臺灣高等法院高雄分院刑事判決 九十一年度上易字第二七一號
上 訴 人即自訴 人 乙○○自 訴代 理 人 李文禎 律師被 告 丙○○右上訴人因被告妨害名譽案件，不服臺灣高雄地方法院八十九年度自字第二九二號，中華民國九十年十二月三十一日第一審判決，提起上訴，本院判決如左
主 文上訴駁回。
理 由
一、自訴意旨略以：緣自訴人乙○○於民國七十九年通過高等考試人事行政科考試及格，始擔任甲職，八十八年九月二十七日在高雄銀行民營化之日以十二職等專員兼科長離職，嗣於八十九年元月三十一日受高雄市市長謝長廷依法任用，擔任該市政府民政局人事室主任一職。詎被告丙○○於擔任高雄市第五屆市議員期間，明知伊受上開之任命，並無任何不法之處，竟在無任何證據之情況下，於八十九年五月二十二日上午九時許，在高雄市議會第五屆第三次定期大會，利用議會正式開會前之「市政論壇」時間，甲開表示：「認識乙○○先生的人都知道，他是一個非常長袖善舞、會鑽營、看上不看下的人，他分別於八十八年十二月二十二日、八十九年二月三日及同年三月八日（實為三月十六日），自高雄銀行之帳戶內，分別提領新台幣（下同）七十萬、二十二萬、一百一十萬元，其中二百萬是買官之『前金』、『後謝』，其餘二萬元是用來請客；二百萬元中，其中二十萬是白手套費用，八十萬給一位與謝市長親近的民代，一百萬傳聞是給市長謝長廷所有的高雄發展聯誼會的基金」等語。被告丙○○所為之上開不實言論，經媒體大幅報導，易使不知情之人，誤伊係以非法之手段而擔任前開職務，實已詆譭伊之名譽及人格，因認被告丙○○所為涉犯刑法第三百十條第一項之誹謗罪嫌云云。
二、按犯罪事實應依證據認定之，無證據不得推定其犯罪事實，又不能證明被告犯罪者，應諭知無罪之判決，刑事訴訟法第一百五十四條、第三百零一條第一項分別定有明文。
三、本件被告丙○○於原審及本院審理中直承有於八十九年五月二十二日九時許，在高雄市議會第五屆第三次定期大會「市政論壇」時間內，甲開以「認識乙○○先生的人都知道，他是一個非常長袖善舞、會鑽營、看上不看下的人．．．他本來在前金區甲所擔任人事室主任，在高雄銀行民營化之前想盡辦法調到高雄銀行的人事室服務，都是八職等的職務，在高雄銀行待不到半年，高雄銀行民營化之後就領了一筆退職金五百多萬，經過四個月之後，就是在八十九年一月二十九日又派到民政局的人事室當主任，這是高雄市政府有史以來第一件退職人員回鍋站肥缺的第一人．．．他分別於八十八年十二月二十二日、八十九年二月三日及同年三月八日（實為三月十六日），自高雄銀行之帳戶內，分別提領新台幣七十萬、二十二萬、一百一十萬元，是異常提領，有人說其中二十萬是給白手套，八十萬給一個和市長私交甚篤的民意代表，一百萬跑到謝長廷的高雄發展聯誼會去」等言語指摘本件自訴人上開職務之任命；惟始終堅決否認有何妨害名譽犯行，辯稱：伊係接到民眾之檢舉信函，針對自訴人從高雄銀行離職，並領取退職金，經過四個月之後旋即擔任高雄市民政局人事室主任一職，期間又有資金提領異常之情況，而對自訴人任用資格及民眾檢舉信函載資金流向提出質疑，經伊查證，認為有合理之懷疑，在市政論壇中是說疑似買官案，方要求檢調單位詳查，在伊揭發這個事件之前，就有郭玟成等議員也提出對這個人事案的質疑，更何況等待民政局人事室主任這個職務的人有超過八十位，經伊查證，剛開始將此案送行政院人事行政局時也被打回票，因此這是在合理懷疑的範圍內，言論應受地方制度法第五十條言論免責之保障等語。
四、經查：
（一）、被告丙○○確有於八十九年五月二十二日九時許，在高雄市議會第五屆第三
