於法並無違誤，上訴人猶執前詞指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院審酌後認均不足以影響判決之結果，爰不另贅論，附此敘明。
九、據上論結，本件上訴為無理由，爰判決如主文。中 華 民 國 112 年 7 月 31 日
民事第四庭 審判長法官 王 琁
法 官 徐彩芳法 官 王宗羿以上正本係照原本作成。
本判決不得上訴。中 華 民 國 112 年 7 月 31 日
書 記 官 陳仙宜附表：
編號 發文機關 發文日期（民國）及字號 證據出處 １ 公務人員退休撫卹基金管理委員會 101 年10月9 日台管業二字第1010980426 號書函 原審卷第33至35頁 ２ 高雄市政府衛生局 109 年5 月15日高市衛人字第10935027800號函 原審卷第103 至113 頁 ３ 銓敘部 111 年10月27日部退五字第11154973891 號函 原審卷第33至35頁 ４ 公務人員退休撫卹基金管理委員會 111 年11月3 日台管業二字第1111683519 號函 原審卷第151至152 頁 ５ 高雄市政府 111 年12月2 日高市府人給字第11130986800 號函 原審卷第155至156 頁