臺灣高等法院高雄分院民事判決 104年度原重上國字第2號上 訴 人 江美麗
林添增許進癸廖應仁劉天寶羅俊卿尤金玉杜張桂金劉水木黃明忠（黃詹美花之承受訴訟人）黃倩茹（黃詹美花之承受訴訟人）被上訴人 行政院原住民族委員會法定代理人 夷將‧拔路兒被上訴人 屏東縣政府法定代理人 潘孟安上2人共同訴訟代理人 宋明政律師被上訴人 行政院農業委員會法定代理人 曹啟鴻被上訴人 行政院農業委員會林務局法定代理人 李桃生上2人共同訴訟代理人 徐誌宏被上訴人 行政院農業委員會林務局屏東林區管理處法定代理人 張偉顗上3人共同訴訟代理人 尤挹華律師被上訴人 行政院農業委員會水土保持局法定代理人 李鎮洋訴訟代理人 李正鈞訴訟代理人 馬興平律師被上訴人 經濟部水利署法定代理人 楊偉甫訴訟代理人 李宗恩複代理人 湯瑞科律師被上訴人 經濟部水利署第七河川局法定代理人 李宗恩訴訟代理人 湯瑞科律師上列當事人間因國家賠償事件，上訴人對於中華民國103 年12月29日臺灣屏東地方法院102 年度原重國字第1 號第一審判決提起上訴，本院於105 年8 月17日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人江美麗、林添增、許進癸、廖應仁、劉天寶、羅俊卿、尤金玉、杜張桂金、劉水木、黃明忠、黃債茹等人，均未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依被上訴人聲請由其一造辯論而為判決。又被上訴人行政院原住民委員會（下稱原委會）、屏東縣政府、行政院農業委員會水土保持局（以下簡稱水保局）、行政院農業委員會林務局屏東林區管理處（以下簡稱屏東林管處）、行政院農業委員會（以下簡稱農委會）之法定代理人林江義、曹啟鴻、黃明耀、黃妙修、陳保基於訴訟繫屬中依序變更為夷將‧拔路兒、潘孟安、李鎮洋、張偉顗、陳志清，並經夷將‧拔路兒、潘孟安、李鎮洋、張偉顗、陳志清聲明承受訴訟（本院卷一第133 至135 頁、卷二第67、69至72頁、卷三第
198 頁），核無不合，應予准許。
二、上訴人起訴主張：渠等為原住民魯凱族人，世居「舊好茶村」，民國66年間臺灣省政府以交通、教育、醫療與就業等問題，將舊好茶村遷往位於隘寮南溪旁，地勢低臨近河道之新好茶村（好茶部落）。96年相繼發生0809水災、0813豪雨及聖帕颱風，豪雨挾帶土石流，使部落居民之生命財產受到威脅。詎98年8 月8日莫拉克颱風來襲，挾帶超大豪雨，崩塌土石沖刷到河道，隘寮南溪河道淤積，無通洪能力，致隘寮南溪暴漲，好茶部落被溢出之水、土砂石掩埋，造成房屋及財物（文化資產）滅失。好茶部落遭掩埋之成因為：⑴屏東縣政府、原住民族委員會（以下簡稱：原民會）明知新好茶村面臨隨時遭土石流之危害，遷村刻不容緩，屏東縣政府有義務依「重大災害災民安置及住宅重建原則」核定通過遷建計畫、認定危險區域及特定水土保持區等，並提供足夠空間，讓上訴人置放文化資產，卻怠於進行遷村前之行政作業，且屏東縣政府更早於96年8 月31日編製完「屏東縣霧台鄉好茶村遷建綱要計畫」，並呈請原住民族委員會核示，惟後續竟虛耗於公文作業往返，延宕遷村，毫無行政效率，對比莫拉克風災後僅用1年期間即能完成遷村安置工作，屏東縣政府有違反災害防救法第22條第1 項第1 款規定，原住民族委員會則違反行政院原住民族委員會組織條例第1 條、第2 條、第4 條、第7 條、第7 條之1 所定作為義務，怠於遷村。⑵隘寮南溪為第七河川局管轄之高屏溪水域重要支流，第七河川局忽視隘寮南溪河道逐年淤積之嚴重性，96年9 月7 日參與「屏東縣霧台鄉好茶村部落安全評估及危險區域勘定及危機戶認定會勘」，明知未來豪大雨之沖刷崩塌，加上河床淤積，隨時有成災之可能，竟於97年3 月執行疏濬工作後，直至莫拉克風災後才又疏濬，未能於颱風來襲前保持有效通洪斷面，第七河川局違反河川管理辦法第2 條第1 項、第3 條第1 款、第4 條第1 項、第17條所定作為義務，怠於疏濬。經濟部水利署未能有效監督管理第七河川局之防汛工作，同屬怠於執行職務。⑶好茶部落北方有大規模崩塌地，水土保持局明知每遇颱風、豪雨，崩塌土石沖刷河床，造成河床高度增加，若不整治崩塌源頭，下游清淤僅能治標，不能治本，竟未將周圍崩塌地列為特定水土保持區，擬定長期水土保持計畫，俾防治沖蝕，避免崩塌惡化，違反水土保持法第16條第2 款、第3款、第5 款、第6 款、第18條、第19條所定作為義務，怠於整治崩塌地。⑷隘寮南溪上游集水區，流經屏東事業區28、
