臺灣高等法院高雄分院民事判決 106年度原重上國更㈠字第1號上 訴 人 李明凱訴訟代理人 陳三兒律師複 代理 人 黃千珉律師上 訴 人 藍宗明（藍桂美之承受訴訟人）
藍宗華（藍桂美之承受訴訟人）上二人共同訴訟代理人 陳惠美律師上 訴 人 邱雅茹上 一 人訴訟代理人 胡仁達律師複 代理 人 吳珮瑜律師被 上訴 人 高雄市政府法定代理人 韓國瑜訴訟代理人 周元培律師
劉 嵐律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國103 年12月29日臺灣高雄地方法院102 年度原重國字第1 號第一審判決提起上訴，經最高法院發回更審，本院於108 年4 月17日言詞辯論終結，判決如下：
主 文上訴駁回。
第二審及發回前第三審訴訟費用（除確定部分外）由上訴人李明凱負擔二分之一、上訴人藍宗明、藍宗華負擔四分之一、上訴人邱雅茹負擔四分之一。
事實及理由
一、被上訴人之法定代理人於民國107 年4 月21日由陳菊變更為許立明，嗣於同年12月25日變更為韓國瑜，有行政院107 年
4 月18日函在卷可稽，許立明、韓國瑜先後聲明承受訴訟（本院更卷二第388 頁、卷四第712 頁），核無不合，應予准許，合先敘明。
二、上訴人主張：高雄市那瑪夏區南沙魯里（改制前高雄縣那瑪夏鄉南沙魯村，下稱南沙魯村）境內編號DF004 區域（原編號「高雄A013」，即那托爾薩溪）係公告之土石流潛勢溪（下稱系爭溪流），民國98年8 月初莫拉克颱風侵襲台灣，自同月7 日起降下超大豪雨，行政院農業委員會水土保持局（下稱水保局）於同月8 日上午11時許對該區域發布土石流紅色警戒，斯時之高雄縣政府及高雄縣那瑪夏鄉公所（下稱那瑪夏鄉公所）未依災害防救法及土石流防災疏散避難作業規定（下稱土石流作業規定），通知南沙魯村居民警戒，亦未劃定警戒區域並強制疏散居民，致同月9 日17時許南沙魯村造成土石流災害（下稱系爭土石流災害），上訴人李明凱之母李ＯＯ、之女李ＯＯ，上訴人藍宗明、藍宗華之被繼承人藍桂美之夫曾ＯＯ，及上訴人邱雅茹之父邱ＯＯ，遭土石流沖刷，躲避不及而死亡。高雄縣政府所屬公務員怠於執行職務，致李ＯＯ等人死亡，應依國家賠償法第2 條第2 項、第5 條、民法第194 條規定賠償伊等非財產上之損害。爰求為命被上訴人給付李明凱新台幣（下同）300 萬元，藍宗明、藍宗華150 萬元、邱雅茹150 萬元，及均自101 年11月16日起至清償日止，按年息5%計算利息之判決（至上訴人請求原審共同被告水保局、經濟部水利署南區水利資源局、高雄市那瑪夏區公所為給付，及原審共同原告李ＯＯ等人之訴部分，業經敗訴判決確定，未繫屬本院，均不予贅述）。
三、被上訴人則以：高雄縣政府於98年8 月6 日設立高雄縣災害應變中心（下稱縣災害應變中心），農業處即成立「農業災害及土石流災害緊急應變小組」並進駐縣災害應變中心，於98年8 月7 日17時通報那瑪夏鄉災害應變中心（下稱鄉災害應變中心）依土石流警戒區預報內容進行防災警戒作為，隨後由員警通知南沙魯村村民撤離，於98年8 月8 日晚上安置村民於鄉公所、三民分駐所及村長寓所，已盡通報及協助撤離之責。且系爭土石流災害係因莫拉克颱風之超大雨量所造成，事先難以預測，被害人均非保全戶，原地方機關未予強制撤離，並無違失責任。又高雄縣政府於平時整備期間，已依土石流作業規定協助各鄉鎮公所擬定「土石流防災疏散避難計畫」，復於98年5 月1 日防汛期前完成更新校核各鄉鎮「土石流防災疏散避難計畫（含避難處所）」及「土石流保全對象清冊」，所屬公務員未怠於執行職務，無國家賠償責任等語，資為抗辯。
四、原審判決駁回上訴人之訴及假執行之聲請。上訴人不服，聲明：㈠原判決關於駁回上訴人後開第二項之訴部分廢棄。㈡上開廢棄部分，被上訴人應給付李明凱300 萬元、藍宗明、藍宗華150 萬元、邱雅茹150 萬元，及均自起訴狀繕本送達翌日即101 年11月16日起至清償日止，按年息5%計算之利息。㈢願供擔保，請准宣告假執行。被上訴人則答辯聲明：㈠上訴駁回。㈡如受不利之判決，願供擔保請准宣告免為假執行。
五、兩造不爭執及爭執事項：㈠不爭執事項：
⒈高雄縣因改制於99年12月25日併入高雄市，那瑪夏鄉公所改
制為那瑪夏區區公所。若高雄縣政府被認定有上訴人所指國家賠償責任，應由高雄市政府概括承受。
