臺灣高等法院高雄分院民事判決 105年度上易字第343號上 訴 人 澎湖縣望安鄉紫衡宮興建籌備委員會法定代理人 許文丞被上訴人 財政部國有財產署南區分署法定代理人 黃莉莉訴訟代理人 許雅雯上列當事人間請求確認土地優先購買權存在等事件，上訴人對於民國105 年8 月16日臺灣澎湖地方法院105 年度訴字第10號第一審判決提起上訴，本院於105 年5 月31日辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人起訴主張：伊於民國94年3 月至99年2 月間為興建「宗教寺廟」，占用坐落澎湖縣○○鄉○○段○○○○○○○號（下稱993-22土地）國有非公用土地內之部分土地（面積265 平方公尺），嗣993-22土地於101 年12月3 日分割後，伊占用變更編定為同段993-37地號土地【下稱993-37土地，惟經本院依上訴人所指占用位置實際測量後，上訴人於本院改主張伊占用之土地為993-22土地分割出之同段993-29地號（下稱993-29土地) 如附圖所示之編號993-A001 (面積31平方公尺）土地及993-37土地如附圖編號993-A002（面積234 平方公尺）土地，下合稱系爭土地】。又伊依「國有非公用土地提供開發案件處理要點」第6 點規定，向被上訴人申請就占用土地核發國有非公用土地同意開發證明書（下稱同意開發證明書），雙方並於99年3 月17日簽訂「國有非公用土地同意申請開發契約書」（下稱系爭契約）。嗣伊依「澎湖縣非都市土地申請變更宗教事業計畫審查管理要點」，檢附同意開發證明書併同「澎湖縣望安鄉紫衡宮興辦宗教事業計畫」（下稱系爭宗教事業計畫），函請澎湖縣政府（下稱縣政府）審辦核准，囿於分割前之993-22土地使用分區為「森林區」，使用地類別為「國土保安林地」，為限制發展區，尚不得變更編定為「特定目的事業」使用地，否准伊所請。而澎湖縣望安鄉公所（下稱望安鄉公所）重視地方公益，於99年8月24日函請縣政府將同段993-28等11筆土地（內含系爭土地）之使用分區「森林區」變更編定為「一般農業區」，及將993-22土地分割出993-37土地，縣政府財政處續報請區域計畫委員會通盤檢討，就非都市土地資源型使用分區檢討變更，經內政部准予核備。伊再檢附縣政府嗣已許可系爭宗教興辦事業計畫公文，依國有財產法第52條之1 第1 項第4 款及同法施行細則第55條之1 第1 項第4 款、許可開發範圍內國有非公用土地處理原則（下稱處理原則）第3 點第3 款規定，向被上訴人申請「專案讓售」，以取得系爭土地所有權，興建宗教寺廟使用。惟經被上訴人於104 年5 月22日以台財產南澎一字第10408013120 號函（下稱系爭函文）復：查無縣政府「100 年9 月15日前列為輔導合法化之對象及就占用部分表明取得所有權方式處理」（下系爭內容）之相關公文，難認符合系爭土地「專案讓售」，駁回伊申請。惟被上訴人所為否准專案讓售之行為，與系爭契約第7 點、處理原則第3 點第3 款、國有財產法第52之1 條第1 項第4 款、國有財產法施行細則第55之1 條第1 項第4 款、第2 項有違；亦與區域計畫法第1 條、第12條、第15條、第15條之1 第2 項、第15條之2 第1 項第1 款及同法施行細則第10條第1 項第