29、30、31、32、33、36、37、38等9 個林班地與34林班地為屏東林區管理處所轄，屏東林區管理處對於水源地帶或河川兩岸之崩塌地負有整治或必要之水土保持處理義務，俾穩定森林集水區，避免崩塌土石沖刷河道，竟違反森林法第21條規定，怠於整治。⑸行政院農業委員會與林務局怠於監督管理其等下轄機關水土保持局、屏東林區管理處整治源頭崩塌地，預防土石流。上訴人因被上訴人怠於執行職務，共同造成滅村之結果，受有房屋、財物（文化資產）及非財產上之損害，為此依國家賠償法第2 條第2 項後段規定，請求被上訴人連帶賠償。聲明：被上訴人應連帶給付上訴人各如原審判決附表所示之金額，及本此而生之法定遲延利息，並陳明願供擔保，聲請宣告假執行。
三、被上訴人方面則分別以：㈠原住民族委員會、屏東縣政府以：政府應遵循遷移之最後手
段性原則，不得恣意強制居民遷居。屏東縣政府96年9 月10日提報「屏東縣霧台鄉好茶村遷建綱要計畫」，經原住民族委員會於96年10月1 日會議認為可行，自此針對遷村意願、遷村地點、地質調查、環境影響評估、水土保持規劃、土地取得、爭取補助經費等工作與各部會協商。因遷村作業適用行政院頒訂之「重大災害災民安置及住宅重建原則」辦理，非如莫拉克風災後，為簡化行政程序，加速重建工作所制訂之「莫拉克颱風災後重建特別條例」，依法必須進行之行政程序無從簡化，遷村涉及之層面甚廣，各項法令層層限制，加以重建經費龐大，必然耗費時日，以屏東縣政府98年6 月18日修正後之「屏東縣霧台鄉好茶部落遷建計畫（草案）」，本就預定分期執行至103 年止，並無怠於執行遷村計畫。
又上訴人所受損害係因莫拉克颱風挾帶超大豪雨，坡地難以負荷，土石崩塌造成，屬於人力無法抗拒之天然災害，即便及時遷村，上訴人之房屋仍不免被掩埋，與有無遷村不具因果關係。況上訴人於災後已獲配住永久屋，損益相抵後，上訴人無房屋之損害可言等語，資為抗辯。
㈡經濟部水利署、第七河川局以：第七河川局自95年10月已經
委託屏東縣霧台鄉公所疏濬隘寮南溪，97年3 月除再委託該公所以好茶部落為中心，拉長河道疏濬範圍2,200 公尺，疏濬土石數量139 萬立方公尺，同時委託屏東縣政府自好茶橋起至隘寮北溪匯流口疏濬土石數量36萬立方公尺，總計於莫拉克颱風來襲前疏濬175 萬立方公尺，並未怠於執行疏濬工作，經濟部水利署亦無監督不周之情事。且上、下級機關間之監督，係機關內部之行政作為，並非國家賠償法所謂怠於執行職務之範圍。又適當居住權或文化權不在民法第195 條其他人格法益之中，且風災引起之損害，應無情節重大可言等語，資為抗辯。
㈢水土保持局以：特定水土保持區之劃定，必須相關目的事業
主管機關研提特定水土保持區劃定建議書，報請中央主管機關劃定，且縱然劃定為特定水土保持區，仍係由提出計畫之管理單位負責，管理權並非因此移轉水土保持局，水土保持局並非崩塌地之管理機關或水土保持義務人。莫拉克颱風挾帶超大豪雨，靠近好茶部落之上德文雨量觀測站測得72小時累積雨量2,194.5 毫米，河川根本無法負擔，不論有無將好茶部落周圍劃定為特定水土保持區，皆無法改變河水溢流之結果，與好茶部落被淹埋間並無因果關係。又「無怠於執行職務」與「一般颱風或豪大雨（800mm ）必不致有新好茶村滅村之因果關係」皆屬消極事實，應由上訴人舉證等語，資為抗辯。
㈣行政院農業委員會、林務局、屏東林區管理處以：上訴人所
引森林法第21條僅規定屏東林區管理處「得」指定森林所有人、利害關係人限期完成造林及必要之水土保持處理，且「加強造林與森林永續90～93計畫」性質為行政計畫，均非得以此作為屏東林區管理處具作為義務之依據。再者，隘寮南溪發源於屏東事業區第29、31林班地，流域範圍經過28、29、30、31、32、33、36、37、38等9 個林班地，屏東林區管理處所轄上開林班地及34林班地之經營準則在於維護森林原始狀態，避免人為干擾，林相更新則以天然下種為主，本無鏟平原始林相再人工造林或施作設施之理，上開林班除幾處舊崩塌地外，林相鬱蓊、覆蓋良好，亦無山坡地超限利用或擅墾、濫伐等情事。