臺灣高等法院高雄分院民事判決 九十一年度重上字第九七號
上 訴 人 台灣消費者保護協會原名中華民國消費者保護協會法定代理人 乙○○訴訟代理人 郭憲彰律師複代 理 人 陳三兒律師被 上訴人 台灣省自來水股份有限公司法定代理人 甲○○訴訟代理人 劉北元律師
吳玉豐律師葉銘進律師右當事人間請求損害賠償等事件，上訴人對於中華民國九十一年七月二十九日臺灣高雄地方法院八十九年重訴字第一一一八號第一審判決提起上訴，本院判決如左：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人起訴主張：按消費者保護團體對於同一之原因事件，致眾多消費者受害時，得受讓二十人以上消費者損害賠償請求權後，以自己之名義，提起訴訟，消費者保護法第五十條第一項前段定有明文。查上訴人為社員人數超過五百人之社團法人，設立登記業逾三年以上，且經行政院消費者保護委員會評定為優良團體，並設有消費者保護專門人員。被上訴人公司第七區管理處，長期以來因取用遭受嚴重污染之高屏溪、東港溪之溪水為水源，加工處理，提供高雄縣市及屏東地區之消費者使用，惟因取為生產自來水之水源既已飽受污染，致被上訴人供應之自來水不堪飲用，被上訴人為此曾於八十二年五月間與上訴人簽立協議書，保證改善水質，詎被上訴人非但未依協議改善，尚且放任不法業者傾倒有害人體健康之物質於水源。被上訴人取用遭受高度污染之高屏溪、東港溪之水源，做為高屏地區飲用水之來源，其中所含毒性有機物及揮發性溶劑等有害人體健康之物質，其有害消費者之健康；另被上訴人為處理上開受污染之水源，添加大量氯，在與有機物化合過程中，產生致癌物質「三鹵甲烷」，長期飲用之結果，對人體之健康構成嚴重且致命之威脅，消費者在別無選擇情形下，飽受精神、金錢及健康上之損失，茲因民國( 以下同 )八十九年七月間被上訴人取為自來水水源之高屏溪上游旗山溪，遭昇利化工股份有限公司(以下稱昇利公司 )、長興化學工業股份有限公司( 以下稱長興公司 )非法傾倒有害廢棄物，高雄市政府環保局派員採樣檢測，發現被上訴人供應消費者之自來水含有二甲苯等有害健康之揮發性化學物質，與自來水法第十條所規定之標準及行政院環保署公布之飲用水質標準不符。茲有受害之消費者許國榮等一萬九千八百四十八人將渠等對被上訴人之損害賠償請求權讓與上訴人，並經高雄市政府消費者保護官同意上訴人提起本件訴訟。受害消費者一萬九千八百四十八元每人請求財產上及非財產上損害共三萬元及三倍之懲罰性賠償金，即每人請求九萬元之懲罰性賠償金。爰依消費者保護法第七條第一項、第三項、第五十條第二項、第五十一條、民法第一百九十五條第一項之規定請求：被上訴人應給付上訴人二十三億八千一百七十六萬元及自起訴狀繕本送達被上訴人翌日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。並陳明願供擔保，聲請宣告假執行。
二、被上訴人則以：供水係被上訴人之義務，而非權利，而國家為保障人民之基本生存權利，固可選擇以私法主體之方式達成供水行政目的，其外觀雖係一私法行為，然其本質上仍係公法行政行為，被上訴人僅係受國家委託執行公行政行為之主體，與消費者保護法所稱之企業經營者，在本質上並不相同，且被上訴人非但於生產及供給上無拒絕之權利，國家對供水之品質復定有嚴格之管制標準，價格決定亦受民意機關之監督，被上訴人並非處於自由市場供需之條件下營運，顯非消費者保護法適用之對象。又因水係人民生活之基本需求，供水為國家義務，被上訴人於所供給之自來水，有礙衛生時，依自來水法第五十五條第一項、第八十四條規定，亦無權自行決定停止供水，尚需省(市)或縣(市)政府之核准。被上訴人既無停止供水之決定權，於水質有礙衛生時亦同，足見自來水法之前揭相關規定，應屬消費保護法之特別法，於自來水法有特別規定時，自無消費者保護法適用之餘地。另消費者保護法第七條雖賦予企業經營者無過失責任，惟對於商品之瑕疵及損害之發生，上訴人尚不得免舉證之責，其既依消費者保護法第五十一條之規定，主張被上訴人為故意行為，要求賠償三倍之懲罰性違約金，自應就被上訴人之故意行為，負舉證責任。再民法第十八條第二項規定，限於法律有特別規定者，方得請求損害賠償或慰撫金，而消費者保護法第七條就精神上損害並無特別之規定，上訴人主張依民法第一百九十五條第一項規定，請求非財產上之損害，惟上開法條規定僅限於人之身體、健康等權利受侵害，方得請求非財產上之賠償，上訴人所主張之精神損害，其情狀不外以「恐懼」、「壓力」、「煩燥」、「夢魘」、「經常性費時搬運」，顯非民法規定可得請求精神損害賠償之範疇等語，資為抗辯。
