臺灣高等法院高雄分院刑事裁定 97年度交抗字第852 號抗 告 人 交通部公路總局高雄區監理所代 表 人 陳聰乾受處分人 甲○○○上列抗告人因受處分人違反道路交通管理處罰條例案件，不服台灣高雄地方法院中華民國97年11月28日所為裁定（97年度交聲字第2704號），提起抗告，本院裁定如下：
主 文抗告駁回。
理 由
壹、抗告意旨略以:參酌法務部就「有關公法上金錢給付請求權時效起算點、行政罰裁處權時效及行政執行法時效」疑義，於民國95年6 月
8 日以法律字第0950016915號函釋 (略)「 按公法上請求權，係指公法上權利義務主體相互間，基於公法，一方得請求他方為特定給付之權利，包括人民對行政機關之公法上請求權及行政機關對人民之公法上請求權二種情形(本 部91年6月18日法律字第0910023029號函參照）。行政程序法第131條第1 項規定: 「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」本條係有關公法上請求權之消滅時效規定，即「已發生」且得行使之公法上請求權，因經過法定期間不行使致使該請求權消滅。而行政罰法第27條第1項規定: 「行政罰法之裁處權，因3 年期間之經過而消滅」乃裁處榷時效之規定。所謂裁處權係國家對違反行政法義務者得課處行政罰之權力，屬形成權，非公法上請求權，故行政罰法第27條第1 項之裁罰權時效輿行政程序法第131 條之公法上請求權時效係屬二事。」，繫屬S0-0376 號自用小客車於92年1 月1 日被警方舉發第GP0000000 號交通違規乙案，有電腦傳輸列管紀錄可稽，依上開法務部函釋，本所雖於97年10月28日方逕行裁決，惟並非行政程序法第131 條第1項規定公上之請求權，臺灣高雄地方法院97年度交聲字第2705號交通事件裁定書之理由四 (略): 「 是以，本件原處分機關認異議人違規時間為92年1 月21日，竟迄至97年10月28日始為裁決，已逾5 年期間，揆諸前揭說明，本件裁決處分難認適法，應由本院將原處分撤銷。又本件裁處既巳罹於裁罰時效，則首揭異議人所主張之異議事由是否有據，即無調查之必要，附此敘明。」尚顯末洽，次查行政罰法第27條第
1 項「行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」定有明文，嗣行政罰法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於該法施行後裁處者，除第15條、第16條，第18條第2 項、第20條及第22條規定外，均適用之; 前項行政罰之裁處權時效，自該法施行之日起算，行政罰法第45條1 項、第2 項亦有明文，揆諸上開說明本案裁決並未逾裁處時效，為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全，敬請鈞院撤銷臺灣高雄地方法院97年11月28日97年度交聲字第2704號交通事件裁定，更為適法之裁定，以維法令公義原則。
貳、原裁定以:
（一）按時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，在法律未明定前，應類推適用關於請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之相關條文。而86年4 月23日修正、86年6 月1 日施行之道路交通管理處罰條例第90條規定：「違反本條例之行為，自行為成立之日起，為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾3 個月不得舉發，但汽車肇事致人受傷或死亡案件，因肇事責任不明，已送鑑定者，其期間自鑑定終結之日起算」，即未就裁罰時效設有規定，是在行政罰法未公布施行前，自應類推相關法律規定。而公法上之請求權，除法律另有特別規定外，因5 年間不行使而消滅，行政程序法第
131 條第1 項定有明文，此雖係有關公法上請求權時效，與違反行政法義務所生之裁處權無涉，惟於行政罰法公布生效前，如裁處權之時效已消滅時，亦得類推適用。
（二）次按95年2 月5 日起生效施行之行政罰法第27條固規定：「行政罰之裁處權因3 年期間之經過而消滅。前項期間自違反行政法上義務之行為終了時起算，但行為之結果發生在後者，自該結果發生起算」，另同法第45條亦規定：「本法施行前違反行政法上義務行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2 項、第20條及第22條規定外，均適用之。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算」，而行政罰法係於95年2月5 日施行，是行政罰法第45條之規範目的，主要是為處理過渡時期之裁罰時效問題，而行政罰法第45條第2 項又係同法第27條第2 項之特別規定。惟此特別規定，對於在行政罰法施行前之行政罰案件，無從溯及適用該時效之規定。換言之，對於在行政罰法施行前之違規行為仍未裁罰者，即應類推適用行政程序法第131 條第1 項規定，如逾
5 年不行使者，不得再予裁罰。