且關於治山及野溪整治，事涉機關權責，水土保持局台南分局與屏東林區管理處於98年6 月已陸續完成「隘寮北溪等集水區調查規劃」及「高屏溪流域上游集水區國有林班地整體治理調查與規劃」，針對溪床崩塌問題進行設計規劃，且屏東林區管理處所採自然復育，亦經屏東科技大學說明為整治山防洪的水土保持方法之一，以及歷年來隘寮南溪流域林班地所發包之工程，確能發揮功能，屏東林區管理處並無怠於整治所轄林班地或疏於防範災害之發生，上訴人未能指出屏東林區管理處就隘寮南溪林班地應整治而未整治之具體位置，泛言指責，自非足取。又新好茶村東北側崩塌地，現地無法造林整治，屏東林區管理處考量整治可能性，遂於現地構築攔砂壩防災，已有積極作為。上訴人之損失係天災所致，與屏東林區管理處並無相當因果關係，自無庸負國家賠償責任。因此，行政院農業委員會、林務局屏東林區管理處並未怠於執行職務等語，資為抗辯。
四、原審為上訴人敗訴之判決。上訴人不服，提起上訴，聲明：請求判命被上訴人連帶給付上訴人各如本判決附表所示金額，及自起訴狀繕本送達被上訴人翌日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息。（按：上訴本院後，有馮再輝等一百餘人或撤回上訴或經裁定駁回上訴，不在本院判決範圍）；被上訴人則請求駁回上訴。
五、不爭執事項：㈠上訴人為原住民魯凱族人。
㈡新好茶部落因莫拉克風災影響，受隘寮南溪暴漲之水、土砂石掩埋。
㈢訟爭房屋價值至少有如原審卷附稅籍資料所示之課稅價值。
㈣隘寮南溪主管機關為第七河川局。
㈤屏東事業區第28、29、30、31、32、33、36、37、38等9 個林班地及34林班地之主管機關為屏東林區管理處。
㈥靠近好茶部落之上德文雨量觀測站，測得莫拉克颱風72小時累積降雨量為2,194.5 毫米。
六、本院判斷：㈠上訴人請求原民會、屏東縣政府賠償部分：
上訴人指原民會、屏東縣政府均知「新好茶部落」，面臨土石流之危害，遷村刻不容緩，竟迨於遷村，屏東縣政府違反災害防治法第22條第1 項規定，原民會違反行政院原住民委員會組織條例第1 、2 、4 、7 、7 之1 所定作為義務，惟為原民會、屏東縣政府所否認。經查：
⒈好茶部落因96年間相繼發生0809水災、0813豪雨及聖帕颱
風致災，屏東縣政府遂委託國立屏東科技大學（以下簡稱屏科大學）研擬建議好茶部落是否需遷村之課題，經該校評估作出「不遷村－完全整治，安全性較佳，經濟性較差，概估經費1,560,520,000 元」、「不遷村－簡單整治，安全性尚可，經濟性較佳，概估經費260,900,000 元」、「遷村－簡單整治，安全性較佳，經濟性尚可，概估經費575,400,000 元」、「遷村－不整治，安全性較佳，經濟性佳，概估經費502,400,000 元」共4 種建議方案，並建議相關單位與好茶部落居民取得共識後，擇一有利方案執行，有上訴人提出之96年12月16日好茶部落重（遷）建方案第二次說明會資料可憑（原審卷一第74-82 頁），即當時學者專家考慮安全性、所需費用等因素，列出4 種方案，且特別強調要與居民取得共識，擇一有利方案執行，並未侷限遷村為唯一途徑，存有遷村與否之討論空間，究應如何處理，屏東縣政府自有裁量之餘地，且需經相當之時間、程序，始克完成。
⒉關於居民遷村之意願，新好茶部落於當時有127 戶設籍，
屏東縣政府辦理遷建意願調查，僅3 戶不同意遷村（即98％居民贊成遷村），然隨後降至僅約60％居民贊成遷村，嗣98年4 月24日召開部落說明會，在場者9 成以上要求儘速辦理遷村，有98年4 月15日及98年6 月15日屏東縣政府修正編製之「屏東縣霧台鄉好茶部落遷建計畫（草案）」可考（原審卷三第180 、183 頁、卷四第180-185 頁），可知新好茶部落居民始末亦未完全達成共識，即過程中至多曾有4 成居民反對遷村，參照上訴人提出之「從離鄉到打造一個家－以魯凱族好茶部落遷村歷程與災後復原為例」之文獻節錄略以：「雖然遷村決策因素很多，然而平地有房子、經濟較為優勢者，在聖帕風災時新好茶房屋已經毀損，或是已經決意前往平地工作者，就會較可能明快的支持遷村的決定，感情、回憶、與土地聯結的情感固然是離鄉的主要考量之一，然而在集體的決定之下，每個家戶或個人，也的確有經濟理性的思考點…顯示在不同經濟位置的家戶與個人，對遷村有著不同程度的意願與想像，也因此在莫拉克風災來臨確定全村滅村之前，好茶花了一段時間才達到遷村的共識」（原審卷三第141 頁），俱見影響遷村決策因素很多，好茶部落居民需經長期溝通始足達到遷村共識。從上揭情節、歷程觀察，亦難認好茶部落居民財產法益當時已經存在迫切之危險，否則衡諸常理，焉有不遷村選擇或反對遷村意見，乃至需長期溝通形成遷村共識之行舉？⒊上訴人主張：屏東縣政府依「重大災害災民安置及住宅重