2 款、第13條第1 項第19款、第2 項，暨非都市土地使用管制規則第4 條、第10條、第13條第1 項第1 款、第28條、第30條第1 項、地方制度法第19條第3 點第3 款、中央法規標準法第16條、第18條及憲法第23條等規定相違，且被上訴人要求提出系爭內容之相關公文，與公職人員利益衝突迴避法第6 條、第7 條有違，並損害伊權益，自有訴請確認伊就系爭土地符合專案讓售要件而有優先購買權必要。爰依系爭契約第7 點、處理原則第3 點第3 款、國有財產法第52之1 條第1 項第4 款、國有財產法施行細則行政程序法第55之1 條第1 項第4 款及第2 項及民事訴訟法第247 條規定，提起本件訴訟，聲明求為判決：確認上訴人占用993-37土地內之26
5 平方公尺土地有「專案讓售」優先購買權存在，所有權應移轉登記予上訴人。
二、被上訴人則以：按國有財產法第52條之1 第1 項第4 款及同法施行細則第55條之1 第1 項第4 款規定，獲准整體開發範圍內之國有不動產，得專案報經財政部核准讓售予開發人；又依處理原則第3 點第3 款規定，處理原則訂定發布（100年9 月15日）前，申請人占用國有土地，經目的事業主管機關列為輔導合法化之對象及表明以取得所有權方式處理，且已簽訂國有非公用土地同意申請開發契約書，發給開發證明書者，得依前述國有財產法規定辦理讓售。而縣政府於102年12月19日府民禮字第1020069103號函（下稱12月19日函）同意上訴人所送系爭宗教事業計畫開發案，上訴人於103 年
4 月19日依處理原則第3 點第3 款規定，檢具縣政府函文及相關文件向被上訴人所屬澎湖辦事處申請專案讓售993-37土地（面積265 平方公尺) 。惟經審查後，上訴人所附縣政府
103 年4 月8 日、4 月30日府民禮字第1030014607、10300231911 號函（下稱4 月8 日函、4 月30日函），僅敘明該府審查興辦系爭宗教事業計畫之辦理過程，並未提供系爭內容之相關公文，難認符合前述得予讓售之規定，被上訴人所屬澎湖辦事處遂於103 年12月4 日以台財產南澎一字第10308034090 號函駁回上訴人之申請。上訴人復於104 年1 月25日望紫興籌字第1040000002號函檢具縣政府103 年12月27日府民禮字第1030070839號函（下稱12月27日函），請被上訴人所屬澎湖辦事處續予審認，經被上訴人所屬澎湖辦事處再次函請縣政府提供相關系爭內容函文，縣政府仍僅表示本案依
4 月8 日函、4 月30日函12月27日函說明甚詳，是否得比照處理原則第3 點第3 款規定，請審慎妥處。被上訴人所屬澎湖辦事處據以續審，乃以上訴人既未提供系爭內容之相關公文，難認符合處理原則第3 條第3 款之讓售規定，駁回該申請案，無法出售993-37土地如附圖編號993-A002（面積234平方公尺）部分土地予上訴人。又被上訴人僅提供經管之993-37土地作為上訴人開發標的，未提供非經管之993-29土地為開發標的，是上訴人請求確認993-29土地如附圖所示之編號993-A001（面積31平方公尺）部分土地，是否符合國有財產法之專案讓售要件，被上訴人無權置喙。另被上訴人係適用行為時法之處理原則審核，自無新舊法變更比較適用問題，並與中央法規標準法無違。又國產管理機關是否辦理租售程序及行政院等權責機關是否核准租售，容有裁量空間，不生上訴人權益受損或有何信賴保護問題。上訴人因不符專案讓售規定，經被上訴人駁回該申請案時，即已拒絕其申購之要約，雙方並無買賣關係存在，亦無負有將993-37土地所有權移轉登記予上訴人之義務，上訴人之請求均顯無理由等語置辯。答辯聲明求為判決：上訴人之訴駁回。
三、原審判決上訴人敗訴，上訴人就部分敗訴不服，提起上訴，上訴聲明求為判決：㈠原判決關於駁回上訴人後開第二項之訴部分廢棄。㈡確認上訴人占用系爭土地符合「專案讓售」要件。被上訴人答辯聲明求為判決：上訴駁回。（上訴人就其餘敗訴部分，未聲明不服而告確定）。
