臺灣高等法院高雄分院民事判決 101年度上字第133號上 訴 人 高雄市政府法定代理人 陳菊訴訟代理人 陳妙泉律師被上訴人 達佑交通有限公司法定代理人 蔡佳妙訴訟代理人 鄭曉東律師訴訟代理人 魏緒孟律師上列當事人間因履行租賃契約事件，上訴人對於民國101 年3 月29日臺灣高雄地方法院100 年度訴字第1578號第一審判決提起上訴，本院於102年7月17日辯論終結，茲判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事 實 及 理 由
一、被上訴人起訴主張：上訴人於高雄縣市合併改制前之民國98年12月24日，就坐落於高雄市鳳山區（改制前為高雄縣鳳山市○○○段○○○號土地（下稱系爭土地），以年租金新台幣（下同）2,327,000 元、租期4 年為出租條件公開招標，由伊得標。伊標得系爭土地原擬經營停車場使用，為整理系爭土地，經徵得上訴人同意暫緩計租45日，上訴人復於99年4月6 日函知伊繳納履約保證金及辦理簽約手續，並附上如原判決附件（下稱附件）所示之租賃契約。伊即據以以定期存單設定質權之方式，繳納履約保證金100 萬元。嗣於99年5月5 日因地層下陷，致系爭土地未整修完畢，伊再次請求展延起租日，將租賃期限改為自99年4 月20日起至103 年4 月19日止。惟因附近居民抗爭之故，致縣市合併後，上訴人尚未於如附件所示之租賃契約上用印，亦不同意辦理系爭土地簽約事宜。為此，爰依系爭土地投標須知第16條規定，提起本訴等語，請求上訴人應就系爭土地，為同意與被上訴人訂立如附件所示內容，租賃期間自判決確定日起算，租期四年之租賃契約之意思表示。原審為被上訴人勝訴之判決，上訴人不服提起上訴，被上訴人於本院答辯聲明：上訴駁回。
二、上訴人則以：系爭土地乃屬學校用地，有特殊用途（即鳳山區文小八學校預定地），依都市計劃法第37條、第38條、都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第3 條第5 款規定，應僅能為非營業性之臨時使用，然被上訴人承租系爭土地係作為營利停車場之用，應屬違反都市計劃法之強制規定而無效。又系爭土地鄰近學校用地，被上訴人經營大型車輛停車場考量當地居民生命、財產、出入安全、安寧等公共利益因素，是否出租系爭土地，其妥當性確有檢討必要，為防止公益危害，參酌行政程序法第123 條第5 項規定，伊得拒絕與被上訴人簽訂租賃契約（已捨棄不主張）等語，於本院補稱：伊已與被上訴人合意解除標案等語置辯。於本院聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人在第一審之訴駁回。
三、兩造不爭執事項如下：㈠上訴人於高雄縣市合併改制前，於98年12月24日，就坐落於
高雄市鳳山區（改制前為高雄縣鳳山市○○○段○○號地號土地，以公告底價年租金2,327,000 元、租期4 年、作為臨時路外停車場使用，為出租條件，辦理公開招標，並於投標須知第12點載明，以合格標單且標價達公告底價（含平底價）之最高標價為得標，嗣由被上訴人以年租金2,327,000 元得標。
㈡被上訴人得標後，向上訴人聲請暫緩履行契約45日，業經改
制前之高雄縣政府於99年2月8日以府教國字第0000000000號函准予延展45日為契約生效日。
㈢改制前之高雄縣政府於99年4月6日以府教國字第0000000000
號函，通知被上訴人繳納履約保證金、辦理簽約手續，並附上如附件所示之租賃契約書，即高雄縣政府現有土地短期租賃契約書（標案名稱：高雄縣鳳山市○○段○○○號現有土地短期出租、甲方：高雄縣政府、乙方：達佑交通有限公司、標案案號：Ａ981120），租賃期間載明自99年2 月18日起至
103 年2 月17日止。㈣99年5 月5 日因系爭土地地層下陷，被上訴人請求展延租期
自99年4 月20日起至103 年4 月19日止，高雄縣政府未函覆是否同意。
㈤99年5 月31日第1 次協調會決議終止系爭租約，但上訴人（
改制前高雄縣政府）未向被上訴人表示終止系爭租約，但被上訴人不同意。被上訴人於99年6 月10日向高雄縣政府申請要求依約履行。
㈥99年6月21日高雄縣政府函請被上訴人暫停一切活動。