三、原審駁回上訴人之訴及假執行之聲明，上訴人不服，於本院求為判決：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人二十三億八千一百七十六萬元及自起訴狀繕本送達被上訴人翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。㈢願供擔保，請准宣告假執行。被上訴人則求為駁回上訴。
四、兩造不爭執之事項：關於上訴人之當事人適格無爭議。
五、本院判斷：㈠按被上訴人雖屬公營企業，但並非國家基於公權力主體地位行使其統治權，而係
處於與私人相當之法律地位，為達成行政上之任務，所採取之私經濟行政。雖依自來水法第六十一條第一項規定，被上訴人並無選擇是否出售自來水予人民之權利，但此乃國家為達成一定行政目的使然，仍不解其私經濟行政之性質；就此私經濟行政事項所生之私權爭執，自應適用私法之規定，並應循民事訴訟途徑處理。消費者保護法係以消費關係為其規範範圍，凡消費關係存在，均有消費者保護法之適用。所謂「消費」，依其文義乃相對人「生產」而言，故指除生產外一切滿足生活目的之活動均屬之，易言之，凡是基於求生存、便利或舒適之生活目的，在食衣住行育樂方面為滿足人類慾望之行為，均屬消費行為；而「消費關係」，依消費者保護法第二條第三款之規定，係指消費者與企業經營者間就商品或服務所發生之法律關係而言。而所謂消費者依消費者保護法第二條第一款之規定，係指以消費為目的而為交易，使用商品或接受服務者而言；至所謂企業經營者依同法第二條第二款規定，則指以設計、生產、製造、輸入、經銷商品或提供服務為營業者，且依同法施行細則第二條規定，該營業並不以營利為目的者為限。本件被上訴人提供自來水予供水區域內之消費者，以滿足人民之日常生活需求，被上訴人並依消費者實際使用情形，向消費者收取基本費及用水費為對價，被上訴人自屬消費者保護法第七條一項所稱商品製造之企業經營者，不因水費價格之決定，受民意機關監督而受影響其對價關係的認定，倘被上訴人與消費者因用水問題發生糾紛，自有消費者保護法之適用。
㈡按從事設計、生產、製造商品或提供服務之企業經營者應確保其提供之商品或服
務，無安全或衛生上之危險。商品或服務具有危害消費者生命、身體、健康、財產之可能者，應於明顯處為警告標示及緊急處理之方法。企業經營者違反該規定，致生損害於消費者或第三人時，應負連帶賠償責任。但企業經營者能證明其無過失者，法院得減輕其賠償責任，九十二年一月修正前之消費者保護法第七條定有明文。是消費者保護法第七條第一項、第三項所規定之商品製造人責任須具備如下之要件：⑴須為商品。⑵須商品有安全或衛生上之危險。⑶須侵害消費者或第三人之生命、身體、健康、財產，並生財產上或非財產上之損害。⑷商品之安全或衛生上危險與所生之損害間，二者須有相當因果關係。被上訴人是否須依消費者保護法第七條負損害賠償責任，經查：
⑴消費者保護法施行細則第四條規定：消費者保護法第七條所稱商品，係指交易