四、兩造不爭執事項如下：㈠上訴人於94年3 月至99年2 月占用國有非公用993-22土地內
之265 平方公尺部分土地，嗣993-22土地於101 年12月3 日經變更編定分割後之993-29、993-37土地上如附圖所示編號993-A001 (面積31平方公尺）、編號993-A002（面積234 平方公尺）之土地（合計265 平方公尺）。上訴人為興建「宗教寺廟」，依處理要點第6 點規定，向被上訴人申請993-22土地土地核發同意開發證明書，雙方並簽訂系爭契約。
㈡上訴人向被上訴人申請「專案讓售」國有非公用993-37土地
，以利取得國有非公用土地所有權，作為興建宗教寺廟使用。惟被上訴人以系爭函文函復：查無縣政府100 年9 月15日前列為輔導合法化之對象及就占用部分未表明取得所有權方式處理之相關公文，尚難認符合國有非公用土地「專案讓售」規定，而駁回申請。
五、兩造爭執事項為：㈠上訴人提起確認上訴人占用系爭土地，符合「專案讓售」要件，是否有即受確認判決之法律上利益？㈡上訴人主張系爭土地符合專案讓售要件有無理由？茲分述如下：
㈠上訴人提起本件訴訟並無確認利益：
⒈按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益
者，不得提起之；確認證書真偽或為法律關係基礎事實存否之訴，亦同。前項確認法律關係基礎事實存否之訴，以原告不能提起他訴訟者為限，民事訴訟法第247 條第1 、2 項前段定有明文。故所謂即受確認判決之法律上利益，須該法律關係或法律關係基礎事實存否或文書之真偽在當事人間不明確，因其不明確，致被上訴人之權利或其他法律上之地位有不安之危險，此項不安之危險，得依確認判決之既判力可以除去者而言。
⒉次按有獲准整體開發範圍內之非公用國有不動產，得專案報
經行政院核准讓售；又依本法第52條之1 第1 項辦理讓售讓售對象，為獲准整體開發範圍內之國有不動產之開發人，國有財產法第52條之1 第1 項第4 款及國有財產法施行細則第55條之1 第4 款分別定有明文。再按國有非公用土地符合本原則訂定發布（100 年9 月15日）前，申請人占用國有土地，經目的事業主管機關列為輔導合法化之對象及表明以取得所有權方式處理，且已簽訂國有非公用土地同意申請開發契約書，發給國有非公用土地同意申請開發證明書者，得依前述國有財產法規定辦理讓售，處理原則第3 點第3 款亦有明定。惟國有不動產之出售屬私經濟行為，上開條文僅係規定得申請讓售不動產之條件、資格，使符合條件、資格之人，取得請求讓售國有不動產要約之地位而已，並非取得申購系爭國有不動產之權利，至是否讓售，管理機關財政部國有財產署或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有不動產之義務（最高法院102 年台上字第830 號判決參照）。本件上訴人主張系爭土地為國有非公用不動產，其依系爭契約第7 點、處理原則第3 點第3 款、國有財產法第52之1 條第1 項第4 款、國有財產法施行細則第55之1 條第1 項第4 款及第2 項等規定，向被上訴人申請讓售系爭土地，經被上訴人以系爭函文否准所請，故其有提起本件確認符合前揭法規規定之「專案讓售」要件之訴之必要與實益，並提出系爭契約、開發同意證明書、縣政府相關函文、系爭函文等件為證，惟為被上訴人以前詞否認置辯。
⒊經查：兩造就上訴人主張系爭土地符合專案讓售要件之基礎