（三）且按行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，且應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴；此不僅為行政程序法第4 條、第8 條所明定，更為學者及實務所肯認。而行政程序法之規定為以上原則之明文化，為法律所揭示之行政程序保障原則，乃行政法理上具有憲法位階之法律原則，行政機關作出之行政行為，無論於行政程序法制定施行前或施行後，均應一體適用。且所謂誠實信用原則，係在具體權利義務關係，依正義公平方法，確定並實現權利之內容，避免一方犧牲他方利益以圖利自己，應以權利人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考察權利義務之社會上作用，於具體事實妥善運用之方法。公路監理主管機關長期怠於對交通違規行為作成裁決，不但使裁處權長久處於懸而未決狀態，且致使違規人遭受處罰機關突襲性之行政裁罰，因此蒙受重大之不利益，顯已違反人民對於交通裁罰制度之合理信賴，亦與誠實信用原則有悖。況處罰機關長時間延宕而未作出裁決，或裁決後遲未執行，如人民對於違規事實有所爭執，往往亦因時隔久遠，致未能立即提出有利之證據聲明異議，實影響其權益甚鉅。故處分機關長時間怠於執行交通裁罰處分之不利益，應責由處分機關自行承擔，實無轉嫁由人民承受之理。
（四）是以，本件原處分機關認異議人違規時間為92年2 月21日，竟迄至97年10月28日始為裁決，已逾5 年期間，揆諸前揭說明，本件裁決處分難認適法，應由本院將原處分撤銷。又本件裁處既已罹於裁罰時效，則首揭異議人所主張之異議事由是否有據，即無調查之必要語。
參、本院查:
（一）按時效制度不僅與人民權利義務有重大關係，且其目的在於尊重既存之事實狀態，及維持法律秩序之安定，與公益有關，須逕由法律明定，自不得授權行政機關衡情以命令訂定或由行政機關依職權以命令訂之；在法律未明定前，應類推適用關於請求權消滅時效期間之規定。至於時效中斷及不完成，於相關法律未有規定前，亦應類推適用民法之相關條文（司法院88年1 月29日大法官釋字第474 號解釋理由書參照）。而道路交通管理處罰條例第90條既規定：「違反本條例之行為，自行為成立之日起，為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾3 個月不得舉發。
」為使交通違規案件儘早結案，斟酌考慮動力交通工具日益成長，及交通繁忙攸關人民權益暨生活之便利起見，行政機關自有早日舉發、處罰確定及迅速執行之必要，避免違規事件長期懸而不決，並符合法律安定性之必要考量。
（二）又所謂行政處分係指行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行為，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，諸如載明應繳違規罰款數額、繳納方式、逾期倍數增加之字樣，倘以仍有後續處分行為或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。遇有行政機關依據法律製發此類通知書，相對人亦無異議而接受處罰時，猶不認其為行政處分性質，於法理尤屬有悖（司法院86年3 月21日大法官會議釋字第423 號解釋文及理由書參照）。依道路交通管理處罰條例第7 條第1 項、第
7 條之1 、第8 條第1 項分別規定：「道路交通管理之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察，或依法令執行交通稽查任務人員執行之」、「對於違反本條例之行為者，民眾得敘明違規事實或檢具違規證據資料，向公路主管或警察機關檢舉，經查證屬實者，應即舉發」、「違反本條例之行為，由左列機關處罰之：一、違反第12條至第68條之規定者，由公路主管機關處罰。二、違反第69條至第84條之規定者，由警察機關處罰」。可知交通案件之裁處程序，可分為「舉發」與「裁決」，非經「舉發」及「裁決」程序，難謂已經完成交通案件之裁處程序。且交通違規事件之裁決，係以先前舉發之事實為基礎，並未重新再為實體審查，故性質上僅為重複處置（亦有稱重複處分），非謂另有新的行政處分，故其實質上與先前之舉發仍為同一行政處分。是舉發程序於交通違規事件之法律實質意義內涵，已包含具有處罰性質內涵之裁決，公路主管機關及其助手之警察機關，如經對外製發「舉發違反道路交通管理事件通知單」，更創設違規行為人於收受時起得主張自動繳納案接受裁罰之效果，致行政機關同時受到期限內不得續行裁罰之限制，此觀道路交通管理處罰條例第9 條第1項 ：
