臺灣高等法院高雄分院刑事裁定 97年度交抗字第83號抗 告 人 高雄市政府交通局法定代理人 甲○○受處分人 乙○○○上列抗告人因受處分人違反道路交通管理處罰條例聲明異議案件，不服臺灣高雄地方法院中華民國97年1 月14日裁定（96年度交聲字第1461號），提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告駁回。
理 由
一、原審以：㈠聲明異議意旨略以：異議人因裁決書內容之違規時間迄今已達9 年，該違規事實以及是否曾收單繳過罰鍰已不復記憶，另依據民國96年6 月1 日前之道路交通管理處罰條例第90條第2 項條文，該違規情事已逾執行期限，為此狀請撤銷原處分等語。㈡本件異議人於87年11月24日騎乘YWQ-
661 號輕型機車，途經高雄市○○路與五福路口，因機器腳踏車駕駛人或附載座人未戴安全帽，為警以異議人違反道路交通管理處罰條例第31條第3 項規定開單舉發，並經高雄市政府交通局於96年11月6 日以高市交裁字第00-00000000 號裁決書裁罰異議人罰鍰新台幣5 百元之事實，有高雄市政府警察局舉發違反道路交通管理事件通知單、違規蒐證相片、上開裁決書在卷可稽，固堪信確有此部分被告遭裁罰之事實。㈢惟查：⒈依道路交通管理處罰條例第92條第3 項授權訂定之違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第44條第1 項規定：「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應依基準表於舉發違反道路交通管理事件通知單送達且逾越應到案期限60日後之3 個月內，逕行裁決之」，換言之，倘行為人於交通違規遭舉發後，縱未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關仍應於舉發違反道路交通管理事件通知單送達且逾越應到案期限60日後之3 個月內逕行裁決之，以即時裁決行為人應有之處罰，避免因處罰機關遲未能裁罰，造成行為人處於不確定之狀態，致使其權益可能因之受有損害。再者，處罰機關如未能於前開時間內為上述裁罰，其效力為何，道路交通管理處罰條例並無規定，前揭處理細則亦未定有明文。惟審諸刑事犯罪等情節較重之行為，對之追訴處罰尚且有時效之規定，則情節較輕之交通違規行為，又豈有永久不限期限均得裁罰之道理，其理自不待言。⒉於94年2 月5 日公布，並於95年2 月5 日施行之行政罰法第27條第1 項、第2 項分別規定：「行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅」、「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算」。故依上開法律規定可知，立法者業已就行政罰之裁罰時效作出通則性之立法決定，亦即以行為人自違反行政法上義務之行為終了時起算3 年之期間作為一般裁罰權之時效期間。雖行政罰法第45條尚規定：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者…適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算」等語，明謂行政罰法所定之3 年裁處權時效，就該法施行前之違反行政法義務行為亦有適用，且該3 年時效應自該法之施行日，亦即95年2 月5 日起算甚明。惟因該法第5 條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定」，尚同時揭櫫法律適用從新從輕之原則。而早於88年2 月3 日公布，並於90年1 月1 日施行之行政程序法第131 條第1 項，為謀人民權益保障、社會秩序維持間之均衡，原已定有：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅」之明文，則在性質上可堪評價認屬行政機關對行為人（人民、私人）資為公法上請求之裁罰行政處分，於行為人違法行為發生後已逾5 年者，行政機關即不應再予裁罰，本亦屬當然之理。⒊是以，本件異議人雖有機器腳踏車駕駛人或附載座人未戴安全帽之情，惟因其係於87年11月24日為上開交通違規行為，依前開說明（適用行政程序法第131 條第1 項之結果），異議人該等違規行為之裁罰時效，至遲於92年11月23日已告消滅，不因嗣後別有行政罰法之公布、施行有異，認原處分機關漏未斟酌時效相關規定，遲於96年11月6 日始遽為前開裁處，自難謂適法，因而將原處分機關之裁處予以撤銷，並諭知異議人不罰。及指明本件原處分機關就異議人所為之裁處既因罹於時效而經本院撤銷，則首開聲明異議事由究否有據，即無再調查之必要等情。