事實，即是否為縣政府於100 年9 月15日前為輔導之合法化對象及已表明取得所有權方式處理之基礎事實有爭執，又上訴人主張此一事實攸關其得否向被上訴人申請讓售國有非公用土地，此法律上地位產生不安之狀態，須由法院以確認之訴除去，是認有受確認判決之法律上利益等語。惟為被上訴人所否認。而審諸行政機關代表國庫出售公有財產，屬私法上契約行為（司法院釋字第448 號解釋參照），又契約之成立，須當事人依其自主決定，經由意思合致而規範彼此間之法律關係，此乃私法上之契約自由原則，除有法律明文規定者外，法院並無強制當事人間締約之權限。而辦理國有財產法第52之1 條第1 項第4 款及國有財產法施行細則第55之1條第1 項第4 款等規定之讓售案件，被上訴人係依處理原則第3 點第3 款規定，作為實務作業之審辦依據，且被上訴人就上訴人於103 年4 月間申請讓售993-37土地國有非公用土地時，係依當時有效之前開處理原則規定加以審核，為上訴人所不爭執（見本院卷第278 頁），上訴人亦自承縱使其符合前揭讓售規定條件，僅賦與其得據以向被上訴人申請讓售國有非公用土地而已，被上訴人仍有審酌決定讓售與否之自由衡量之權，法院亦無課予行政機關之被上訴人強制締約之義務（見本院卷第9 頁）。是上開國有財產法及施行細則與處理原則第3 條第3 款所定之讓售，僅屬國有財產局對占用人要約之引誘，上訴人縱曾申請承購，但被上訴人尚非無權斟酌准駁（最高法院52年台上字第1013號判例意旨參照）。
並因國有財產之讓售與否，事涉國家之資源分配，當應由專業之行政機關，權衡國家整體情勢，而為適當之判斷決定，在此要求下，被上訴人依處理原則及上訴人之申請案資料，據以認定是否符合讓售要件及應否願承諾讓售，自不宜有過當之限制，且被上訴人就上訴人是否符合專案讓售要件及准許上訴人之申購，仍有審查、決定及裁量權，應甚明確，司法權自無介入其選擇空間，強令被上訴人為讓售之權限。故縱認上訴人符合專案讓售土地之資格，被上訴人仍得依法為行政裁量決定是否出售國有非公用之系爭土地予上訴人，上訴人仍無權要求被上訴人必須讓售，司法機關亦不能僭越其職權，強令被上訴人出賣。又上訴人最終之目的係在請求被上訴人讓售系爭土地，惟上訴人所申請系爭土地中之993-29土地如附圖所示編號993-A001 (面積31平方公尺），其管理機關為行政院農業委員會農糧署南區分署（下稱農糧署），有993-29土地謄本可稽（見本院卷第264-4 頁），是該部分土地顯非被上訴人所得審認符合專案讓售要件及裁准專案讓售之範疇，縱如上訴人所稱993-29土地嗣後會改由被上訴人經管（見本院卷第288 頁），惟現今既非屬被上訴人經管之土地，上訴人對被上訴人起訴主張確認其占用993-29土地符合專案讓售要件，亦顯屬無據，且不論本件判決結果如何，對經管993-29土地之農糧署亦無任何效力。故上訴人對被上訴人提起本件確認之訴，此訴之判決認定結果，顯無法除去被上訴人依職權認定993-37土地是否符合專案讓售要件之前提事實之危險，亦無法除去非當事人農糧署認定993-29土地是否符合專案讓售要件之前提事實之危險，遑論日後得否向被上訴人及農糧署購得系爭土地，是上訴人法律上不安之狀態，顯難認能依此確定判決予以除去，應認上訴人並無確認判決之法律上利益存在。上訴人主張其取得本件確認判決後，可能得自被上訴人處讓售系爭土地，是有確認利益云云，自不足採。
㈡上訴人申請讓售，亦難認符合專案讓售要件：