客體之不動產或動產，包括最終產品、半成品、原料或零組件。依其文義應係指作為交易客體者屬「最終產品」、「半成品」、「原料」或「零組件」時，消費者或第三人因商品瑕疵而受有損害，得依消費者保護法第七條第三項規定，向提供「最終產品」、「半成品」、「原料」或「零組件」者，請求損害賠償。換言之，如以原料為交易客體，則原料若有完全衛生之危險，致生損害於人，自應依該規定負責，惟若非以原料為交易客體，而係利用原料生產最終產品，作為交易客體，則該原料自非消費者保護法所指之商品。本件被上訴人所提供者係「自來水」，而非作為製造自來水原料之水源，縱水源（原料）有瑕疵，因並非被上訴人所提供者，被上訴人被要求者是用符合當時專業水準可合理期待之方法，作成具安全性之自來水，而毋庸就水源（原料）瑕疵負責。乃上訴人竟執被上訴人所取水源有污染，並舉出售汽車者，亦應對汽車內之零組件負責之不同性質事件類比，主張被上訴人應對水源有瑕疵負消費者保護法之損害賠償責任，且聲請檢驗取水源，自非可取。
⑵依消費者保護法施行細則第五條規定：「商品於其流通進入市場，或其服務於
其提供時，未具通常可合理期待之安全性者，為本法第七條第一項安全或衛生上之危險。但商品或服務已符合當時科技水準者，不在此限。前項所稱未具通常可合理期待安全性者，應就下列情事認定之：①商品或服務之標示說明。②商品或服務可期待之合理使用或接受。③商品或服務流通進入市場或提供之時期。商品或服務不得僅因其後有較佳之商品或服務，而被視為有安全或衛生上之危險」。足見判斷商品是否具有安全上或衛生上之危險，係以商品或服務流通市場之時為論斷標準，被上訴人所提供之自來水，自八十三年一月起至九十一年二月止，固經高雄縣政府環境保護局抽驗檢測五千零四十五件，檢測結果分別因濁度、總菌落數、臭度、酚類、硝酸鹽氮、氨氮等項目未符合標準，總計不合格件數八十件，不合格比率百分之一點五八，有高雄縣政府環境保護局九十一年四月二日九一高縣環三字第０一０三一三號函及所附之高雄縣自來水質檢測報告附卷（原審卷第二八二頁）；另自八十三年一月起至九十年九月止，經高雄市政府環境保護局抽驗檢測五千零二十七件，檢測結果分別因總硬度、氯鹽、總解固體量、游離氨氮、汞、溶解性鐵、自由有效餘氯、總三鹵甲烷、生菌數、銀、鉛、濁度、大腸桿菌、臭度、酚、鐵等項目未符合標準，總計不合格件數計二百五十五件，不合格比率百分之五點０七，有高雄市政府環境保護局九十一年四月三十日高市環局二字第０九一００一六一０一號函及所附之高雄市自來水質檢測報告附卷可稽（原審卷第二八三頁）上訴人；另被上訴人曾於八十九年間因臭度、硝酸鹽氣、總三鹵甲烷、酚、游離氨氮、自由有效餘氯、大腸桿菌群等項目未符合飲用水水質標準，而多次遭高雄縣、市政府處以罰鍰，亦有上訴人提出之高雄縣（市）政府執行飲用水管理條例案件處分書附卷可佐（原審卷第九二頁至第一二三頁）；據環保署督察大隊及各直轄市、縣（市）環保局就八十九年飲用水水質抽驗檢驗結果統計表所示，台灣地區飲用水不合格率為百分之一點一五，高雄縣之飲用水不合格率為百分之四點四六，高雄市之不合格率為百分之六點六七。（原審卷第二一七頁）另被上訴人提供予消費者之自來水，依高雄縣及高雄市環保局八十三年至九十一年之檢測結果，不合格之項目計有：濁度、總菌落數（生菌數）、臭度、酚類、總硬度、氯鹽、總溶解固體量、游離氨氮、溶解性鐵、自由有效餘氯、總三鹵甲烷、大腸桿菌、鐵、硝酸鹽氮、銀、汞、鉛等有高雄縣政府環境保護局九十二年二月六日，高縣環三字第０九二０七００一五一號函及附件，高雄市政府環境保護局九十二年二月七日高市環二字第０九二０００四九０五號函及附件可稽（本院卷㈠第一０五頁至第一五二頁），另高雄市消費者保護協會，於八十二年五月間，曾因自來水水質問題與自來水公司第七管理處商議改善，作成討論紀錄（原審卷第六九頁），同年五、六、七、八月該管理處供應之自來水水質，仍有不符標準經高雄市政府函飭改善，並予處罰，有高雄市政府八十二年十月二十一日高市府二字第三三三三七號函足稽（原審卷第七十頁）及高雄縣政府環境保護局八十九年十月二十日八九高縣，環三字第三二一八九號函檢附之自來水檢驗報告結果與不合格處分書（原審卷第七十一頁）可按。