二、抗告意旨略以：按行政罰法第27條第1 項規定：「行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅。」，第2 項規定：「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。」，另同法第45條第1 項規定：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2 項、第20條及第22條規定外，均適用之。」，第2 項規定：「前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算。」，且揆諸行政罰法第45條之立法理由第3 點更明揭：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處者，於本法施行後裁處時，其裁處權時效，除非個別行政法律另有規定，依其規定外，均自本法施行之日起算。至於有關時效期間之規定，自仍適用本法。」。準此，本件係於87年11月24日舉發交通違規，為95年2 月5 日行政罰法施行前違規行為，未經裁處，依該條第45條第2 項規定，裁處權之3 年時效，應自95年2 月5 日起算，本案嗣於96年11月6 日行政罰法施行後始由本局裁決，依行政罰法第45條第2 項規定，本件所為之裁罰，尚未逾法定之3 年時效期間。又依道路交通管理處罰條例第9 條第1 項規定：「本條例所定罰鍰之處罰，受處罰人接獲違反道路交通管理事件通知單後，於15日內得不經裁決，逕依第92條第3項之罰鍰基準規定，向指定之處所繳納結案；不服舉發事實者，應於15日內，向處罰機關陳述意見；其不依通知所定期限前往指定處所聽候裁決，且未依規定期限繳納罰鍰結案或向處罰機關陳述意見者，處罰機關得逕行裁決之。」，而在舉發通知單上亦明確記載，如被通知人就舉發內容並無疑義，可自行繳納罰款，此係為便利違規行為人所設之規定；另按道路交通管理處罰條例第65條規定：「汽車所有人、駕駛人違反本條例，經主管機關裁決後逾20日未向管轄地方法院聲明異議，或其聲明異議經法院裁定確定，而不依裁決或裁定繳納罰鍰或不繳送汽車牌照、駕駛執照者，依下列規定處理之：‧‧‧‧‧‧三、罰鍰不繳納者，依法移送強制執行。」，故舉發通知單性質屬於觀念通知，在使受通知人知悉違規之內容，並作為裁決認定違規事實之基礎，而裁決書始為行政機關之行政處分甚明，並為行政處分請求權之依據及行政執行名義。因此經警掣單之違反道路交通管理事件通知單，自非行政程序法第131 條請求權計算時效之規定。再按行政執行法第第7 條第1 項規定：「行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，5 年內未經執行者，不再執行；其於5 年期間屆滿前已開始執行者，仍得繼續執行。」，又按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5 年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」、「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」，行政程序法第131 條第1 項及行政罰法第5 條雖定有明文，惟查道路交通管理處罰條例就裁處權時效並無特別規定，是以有關道路交通管理處罰條例案件之裁處權時效，悉依行政罰法第45條第2 項之規定辦理。查行政罰法第45條第1 項過渡條款之訂定，除考量法律不溯既往原則及保障人權等因素外，並兼顧法安定性原則及「實體從舊、程序從新」原則，故其僅對於本法施行後，縱原裁罰處分因行政救濟撤銷，僅係在法律規範上該裁罰處分即失其效力，而本件處分機關並未在行政罰法施行前作成裁處，符合行政罰法第45條規定，是以本件裁罰顯然未逾時效，自無權利當然消滅之理，是抗告人於96年11月6 日高市交裁字第裁00-00000000 號裁決書所為之裁處時效，並無不當，爰依法提起抗告云云。
三、經查：㈠按時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於
尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之；在法律未明定前，應類推適用關於請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之相關條文（司法院88年1 月29日大法官釋字第474 號解釋理由書參照）。而86年4 月23日修正、86年6 月1 日施行之道路交通管理處罰條例第90條既規定：「違反本條例之行為，自行為成立之日起，為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾
3 個月不得舉發，但汽車肇事致人受傷或死亡案件，因肇事責任不明，已送鑑定者，其期間自鑑定終結之日起算」。且其立法修正理由業已說明：「原條例對於違反本條例行為之『舉發』與『處罰』、『執行』未有期間規定，就社會秩序之安定，有欠妥適，是以增列違反本條例行為之舉發與處罰執行期限，免使違反本條例之行為，有久未舉發或處罰確定久未執行之情形存在」。即屬法律對交通違規案件裁罰時效之規定，自應加以遵循，且為使交通違規案件儘早結案，且斟酌考慮動力交通工具日益成長，及交通繁忙攸關人民權益暨生活之便利起見，行政機關自有早日舉發、處罰確定及迅速執行之必要，避免違規事件長期懸而不決，並符合法律安定性之必要考量。依道路交通管理處罰條例第92條第3 項授權訂定87年12月31日之違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第44條第1 項規定：「違反道路交通管理事件行為人，未依規定自動繳納罰鍰，或未依規定到案聽候裁決，處罰機關應於1 個月內依標準表逕行裁決之」，更明確限處罰機關之裁罰應受1 個月之限制。
㈡又所謂行政處分係指行政機關行使公權力，就特定具體之公
法事件所為對外發生法律上效果之單方行為，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，諸如載明應繳違規罰款數額、繳納方式、逾期倍數增加之字樣，倘以仍有後續處分行為或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。遇有行政機關依據法律製發此類通知書，相對人亦無異議而接受處罰時，猶不認其為行政處分性質，於法理尤屬有悖（司法院86年3 月21日大法官會議釋字第423 號解釋及理由書參照）。依本件違規當時之道路交通安全管理處罰條例第7 條第1 項、第7 條之1、第8 條第1 項分別規定：「道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之」、「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發」、「違反本條例之行為，由左列機關處罰之：一、違反第12條至第68條之規定者，由公路主管機關處罰。二、違反第69條至第84條之規定者，由警察機關處罰」。可知交通案件之裁處程序，可分為「舉發」與「裁決」，非經「舉發」及「裁決」程序，難謂已經完成交通案件之裁處程序。且交通違規事件之裁決，係以先前舉發之事實為基礎，並未重新再為實體審查，故性質上僅為重複處置（亦有稱重複處分），非謂另有新的行政處分，故其實質上與先前之舉發仍為同一行政處分。是舉發程序於交通違規事件之法律實質意義內涵，已包含具有處罰性質內涵之裁決，公路主管機關及其助手之警察機關，如經對外製發「舉發違反道路交通管理事件通知單」，更創設違規行為人於收受時起得主張自動繳納案接受裁罰之效果，致行政機關同時受到期限內不得續行裁罰之限制，此觀道路交通安全管理處罰條例第9條第1 項：「本條例所定罰鍰之處罰，行為人接獲違反道路交通管理事件通知單後，應於15日內，到達指定處所聽候裁決。但行為人認為舉發之事實與違規情形相符者，得不經裁決，逕依各該條款罰鍰最低額，自動向指定之處所繳納結案」之規定，更為明瞭。故「舉發」即屬行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，應屬行政處分，並無疑問。且參照道路交通管理處罰條例第90條修正之立法理由，對行政機關所為不得逾3 個月之限制，並非僅限於「舉發」而已，更應及於「處罰」及「執行」，始符合時效制度之意旨；行政機關逾期不為舉發及裁決，則於個案中更應賦予失權之效果。否則，任憑行政機關自我延宕，怠隋散漫而無積極作為，諸如本件係於87年11月24日違規當場即由警員舉發並填具舉發違規通知單，抗告人竟然延至96年11月6 日始為裁決，並於96年11月14日合法送達，其客觀上並無不能裁決及送達之事由，竟荒唐至經過將近9 年之時間仍無所為，其原因究竟為何？已難對外合理說明，更足以使行為人相信行政機關已經不再裁罰。抗告人將舉發與裁決之程序予以割裂，謂「舉發」僅為觀念通知、「裁決書」始為行政處分之見解，實無視於上揭大法官會議有關時效制度及行政處分之解釋，更違背道路交通管理處罰條例第90條修正採用時效制度，旨在早日確定交通違規案件之實質內容，自無可取。