㈦被上訴人於99年9月9日要求延展契約用印及質權設定時效至選舉後。
㈧99年12月22日第2次協調會決議說明第1次決議「終止契約」
之真意為「解除標案」，被上訴人不服第1次決議，要求交付租賃物。該次決議仍解除標案。
㈨上訴人於100年1月28日及100年2月8日函擇期召開用地協調會。
㈩100年3月18日第3次協調會無具體結論。
上訴人於101年8月22日前，並未以書面敘明理由，通知被上訴人解除系爭標案及同意補償之金額。
被上訴人以定期存單設定質權之方式，繳納履約保證金100萬元。
系爭土地依據都市計劃法第27條第1項第4款、第2項規定，
及內政部81年10月8 日台（81）內營字第810513號函，於「變更高速公路五甲交流道附近特定區計畫（配合紅毛港遷村用地）案」中，編定為學校用地，該計畫並自84年5 月4 日
0 時起實施。系爭土地標租用途係作臨時路外停車場使用。
依停車場法第11條規定設置臨時路外停車場之經營，應取得上訴人觀光交通處之停車場登記證後始得營業。
被上訴人為停車場經營業。
四、本院得心證之理由：㈠按契約自由原則，係指當事人得依其自主決定，經由意思合
致而規律彼此間之私法契約關係，是法院本於私法自治、契約自由之原則，除有特別情形應由法院介入排除契約效力外，自應尊重當事人締結契約之自由。惟按各項工程承攬或採購案之公開招標公告，應認係招標者為將來訂立工程承攬或採購契約（即「本契約」）之預約所為之要約引誘，投標者之投標為該預約之要約，經招標者宣布得標者，即對投標者之要約為承諾意思表示，雙方對於招標預約之條款意思表示一致時，該預約即為成立，招標者與得標者均受該預約條款之約束，並負有訂立本契約之義務，此與契約自由原則並無相悖。依據系爭標租須知第16條規定：「得標廠商應於決標之日起十日內洽本府財政處開具租金繳納通知單，於規定期限內至本府指定經收銀行繳納後辦理租賃契約‧‧‧」，顯認決標後被上訴人與上訴人所成立者當係招標契約，被上訴人即得標人僅取得與上訴人訂立系爭土地租賃契約之權利，必被上訴人與上訴人另行簽訂系爭土地之租賃契約，其租賃關係始行發生（最高法院84年度台上字第848 號判決意旨參照）。則參諸前開說明，被上訴人得標時，招標人即上訴人及得標人被上訴人，成立系爭招標契約之法律關係，依據招租須知第16條規定，有簽訂租賃契約之權利及義務，即上訴人負有與被上訴人簽訂租賃契約之義務。
㈡次按法律行為，違反強制或禁止之規定者，無效。但其規定
並不以之為無效者，不在此限，民法第71條定有明文。蓋強行規定分為強制規定與禁止規定，一般認為強制規定，係指應為一定行為之規定；而禁止規定，則指禁止為一定行為之規定。違反禁止規定之效果如何，應先判斷該禁止規定為取締規定或效力規定（最高法院68年臺上字第879 號、74年臺上703 號判例意旨參照），禁止規定之立法目的，需藉由否定法律行為之效力，方能無法達成立法目的，則為效力規定；反之，則為取締規定。其主要理由乃在貫徹法秩序的無矛盾性，至其判斷標準，應綜合禁止規定之法規意旨，權衡相衝突的利益（法益的種類、交易安全，其所禁止者就係針對雙方當事人或僅一方當事人等）加以認定。惟私法自治為現行民法的基本原則，契約自由原則係受憲法第22條所保障之其他基本權（釋字第643 、602 號解釋意旨參照）。認定構成民法第71條無效之情形，自應審慎為之，以避免對契約自由過度干預。
㈢經查：上訴人主張都市計劃法第37條、第38條、都市計畫公
共設施用地多目標使用辦法第3 條第5 款規定，應僅能為非營業性之臨時使用，為強制規定云云。惟，⑴都市計畫法第37、38條規定：「其他行政、文教、風景等使
用區內土地及建築物，以供其規定目的之使用為主」、「特定專用區內土地及建築物，不得違反其特定用途之使用」，就經依都市計畫法編定特定用途之使用區內之土地，不得再為異其編定用途之使用，顯為禁止規定無訛。惟停車場法第11條第1 項規定：「都市計畫範圍內之公、私有空地，其土地所有人、土地管理機關、承租人、地上權人得擬具臨時路外停車場設置計畫，載明其設置地點、方式、面積及停車種類、使用期限及使用管理事項，並檢具土地權利證明文件，申請當地主管機關會商都市計畫主管機關及有關機關核准後，設置平面式、立體式、機械式或塔臺式臨時路外停車場；在核定使用期間，不受都市計畫法令土地使用分區管制有關區位、用途、建蔽率、容積率、建築高度等相關限制。但臨時路外停車場設置於住宅區者，應符合住宅區建蔽率、容積率及建築高度之規定。」，已明文在具備上開規定之情形下，排除都市計畫法關於土地使用分區管制之限制，則停車場法第11條第1 項，既可明文排除都市計畫法第37、38條之適用，可見都市計畫法第37、38條之禁止規定，並非絕對之不得違反。亦即都市計畫法之立法目的，非以任何違反都市計畫法行為均無效之方式而實現。