建原則」規定，係遷建計畫之主辦單位、核定機關，最遲應於97年初就應確立遷建計畫及經費，屏東縣政府應就新好茶部落遷建負起全責，該重建原則並未要求遷建計畫需經行政院、行政院原住民族委員會乃至公共工程委員會核定後始得據以實施，則屏東縣政府以公文往返為由抗辯，乃屬無稽云云。然查：屏東縣政府於96年9 月10日已提報「霧台鄉好茶村遷建綱要計畫」予原民會，經原民會於96年10月1 日會議決議原則可行，請縣府儘速依各單位意見修正、補正後送會，嗣後又陸續召開達22次以上協調會議，針對遷村意願、遷村地點、地質調查、環境影響評估、非都市土地使用分區與用地變更、水土保持規劃、土地取得、爭取中央補助經費等工作，與各部會開會協商。即屏東縣政府原提出之遷建計畫，需通盤考慮，以臻周延，故需廣納行政院各部會及各界所提供之修正意見，並考慮財源，再據以修改遷建計畫，方能逐步實施。因此屏東縣政府固係遷建計畫之主辦單位、核定機關，惟屏東縣政府不可能僅憑一己即有能力擅自實施，須透過中央之窗口即行政院原住民族委員會與各部會協調、溝通（參見上開重建原則，肆、內容、三、長期安置、㈠偏遠地區原住民部落、⒉集中遷建），以期遷建計畫確實可行，非如上訴人所稱，可不參酌部會及各界之專業意見修正，僅由屏東縣政府自行核定遷建計畫後即能實施。又上開重建原則內有關中期安置之規定，係由地方政府運用民間捐款發放租金補助方式辦理，發給標準為戶內人口3 口以內者發給每月6,
000 元、戶內人口4 口者每月8,000 元、戶內人口5 口以上者每月1 萬元；地方政府得視實際需要調整，發給期間以6 個月為原則，地方政府視實際需要可酌予調整，最長不超過2 年。上該規定係就受災戶租金補助之期間訂有2年之上限，並非限定地方政府2 年內必須完成遷建計畫，上訴人指稱屏東縣政府逾越2 年期限，未完成遷建計畫，即屬怠於執行職務云云，自有誤解。
⒋屏東縣政府於96年8 月31日編製「屏東縣霧台鄉好茶村遷
建綱要計畫」，並請原住民族委員會核示，原住民族委員會於96年10月1 日會議認為可行，為兩造不爭之事實，即屏東縣政府已經意識到以遷村之方法為迴避未來可能發生災害的選項之一，並著手規畫遷村事宜。自此以後，持續對於用地取得方式、遷村地點安全評估、經費籌應、遷村意願等細節與相關部會及居民溝通，有該府提出之往來函文並會議紀錄等件可稽（原審卷三第161-192 頁），足見屏東縣政府著手規畫遷村事宜，並非毫無作為。且從屏東縣政府最初編製「屏東縣霧台鄉好茶村遷建綱要計畫」，原先預計分期3 年來執行，預估專案補助經費4 億多元，迄98年6 月15日編製「屏東縣霧台鄉好茶部落遷建計畫（草案）」，變更為以6 年分期執行，經費概估2 億多元，益見自其最初構想，與其後溝通協調過程之遭遇，變異頗鉅，其計劃籌劃不易，經費籌措亦費思量。上訴人固指渠等機關虛耗公文作業往返，延宕遷村，毫無行政效率，對比莫拉克風災後僅用1 年期間即能完成遷村安置，實屬怠於遷村云云。惟按「政府除因立即而明顯危險外，不得強行將原住民遷出其土地區域。前項強制行為，致原住民受有損失時，應予合理安置及補償」，原住民族基本法第32條定有明文。承前所述，好茶部落於莫拉克風災前，就居民之財產而言，並無呈現立即明顯之危險，屏東縣政府當不能貿然進行強制遷村，而係應透過長期溝通，促使形成遷村始符共識。又莫拉克颱風災後重建特別條例（已廢止）為災後重建之特別立法，該法已放寬其他法規限制並明定經費來源，當不能將災前辦理遷村之進度與災後之進度類比。是以，災害防救法第22條第1 項第1 款及行政院原住民族委員會組織條例第1 條、第2 條、第4 條、第7 條、第7 條之1 規定，並未規範遷村時機、遷村期程、如何遷村之具體內容，被上訴人機關於96年已意識以遷村來迴避未來「可能」發生之災害，並著手規畫遷村事宜，此後並非無作為，執行之細節與經費籌應，均有賴協調，加之不能貿然進行強制遷村，而須透過溝通，漸形遷村共識，則好茶部落未及遷至後來取得之禮納里居住，固屬憾事，然不能執以認為屏東縣政府怠於執行職務。