上訴人雖主張其符合專案讓售要件云云，並提出前揭書證為據。惟依上訴人提出之資料觀之，上訴人於98年至102 年上半年，係分別向被上訴人申請開發993-22土地、向望安鄉公所申請成立寺廟籌備委員會、向被上訴人申開發同意書及簽立系爭契約，及向縣政府申請許可系爭宗教計畫，嗣再申請相關機關將993-37土地由森林區變為一般農業區，並再申請變為特定目的事業用地等內容，而上開申請及往來函文，均未曾有顯示其為縣政府列為輔導化對象或表明以取得國有非公用土地所有權方式處理之意（見本院卷第155 至109 頁），以堪認定。嗣縣政府公告雖變更系爭土地使用分區及使用類別，並許可系爭宗興辦事業計畫，惟亦非得逕認上訴人已是縣政府列為輔導化對象。又宗教輔導固係縣政府職責，縣政府雖以102 年12月19日函文同意上訴人興辦系爭宗教事業計畫開發案（見本院卷第195 頁），然上訴人自承縣政府係於4 月8 日函始將其列為宗教輔導合法化之對象（見原審卷第57頁），且上訴人自承經縣政府列為輔導合法化之對象之證據，只有4 月8 日函文，至於100 年9 月15日前，只有備查同意成立上訴人之籌辦委員會公函等語（見本院卷第57頁）；並依4 月8 日函文（見本院卷第48頁）內容，應認上訴人係於103 年1 月28日府民禮字第1030005575號函同意上訴人宗教興辦事業計畫時，堪認已屬縣政府輔導合法化之對象，惟仍無法見上訴人於100 年9 月15日前，已屬縣政府輔導合法化之對象，並表明取得系爭土地所有權方式處理之意，難認上訴人符合前揭處理原則第3 點第3 款之專案讓售要件。而被上訴人多次發文向縣政府查詢若上訴人符合處理原則第3 點第3 款規定，請提供系爭內容之相關公文（見本院卷第216 、245 頁），縣政府亦僅敘明該府審查興辦系爭宗教事業計畫之辦理過程，並未提供系爭內容之相關公文，且僅表示本案依4 月8 日函、4 月30日函及12月27日函說明甚詳，是否得比照處理原則第3 點第3 款規定，請審慎妥處等語（見本院卷第248 頁），而未提出有系爭內容之公文予被上訴人審酌（見本院卷第48-51 頁）。是被上訴人就上訴人申請讓售993-37土地國有非公用土地，依權責認定查無系爭內容之相關公文，認不符處理原則第3 點第3 款，以系爭函文駁回所請（見本院卷第249 頁），自無不合，亦無違反前揭國有財產法、施行細則規定、處理原則及系爭契約之約定至明。上訴人主張稱被上訴人未發送縣政府由其提出系爭內容之公文，或被上訴人應審認縣政府有無依法許可系爭宗教事業計畫，並非須提出系爭內容之公文，始認定上訴人符合專案讓售要件，被上訴人之行政行為，違反處理原則第3 點第
3 款、國有財產法施行細則第55之1 條第1 項第4 款及第2項、國有財產法第52之1 條第1 項第4 款規定及前揭區域計畫法、非都市土地使用管制規則、地方法制度法、憲法、公職人員利益衝突迴避法等相關規定云云，均屬無據，自無足採。
㈢綜上，被上訴人抗辯上訴人就本件確認訴訟並無確認利益，
且無法證明上訴人符合專案讓售要件，均屬可信，故上訴人請求確認系爭土地符合專案讓售要件，自無足採。
六、綜上所述，上訴人請求確認上訴人占用系爭土地符合「專案讓售」要件，並無確認之實益，且難認有符合專案讓售要件，自應予以駁回。是原審判決上訴人敗訴，並無違誤。上訴人提起上訴，指摘原審此部分之判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核與判決結果不生影響，爰不逐予論述，附此敘明。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449 條第1項、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 21 日
民事第三庭
審判長法官 鄭月霞法 官 蘇姿月法 官 楊淑珍以上正本證明與原本無異。
本件不得上訴。
中 華 民 國 106 年 6 月 21 日
書 記 官 戴志穎