⑵且都市計畫法制定之目的在於改善居民生活環境，並促進市
○鎮○鄉街有計畫之均衡發展，都市計畫法第1 條定有明文，而停車場法第11條第1 項立法意旨係為考量都市計畫範圍內非供停車使用之土地，在未使用期間受都市計畫土地使用分區管制之限制，不能有效使用土地資源，殊為可惜，爰核定都市計畫範圍內無法設置停車場之土地得作為臨時路外停車場之特別規定。因此，兩者皆隱含對土地使用作合理規劃之意，若將經核定於使用期間設置臨時停車場之行為，認為違反都市計畫法第38條之規定，解釋為無效，持續將土地閒置或低度利用，造成交通壅塞、停車空間不足等現象，豈能達成都市計畫法改善環境之立法目的。審酌法律行為之內容及所導致之結果，將都市計畫法第37、38條解釋為取締規定，當不至於破壞都市計畫法之立法目的。
⑶至於上訴人依都市計畫公共設施用地多目標使用辦法（依都
市計畫法第30條第2 項授權）第3 條第5 款主張須「非營利性之臨時使用」等語，然該辦法自92年6 月27日訂定以來，僅98年11月23日至101 年1 月9 日有作此要求，可知是否為營利性之臨時使用，應與都市計畫法第37、38條規範性質之認定並無直接關連。是都市計畫法第37、38條規定，雖為禁止規定，惟其僅屬取締規定，縱有違反，亦不因而無效。本件招標契約標的既未因違反禁止規定而致上訴人給付不能，即非以自始客觀不能之給付為契約之標的，則招標契約自屬有效，上訴人自負有履行招標契約之義務。上訴人上開抗辯，委無足取。
㈣上訴人另主張兩造已達成解除標案之合意云云，惟為被上訴
人所否認。經查：被上訴人對於99年5 月31日終止契約之提議，及99年12月22日解除標案之提議，均曾表示反對之意，此情業經證人即參與會議之鳳山區南成里里長劉世賢、系爭標案承辦人周亦軒證述明確（本院卷第131 至132 頁）。本件標案爭議在高雄縣市合併後，亦曾於100 年3 月18日再次召開協調會，仍未得出具體結論，有該次協調會議紀錄附卷可稽（本院卷第55至56頁）。且上訴人自承101 年8 月22日前，未曾函知被上訴人解除標案之意思表示（本院卷第60、99頁），是兩造於招標契約成立後，並未另為解除或終止之合意，招標契約之效力，仍然存在。被上訴人依據招標契約之法律關係，請求上訴人訂立土地租賃契約，應無不合。
五、綜上所述，被上訴人主張上訴人應依招標契約第16條規定，與被上訴人簽立如附件所示租賃契約之意思表示，為有理由，應予准許。則原審為如是判決，於法並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449 條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 31 日
民事第二庭
審判長法官 許明進法 官 蘇姿月法 官 陳真真以上正本證明與原本無異。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於上訴後20日內向本院提出上訴理由書（均須按他造當事人之人數附繕本）。上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀，並依附註條文規定辦理。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 102 年 7 月 31 日
書 記 官 蔡佳君附註：
民事訴訟法第466 條之1 ：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人，但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
第1 項但書及第2 項情形，應於提起上訴或委任時釋明之。