上訴人又執：屏東縣政府96年8 月31日所提屏東縣霧台鄉好茶村遷建綱要計劃內容有載述「系爭好茶部落，在下一個颱風來臨前，部落居民生命財產安全堪虞」乙語，及屏科大專家意見函覆內容「屏東山地地區初估累積雨量超過800mm ，就可能產生崩塌或土石流……」諸語，據謂依中央氣象局資料好茶村所在係每年均處於土石崩塌危險中，則98年颱風季節，縱無如莫拉克強度之颱風，亦會釀成災害，被上訴人不得以嗣後偶然超越歷史紀錄之降雨記錄，抗辯其無任何作為義務，進而主張此因果關係云云乙節。惟查，「安全堪虞」乙詞，乃該計劃之為文者對於安全能否確保，有值得考量防範之抽象危險存在狀態所為之描述，其與「立即而明顯危險」情狀，顯然有別，程度上亦有相當之差異，上訴人執該計劃中乙詞，指好茶部落於96年時，屏東縣政府即明知存在明顯立即之危險，已非可取。又好茶部落於98年莫拉克風災，係因72小時累積降雨量達2000毫米以上之強降雨，坡地難以負荷，土石崩塌所造成，屏東山地地區累積雨量超過800mm ，雖可能產生崩塌或土石流，但僅係存在「可能性」，而非必然發生，且崩塌或土石流之發生，亦非必造成房屋之毀滅，觀諸歷來臺灣地區於颱風期或大豪雨來襲時，均不乏有累積雨量超過800 公釐之例，然亦非必然發生毀滅房屋之危害。上訴人執屏東山區若累積雨量超過800mm ，可能產生崩塌、土石流乙詞，謂好茶部落即使一遇一般之颱風，亦是釀成災害，並進而主張被上訴人如認一般之颱風不會造成災害，應由被上訴人負舉證之責任云云，依上開說明，自非可採。又96年間風災後，新好茶部落因無對外之聯絡道路，政府以直昇機將部落居民撤離到隘寮營區安置，並無事證證明上訴人要求被上訴人將必要之動產協助撤離而未獲置理之情，且既已無道路通行，亦難期待將大型物品搬移安置。至於上訴人主張屏東縣政府、原民會因怠於遷屋，其據而請求賠償上訴人房屋滅失之損害乙節。矧該坐落土地上之房屋，並非能予搬移，是而上訴人縱予遷村他處，坐落土地上上訴人之各該房屋，由於莫拉克風災之故，各該房屋仍不免滅失之結果，與有無遷村無涉，上訴人請求屏東縣政府、原民會賠償房屋滅失之損害，要非有據。
⒌新好茶部落因夏季豪大雨所引發之土、石流及隘寮南溪淤
塞等問題，固有危害部落居民生命、身體、財產之可能，屏東縣政府優先考慮者，係最重要之攸關新好茶部落居民之生命、身體安全，故而自96年9 月2 日起，已將部落居民全數安置於隘寮營區，居民之生命、身體安全已獲保障，就法益之考量，即已顧及急迫明顯之危險。而一般颱風或會造成山區崩塌與土石流，並不會發生如莫拉克颱風造成整個村莊房屋滅失之災害，業如前述，造成上訴人財產損害之原因，係莫拉克颱風200 年重視之豪大雨所致，被上訴人遷村作業行政效率或非高，然係恪於各種因素之考量，並無怠於執行職務，已如前述。至於上訴人以原民會違反行政院原住民委員會組織條例第1 、2 、4 、7 、7之1 所定作為義務，迨於遷村云云。經查，該組織條例就原民會主管全國原住民事務，對縣政府執行原民會主管事務，有指導及監督之責等事項，固有保障扶助原住民抽象的規範規定，就遷村時機、期程、如何遷村等具體之內容，並非該法規範之旨，原民會亦非原住民部落遷村與否事務之主管機關，對縣政府執行原住民主管事務，有指導、監督責任，亦僅限在該法所規範之其主管事務部分，非謂原住民遷村與否，所牽涉各部會之複雜整體事務，皆屬其主管之事務。本件屏東縣政府96年8 月31日之編製好茶村遷建綱要計劃，送請原民會表示意見，原民會即於同年10月1 日召開會議，認為可行，原民會乃函知屏東縣政府儘速依各單位意見補正、修正後再送會，嗣後陸續召開22次以上協調會議，均如前述，並無迨於執行其職務之情。是而上訴人指被上訴人二機關，迨於執行遷村之職務，應負國家賠償責任云云，自非可採。
㈡上訴人請求水利署、第七河川局、水土保持局賠償部分：
上訴人主張：第七河川局違反河川管理辦法第2 條第1 項、第3 條第1 款、第4 條第1 項、第17條規定，水土保持局違反水土保持法第16條第2 款、第3 款、第5 款、第6 款、第18條、第19條規定之作為義務，怠於疏濬河川、整治崩塌地，惟為被上訴人河川局等所否認。經查：