「本條例所定罰鍰之處罰，行為人接獲違反道路交通管理事件通知單後，應於15日內，到達指定處所聽候裁決。但行為人認為舉發之事實與違規情形相符者，得不經裁決，逕依各該條款罰鍰最低額，自動向指定之處所繳納結案」之規定，更為明瞭。故「舉發」即屬行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，應屬行政處分。且參照道路交通管理處罰條例第90條修正之立法理由，對行政機關所為不得逾3 個月之限制，並非僅限於「舉發」而已，更應及於「裁決」，始符合時效制度之意旨；行政機關逾期不為舉發及裁決，則於個案中更應賦予失權之效果。否則，任憑行政機關自我延宕，怠惰散漫而無積極作為，客觀上如無不能裁決及送達之事由，竟經過相當期間仍無所為，其原因究竟為何？已難對外合理說明，更足以使行為人相信行政機關已經不再裁罰。如將舉發與裁決之程序予以割裂，謂「舉發」僅為觀念通知、「裁決」始為行政處分之見解，實無視於上揭大法官會議有關時效制度及行政處分之解釋，更違背道路交通管理處罰條例第90條修正採用時效制度，旨在早日確定交通違規案件之實質內容，並非可取。
（三）再者，對於死刑、無期徒刑、有期徒刑、拘役、罰金等國家刑罰權，尚設有追訴權時效制度（刑法第80條參照）。
對於行政罰，例如社會秩序維護法對於同法第19條規定之拘留、勒令歇業、停止營業、罰鍰、沒入、申誡等行政罰之訊問、處罰及執行，亦於同法第31條、第32條規定：「違反本法行為，逾2 個月者，警察機關不得訊問、處罰，並不得移送法院。前項期間，自違反本法行為成立之日起算。但其行為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起算」、「違反本法行為之處罰，其為停止營業、罰鍰、沒入、申誡者，自裁處確定之日起，逾3 個月未執行者，免予執行；為拘留、勒令歇業者，自裁處確定之日起，逾6個月未執行者，免予執行。分期繳納罰鍰而遲誤者，前項
3 個月之期間，自其遲誤當期到期日之翌日起算。其經易以拘留者，自法院裁定易以拘留確定之日起，逾3 個月未執行者，免予執行」，除明確設有裁罰及執行之期間限制外，更宣示行政機關逾期不為應發生失權之效果。故縱認道路交通管理處罰條例第90條非屬裁罰時效規定，惟依舉重以明輕之法理，則對於惡性更低之交通秩序罰，焉有放任而永久追訴處罰之理？依司法院大法官釋字第474 號解釋容許類推適用之結果，則依交通違規案件行為時之相關法律，僅有社會秩序維護法性質最為相同，則其裁處即應受2 個月之限制，亦已發生失權之效果；此際，並無其後88年2 月3 日制定、90年1 月1 日施行之行政程序法，及94年2 月5 日制定、95年2 月5 日施行之行政罰法，有關時效等規定之適用或類推適用。
（四）況行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，且應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴；為行政程序法第4 條、第8 條所明訂。行政行為應以誠實信用之方法為之，及需符合信賴保護原則，更為學者及實務所肯認，行政程序法之規定為以上原則之明文化，為法律所揭示之行政程序保障原則，乃行政法理上具有憲法位階之法律原則，行政機關作出之行政行為，無論於行政程序法制定施行前或施行後，均應一體適用。且所謂誠實信用原則，係在具體權利義務關係，依正義公平方法，確定並實現權利之內容，避免一方犧牲他方利益以圖利自己，應以權利人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考察權利義務之社會上作用，於具體事實妥善運用之方法。公路監理主管機關長期怠於對交通違規行為作成裁決，不但使裁處權長久處於懸而未決狀態，且致使違規人遭受處罰機關突襲性之行政裁罰，因此蒙受重大之不利益，顯已違反人民對於交通裁罰制度之合理信賴，亦與誠實信用原則有悖，且違反情節重大。況處罰機關長時間延宕而未作出裁決，或裁決後遲未執行，如人民對於違規事實有所爭執，往往亦因時隔久遠，致未能立即提出有利之證據，實影響其權益甚鉅。故處分機關長時間怠於執行交通裁罰處分之不利益，應責由其自行承擔，並無轉嫁由人民承受之理。故無論依道路交通管理處罰條例第90條即為裁罰時效規定，或縱非裁罰時效規定而依類推適用社會秩序維護法之結果，行政機關在此情形均發生失權之效果，始符合誠信原則之法理。
（五）本件S0-0376 號自用小客車於92年1 月21日交通違規並被警方舉發應於92年2 月20日到案（交通違規第GP0000000號），有電腦傳輸列管紀錄可稽，惟原處分機關直至於97年10月28日始行裁決，此有交通部公路總局高雄監理所違反道路交通管理事件裁決書（高監自裁字裁80－ＧＰ0000000 號）在卷可按（原審卷10頁），交通執法單位舉發後逾5 年始經原處分機關裁決，其客觀上並無不能裁決及送達之事由，竟經過相當期間仍無所為，應認已罹時效並生失權之效果。
（六）原裁定認原處分機關認異議人違規時間為92年1 月21日，竟迄至97年10月28日始為裁決，已逾5 年期間，而撤銷原處分，其理由雖與本院見解不盡相同，然其結論並未相異，抗告人仍執法務部上開見解前詞提起抗告，為無理由，應予駁回。
據上論斷，應依道路交通處理辦法第26條、刑事訟訴法第412 條裁定如主文中 華 民 國 97 年 12 月 31 日
刑事第八庭 審判長法 官 洪兆隆
法 官 郭玫利法 官 李政庭以上正本證明與原本無異。
不得再抗告。
中 華 民 國 97 年 12 月 31 日
書記官 吳福連