⒉莫拉克颱風自98年8 月6 日起至同月9 日止期間，在高雄山區降下近2000毫米之超大豪雨。
⒊行政院農業委員會（下稱農委會）土石流災害緊急應變小組
，於98年8 月7 日17時起，對南沙魯村陸續發布土石流警戒區黃色警戒第5 報、6 報、7 報、7-1 報，自同月8 日上午11時第8 報起，即由黃色警戒升為紅色警戒，後續陸續發布之第9 報至同月11日5 時0 分之第19報，均維持紅色警戒。
⒋南沙魯村土石流災害發生時間約在98年8 月9 日17時許，而
8 月8 日11時水保局發布土石流紅色警戒時，有效累積雨量約500 毫米，發生土石流災害時之累積雨量達1409毫米，即紅色警戒發布時間比土石流災害發生時間，提早約30小時預警。
㈡爭執事項：
⒈被上訴人有無怠於執行職務之情形？⒉上訴人可否請求賠償？金額若干？
六、得心證之理由：㈠被上訴人有無怠於執行職務之情形？⒈上訴人主張：系爭土石流災害發生前，南沙魯村已發布為土
石流紅色警戒區，原地方機關所屬公務人員依災害防救法第24條、第27條規定負有將土石流警戒訊息通知居民，並劃定管制區，勸告或強制全村居民撤離之作為義務，不容許不作為之裁量餘地，詎其等所屬公務員竟怠於執行職務而未為之，致如附表所示被害人死亡，上訴人自得請求改制後之被上訴人負國家賠償責任等語。被上訴人則抗辯：地方機關於水保局發布土石流紅色警戒後，有將此訊息傳達村民，惟應否劃區管制及撤離應視實際情況決定，而保有裁量權限，縱有劃區管制及撤離之義務，但對象僅限於保全戶，並非一律均須強制疏散，系爭土石流災害係因莫拉克颱風之超大雨量所造成，事先難以預測，被害人均非保全戶，原地方機關未予強制撤離，並無違失責任等語置辯。
⒉按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第
2 條第2 項定有明文。又國家機關是否因為執行職務之公務員之不作為而負賠償責任，依司法院大法官會議釋字第469號解釋理由書略以：「…法律之種類繁多，其規範之目的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律之規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，或尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償」，易言之，上開解釋理由書引用「裁量收縮至零」理論，以界定國家不作為責任之標準。而關於「裁量收縮至零」理論，學理上提出5 個判斷標準：即⑴被害法益之對象性、⑵具體危險之急迫性、⑶危險發生之預見可能性、⑷損害結果之迴避可能性及⑸規制權限發動之期待可能性。是國家機關違反作為義務，導致人民權益受損，應視該作為義務是否已規範明確，倘有行政裁量空間，必須符合前述要件，該機關始應負國家賠償責任。⒊次按為保護人民生命、財產安全或防止災害擴大，直轄市、
縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所於災害發生或有發生之虞時，應勸告或強制其撤離，並作適當之安置，為災害防救法第24條第1 項所明定（本院更審卷一第120 頁）。又水保局針對土石流災害防範及救難，依災害防救法第24條、土石流災害防救業務計畫第2 篇第1 章第4 節規定所制定，於93年12月23日頒布土石流作業規定。依95年3 月13日修正發布之土石流作業規定第四㈢⒈點：「⑵當中央氣象局發布某地區之預測雨量大於土石流警戒基準值時，由農委會水土保持局發布該地區為二級（黃色警戒）土石流警戒區，地方政府應進行疏散避難勸告。⑶當某地區實際降雨已達土石流警戒基準值時，由農委會水土保持局發布該地區為一級（紅色警戒）土石流警戒區，地方政府得指示撤離強制疏散。」第四㈣⒈點：「由地方政府災害應變中心，依據當地雨量及實際狀況或參考農委會水土保持局所公布之土石流警戒區，劃定並發布管制區範圍，嚴格限制、禁止人民進入並進行疏散撤離。」（本院更審卷一第127 、128 頁），固規定地方機關負有進行疏散避難勸告、強制撤離等作為義務。惟依同規定第四㈡⒉點：「地方政府應依據現地狀況，參考各單位所提供相關資訊，分析研判土石流發生之可能性與影響範圍」，並參酌「勸告」為行政指導之一種，不得濫用（行政程序法第165 條、第166 條第1 項參照），否則即失其提供專業意見以輔導、協助、勸告、建議一般民眾之行政目的，並造成民眾不必要之恐慌及損失；「強制撤離」則為行政執行，足以讓人民脫離原來熟悉的生活環境，形同對人民自由權之剝奪，在未得到人民同意之下，除非法律已經有明確授權，否則行政機關仍然必須嚴守法律保留原則，以免侵害人民之自由權。