次定期大會「市政論壇」時間內，以「認識乙○○先生的人都知道，他是一個非常長袖善舞、會鑽營、看上不看下的人，他本來在前金區甲所擔任人事室主任，在高雄銀行民營化之前想盡辦法調到高雄銀行的人事室服務，都是八職等的職務，在高雄銀行待不到半年，高雄銀行民營化之後就領了一筆退職金五百多萬，經過四個月之後，就是在八十九年一月二十九日又派到民政局的人事室當主任，這是高雄市政府有史以來第一件退職人員回鍋站肥缺的第一人．．．自訴人乙○○分別於八十八年十二月二十二日、八十九年二月三日及同年三月八日（實為三月十六日），自高雄銀行之帳戶內，分別提領新台幣（下同）七十萬、二十二萬、一百一十萬元，是異常提領，有人說其中二十萬是給白手套，八十萬給一個和市長私交甚篤的民意代表，一百萬跑到謝長廷的高雄發展聯誼會去」等言語甲開指摘自訴人之事實，業經自訴人乙○○於原審及本院審理時指訴歷歷，並經本院當庭勘驗八十九年五月二十二日高雄市議會第五屆第三次定期大會之錄影帶確認無誤（見本院九十一年八月十五日訊問筆錄），復有高雄市議會第五屆第三次定期大會第十八期甲報初稿影本附原審卷足憑，固堪認為真實。
（二）、按民主代議制度下，由人民選出之民意代表，負表達民意之重責，執行監督
政府之職務，期能保障人民之自由與權利。為期使民意機關之組成人員能自由無畏地行使其各項權能，民主國家發展出種種法律制度，以防止其他國家甲權力機關各種可能之不當干預，為確保民意代表能無所瞻顧地行使其職權，各民主國家憲法中多賦與民意代表言論免責權，亦即其在議會內所為之言論及表決，對外不負責任。依我國憲法第七十三條規定：「立法委員在院內所為之言論及表決，對院外不負責任。」；依地方制度法第五十條規定，「市議會開會時，市議員對於有關會議事項所為之言論，對外不負責任。」；而司法院大法官會議釋字第一百六十五號解釋：「地方議會議員在會議時就有關會議事項所為之言論，應受保障」，其解釋理由書中更進一步揭示「憲法第三十二條、第七十三條及第一０一條，．．．旨在保障中央民意代表在會議時之言論及表決之自由，俾能善盡言責。關於地方民意代表言論之保障，我國憲法未設規定，．．宜在憲法保障中央民意代表之精神下，依法予以適當之保障，俾能善盡表達甲意及監督地方政府之責。」，依該解釋本文及理由書意旨，地方議會議員在會議時之言論及表決自由之保障，在憲法精神上係與國會議員一致，而與國會議員同受保障。再關於國會議員言論自由之保障，大法官會議釋字第四三五號解釋更進一步揭櫫「憲法第七十三條規定立法委員在院內所為之言論及表決，對院外不負責任，旨在保障立法委員受人民付託之職務地位，並避免國家最高立法機關之功能遭致其他國家機關之干擾而受影響。為確保立法委員行使職權無所瞻顧，此項言論免責權之保障範圍，應作最大程度之界定，舉凡在院會或委員會之發言、質詢、提案、表決以及與此直接相關之附隨行為，如院內黨團協商、甲聽會之發言等均屬應予保障之事項。」地方議會議員言論免責權保障之範圍，自亦應依此解釋之本旨加以衡量。
（三）、從而，本案首應審究者，厥為被告丙○○於高雄市議會之「市政論壇」時間
所為前開發言，在「事」方面，是否屬「議員言論及表決之自由」；在「時」方面是否為「議員在會議時」。茲查：
⑴、按地方議會之開議，有其既定之行程及議題，高雄市議會除每屆成立大