但查自來水檢測結果未符合標沫或有不合格情事，並不足以證明自來水即有安全或衛生上之危險，尚應視其未符合檢測標準或不合格項目暨含量加以判斷，前述其中檢測不合格項目如濁度、總菌落數（生菌數）、臭度、酚類、總硬度、氯鹽、總溶解固體量、游離氨氮、溶解性鐵、自由有效餘氯、總三鹵甲烷、大腸桿菌、鐵等項，依行政院環境保護署安全飲用水手冊記載，該飲用水水質，僅影響味覺口感，增加味覺困擾，有消毒水味等，均無礙人體健康（本院卷㈡第六八頁至第七十頁）；又該飲用水手冊記載硝酸鹽氮對人體之毒性目前仍不確定，屬無毒性或低毒性；銀為低毒性物質，長期暴露可能造成皮膚或頭髮變成青灰色，惟不具致癌性或致突變性，對健康影響不大（本院卷㈡第三三頁）；汞、鉛二項，亦無證據顯示會使人罹癌或引發腫瘤（本院卷㈡第七十、七一頁）。從而，被上訴人提供之自來水品質雖間有部分項目諸如總硬度、氯鹽、氨氣、鐵、總溶解固體量、自由有效餘氯等不符檢測標準，然皆屬適飲性項目，且依其數值，無證據顯示有礙人體健康，尚難謂有安全或衛生上之危險，且上訴人亦未能舉證明明消費者之生命、身體、健康或財產等權利受有何種侵害，至上訴人在原審提出國立台灣大學公共衛生學院及高雄榮民總醫院回覆高雄市政府之函文（原審卷第一二四頁、第一二五頁）據以主張飲用水質不合格項對人體健康會產生影響云云，然查台灣大學公共衛生學院函文指自來水中所含微量三鹵甲烷是否會對人體健康產生影響，尚未有定論，而飲用水中不允許有游離氨氮之出現，並不是因為此少量的氨氮對人體有害，而是以它做為污染之指標。而高雄榮民總醫院函文則雖指三鹵甲烷及游離氨氮對人體健康有影響，惟並未提及濃度及時間之因素，即在何種濃度下，人體吸收之時間需要多久，會對人體健康產生影響，另高雄縣政府八十九年九月六日八九二府環三字第ＷＢ００三六九０號函係指不同意台灣省自來水股份有限公司第七管理處所提轄管鳳山給水廠「飲用水源水質改善計畫書」案（原審卷第七二頁），又該第七管理處八十九年九月十一日八九台水七化字第一五０九五號函，八十九年九月八日八九台水七化字第一五一八七號函（原審卷第七五頁、第七六頁）係說明鳳山給水廠供應之自來水水質，經長期監測結果，均符合飲用水水質標準，但因水源取自東港溪，考慮飲用水品質，僅供工業用水，勿直接飲用。至於水公司經環保署於八十八年十一月間禁止持用東港溪水作民生用水後，即無證據足認水公司仍予取用充作民生用水。是均難執自來水中有上述部分項目不符檢測標準或不合格項目，而遽認被上訴人所提供之自來水有安全或衛生上之危險。
⑶上訴人主張被上訴人長期以來提供不堪飲用之自來水，消費者持續飲用被上訴
人供應之自來水者，身體健康受嚴重影響，有致癌或引發其他疾病之危險之損害及購買市售水，依消費者保護法第七條第三項規定，請求被上訴人賠償消費者每人二萬元之財產上損害，惟查上訴人固主張消費者持續飲用被上訴人供應之自來水者，身體健康受嚴重影響，有致癌或引發其他疾病之危險，未能舉證證明消費者之生命、身體、健康或財產等權利受有何種侵害，且上訴人亦自承消費者買市面上的水，證據無法提出等語（本院卷㈠第九五頁），上訴人另主張被上訴人未能供應安全、衛生無虞之自來水，消費者每天都得生活在擔心恐懼之壓力下，精神受有相當之痛苦，依消費者保護法第七條第三項、第五十條第二項規定，請求被上訴人賠償消費者每人一萬元之精神上之損害賠償云云，惟上訴人既未能證明消費者有因被上訴人之商品造成非財產上之損害，核與消費者保護法第七條商品製造人責任之構成要件有違。上訴人並依消費者保護法第五十一條規定，主張消費者因被上訴人之故意行為所致之損害，請求三倍之懲罰性賠償金，即每人請求九萬元之懲罰性賠償金。惟消費者並未受有任何損害，已如上述，上訴人自無依上開規定，向被上訴人請求懲罰性違約金之依據。至於上訴人引民法第二二二條第二項規定，主張縱認上之訴未能證明受有上述之損害額，法院亦應審酌一切情況，依所得心證定其數額乙節。查上開規定之適用，係以主張者已證明受有損害為前提，本件上訴人既未能證明消費者受有損害之事實，自無適用該規定可言。另上訴人主張依民事訴訟法第二七七條但書規定，應使被上訴人負證明其原料水無污染，可生產出不致危害人體健康之飲用水責任云云。惟上訴人請求被上訴人負賠償責任，就此利己之事實應由其依民事訴訟法第二百七十七條本文負舉證之責，始屬公允。雖在攸關公害事件上有舉證責任倒置之處置，惟此事件之舉證倒置是在被害人已證明受有損害情況下，但是否因其指之加害者行為所導致，難以證明時，而推定有因果關係，加諸加害者舉證證明損害與行為間無因果關係而言，與本件並無因果關係待證明之情形不同，上訴人執是主張，自非可取。