是行政機關在土石流潛勢區內是否採取疏散撤離勸告行動，應警戒監控並研判災害訊息及動態，參考地理環境、過往風災及處理災害經驗、各單位意見等情況，適當警示災害情形等等，以使人民得以正確採取疏散避難行為。準此，災害防救法第24條第1 項及據此而制定之土石流作業規定，並非授與地方機關遇有任何災難，即可任意實施勸告疏散之行政指導，或隨意強制遷離人民之權力。地方機關於水保局發布警訊時，仍有視現地狀況，有預見某特定災害發生可能及影響範圍，而為勸告或強制撤離等行政作為之裁量權限。則公務員依前揭規定，對可得特定之人所負作為義務，是否已達無不作為之裁量空間（即已否達裁量收縮至零程度，不作為即為違法），致行政機關應負國家賠償責任，仍應依前述大法官會議解釋內容所列之要件而定。上訴人主張被上訴人所屬公務員應依土石流作業規定，於雨量達一定標準且經水保局發布黃色、紅色警戒時，即應採取勸告或強制撤離之作為，並無不作為之裁量權云云，尚難憑採。
⒋再者，上開土石流作業規定第三㈠⒈點：「土石流潛勢溪流
調查與建檔：行政院農業委員會水土保持局……辦理土石流潛勢溪流調查，建置歷年土石流災例資料庫，並公開上網。」第三㈡點：「研擬疏散與避難計畫…。」第三㈢⒈點：「建立保全對象清冊：由鄉（鎮、市、區）公所調查，建立土石流潛勢溪流保全對象與緊急聯絡人清冊，送直轄、縣（市）政府彙整後呈報內政部，並副知農委會、原民會。本工作應於每年防汛期前校正更新」（本院更審卷一第126 頁）。
且系爭土石流災害發生前，農委會土石流災害緊急應變小組土石流警戒區預報，自98年8 月7 日17時起至11日17時止之第5 報至第20報，於說明項下亦記載：「二、土石流警戒區範圍，請參考土石流潛勢溪流圖冊及貴府建置之保全對象清冊」（本院前審卷三第53至87頁），顯見上開規定就土石流防災之平時整備事項，已明確規範應調查研擬疏散與避難計畫，並建立保全戶清冊，於土石流警戒發布時，作為疏散避難之對象。準此，地方機關於發布為土石流警戒區時，應得預見可能發生土石流災害之受害範圍係為該村之保全戶，是應優先勸告或強制撤離者為保全戶，而非一概為全村之居民，至為明灼。
⒌上訴人雖主張：系爭土石流災害發生前，水保局已發布土石
流紅色警戒，中央氣象局復持續提供雨量即時預報資訊供參，原地方機關之裁量空間已減縮至零，應立即強制全村民眾撤離警戒區云云。經查：
⑴農委會土石流災害緊急應變小組，於98年8 月7 日17時起，
對南沙魯村陸續發布土石流警戒區黃色警戒第5 報、6 報、
7 報、7-1 報，自同月8 日上午11時第8 報起，即由黃色警戒升為紅色警戒，後續陸續發布之第9 報至同月11日5 時0分之第19報，均維持紅色警戒，有土石流警戒區預報通知及彙整表可稽（本院前審卷三第61至86、90、91頁），是自98年8 月8 日上午11時起，南沙魯村實際降雨已達土石流紅色警戒標準。又南沙魯村土石流災害發生時間約在98年8 月9日17時許，而8 月8 日11時水保局發布土石流紅色警戒時，有效累積雨量約500 毫米，發生土石流災害時之有效累積雨量達1409.9毫米，即紅色警戒發布時間比土石流災害發生時間，提早約30小時預警，有水保局拒絕賠償理由書可參（原審卷一第137 頁），並為兩造所不爭，固堪認定。
⑵惟系爭土石流災害之成因，業經行政院公共工程委員會（下
稱工程會）調查後，認係莫拉克颱風帶來超大雨量，系爭溪流上游集水區發生多處崩塌，共計98.58 公頃，引發土石流沖積扇，衝擊南沙魯村，造成土石流災害；南沙魯村北側，台21線及周遭建物區，遭土石流衝擊掩埋，係南沙魯村北側山溝之上游集水區發生崩塌，引發土石流沖積扇所致，有調查報告可稽（外放工程會報告第5-50、5-51頁），兩造對此並無爭執，堪予認定。其次，莫拉克颱風在南沙魯村地區之降雨量，依據該村附近之中央氣象局甲仙雨量站顯示，自98年8 月6 日22時降雨起至同月9 日24時止，出現歷年最大累積雨量達1868毫米，降雨延時達75小時以上，總累積雨量及降雨延時皆超過歷年來紀錄；復就那瑪夏鄉內之表湖雨量站顯示，該颱風之總雨量為1597毫米，為歷年颱風帶來總雨量之冠，遠超過第二名之敏督利颱風帶來總雨量790 毫米及第三名卡玫基颱風總雨量695 毫米，亦有工程會報告可考（上開報告第5-3 頁、第5-22頁）。