會外，定期會每六個月開會一次，每次會期包括例假或因故停會在內不得超過七十日；議員應於上屆任期屆滿之日宣誓就職；議事日程之編訂順序及應記載事項如下：一、開會、停會，每次會議開會散會之年、月、日、時。二、報告事項。三、選舉事項。四、質詢事項。五、討論事項。（一）市政府提議事項。（二）議員提議事項。（三）人民請願事項。（四）其他重要事項；議事日程由秘書處編擬，經程序委員會審訂，並於開會五日前分別送達各議員及市政府。前項議事日程應於開會時提報預備會議或大會通過，高雄市議會組織規程第十九條、第四條，高雄市議會議事規則第十九條、第二十條分別定有明文。查高雄市議會第五屆第三次定期大會之會期，是從八十九年四月十七日至同年六月二十三日止，分別於四月二十四日、五月一日、五月八日、五月十五日、五月二十二日、五月二十九日共安排六次之「市政論壇」，均已排定於「高雄市議會第五屆第三次定期大會議事日程表中，係定期大會議程之一部分，而八十九年五月二十二日之「市政論壇」為該次大會之既定議程，亦有高雄市議會九十高市會議字第三五四號函及所檢附之高雄市議會第五屆第三次定期大會議事日程表一份在卷可稽，故「市政論壇」之性質仍屬於前開解釋之「開會時」，況該次「市政論壇」之會議記錄內容，亦經高雄市議會議事組彙整後，編定於「高雄市會議甲報初稿」中，於核定無誤後，將登載於高雄市議會甲報中甲開發行（見原審卷第一四０頁至第一四五頁「高雄市議會甲報初稿」），益徵「市政論壇」係屬高雄市議會「開會時」之部分。
⑵、依前所述，大法官會議第一百六十五號解釋及第四百三十五號解釋就議
員言論免責權之保障，係採取最大程度界定「言論及表決」之範圍（即比較法上所稱之「立法行為」或「職務行為」），而市議員對於市政府行政團隊之運作，包括人員之操守等因素，本有監督之職責，此乃政治運作之常態，況自訴人係高雄市府團隊重要局處之人事主管，其本身操守如何，是否清廉，關係市政之良寙；被告丙○○身為高雄市議員，在接獲民眾之檢舉信函，其內容具體質疑自訴人為何得以從高雄銀行取得退職金後回任甲職擔任重要職務，又以市府八職等（按自訴人人事主任一職是九職等）資格者為數不少，何獨拔擢自訴人，加以其查證結果認為自訴人銀行帳戶資金有異常提領之狀況，而在市政論壇轉述檢舉函之內容，並要求檢調單位詳查，此為議員監督市政行使職權之範圍，亦即所謂之「職務行為」。自訴人雖陳稱：被告對於民眾之檢舉信函未加以查證，且依被告所提出之檢舉信函並未具名，亦無發信之地址，要無相當之理由使被告足以確信該檢舉之內容為真實，被告又加油添醋之上開言論，均足以詆毀伊之名譽云云。然查議員接受民眾檢舉信函，其處理之方式或以直接轉送檢調機關進行調查，或於議會中質詢並要求檢調單位詳查，惟並無義務就檢舉信函內容之真實性加以證明。況自訴人之任命資格及過程，於先前亦曾遭案外人郭玫成議員提出質疑之情況下，被告所接獲之上開檢舉信函對於自訴人之為人、操守、提領二百多萬現金等均有記載，被告丙○○之懷疑並未逾合理之範圍，應屬與議員行使職權有關之言論，仍在前開「言論及表決」所保障之範圍內。
⑶、至被告丙○○在上開「市政論壇」中所指摘之「乙○○是一個非常長袖
善舞、會鑽營、看上不看下的人」等語，是否仍屬言論免責權保障之範圍？按大法官會議第四百三十五號解釋將「與此直接有關之附隨行為，如院內黨團協商、甲聽會之發言等」，亦認為均屬應予保障之事項。所謂之「附隨行為」係指附隨於議員因執行職務所為言論活動並與之維持一體不可分之關係，即在其遂行國會原來之職分上所必要並為不得已之範圍內所為之行為中，雖因之侵害刑法上所保護之法益，而其侵害程度輕微，在社會通念上尚可認為不宜特予評價者。因此，附隨行為被認為係議員立法行為或職務行為一體不可分之事項，亦屬於立法行為或職務行為，而在議員言論免責權之「事」的範圍保障內。因此在言論免責權與官員人格權發生抵觸時，基於健全政治發展及防衛權力腐化濫用之觀點，個人之人格權稍作讓步應為權衡輕重後之必然結論，否則勢將減損議員言論免責權得以作為權力分立原則中立法權對於行政權制衡設計之憲法功能。本件被告丙○○在「市政論壇」中為遂行其對自訴人操守質疑之職務，雖以「會鑽營」、「看上不看下」等語指摘自訴人，惟綜觀其指述之內容，上開言論既均在質疑自訴人前述職務之任命，顯係與其議員職務行為一體不可分之行為，雖有侵害自訴人在刑法上所保護之人格尊嚴法益之可能，然依前開說明，相較於議員言論免責權之保障，應認其侵害之程度相較輕微，故被告之上開言論行為自屬其為議員關於會議事項所為言論之附隨行為，而在其言論免責權之「事」的保障範圍內。