㈢再者，對於死刑、無期徒刑、有期徒刑、拘役、罰金等國家
刑罰權，尚設有追訴權時效制度（刑法第80條參照）。對於行政罰，例如80年6 月29日制訂公布之社會秩序維護法，對於同法第19條規定之拘留、勒令歇業、停止營業、罰鍰、沒入、申誡等行政罰之訊問、處罰及執行，亦於同法第31條、第32條規定：「違反本法行為，逾2 個月者，警察機關不得訊問、處罰，並不得移送法院。前項期間，自違反本法行為成立之日起算。但其行為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起算」、「違反本法行為之處罰，其為停止營業、罰鍰、沒入、申誡者，自裁處確定之日起，逾3 個月未執行者，免予執行；為拘留、勒令歇業者，自裁處確定之日起，逾
6 個月未執行者，免予執行。分期繳納罰鍰而遲誤者，前項
3 個月之期間，自其遲誤當期到期日之翌日起算。其經易以拘留者，自法院裁定易以拘留確定之日起，逾3 個月未執行者，免予執行」，除明確設有裁罰及執行之期間限制外，更宣示行政機關逾期不為應發生失權之效果。故縱認道路交通管理處罰條例第90 條 非屬裁罰時效規定，惟依舉重以明輕之法理，則對於惡性更低之交通秩序罰，焉有放任而永久追訴處罰之理？依司法院大法官解釋釋字第474 號解釋容許類推適用之結果，則依本件交通違規案件行為時之相關法律，僅有社會秩序維護法性質最為相同，則其裁處即應受2 個月之限制，亦已發生失權之效果；此際，並無其後88年2 月3日制定、90年1 月1 日施行之行政程序法，及94年2 月5 日制定、95年2 月5 日施行之行政罰法，有關時效等規定之適用或類推適用。
㈣況行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，且應以誠實信
用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴；為行政程序法第4 條、第8 條所明訂。行政行為應以誠實信用之方法為之，及需符合信賴保護原則，更為學者及實務所肯認，行政程序法之規定為以上原則之明文化，為法律所揭示之行政程序保障原則，乃行政法理上具有憲法位階之法律原則，行政機關作出之行政行為，無論於行政程序法制定施行前或施行後，均應一體適用。且所謂誠實信用原則，係在具體權利義務關係，依正義公平方法，確定並實現權利之內容，避免一方犧牲他方利益以圖利自己，應以權利人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考察權利義務之社會上作用，於具體事實妥善運用之方法。公路監理主管機關長期怠於對交通違規行為作成裁決，不但使裁處權長久處於懸而未決狀態，且致使違規人遭受處罰機關突襲性之行政裁罰，因此蒙受重大之不利益，顯已違反人民對於交通裁罰制度之合理信賴，亦與誠實信用原則有悖，且違反情節重大。況處罰機關長時間延宕而未作出裁決，或裁決後遲未執行，如人民對於違規事實有所爭執，往往亦因時隔久遠，致未能立即提出有利之證據，實影響其權益甚鉅。故處分機關長時間怠於執行交通裁罰處分之不利益，應責由其自行承擔，並無轉嫁由人民承受之理。是本件無論依本院所認道路交通管理處罰條例第90條即為裁罰時效規定，或縱非裁罰時效規定而依類推適用社會秩序維護法之結果，抗告人在本案情形均已發生失權之效果。
四、原審法院因而撤銷原處分，裁定異議人乙○○○不罰，其認為異議人不罰之理由，雖與本院未盡相同，但其結論則無錯誤，核無違誤。抗告意旨仍執前詞，指摘原裁定不當，並無理由，應予駁回。
據上論結，應依道路交通案件處理辦法第26條，刑事訴訟法第41
2 條，裁定如主文。中 華 民 國 97 年 4 月 3 日
刑事第五庭 審判長法 官 曾永宗
法 官 王伯文法 官 任森銓以上正本證明與原本無異。
不得再抗告。
中 華 民 國 97 年 4 月 3 日
書記官 廖素珍