工程會委由土木水利學會調查團隊依據上開雨量統計資料，並實地調查溪流附近之地質環境主要為三民頁岩、紅花子層、長枝坑層，以及全新世之階地堆積層，對照於歷次颱風前後影像分析判讀，推論總雨量800 毫米可視為該地區地質條件下邊坡開始嚴重崩坍之臨界總雨量，分析研究其他各項環境及可能人為因素後，認為莫拉克颱風所帶來之超大雨量，乃南沙魯村災害最主要之原因（工程會報告第5-22至5-29、5-50至5-52、5-62頁），綜合上情，足認本件土石流造成之損害，確係因超大降雨量因素所導致，應屬無訛。
⑶工程會雖認定「推論總雨量800 毫米可視為本區地質條件下
邊坡開始嚴重崩坍之臨界總雨量」（工程會報告第5-28頁），然由該報告內容觀之，上開推論係於本件災後，由國內、外各相關領域之專家學者組成10餘人之調查團隊，實地勘查災區現場暨相鄰地質環境，參酌歷年降雨總雨量及降雨強度、地形剖面、歷次颱風前後影像等相關資料，並經詳細、科學之分析，再依其等專業知識及經驗共同探討研究後，始得此結論。且工程會復以：「台灣為颱風與地震頻繁區域，本鑑定案時間匆促，所採用災害雨量紀錄不足，『崩塌破壞臨界線』需長期資料統計分析較精確，並針對不同坡度與地質條件進行分析以為警戒及決策依據」等語（工程會報告第5-29 頁），可知系爭臨界雨量僅係推論，尚待長期資料分析始能確認或修正，能否引為是否原地方機關發動強制撤離之判斷標準，已屬有疑。反觀原地方機關在系爭土石流災害發生前，因南沙魯村近年所歷經之颱風降雨未曾有超過系爭臨界雨量之情形（工程會報告第5-22、5-23頁雨量比較圖說），系爭溪流復無土石流災害發生（原審卷一第96頁反面之監院調查意見及工程會報告第2-49、5-55頁統計表列），而缺乏其鄰近山區崩塌發生條件之相關研究或實證資料情況下，其等所屬公務人員豈能事前知悉「邊坡開始嚴重崩坍之臨界總雨量為800 毫米」之事，進而預測系爭溪流上游集水區將發生大規模崩塌，其後並形成超乎眾人預期之巨大土石流，不僅吞沒原先規劃之民族、民權國小兩處避難地點（原審卷一第97頁監院調查意見），亦侵入那瑪夏鄉公所1 樓，土石堆積達2.5 公尺至3 公尺之高（外放監院調查報告第117 頁），足證崩塌尚非當時之科技、技術所得預測，上訴人援引災前所無之調查數據，主張原地方機關當時未以此為據，作出勸告或強制全村撤離之判斷，自有未合，不足採信。
⑷復佐以監院調查報告之檢討意見亦稱：「目前高危險潛勢區
是土石流防範之預測區域，而本次大規模山崩倘以土石流之潛勢區域斷定則明顯不足，山崩地點並非土石流監控地點…因此所謂高危險潛勢區是否有重新律定必要，值得商榷！」（見該報告第158 頁），足認雨量或土石流警戒僅作參考之用，則被上訴人在無歷史經驗或相關資訊情況下，尚難預見系爭土石流災害之發生。參以證人即民族教會牧師溫ＯＯ於原審證稱：8 月9 日上午去教會做完禮拜後，中午突然放晴，當時老人家想說颱風可能過了，所以居民都回家整理等語（原審卷五第82頁），可知當地在8 月8 日發布土石流紅色警戒後之翌日中午，不僅停止下雨，甚至開始放晴，居民依其觀察及過往經驗咸認颱風已經離去而返家整理環境，益見難以課責原地方機關所屬公務員於災害發生前，徒憑當時之雨量測報及土石流警戒資訊，得預見本件史無前例之土石流將要發生，並作成將對全村居民自由權益重大侵害之劃定管制區範圍以限制、禁止人民進入及勸告或強制撤離決定。
⑸上訴人雖主張：依監察院調查報告，風災期間派出所警員有
挨家挨戶通知居民撤離，並疏散那瑪夏鄉3 個村共計約345人等節，故原地方機關明知勸告撤離之對象應不限於保全戶，應係全村，被上訴人於上訴後始提出應限於保全戶云云。惟查，被上訴人於原審即抗辯其作為義務，應以預見可能性為限，具有裁量權限（原審卷五第188 頁），則自應考量保全戶是否屬其可預見範圍，是被上訴人於上訴後提出管制及撤離對象應限於保全戶，應屬攻擊防禦方法之補充，依民事訴訟法第447 條第1 項第3 款規定，應予准許。又本件被上訴人應否負國家賠償責任，所審究者係公務員之行為是否達到法律所要求之裁量範圍，至於超過裁量範圍而多作之行為，乃公務員著眼於行政之主動性及積極性所為，容應予以鼓勵，難謂該裁量標準應予提高，而課予較高之義務。是公務員倘未多作，並不生怠於執行職務責任，上訴人僅憑原地方所屬公務員對非保全戶亦為勸告撤離，即認其應預見全村將有危險，而提高所負法定義務，殊無足取。