⒈上訴人以「第七河川局在97年颱風季節過後，未再疏濬隘
寮南溪河道，致莫拉克風災時，無法提供有效河道供土沙石洪流通過，致肇部落滅村」云云。惟查，①莫拉克颱風所帶來上揭超紀錄之大豪雨量，非歷來颱風、豪雨可比，足見所造成之災害，要非上訴人主張疏濬之可床，即得避免。②河川之大小、流、河床高低本為自然形成，河床淤積乃自然現象，尤其在河川上游處之兩岸均屬山脈山谷，人為疏濬之效率及有效性，實屬有限，此徵諸河川局曾在97年間颱風季前，即曾就此為疏濬，但颱風豪雨一來，河床照樣淤積各情自明。③台灣處於多颱地區，97年間亦不乏颱風龔台，但仍為隘寮南溪所能負荷。且台灣河流多，且多屬荒溪型河川，政府機關基於預算、人力等各因素，事實上並無力於每年颱風過後，就各河川進行疏濬，亦無法預測如莫拉克般之強颱所帶來之如此超級豪雨，將於何時候侵龔台灣之那個地區，上訴人指摘河川局於97年颱風季過後，未再疏濬溢寮南溪云云，核屬事後苛求之詞。據屏科大103 年4 月22日屏科大建保字第1039400104號函復原審法院略以：所有工程設計都有法定且經濟、合理的要求標準，如遇超過設計要求標準的事件，就有可能發生破壞或溢流，莫拉克所帶來之強降雨為百年以上的重現期距機率，與所有工程設計要求標準25年或50年重視期距機率，是有差距的，並不是以人定勝天的態度，看工程技術如何擋住土石崩塌或隘寮南溪潰堤之災害，……倘若以足夠的時間治理及回復其穩定，仍是躲不過莫拉克颱風帶來強降雨災害（原審卷四第141-143 頁），可見莫拉克颱風所帶來之超強降雨，民國以來未曾出現，難以預料，降雨災害規模超過所有工程之設計標準，非單憑政府機關發包工程進行河道疏濬或整治，可得避免，就效益而言，政府不可能將全部預算投入疏濬作業，縱將之投入，亦不足以防止莫拉克超強降雨所帶來之災害。是而上訴人主張第七河川局於97年颱風季後，即應疏濬隘寮南溪，無裁量之餘地，及水利署對之負監督義務，因渠等未為上開作為，應負國家賠償責任云云，自非有據。
⒉上訴人又以：好荼部落北方有大規模崩塌地，惟水土保持
局未將之列為特定水土保持區，俾防沖蝕，違反水土保持法第16條第2 款、3 款、5 款、18條、19款所定作為義務，應負國家賠償責任等語。查，本件災害係於莫拉克颱風降雨期間，從上游所流下之砂石沿著隘寮南溪輸送過程，因水量太大，土砂石隨河流溢出河岸，進入好茶部落，為上訴人不爭之事實。該颱風所帶來累積雨量高達2194.5mm，遠超事後分析該地山坡所可能承載不發生崩塌的800mm，是該超強降不斷累積之土砂石造成本件災害。即若無該超強降雨，則不會挾帶如此鉅量土砂石，進而造成隘寮南溪之溢流，不能認與是否將該局劃定為特定水土保持區，有因果關係。又按經劃定為水土保持局之各類地區，區內禁止任何開發行為，為水土保持法第19條第2 項前段所明文。好茶村週圍皆屬原始森林，並無任何開發行為，則如何有必將之劃定為特定水土保持區之必要？上訴人徒列水土保持法第19條第1 項第2 、3 、5 款規定，據為主張水土保持局應主動劃定特定水土保持區之依據。惟該條第1項乃係已劃定為該五類特定水土保區，其長期水土保持計劃擬定重點之規定，並非水土保持局就遇有崩塌地水道或附近，那應主動將之劃定為特定水土保持區之規定，上訴人執各該法條之規定，主張水土保持局負有將之劃為特定水土保持區之作為義務，亦屬誤解。上訴人另又主張水土保持局應就其無怠於執行職務及因果關係負舉證責任乙節。惟按當事人主張有利於己事實者，就其事實有舉證責任。上訴人就其主張有利於己之事實，即水土保持局究有如何應將該處劃定為特定水土保持區之作為義務（且已無裁量之餘地）？及若將之劃定為特定水土保持區，則將不會發生部落房屋滅失等具體情狀，上訴人應負實質之舉證責任，乃其未舉證以實其說，反却主張將消極事實之舉證責任移轉予水土保持局（即主張水土保持局應就「機關無怠於執行職務」等事實，負舉證責任），依上開說明，自非足取。是而上訴人執上情，請求水土保持局及其上級機關水利署，就此負國家賠償責任，自非有據。
㈢上訴人請求農委會、林務局、屏東林管處賠償部分：