⑷、況議會議員被告所為評論係以攸關於甲眾事務事實為基礎之情形，為期
保障一般大眾對甲眾事務之自由發抒評論以促使甲共事務免於瑕疵，若限定表達者必須在陳述相關事實前均需做自我之事前檢查，確信確係真實未罹於法律責任後始得為之，則此「寒蟬效應」反降低甲眾事務因經由甲開討論而進步之機會，故必以在證明表意人係基於故意或重大過失而以不實內容侵害甲務員名譽時，表意人始應就此誹謗言論負法律責任，此即所謂之「真正惡意原則」。再議會議員並無檢調單立之調查權，因此議員之職責不在於「質詢經證明為真實」之事實，若要求議員必須質詢百分之百絕對真實之事項，將使質詢內容限縮於已被甲認確定之事實上，大幅縮減可質詢之範圍，形同扼殺議會制度。而為保護新聞自由及言論免責權，大法官會議第五百０九號解釋更揭示：「刑法同條第三項前段以對誹謗之事，能證明其為真實者不罰，係針對言論內容與事實相符者之保障，並藉以限定刑罰權之範圍，才謂指摘或傳述誹謗事項之
行為人，必須自行證明其言論內容確屬真實，始能免於刑責。惟行為人雖不能證明言論內容為真實，但依其所提證據資料，認為行為人有相當理由確信其為真實者，即不能以誹謗罪之刑責相繩，亦不得以此項規定而免除檢察官或自訴人於訴訟程序中，依法應負行為人故意毀損他人名譽之舉證責任，或法院發現其為真實之義務。」此就一般新聞自由尚且如此嚴謹保障，遑論為憲法精神所保障之議會議員之質詢權，更無要求議員之質詢事項須為客觀上真實，方能免於妨害名譽之刑責之餘地。
本件被告丙○○以議員身分在議會「市政論壇」就自訴人提領之上開金額，雖以：有很多朋友向伊檢舉，有人說二十萬給白手套，八十萬給一位和市長私交甚篤的民意代表，一百萬跑到謝長廷的基金會（即高雄發展聯誼會）去之語為陳述（詳見高雄市議會甲報初稿第四頁），而與檢舉信函之內容未盡相符，然因被告僅以「有人說」之猜測口吻加以臆測上開資金流向，其所為就市議員角色之扮演而言，是否有當，此乃議會自治之事項，其既未以肯定之方式指摘自訴人有買官之行為，甚且要求檢調單位詳查，自難認其前開所為時，主觀上具有誹謗他人名譽之故意，或客觀上已達於違法之程度。又在民主多元社會各種價值判斷皆應容許，尤其對將影響政府施政措施之人事任用及甲務員操守等可受甲評事項，更應容忍善意之批評，不宜多所限制，否則將阻礙進步。是以被告上開於「市政論壇」中之言論，縱為上訴人所不樂見而認為侵害其個人法益，惟揆之上述大法官會議解釋文及理由書意旨，難認其已逾越言論自由範圍。
五、綜上所述，本件被告丙○○所為，核與刑法第三百十條第一項之誹謗罪之構成要件有間，尚難遽令負上開罪責。此外，復無其他積極證據足資證明被告有何誹謗犯行，依法自應為被告丙○○無罪之諭知。
六、原審經詳查後，認被告丙○○之犯罪尚屬不能證明，依刑事訴訟法第三百四十三條、第三百零一條第一項之規定，為被告丙○○無罪之諭知，經核並無不合。自訴人上訴意旨仍執前詞，指摘原判決不當，為無理由，應予駁回。
據上論斷，應依刑事訴訟法第三百六十八條，判決如主文。
中 華 民 國 九十一 年 九 月 十七 日
臺灣高等法院高雄分院刑事第三庭
審判長法官 周賢銳
法官 莊崑山法官 陳中和右正本證明與原本無異。
不得上訴。
法院書記官 梁美姿中 華 民 國 九十一 年 九 月 十七 日