⑹至監察院固就高雄縣災害應變中心之違失予以糾正（原審卷
三第245 至250 頁、本院前審卷三第109 至117 頁），且公務員懲戒委員會（下稱公懲會）亦認定當時甲仙鄉鄉長劉ＯＯ有行政違失，而議決應予撤職並停止任用1 年。該議決書（100 年度鑑字第11993 號）載以：「甲仙鄉公所並不是將土石流警戒區預報轉知村長，或是將是否撤離村民之重大決定，委由小林村長等研判災情，即已盡到責任。而是需於災害發生或有發生之虞時，即事先準備撤離機具及安置場所，積極協助所轄各村（包含小林村）進行勸告撤離，且當鄉民抗拒不願撤離時，立即施予強制撤離…其撤離之對象，並非僅以土石流潛勢溪流危險範圍之保全對象為限。就因颱風超大豪雨有成災之虞者，亦應予以撤離，安置至適當之地點。因之，關於安置之場所，亦非僅限於土石流預定疏散避難地點。」。惟監察院之糾正，係就行政機關行政事項之處理，有無可再加以改進之處，予以檢討；而公務員之懲戒則注重在公務員之行為，是否違反公務員應謹慎，執行職務應力求切實之旨，均係著眼於行政機關為行政行為，是否具備主動性、積極性，而毫無再予檢討之餘地，此均與國家賠償之要件，係機關所屬公務員之不作為須達無裁量餘地，且其違失與損害間有相當因果關係，機關始因該公務員之不作為負國家賠償責任，容有不同，尚難以上開議決書理由，逕認原地方機關未盡作為義務而應負國家賠償責任。
⑺基上，本件原地方機關所屬公務員於當時已發布紅色警戒，
僅能預見可能發生土石流災害之受害範圍係為該村之保全戶，而予優先強制撤離，而無法預見系爭溪流集水區將發生大規模山崩並造成土石流沖擊全村，倘期待其等短時間內作成剝奪其他非保全戶自由權之撤離決定，顯有困難，足徵依當時境況，原地方機關就有無劃區警戒並為撤離必要之裁量權限，尚非減縮至零。上訴人主張本件已無裁量餘地云云，自無可取。
⒍上訴人又主張：被害人曾ＯＯ係住於「鞍山巷44號」，與保
全戶同巷51、54號相近，邱ＯＯ係住於「鞍山巷41號」，與保全戶同巷39號相近，且較保全戶距離那托爾薩溪更接近，何以未列入保全戶，足見被上訴人就保全戶之調查不實云云。惟查：
⑴依土石流作業規定第三㈢⒈點規定：「建立保全對象清冊：
由鄉（鎮、市、區）公所調查，建立土石流潛勢溪流保全對象與緊急聯絡人清冊，送直轄、縣（市）政府彙整後呈報內政部，並副知農委會、原民會。本工作應於每年防汛期前校正更新」（本院更審卷一第126 頁）。基此規定，水保局乃於96年間委託財團法人中興工程顧問公司（下稱中興公司）執行「高雄縣那瑪夏鄉南沙魯村土石流潛勢地區易致災調查與整治對策研擬」（下稱南沙魯土石流對策研擬）計畫，並完成報告，供地方機關就潛勢溪影響範圍及保全對象為參考，再由地方機關依現場地形地勢調查，製作保全戶清冊，再將保全戶清冊回報水保局，經水保局同意備查，製成「高雄縣那瑪夏鄉南沙魯村土石流防災疏散避難計畫」（下稱南沙魯土石流避難計畫），以供地方機關於有發生土石流之虞時為警戒作為，此有南沙魯土石流對策研擬、南沙魯土石流避難計畫可稽（本院更審卷一第183 至201 、165 至182 頁、被上訴人製作之保全戶清冊於第176 至182 頁），此程序為上訴人所不爭執，堪予採取。
⑵觀諸南沙魯土石流對策研擬內容，中興公司係依南沙魯村之
地理位置、土石流潛勢溪流分布、地形與地質、歷史災害，並調查土石流潛勢溪流現況及整治情形，據以判斷致災因子及保全戶可能受災型態，影響範圍分布在下游省道台21線與溪流交會處附近，經依FLO-2D模擬堆積範圍及現場勘查後修正，認定系爭溪流影響範圍內之保全住戶包括：那瑪夏鄉南沙魯村鞍山巷3 、19、39、47、50、51、52、54、59、55、
57、61、90、92、97、106 、106-1 、119 、120 、129 號及無門牌5 戶共25戶；檢核後優先指示撤離地區住戶地址為：同上巷3 、19、39、47、50、51、52、54、59、55、57、
61、120 、129 號及無門牌3 戶（本院更審卷一第195 、
198 頁）。據此，該報告係以科學方法調查土石流潛勢溪流影響範圍，劃定保全戶及優先撤離住戶清冊，並非以全村為保全範圍，亦非單純以距離那托爾薩溪遠近為判斷依據，甚為明確。