上訴人主張被上訴人機關依常情可以判斷會發生800mm 以上雨量之颱風，新好茶村即有可能直接因周遭崩塌地之土砂石流、或上游崩塌地沖刷至隘寮南溪之土砂石，而直接遭受土砂石流侵襲、或因隘寮南溪河床淤積而遭洪流淹沒等情形，被上訴人行政院農業委員會及該會林務局（以下簡稱林務局）仍怠於督促所屬屏東林管處整治隘寮南溪上游九個林班地及34林班地，致肇本件災害，應負連帶賠償責任云云。經查：
⒈對於隘寮南溪流域之林班地，屏東林管處或其前身自民國
37年以後，向有造林撫育之舉，歷年亦有整治工程，有不爭執真正之台帳資料、工程明細可考（原審卷四第52頁至86頁）。上訴人雖以96年相繼發生0809水災、0813豪雨及颱風過後，新好茶村東北側等多處，即出現崩坍地，被上訴人林務機關竟怠於整治云云。查莫拉克颱風所帶來之強降雨量，為百年以上的重限期距機率，與所有工程設計要求標準25年或50年的重現期距機率異有差距的。面對氣候異常，並不是以人定勝天的態度來看工程技術如何擋住土石崩塌或隘寮南溪潰堤之災害，迴避、疏散、遷居也是可以考慮之方向，好茶部落96年災後朝向簡單復建及遷居方向辦理瑪家農場規劃等事宜，未再進行大規模的崩塌地治理作為，倘若養足夠的時間治理及回復其穩定，仍是躲不過莫拉克颱風帶來強降雨災害，有前述屏東科技大學提供之專家意見可參（原審卷四第141-143 頁），質言之，莫拉克颱風72小時累積雨量2194.5豪米，其重現期距機率，難能預料，非屏東林管處以人為方式整治，便能防止本件災害之發生。況台灣由於地理環境特殊，地形陡峭、坡度大、地質脆弱、地震頻繁，尤其921 大地震後，造成山地許多破碎的地形，遇颱風帶來豪雨，更易崩塌、流失，尤以訟爭林班位置陡峭及地質之故，先天上比較易崩，無論植林或以工法整治施作，皆屬非易，且若非有長久時間，非得以竟其功，欲求林務機關於96年風災過後，不到2 年完成鞏固，以本件山區多雨，且位處偏僻、交通不便，整治更屬不易，機關基此自應考慮整治效益及可能性。新好茶村東北側的崩坍地，是滑動石坡，根本無法造林（原審卷四第161 頁），而被上訴人在該處也構築欄砂壩（原審卷四第162 、163 頁），係因無法預期莫拉克風災之超大豪雨量，致本來具有防止土砂流失功能之林木，連帶土石一併被沖入溪流，本來具攔土砂流失功能之攔砂壩，被整體淹沒，難認被上訴人機關有怠於整治，實係雨量超過設計，而無法防止災害，其情況要非依當時之人力所能預見，不能認災害與林務機關之行為有相當因果關係，而將損害歸責於林務機關。上訴人固援引起訴狀所引原證47號「加強造林與森林永續計畫90～93計畫」，據為被上訴人機關的作為義務，然該計畫為行政計畫性質，依據行政程序法第163 條，性質上為行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與規劃。在行政法上並非已產生作為義務的法律，亦非產生拘束力的行政處分或行政契約，上訴人執以據為主張被上訴人機關有應整治而不整治之作為，依上開說明，亦非足取，其因而請求被上訴人屏東林管處等三機關連帶賠償，不應准許。㈣人格權受侵害時，該人格權法律有特別規定者，受害人固得
請求賠償非財產損害之精神慰撫金（民法第18條第2 項），至於物之毀損，則不得請求精神慰撫金之賠償。上訴人以：
渠等所有之房屋、文物因本件災害而毀損，屬「適當居住權」、「文化權」、「健康權」受侵害，請求被上訴人賠償精神慰撫金。查房屋、文物等實體物品毀損，係屬物損之範圍，與侵害居住權、文化權、健康權之意義及內涵有別，上訴人主張其房屋、文物因災毀損，請求被上訴人賠償精神慰撫金，於法不合。
七、綜上，屏東縣政府、原住民族委員會並無怠於執行遷村職務，第七河川局、水土保持局、屏東林區管理處並未無怠於執行渠等職務，各該上級機關經濟部水利署、行政院農業委員會、林務局即無怠於監督，均如前述。從而，上訴人依國家賠償法第2 條第2 項後段規定，請求被上訴人連帶給付其各如附表所示金額本息，不應准許。原審因而為上訴人敗訴之判決，並駁回其假執行聲請，並無違誤。上訴論旨，猶執上詞，指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回上訴。至兩造其餘之陳述及訴訟資料，核與判決結果不生影響，爰不逐一贅論，併此敍明。
據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449 條第1 項、第78條、第85條第1 項前段、第463 條、第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 7 日