㈢被上訴人所提供者係「自來水」，而非作為製造自來水原料之水源，縱水源（原
料）有瑕疵，因並非被上訴人所提供者，被上訴人亦毋庸就水源（原料）瑕疵負責，已如前述。台灣河川之管理政府設有權責機關（如河川管理局、地方政府等），被上訴人並無管理河川之權限，在水資源有限之情形下，原取水河川因偶然因素受污染，尚難合理期待被上訴人不予取用，且依自來水法五十五條、八十四條規定，決定停止供水亦屬主管機關決定非被上訴人得片面為之。在高屏地區河川普通受污染之情況下，被上訴人第七管理處（供應高屏區用水）只能運用符合當時科技水準去將原料水先天上較台灣其他地區不足之處，盡力提供安全性之自來水，故而不能以此地區受檢之不合格率略高於台灣其他地區，而認不符安全性。況飲用水水質標準，有細菌性標準、物理性標準、化學性標準，有些僅係菌數、臭度、口感之問題，非必皆影響健康。且受檢不合格比率觀之，亦屬偶而，而非經常性，亦不能因偶而不合所訂標準，而認不符安全性。至於八十九年七月十四日長興、昇利公司在水源之一的旗山溪傾倒有害廢棄物。經檢出被上訴人供應之水質含有二甲苯等有害健康物質乙事。乃因昇利公司等之不法侵害，不能因此令被上訴人負責。上訴人聲請向環境保護署函調有關飲用水水源水質標準草案訂定過程中，委託學術單位蒐集之美國、加拿大、澳州水源水質準則、歐洲共同體表面水水體分類及標準、日本自來水水源水質環境基準等資料及該標準審議核定通過前舉辦之歷次公聽會及研商會之資料，俾明不潔水源對人體健康，求命被上訴人提出七十九年至九十一年有關東港溪及高屏溪之水源檢測報告記錄，及在原審聲請向私立高雄醫學院毒物防治中心及國立清華大學調閱針對八十九年間長興公司、昇利公司污染水源所做之檢測報告，及抽測高屏溪、東港溪水源水質，本院以原料尚不能充作本件所指之商品，且上訴人並無任何其指訴被上訴人所供給商品有安全或衛生上危險之事證，徒以臆測要求法院為其搜集資料，供其擇取有無不利對造之事證，以作為其攻擊資料，其聲請要非正當之證據聲明，故無再行函調或檢測之必要。
六、綜上所述，被上訴人提供之自來水，雖有部分項目檢測不符合標準，惟該不合格並不代表即安全或衛生上之危險，上訴人且未能舉證被上訴人所供之水有安全或衛生上之危險，亦未能舉證證明消費者生命、身體、健康或財產等權利受有損害。而無損害即無賠償可言。從而其請求被上訴人給付二十三億八千一百七十六萬元及自起訴狀繕本送達被上訴人翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之法定遲延利息為無理由，原審為上訴人敗訴之判決，核無違誤。上訴論旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 二十三 日
臺灣高等法院高雄分院民事第六庭~B1審判長法官 許明進~B2法 官 謝肅珍~B3法 官 張明振右為正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後二十日內向本院提出上訴狀，未表明上訴理由者，，應於上訴後二十日內向本院提出理由書（均須按他造當事人之人數附繕本）。上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀，並依附註條文規定辦理。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 二十五 日~B法院書記官 呂素珍附註：
民事訴訟法第四百六十六條之一：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人，但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
第一項但書及第二項情形，應於提起上訴或委任時釋明之。
ＨＫ