⑶而依南沙魯土石流避難計畫所載，原地方機關調查後陳報水
保局土石流潛勢溪流影響範圍保全對象則為：同上巷14、19、20、2 、30、33、36、41-1、57、35號10戶（本院更審卷一第176 至182 頁）。依上觀之，南沙魯土石流對策研擬與南沙魯土石流避難計畫所載之保全戶雖有差異，惟證人即前那瑪夏鄉公所農業課課長孔ＯＯ證稱：農業課業務包括土石流業務，南沙魯土石流避難計畫係伊經手，這是水保局提供潛勢溪流的影響範圍，交辦高雄縣政府，高雄縣政府再交辦鄉公所，鄉公所再交辦各村村幹事、請村辦公處協助調查，由村幹事及村長實地現勘，因為他們比較瞭解村裡的人事物，按照有無實際居住、地形、地貌及潛勢溪流的遠近來挑選保全戶。村幹事、村長挑選保全戶後陳報農業課，農業課再陳報高雄縣政府，之後他們再轉交到中央水保局等語（本院更審卷三第494 頁反面至495 頁、卷四第731 頁正反面），稽之南沙魯土石流避難計畫所附之「高雄縣那瑪夏鄉南沙魯村土石流防災地圖」（本院更審卷一第169 頁），即係引用南沙魯土石流對策研擬報告所附之圖說（同上卷第200 頁），足認南沙魯村於調查保全戶時，係參考水保局所提供之南沙魯土石流對策研擬之潛勢溪流影響範圍，再依實際之地形、地貌狀態以及是否有人設籍、住居等情形而為選定。高雄縣政府將所彙整之保全戶清冊陳報水保局後，水保局編入上開98年5 月之南沙魯土石流避難計畫，發放予高雄縣政府，高雄縣政府再轉發予各鄉公所，作為地方政府土石流防災疏散避難之依據，堪認上開調查結果應屬可採。上訴人主張保全戶調查不實，委無足採。
⑷至前南沙魯村村長劉ＯＯ證稱：伊未曾參與調查保全戶，亦
不知哪幾戶為保全戶等語（本院更審卷四第703 頁反面至
704 頁），前南沙魯村村幹事林ＯＯ證稱：伊不清楚保全戶為何，亦不知如何選定，伊印象中是請村長挑選危險區域之住家資料，再轉給鄉公所，實際處理情形因事隔多年，許多簽辦之公文被大水沖掉，伊不敢確定等語（本院更審卷三第
561 頁、卷四第734 頁），惟鄉公所不可能無中生有保全對象，且細繹保全戶清冊所載，除有姓名門牌外，更有聯絡電話、是否實際居住、是否行動不便等資訊，顯係經熟知當地之人士所為調查之資料，再核以所載緊急聯絡人大多為劉ＯＯ，苟非經其本人同意，焉能如此記載，是證人林ＯＯ上開所述，應係時隔9 年多，記憶有所模糊；而證人劉ＯＯ上開證詞，則係惟恐擔負責任，而為虛妄之詞，均不足採為不利被上訴人之認定。
⑸從而，原地方機關依水保局提供之參考資料建立保全戶清冊
，應經確實調查而選定，經水保局採認製成前述之南沙魯土石流避難計畫，再供原地方機關土石流警戒時參考。上訴人徒憑被害人住所與保全戶相鄰近或距離系爭溪流遠近而謂保全戶調查不實云云，尚難採憑。本件被害人既非上開南沙魯土石流對策研擬所定系爭溪流影響範圍內之保全戶、亦非南沙魯土石流避難計畫所載之保全戶，為上訴人所不爭執（本院更審卷一第104 頁反面），原地方機關對其等自無預見發生危險之期待可能性，是上訴人主張原地方機關未予劃區警戒，亦未勸告或強制撤離，致被害人逃避不及而死亡云云，即屬無據。
⒎上訴人復主張：被上訴人所屬公務員接獲土石流黃色警戒後
，未通報居民警戒，致居民資訊不足，未能及早避難云云，為被上訴人所否認。經查：
⑴95年3 月13日發布之土石流作業規定第四㈢⒉⑷點固規定：
「發布土石流警戒區…⑷由地方政府迅速運用村里鄰長、警察、消防人力，及巡邏車、廣播車傳遞土石流警戒通報等災害預報訊息，於災害發生前將災害資訊傳達至各單位與民眾、村里鄰社區住戶。」（本院更審卷一第128 頁）。惟系爭土石流災害後，監察院調查意見記載「98年8 月8 日莫拉克颱風襲台，當日11時那瑪夏鄉列入土石流紅色警戒區，那瑪夏鄉公所隨即電知各村長勸導或強制撤離村民，而南沙魯村原規劃避難安置地點民族國小經評估有安全疑慮，遂改至鄉公所3 樓…、三民分駐所…地點安置」（原審卷一第97頁反面），核與證人即民治派出所巡佐蔡ＯＯ證稱：我叫村民不要上去，要在底下村長家附近，不要亂跑，要逃也比較方便；證人即三民分駐所警員孫ＯＯ、蔡ＯＯ各證稱：8 日晚間將靠近河床溪流的居民移到分駐所來住，10幾位村民被安置在分駐所內等語相符（本院前審卷二第168 頁以下）。