民事第四庭
審判長法官 徐文祥法 官 賴文姍法 官 許明進以上正本證明與原本無異如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於上訴後20日內向本院提出上訴理由書（均須按他造當事人之人數附繕本）。
上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀，並依附註條文規定辦理。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中 華 民 國 105 年 9 月 8 日
書 記 官 白 蘭附註：
民事訴訟法第466 條之1 ：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人，但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
第1 項但書及第2 項情形，應於提起上訴或委任時釋明之。
附表：上訴人請求金額（新臺幣/元）┌──┬────┬──────────────────────┬────┐│編號│上訴人 │ 請 求 金 額 │備 註││ │ ├────┬─────┬─────┬─────┤ ││ │ │房 屋│ 文化資產 │精神慰撫金│合 計│ │├──┼────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤│ 1 │江美麗 │ │ │300,000 │300,000 │ │├──┼────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤│ 2 │林添增 │50,000 │95,000 │300,000 │445,000 │ │├──┼────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤│ 3 │許進癸 │100,000 │167,000 │300,000 │567,000 │ │├──┼────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤│ 4 │廖應仁 │50,000 │100,000 │300,000 │450,000 │ │├──┼────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤│ 5 │劉天寶 │50,000 │936,000 │300,000 │1,286,000 │ │├──┼────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤│ 6 │羅俊卿 │50,000 │ │300,000 │350,000 │ │├──┼────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤│ 7 │尤金玉 │50,000 │247,000 │300,000 │597,000 │ │├──┼────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤│ 8 │杜張桂金│100,000 │500,000 │300,000 │900,000 │ │├──┼────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤│ 9 │劉水木 │50,000 │365,000 │300,000 │715,000 │ │├──┼────┼────┼─────┼─────┼─────┼────┤│ 10 │黃明忠、│50,000 │500,000 │300,000 │850,000 │ ││ │黃倩茹（│ │ │ │ │ ││ │黃詹美花│ │ │ │ │ ││ │之承受訴│ │ │ │ │ ││ │訟人） │ │ │ │ │ │└──┴────┴────┴─────┴─────┴─────┴────┘