又證人孔ＯＯ亦證稱：那瑪夏鄉有3 個村，伊收到高雄縣政府傳真之黃色或紅色警戒通知，就聯絡各村長，告知目前為黃色或紅色警戒，請其注意土石流狀況及傳達村民，斷電前村長會以廣播方式通知村民，斷電後伊就會請各村長直接去村民家相告，南沙魯村之村長劉ＯＯ因出外巡邏不在家，伊請他兒子轉達，且鄉公所也有人員去巡邏，伊記得8 月8 日晚上有居民撤離，安置在鄉公所3 樓等語（本院更審卷三第495頁反面、496 頁、卷四第731 頁反面、732 頁）；證人林ＯＯ證稱：孔ＯＯ有要伊告知村長，伊有協助通知，請村長查看危險地方還有沒有人，如果有就收容鄉公所3 樓，孔ＯＯ隨時都與村長聯繫，村長及警察有撤離村民等語（本院更審卷三第561 頁反面、562 頁正反面）；證人即前鄰長某甲證稱：鄉公所的人有喊說要去鄉公所避難，村民大家也在講說要去鄉公所樓上避難，警察很積極在撤離，8 月8 日晚上伊及家人都睡在鄉公所樓上，鄉公所避難大約有30多人，但伊不確定詳細數字等語（本院更審卷四第733 頁）；證人林ＯＯ證稱：8 月8 日、9 日有通知黃色警戒、紅色警戒，未聽到要撤離，但8 月8 日就有人在鄉公所3 樓避難等語（本院更審卷四第735 頁），綜合上開證詞觀之，足徵鄉公所、警察局應有出動人員通知居民警戒或勸告撤離，並有居民安置於鄉公所、警察局，且村民間亦相傳要至鄉公所樓上避難情事甚明。
⑵至證人溫ＯＯ證稱：8 月7 日警察有來告知要注意安全，自
8 月7 日至9 日均未收到土石流警戒通知，村長沒有廣播，也沒有撤離，在此期間，村長有巡視淹水情形等語（原審卷五第77、78、82、83頁），原審共同原告李ＯＯ陳稱：伊未聽到土石流黃色、紅色警戒通知，亦未收到撤離通知等語（原審卷五第113 頁反面），證人蔡ＯＯ證稱：8 月7 、8 日雨勢很大，道路無法通行，所以沒有到轄區從事拜訪活動，不知發布土石流警戒，亦無聽到等語（本院前審卷二第167、168 頁），證人即轄區警察孫ＯＯ證稱：沒有去通知住戶這次颱風要如何等語（本院前審卷二第170 頁），證人蔡ＯＯ證稱：沒有通知轄區居民做何事情等語（本院前審卷二第
171 頁）。惟證人蔡ＯＯ、孫ＯＯ、蔡ＯＯ、孔ＯＯ、林Ｏ
Ｏ、某甲、林ＯＯ已證述鄉公所、警察局均有出動通知居民警戒或勸告撤離，並有居民至鄉公所、警察局避難等情甚詳，業如前述，是證人溫ＯＯ、李ＯＯ、蔡ＯＯ之證詞僅能證明其未收到土石流警戒通知而已，證人孫ＯＯ、蔡ＯＯ之證詞則僅能證明其未通知居民做何事情，尚難認原地方機關所屬公務員全然未有通報警戒訊息之作為。
⑶又證人劉ＯＯ固證稱：八八風災時，伊未接獲土石流黃色及
紅色警戒通知，鄉公所災害應變中心均未與伊聯繫上，林ＯＯ未找伊，8 月8 日伊在家裡未出門，8 月9 日伊與村民自主去巡邏，伊未疏散村民，亦未聽到警察通知疏散等語（本院更審卷四第704 至706 頁），惟證人劉ＯＯ當時為南沙魯村之村長，自承8 月8 日雨很大，其住家距離鄉公所100 多公尺遠（同上卷第705 頁反面至706 頁反面），焉有可能對颱風動向均未向鄉公所災害應變中心查明，對有無居民安置於鄉公所3 樓亦不知情，實有違常情，所述顯非無疑，且無從否認鄉公所、警察局應有出動人員通知居民警戒或勸告撤離之事實。況且，縱令證人劉ＯＯ未接獲土石流黃色及紅色警戒通知而傳達村民，鄉公所、警察局亦未通知全村居民此訊息，惟如前述，系爭土石流災害發生前，因南沙魯村近年所歷經之颱風降雨未曾有超過臨界雨量之情形，系爭溪流復無土石流災害發生，並缺乏鄰近山區崩塌發生條件之相關研究或實證資料，該土石流非當時之科技、技術所得預測，加以8 月9 日中午，不僅停止下雨，甚至開始放晴，業據證人溫ＯＯ、孔ＯＯ證述明確（原審卷五第82頁、本院更審卷三第495 頁反面），足見於系爭土石流災害發生前，除有部分地區曾發生淹水情事外，並無會危及民眾生命安全之土石流災害徵兆發生，一般村民顯無雨量將造成當地山區崩塌並發生土石流危險可能之預見，尚難認被害人倘知悉已達土石流黃色及紅色警戒訊息，即確實有及早疏散撤離之認識及行動，自無從認因此導致被害人死亡之結果，難認有相當因果關係存在。
⑷綜上，原地方機關所屬公務員於發布土石流警戒後，確有通
知居民警戒或勸告撤離之作為，並有居民至鄉公所、警察局等處避難，縱有部分居民未收受警戒訊息，上訴人未舉證證明與造成被害人死亡間有相當因果關係，是其上開主張洵無足取。
⒏上訴人復主張：原地方機關未依法辦理土石流防災講習及避
難演練，顯有怠於執行職務云云，亦為被上訴人所否認。查：原地方機關依據水保局核定通過之土石流防災宣導審議內容，業於98年8 月5 日在那瑪夏鄉公所辦理土石流防災教育宣導課程，有卷附98年高雄縣那瑪夏鄉土石流防災宣導成果報告可證（原審卷一第123 頁) 。上開報告既係該管機關公務員就其職務所掌土石流防災宣導業務執行成果所作成，其性質應屬公文書，自非臨時製作之虛偽文書，其內容應堪採信。至上訴人雖據證人溫ＯＯ證詞，主張那瑪夏鄉公所未於98年8 月5 日舉行防災講習，並質疑課程講師之專業云云。
惟上開證人之證詞，充其量僅能證明其未聽聞舉行講習之廣播乙事，不能逕予推論那瑪夏鄉公所當時即無進行講習，上訴人之主張已屬無據。且課程內容完善與否？講師是否專業，乃執行機關裁量行使範圍，要難課責於原地方機關，且亦與損害結果之發生，無相當因果關係。上訴人執此主張被上訴人應就被害人死亡之損害負賠償責任云云，自非可取。
⒐據上，系爭損害結果乃因莫拉克颱風之超大雨量在系爭溪流
上游集水區造成大規模崩塌，引發當地前所未見之土石流所致，非被上訴人所得預見並加以防範，難認原地方機關所屬公務員當時僅有雨量數據及警戒資訊參考，而無其他實際危害出現，且天候狀況甚至一度轉晴之情況下，仍無裁量空間，除撤離保全戶外，尚應撤離其餘非保全戶之全村居民。是原地方機關所屬公務員尚無不作為而怠於執行職務情事，應堪認定。
㈡上訴人可否請求賠償？金額若干？
承前所述，如附表所示被害人死亡，係因當時無法預見及防範之災害所致，原地方機關所屬公務員尚無上訴人所指作為或不作為之疏失，是其請求被上訴人負國家賠償責任，自屬無據。
七、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2 條第2 項、第5 條、民法第194 條規定，請求被上訴人賠償李明凱300 萬元、賠償藍宗明、藍宗華2 人共150 萬元、賠償邱雅茹150 萬元及遲延利息，為無理由，應予駁回。上開之訴既經駁回，其假執行之聲請，亦失所附麗，應併予駁回。原審就上開部分為上訴人敗訴之判決，並駁回其假執行之聲請，並無違誤。上訴意旨指摘原判決此部分不當，求予廢棄，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，核與判決結果不生影響，爰無論述之必要，附此敘明。
據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449 條第1 項、第78條、第85條第1 項，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 30 日
民事第六庭
審判長法官 魏式璧法 官 李育信法 官 洪培睿以上正本證明與原本無異。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於上訴後20日內向本院提出上訴理由書（均須按他造當事人之人數附繕本）。上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀，並依附註條文規定辦理。
中 華 民 國 108 年 4 月 30 日
書 記 官 楊明靜附註：
民事訴訟法第466條之1：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人，但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認適當者，亦得為第三審訴訟代理人。
第1項但書及第2項情形，應於提起上訴或委任時釋明之。
附表：
┌──┬──────┬───────────────┬──────────┐│編號│上 訴 人 │ 被 害 人 │ 請求金額（新臺幣） │├──┼──────┼───────────────┼──────────┤│1 │李明凱 │母親李ＯＯ死亡，女兒李ＯＯ死 │300萬元 ││ │ │亡 │ │├──┼──────┼───────────────┼──────────┤│2 │藍桂美 │配偶曾ＯＯ死亡 │150萬元 ││ │（由藍宗明與│ │ ││ │藍宗華承受訴│ │ ││ │訟） │ │ │├──┼──────┼───────────────┼──────────┤│3 │邱雅茹 │父親邱ＯＯ死亡 │150萬元 │└──┴──────┴───────────────┴──────────┘